高雄高等行政法院判決
103年度訴字第94號民國103年7月15日辯論終結原 告 許秀雄
許登順許源興許耀郎被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠 縣長訴訟代理人 周佩儀
張崇池上列當事人間有關土地登記事務事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰㈠本件原告許秀雄、許登順、許耀郎經合法通知，無正當理由
而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
㈡又按「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確
認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6條第2項定有明文。經查，本件原告提起確認被告民國96年4月30日府地用字第0960056767號函之行政處分無效之訴訟前，業以102年10月1日申請書（被告於同年月7日收文）請求被告確認補辦編定之行政處分為有效、無效或供建物使用之部分土地無效，並經被告以102年11月22日府地用字第1020215058號函（下稱被告102年11月22日函）復原告略以：「…次依內政部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用狀況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，據此本案補辦編定為林業用地尚無不妥。…」等語，有原告前揭申請書（本院卷第18-19頁）及被告102年11月22日函（本院卷第20頁）在卷可參，足認本件原告提起確認行政處分無效之訴訟，已依法踐行請求原處分機關確答之先行程序，合先敘明。
二、事實概要︰㈠緣嘉義縣竹崎地政事務所（下稱竹崎地政）於95年間，依據
內政部94年3月21日台內地字第0950043190號函核定「臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記95年度計畫」（下稱95年度計畫），對嘉義縣○路鄉○○○段○○鄉○○段，計1,428筆國有林班土地，辦理完成地籍測量後，經行政院農業委員會林務局（下稱林務局）以95年11月8日林政字第0951721346號函請竹崎地政將其中嘉義縣○○鄉○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）登記為中華民國所有、管理機關為林務局。竹崎地政嗣於96年間，續依區域計畫法規及「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」（下稱作業須知）等相關規定辦理國有林班地補辦編定作業程序，並以96年4月16日嘉竹地測字第0960002019號函（下稱竹崎地政96年4月16日函）送嘉義縣○○鄉○○○段非都市土地使用編定清冊予被告，經被告以96年4月30日府地用字第0960056767號函（下稱被告96年4月30日函）復同意辦理上開非都市土地之使用編定，竹崎地政爰代理系爭土地所有權人中華民國、管理機關林務局及檢附相關文件（含被告96年4月30日函），申請辦理補辦編定之標示變更登記，並於96年5月4日完成登記系爭土地之使用分區為森林區、使用地類別為林業用地在案。
㈡原告於101年10月間向林務局嘉義林區管理處（下稱嘉義林
管處）申請核發系爭土地之部分土地更正編定為建築用地之同意書，由原告向主管機關申請更正，惟經嘉義林管處以101年11月2日嘉政字第1015211858號函復原告略以：「…經查該等建物係位於本處轄管阿里山事業區第186林班地，原放租臺端承租圖158號面積0.43公頃造林地內，臺端前未依租約用途使用，擅於承租造林地工寮違規經營民宿，爰經本處終止租約收回林地…。本處須依法院判決結果續處土地收回及復育造林事宜，礙難配合該等建物所在土地辦理更正編定為建築用地。…。」原告嗣又以102年10月1日申請書（被告於同年月7日收文），以系爭土地補辦編定林業用地，其中部分土地為門牌嘉義縣梅山鄉太和村1鄰樟樹湖1號建物使用之基地，請求被告確認補辦編定之行政處分為有效、無效或供建物使用之部分土地無效，另行編定，經被告以102年11月22日函復原告略以：「…次依內政部頒『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用狀況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，據此本案補辦編定為林業用地尚無不妥。四、另本案舊有建物坐落部分倘有編定錯誤情事，請依上開作業須知第22點規定，得由土地所有權人檢具證明文件申請更正編定，是以本件請先洽土地管理機關行政院農業委員會林務局申請辦理更正編定事宜。」原告對被告96年4月30日函所為同意將系爭土地補辦編定使用地類別為林業用地之決定不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠系爭土地自日據時期已有門牌嘉義縣梅山鄉太和村1鄰樟樹
湖1號建物（下稱樟樹湖1號建物）坐落其上，被告以96年4月30日函同意將系爭土地補辦編定使用地類別為林業用地之行政處分，因有行政程序法第111條第7款所定具有重大明顯之瑕疵之情形，已侵害原告（利害關係人）居住權及財產權之權益，非觀念通知。被告依職權所為違法行政處分，應依作業須知第22點辦理更正編定為丙種建築用地，轉換為與原處分同實質及程序要件之其他行政處分。被告96年4月30日函之補辦編定處分，既具有重大明顯之瑕疵，有違國際人權公約確認人人有權享受適足居住環境權之權利，原告自得提起確認補辦編定行政處分無效之訴。又內政部訂定作業須知之目的，係內政部依區域計畫法施行細則第16條規定，以妥善有效處理非都市土地，認定每宗土地適當之使用，就區域內土地使用作原則性之指導說明，按鄉鎮縣轄市製定非都市土地使用分區圖，編定各種使用地，並將結果公告及通知土地所有權人，作為土地使用管制之依據，讓作業須知訂定施行前發生而施行後繼續存在之土地問題並予解決及管理，俾能全面進行土地使用管制與釐正地籍。被告102年11月22日函雖以依「作業須知」第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用現況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，據此本案補辦編定為林業用地尚無不妥云云，惟被告補辦編定係依據作業須知，從體系解釋方法，就上下法律各規定觀之，使規定與規定之間，前後規定間以及規定內各項、款間，相互補充其意義，組成一完全的規定，確具意義。而作業須知第9點㈡說明10規定之補辦編定依據，不但有違該須知第9點非都市土各種使用地之編定原則之體系解釋，且關於人民權利義務者，應以法律定之，其法律位階屬行政規則，已逾越法律保留原則，補辦編定目的達成之方法，亦違比例原則，故被告以此作補辦編定之依據，明顯違反體系，造成人民不可預測性之損害。退萬步而論，若被告補辦編定之依據可成立，惟該編定結果，排除行政正當程序，更限制人民之財產權、工作權、生存權、居住權、法律保留等基本人權，迫使世居者遷離家園，在國際人權公約中最直接密切相關者為適居權，甚至可包括家庭權不受侵犯之權，而剝奪經濟社會文化權利國際公約第10、11條規定人民適足居住環境權，被告補辦編定之行政處分，應歸於無效。
㈡行政機關依作業須知對非都市土地使用之管制與編定，自訂
定日起施行期間近40年，法秩序之安定效果亦獲得檢驗，當被告補辦編定系爭土地之作為義務，應受訂定作業須知羈束而無裁量之餘地，補辦編定之行政處分，無效之判斷標準為：
⒈依89年6月13日修正公布作業須知（下稱89年作業須知）第9
點㈡規定：「現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知編定原則表。…。」而土地採登記主義，登記有絕對效力，林務局於95年11月25日始辦理系爭土地所有權登記，林務局是管理機關，非土地所有權人。被告續於96年4月30日辦理補辦編定為林業用地，惟作業須知早於64年8月1日訂定，依上揭編定原則表及區域計畫法施行細則第12、
13、15條之規定，可知森林區使用分區範圍內可編定丙種建築用地，足證系爭土地之部分土地補辦編定為丙種建築用地，適法明確，無庸置疑。
⒉依嘉義縣財政稅務局民雄分局（下稱民雄分局）101年9月21
日嘉財稅分房字第1016408743號函：「主旨：有關臺端代位申請被繼承人許敬君，遺有坐落梅山鄉太和村1鄰樟樹湖1號房屋稅籍（稅籍編號00000000000）沿革乙案，復如說明，請查照。說明：…二、依據本分局房屋稅籍紀錄表所載，該屋於民國28年建造完成，嗣後於民國61年增改建，設籍納稅義務人名義為許敬君，迄本次查調日止，並無納稅義務人名義變更之情形。」又原告（使用人）檢附自日據時期戶口調查簿起至現戶戶籍謄本止之設籍公文書，依該公文書足證原告之祖先於100年前，已賴以生活居住設籍於系爭土地部分土地之事實為真實。則自上揭民雄分局之函文與日據時期戶口調查簿、現戶戶籍謄本，足證原告祖先於100年前，即在系爭土地編定前，建有建築物賴以生活居住，設籍於系爭土地部分土地上，有長久延續居住與建築物存在客觀明顯事實。原告現具有明顯居住事實之特殊情況，且該明顯特殊情況與補辦編定具有相當程度關聯性，符合作業須知第9點之規定，則被告辦理補辦編定為林業用地，依作業須知第12點各種使用地之編定：㈡準備事項及㈢編定各種使用地之法定程序之規定，應審慎依職權調查釐清現況，避免形成錯誤或遺漏事件發生，且補辦編定森林區區域之廣大土地，被告可配合林班區之基本圖、地形圖、航照圖資料，就補辦編定區域之具體事實作為之。
⒊依被告102年11月12日函及102年12月25日府地用字第102023
8284號函（下稱被告102年12月25日函）之內容，可知系爭土地補辦編定係根據95年度計畫，從文義解釋，本件未經作業須知第17點公告及通知之法定程序。而鄉（鎮、市、區）公所予以公告30天之行政程序，屬法定不變期間，其目的係為保障使用土地所有權人或利害關係人，於法定公告及通知期間內行使權利，提出證明文書就事實情況與使用性質關係，有陳述意見之機會與接受公開調查事實之必要，按土地原來之使用性質與使用現況為基礎作真實編定，目的在於防患未然編訂後發現錯誤或遺漏，免除事後再更正編定浪費行政資源，以保障人民基本權利之法定權益。
㈢被告為將來一定期限內達成國有林班地地籍測量之目的，係
根據95年度計畫，依行政程序法第163條之規定，計畫係就未來事務所為之ㄧ種規劃，而規劃則是將來處理該事務擬採之方法步驟或措施等。又關於人民之權利義務者，應以法律定之；法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律；應以法律規定之事項不得以命令定之。因上揭行政計畫之內容或措施，明顯涉及土地之利用，將直接影響人民之權利或利益者至鉅，因此，基於法治國原則，被告應將計畫內涵之「事前規劃」「擬採之方法步驟或措施之特徵」等所為之設計與規劃，依行政程序法第164條第1項後段規定，為舉行公開及聽證等正當程序，將事前就達成目的或實現該構想有關之方法，以公開方式舉辦公聽會，由權利人及利害關係人到場以言詞陳述意見及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納或不採納之理由作成核定，在當地鄉（鎮、市、區）公所予以公告公開展覽30天；其編定結果，並應分別送達權利人及利害關係人，確保依法行政保障人民權益，則補辦編定計畫程序，始具正當性與合法性，行政院擬定之行政計畫擬定、確定、修訂及廢棄程序辦法草案，亦有如上之規定。本件被告就系爭土地補辦編定登記申請書收件日期96年5月2日16時30分，土地登記謄本記載，登記完畢日期96年5月4日，登記期間僅3天，明顯不符上揭規定，漏經公開及聽證程序上正當程序，本件補辦編定登記已發生遺漏編定，具有重大明顯之瑕疵，應屬無效行政處分。又內政部訂定作業須知，未公告廢止、暫停適用、停止適用前，當依據計劃補辦編定之位階抵觸與經過法律授權實質上正當程序之作業須知，亦當然無效。被告應舉證登記申請前補辦編定之準備事項、編定各種使用地、在當地鄉（鎮、市、區）公告30天及通知等之正當行政程序公文書呈庭調查，以證答辯。被告雖以102年11月22日及102年12月25日函文認定原告有居住事實，符合更正編定要件，按作業須知第22點須由土地所有權人檢具相關證明文件向竹崎地政申請更正編定；惟原告已於101年10月1日向嘉義林管處申請核發變更編定同意書，然經該林管處以101年11月2日嘉政字第1015211858號函復「礙難配合該等建物所在土地辦理更正編定為建築用地」。原告完成建屋設籍居住事實，卻須被迫拆除建屋遷離世居處，皆肇始被告未為「程序上正當程序」舉行公開及聽證程序之無效行政處分，則被告補辦編定程序具有重大明顯之瑕疵。
㈣內政部82年3月5日台內地字第8202898號函釋就非都市土地
使用管制規則第8條「從來之使用」之認定：「…（前略），可由縣市政府主動查證或由土地所有權人（或使用人）檢具下列文件之一：㈠編定公告前已做該項使用之航照圖或基本圖，㈡編定公告前，其地目足以顯示作該項使用之地籍謄本，㈢編定公告前相關機關核准或證明已作該項使用之證明文件，㈣其他足堪證明在編定公告前已作該項使用之相關文件。經當地縣市政府認定確為編定前已作該項使用後，准於維持從來之使用。…。」從文義解釋，土地編定公告前部分土地已有建物存在設籍居住事實者，當使用人或利害關係人提出行政機關核准或證明已作該項使用之公文，其原有使用或原有建築物，不合土地使用分區之編定者，在土地編定後亦不得拆除，准於繼續維持從來之使用。因人類生活恆有連續性，國家既不能期待人民現在之行為合乎未來法令之要求，便不能要求新的法律規定適用於之前已經發生的事件，即法律不溯既往原則，方符憲法保障之財產權。而依95年度計畫明載主管機關內政部、執行機關嘉義縣政府，且土地使用分區及使用編定，依區域計畫法規、作業須知等相關定辦理。內政部就本計畫已明確公布適用之法規，即作業須知第9、12、17、18點。被告雖引述內政部88年7月16日台（88）內地字0000000號函意旨，卻主張與嘉義縣75辦理第1次公告編定時，應逐宗調查土地使用現況之編定作業規定，有所不同。觀之有關侵害財產權時，被告即以內政部上揭號函意旨答辯：當涉及作業程序時卻以權屬中華民國管理機關林務局，而免除實質正當程序，則其執行補辦編定明顯有違平等原則。又依被告所提臺灣省國有林班地、地籍測量及土地登記95年度計畫之不完整公文書（請求提供完整文件以達防禦權衡平原則），第14頁23、土地使用分區及使用編定：㈠依區域計畫法規、作業須知等相關規定辦理，已明確指出適用之法律與法規命令。既然被告答辯主張系爭土地補辦編定係因權利主體之不同，而排除適用與嘉義縣75年辦理第1次公告確定時，應逐宗調查土地使用現況之編定作業規定，惟95年度計畫之公文書第14頁23、土地使用分區及使用編定，已明確指出適用之法律與法規命令，被告更應舉證系爭土地補辦編定計畫書，可免經舉行聽證、到場陳述意見、公告期間之依據。
㈤綜上所述，原告現居住法律事實，在現實生活中或法律施行
前已完全具體實現，依民法第769條、第770條之規定，有占有系爭土地之權源。而被告就系爭土地之補辦編定登記申請書收件96年5月2日16時30分、土地登記謄本記載，登記完畢96年5月4日，登記期間僅3天，顯明不符區域計畫法（63年1月31日施行）、區域計畫法施行細則（63年1月31日施行）、作業須知（64年8月1日訂定發布）等相關規定，本件補辦編定處分具有重大明顯瑕疵，且當1個施行期間越久之法規，所創設更高度法律信賴權威，則被告於補辦編定系爭土地時，更應注意對適用施行已久之法規，涉及人民賴以生存、維持符合人性尊嚴最低度生活所必要，有無發生真正溯及既往之效果及遵守信賴保護之原則，以確保人人有權享受適足居住環境權之基本權利之適足居住環境權等情。並聲明求為判決確認被告96年4月30日府地用字第0960056767號函之行政處分無效。
四、被告則以︰㈠系爭土地係竹崎地政於96年間依據95年度計畫及作業須知辦
理補辦編定，竹崎地政並以96年4月16日函將辦理結果函報被告，經被告以96年4月30日函同意辦理。綜觀被告96年4月30日函之屬性，係為上級機關本於職權所行之指揮監督，屬機關內部之作業程序，原處分函對外不發生效力，自非行政程序法第92條第1項規定之行政處分，不得作為行政救濟之標的。縱被告96年4月30日函係行政處分，惟系爭補辦編定處分之相對人為中華民國，管理機關為林務局，原告雖以行政處分相對人以外之法律上利害關係人之身分提起，然系爭土地業由訴外人林務局（土地管理機關）向本件原告訴請返還，經臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）以98年度嘉簡字第850號判決認定原告為無權占用系爭土地，是原告僅係經濟上或事實上之利害關係人，並非法律上利害關係人，則其提起本件訴訟欠缺訴訟權能，其訴為無理由。
㈡原告雖主張被告依法所為之補辦編定侵害基本人權，惟依內
政部88年7月16日台（88）內地字第8896466號函釋意旨，關於國有林班地之土地使用分區編定方式，應依區域計畫法規、作業須知等相關規定辦理，系爭土地由竹崎地政於96年間依據95年度計畫及作業須知規定辦理補辦編定，並無不法，無侵害人民財產權之虞。又原告主張被告未依作業須知法定程序辦理，但查「作業須知」第9、12、17、18點內容，係為區域計畫公告實施，由直轄市或縣（市）政府依區域計畫法第15條規定，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，辦理非都市土地第1次編定時之辦理程序。惟系爭土地係根據95年度計畫，以林務局之國有林事業區林區像片基本圖，配合林班區界線數化轉繪為地籍圖辦理所有權第1次登記，其權屬為「中華民國」（管理機關為林務局），依核定計畫內容配合辦理補辦編定，與嘉義縣75年辦理第1次公告編定時，應逐宗調查土地使用現況之編定作業規定，有所不同。
㈢另原告主張95年度計畫未舉行公開及聽證程序，違反法律保
留原則，被告同意申請更正編定，則補辦編定具有重大瑕疵，及本件得辦理更正編定云云，惟查，95年度計畫係行政院核定之計畫，非被告核定，被告自非該計畫之行政處分機關。又依被告102年11月22日函內容「台端倘有居住事實，符合更正編定要件」，非同意原告辦理更正編定，原告仍須符合更正編定要件，依「作業須知」第22點由土地所有權人檢具相關證明文件申請更正編定。再者，原告引用內政部82年3月5日台內地字第8202898號函釋，係就非都市土地使用管制規則第8條「從來之使用」提出說明，與更正編定無涉。另系爭土地係被告依「作業須知」第9點㈢未辦理測量登記之未編定土地，經測量登記完竣者，依前2款各種使用地之編定原則辦理編定，被告遂依「作業須知」第9點㈡說明10規定，一宗土地有數種不同之使用現況，依使用面積較多之現況為準，編定其用途，系爭土地依土地登記謄本所示，面積為2.536459公頃，另依嘉義地院98年度嘉簡字第850號判決意旨，原告占用建築面積應不超過0.52公頃，是被告依使用面積較多之現況（林業使用）補辦編定為林業用地，並無不妥等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有內政部94年3月21日台內地字第0950043190號函核定「臺灣省國有林班地地籍測量及土地登記95年度計畫」（本院卷第130-137頁）、系爭土地登記謄本（本院卷第17頁）、系爭土地登記申請書（本院卷第61-62頁）、林務局95年11月8日林政字第0951721346號函（本院卷第15頁）、嘉義林管處101年11月2日嘉政字第1015211858號函（本院卷第54頁）、竹崎地政96年4月16日函附嘉義縣○○鄉○○○段非都市土地使用編定清冊（本院卷第64-65頁）、被告96年4月30日函（本院卷第63頁）、102年11月22日函（本院第20頁）、102年12月25日函（本院卷第22頁）、原告101年10月申請書（本院卷第51-53頁）、102年10月1日申請書（本院卷第18-19頁）及102年12月20日申請書（本院卷第21頁）等附卷可稽，洵堪認定。
六、本件兩造之爭點為：㈠被告96年4月30日函是否為行政處分？㈡原告提起本件行政訴訟，是否具備當事人適格之要件？茲將本院之判斷分述如下：
㈠被告96年4月30日函應為行政處分：
⒈按區域計畫法第4條第1項規定：「區域計畫之主管機關︰中
央為內政部；直轄市為直轄市政府；縣（市）為縣（市）政府。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第16條第1項規定：「直轄市或縣（市）政府依第15條規定實施非都市土地分區使用管制時，應將非都市土地分區圖及編定結果予以公告；其編定結果，應通知土地所有權人。」又按內政部依區域計畫法第23條規定之授權，訂定同法施行細則，行為時（90年5月4日內政部（90）台內營字第9083494號令修正發布第2、10～15條條文；並增訂第16-1～16-4條條文）第2條規定：「本法第4條第1項所定內政部、直轄市、縣（市）政府之所屬單位，在實施本法時，其主辦業務劃分如下：一、在內政部，區域計畫之規劃、擬定、變更、核定、公告及區域計畫公告實施後區域之開發或建設事業計畫之督導、協調、推動，由營建署主辦；各種使用地編定與使用管制，由地政司主辦。二、在直轄市或縣（市）政府，區域計畫之開發或建設事業計畫之督導、協調、推動，由工務、建設或城鄉發展單位主辦；非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制，由地政單位主辦。」第16條規定：「依本法第15條製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由內政部定之。」第18條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）政府依本法第15條規定將非都市土地使用分區圖及各種使用地編定結果報經上級主管機關核備後，除應依本法第16條規定予以公告，並通知土地所有權人外，並應自公告之日起，依照非都市土地使用管制規則實施土地使用管制。（第2項）土地所有權人發現土地使用分區界線或使用地編定有錯誤或遺漏時，應於公告之日起30日內，以書面申請更正。」內政部復依行為時區域計畫法施行細則第16條規定之授權，訂定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」，行為時（91年3月11日內政部（91）台內中地字第0910683762號函修正發布第9、10點條文）第9點規定：「非都市土地各種使用地之編定原則：國家公園區內土地不辦理使用地之編定，其餘土地依下列原則辦理：…㈡現已為某種使用之土地，依下表及說明規定，按宗分別編定之：（詳見附表第48頁）說明：…3.特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區、風景區及特定專用區內之一宗土地，於使用編定結果公告前，部分已作建築使用、已依法完成基礎工程者或已領有使用執照者，應於土地使用現況調查清冊或卡片內註記，並以各該區之主要用地編定，俟土地所有權人申請分割後再予更正編定。其有第2目第3子目但書情形者，不得更正編定為各種建築用地。…10.一宗土地有數種不同之使用現況，均為其所屬使用分區所容許之使用者，以使用面積較多之現況為準，編定其用途。…。」第17點規定：「公告及通知：㈠土地使用分區及土地使用編定圖說奉准備查後，直轄市或縣（市）政府應依區域計畫法第16條第1項規定，在當地鄉（鎮、市區）公所予以公告30天；其編定結果，並應通知土地所有權人或土地登記簿所載管理人或管理機關。…。」第19點規定：「登簿：各種使用編定結果奉准備查並經公告後，地政事務所應依據土地使用編定清冊，將土地使用編定結果登載於土地登記簿之編定使用種類欄（○○區○○用地）。…。」第22點規定：「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照九㈡編定原則表及說明辦理更正編定。」⒉經查，林務局於95年11月8日以林政字第0951721346號函檢
具土地登記申請書及土地清冊等，就嘉義縣○路鄉○○○段○○鄉○○段，計1,428筆未登記土地申請登記所有權第1次登記（申請登記為國有土地，管理機關為林務局），經竹崎地政於95年11月15日以竹地永字第910號登記收件審核後，依土地法第55條、第58條及土地登記規則第72條之規定，以95年11月15日嘉竹地一字第10號公告15日（起迄日期自95年11月16日至95年12月1日止），期滿無人提出異議，乃以95年12月13日竹地永字第910號土地所有權第1次登記處分完成登記，其中系爭土地登記所有權人為中華民國，管理者為林務局，而該土地所有權第1次登記處分業已確定等情，已據本院依職權調取本院102年度訴字第150號有關土地登記事務事件卷宗核閱無誤，且有系爭土地登記謄本（本院卷第17頁）在卷足憑，堪以認定。
⒊次查，竹崎地政於辦理系爭土地所有權第1次登記後，續依
95年度計畫指示，依區域計畫法規、作業須知等相關規定辦理土地使用分區及使用地編定作業程序，將系爭土地之使用分區劃分為森林區，使用地類別編定為林業用地，並以竹崎地政96年4月16日函送嘉義縣○○鄉○○○段非都市土地使用編定清冊予被告，經被告以96年4月30日函復同意辦理系爭土地之補辦編定，竹崎地政爰代理系爭土地所有權人中華民國、管理機關林務局，並檢附相關文件（含被告96年4月30日函、竹崎地政96年4月16日函、使用編定清冊各1份）申請辦理補辦編定之標示變更登記，暨於96年5月4日將系爭土地登記為使用分區森林區，使用地類別：林業用地，已如前述。揆諸上揭區域計畫法第16條第1項、行為時同法施行細則第2條、第18條第1項及作業須知第17點之規定可知，在直轄市或縣（市）政府有關非都市土地使用分區、使用地編定與使用管制之業務，雖係由地政單位主辦，惟關於非都市土地使用分區之編定結果，則應由直轄市或縣（市）政府將該編定結果通知土地所有權人。準此可見，有權對外作成非都市土地使用地編定處分之權責機關應為直轄市或縣（市）政府甚明。
⒋按所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決
定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項規定參照）。是以，行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異（司法院釋字第423號解釋參照）。本件觀諸系爭土地登記申請書（本院卷第61-62頁）之記載，竹崎地政代理土地所有權人中華民國、管理機關林務局申辦系爭土地標示變更登記之補辦編定登記，係依據被告96年4月30日函等文件辦理，縱該函文通知對象為竹崎地政（正本）及被告所屬地政局（副本），惟系爭土地所有權人既持被告96年4月30日函復同意辦理系爭土地之補辦編定結果申請辦理補辦編定之標示變更登記，足認被告96年4月30日函已對系爭土地所有權人直接發生設定公法上土地使用管制權利義務關係之規制效果，核屬行政處分之性質，自不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。因此，被告辯稱其所為96年4月30日函之性質，係屬上級機關本於職權所行之指揮監督，僅屬機關內部之作業程序，並非行政程序法第92條第1項規定之行政處分云云，要非可採。
⒌從而，被告96年4月30日函之性質，係屬被告就公法上具體
特定土地使用編定所為之單方管制措施決定，並已對外直接發生法律上之規制效果，自屬行政處分，堪予認定。
㈡原告提起本件行政訴訟，欠缺當事人適格之要件：
⒈按行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應
以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。由於當事人適格為權利保護要件之一，原告或被告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟權能，當事人即非適格。而當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其訴權存在。故當事人是否具備訴訟權能之資格，通常應從是否為處分相對人，或保護規範之特定訴訟標的法律關係之主體（權利人或法律上利害關係人），或雖非主體但基於法律規定，本於一定資格就他人法律上之權益有處分權或管理權者，而得據以認定其具有訴訟權能，且應依行政訴訟之不同訴訟類型分別觀察審認，始得正確判斷其是否具備當事人適格之要件。又按有關欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義「訴之利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，原則上應以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障。從而，原告提起行政訴訟，必須就特定訴訟標的有實施訴訟之權能，始為正當適格之當事人，若當事人不適格，係屬欠缺訴權之存在要件，法院自應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。
⒉綜觀區域計畫之目的，係為促進土地及天然資源之保育利用
，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，兼顧農業與工業發展所需用地，防止自然災害，改善生活環境，增進公共福利。而上揭目的之達成，有賴行政機關依法貫徹實施土地使用計畫及土地使用管制事項，始能充分發揮。因此，行政機關依法所為區域計畫之土地分區使用計畫及土地使用管制決定，係其實施土地使用管制之依據，是以其所編定各種使用地之結果，自係對土地所有人所有權之使用、收益、處分權能之行使，發生公法上使用管制之效力，使其法律上之地位因該管制措施而直接受到影響。是故，區域計畫法第16條第1項、行為時同法施行細則第18條第1項及作業須知第17點方規定直轄市或縣（市）政府應將該編定結果通知土地所有權人。至於土地之使用人對直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，如有不服，是否得提起行政訴訟，應視其對該土地使用編定處分是否具有法律上之利害關係，而其判斷標準則應在於其法律上之地位，是否可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上不利益之損害。揆之土地使用人占有使用土地之權源，如係直接或間接來自於土地所有權人授與之使用、收益、處分之權能，或係依法律規定取得合法占有之權源，倘因直轄市或縣（市）政府之土地使用分區及使用地類別之編定結果，使其無法繼續合法占有使用土地，致其法律上之地位可能因該土地使用管制措施，直接遭受法律上之不利益者，自得認其為法律上利害關係之第三人。惟若合法占有使用土地之第三人因該土地使用管制措施，僅間接遭受經濟上、情感上或其他事實上之不利益，或該土地使用人原本即無占有使用土地之正當權源，則土地使用分區及使用地類別之編定結果對其而言，自難謂有任何法律上之利害關係可言。換言之，無權占有人占有土地之事實，僅屬事實上之占有，縱具有經濟上、情感上或事實上之利害關係，亦難認其為法律上利害關係之第三人。是故，無權占有土地之第三人對行政機關之土地使用管制措施縱有不服，惟其對該特定訴訟標的之法律關係，既不具有實施訴訟之權能，自非得為提起行政訴訟之適格當事人。
⒊經查，訴外人嘉義林管處先前另案向原告訴請返還系爭土地
之民事訴訟，業經嘉義地院以98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決認定原告為無權占有人，並判決嘉義林管處勝訴確定在案，此有嘉義地院98年度嘉簡字第850號及100年度簡上字第23號民事確定判決附於本院102年度訴字第150號有關土地登記事務事件卷宗可考，由此可見原告對於系爭土地之占有使用，應屬事實上之占有，並非具有法律上之利害關係。原告雖又主張其依民法第769條、第770條之規定，有占有土地之權源云云；然查，所謂森林，係指林地及其群生竹、木之總稱。森林以國有為原則，森林所有權及所有權以外之森林權利，除依法登記為公有或私有者外，概屬國有（森林法第3條及同法施行細則第2條參照）。
因未依法登記為公有或私有之林地，概屬國有，故不論國家已否辦理登記，均不適用關於取得時效之規定，俾達國土保安長遠利益之目標，並符保育森林資源，發揮森林公益及經濟效用之立法意旨（森林法第1條及第5條參照)，是自亦無民法第769條、第770條取得時效規定之適用。因此，原告前開主張，亦非可採。綜此以觀，原告對被告以96年4月30日函將系爭土地補辦編定使用分區為森林區、使用地類別為林業用地之行政處分，縱有不服，惟依行政訴訟法第6條規定之立法意旨，原告並非該行政處分之相對人，亦非具有法律上利害關係之第三人，核其既無實施訴訟之權能，自不得對之提起確認行政處分無效之訴訟。
㈢綜上所述，原告提起本件行政訴訟，係屬當事人不適格，欠
缺訴權存在之要件，則其起訴意旨，訴請確認被告96年4月30日函之行政處分無效之訴訟，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 103 年 7 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 103 年 7 月 29 日
書記官 陳 嬿 如