高雄高等行政法院判決
104年度簡上字第5號上 訴 人 臺南市第91期溪心自辦市地重劃區重劃會代 表 人 黃筱婷訴訟代理人 蕭麗琍 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長上列當事人間土地重劃事件，上訴人對中華民國103年12月11日臺灣臺南地方法院103年度簡字第52號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人辦理臺南市第91期溪心自辦市地重劃區重劃業務，經被上訴人以民國97年1月24日南市地劃字第09714501460號函核定「臺南市第91期溪心自辦市地重劃區」重劃計畫書（下稱系爭計畫書），再以97年4月25日南市地劃字第09714508110號函核定成立「臺南市第91期溪心自辦市地重劃區重劃會」即上訴人。系爭計畫書載明預定重劃工作進度業務末日為98年6月，因地主不滿該重劃區遲未完成重劃，其中訴外人楊雨聰等16人於102年4月19日連署召開會員大會，上訴人乃於102年5月14日出具聲明書，表示所有工程施工部分於102年3月16日開始至103年3月15日施作完畢（若非可歸責於上訴人之因則不在此限），並以102年8月15日溪心自重字第1020815號函覆楊雨聰等連署人未符合規定，故不召開會員大會。嗣上訴人以102年10月3日溪心自重字第10210032號函報被上訴人所屬地政局該重劃區總工程進度約為35％，由於距完工期程甚遠，被上訴人所屬地政局為了解重劃辦理情形與進度落後原因，以102年10月29日南市地劃字第1020950728號函通知上訴人於102年11月6日下午到被上訴人所屬地政局說明，上訴人之代表人出席說明進度落後原因係因申請灌溉溝渠改道及地上物所有權人拒不拆遷等不可歸責之事由所致，該次會議結論請上訴人辦理事項為：（一）於會後10日內提出書面改善計畫；（二）除有不可歸責事由外，請於103年6月底前完成重劃工程竣工及土地分配事宜；（三）每月將重劃進度定期函報被上訴人所屬地政局，未來如仍有未依所提改善計畫辦理且可歸責上訴人者，將依「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」辦理。嗣上訴人於102年11月15日以溪心自重字第10211151號函報總工程進度約為38％，並於同日以溪心自重字第10211152號函提出改善方案，載明預定時程為：103年1月完成查估及發放地上物拆遷補償、103年3月完成查估重劃前後地價、103年5月完成土地分配設計及計算負擔、103年6月完成工程施工。嗣上訴人以103年2月6日溪心自重字第10302061號函報總工程進度約為43％，被上訴人認與其自提改善期程落後甚多，乃依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款規定，以103年2月21日府地劃字第1030159394號函予以第1次警告處分。上訴人於第1次警告處分送達後，於103年3月17日以溪心自重字第10303171號函報總工程進度約為45％，即自103年2月6日至同年3月17日止僅完成2％工程進度，被上訴人認上訴人仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，再以103年3月21日府地劃字第1030272759號函予以第2次警告處分。上訴人不服上開被上訴人103年3月21日函處分，提起訴願，遭訴願駁回，遂提起行政訴訟，經原審法院以103年度簡字第52號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人之原處分明顯違法，茲分述如下：1.被上訴人原處分中所指「惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務」情事，究竟違反「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款中第幾目之規定？應予載明。該注意事項中規定工程者共有5目，被上訴人未於處分中載明上訴人究係適用何目之規定？被上訴人之處分行為不明確，有違行政程序法第5條所揭櫫之「明確性原則」。2.被上訴人未依據行政程序法第36條規定依職權調查證據，自被上訴人於103年2月21日至同年3月21日兩次處分之1個月期間，未有任何公文通知上訴人或進行相關行政調查，被上訴人行政處分中所述「惟仍未積極改善」係屬未經查證，違反行政程序法第36條規定。被上訴人第1次警告後僅以「1個月」期間之進度僅2％而認上訴人「仍」未積極改善，嚴重廢弛重劃業務「再次」警告，被上訴人欲達成之「目的」與其所使用的「方法」之間，未有合理比例關係，明顯違反行政程序法第7條之比例原則。3.被上訴人原處分中記載係授權主管科長決行，發文字號係屬被上訴人所屬地政局市地重劃科單位決行，惟該主管科長僅主管自辦市地重劃行政業務，相關工程方面依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法及相關規定仍屬工程主管機關之權責。而依原處分觀之，未有相關工程機關或單位之文號及說明，該主管科長逕以警告處分，顯然未經相關工程主管機關授權及確認，被上訴人之原處分明顯違反行政程序法第111條之規定。被上訴人103年5月15日訴願答辯書亦載明：「重劃工程之規劃、設計、驗收及接管等攸關重劃區公共設施工程品質部分，其主管機關雖為本府各該工程主管機關，‧‧‧。」等語，被上訴人之原處分未經工程主管機關依職權確認，即認定上訴人「廢弛重劃業務」，自得予以警告，顯然有違行政程序法第111條規定。4.依訴願決定書所載，被上訴人102年11月6日會議結論第3點「每月將重劃進度定期函報被上訴人所屬地政局，未來如仍有未依所提改善計畫辦理且可歸責重劃會者，將依『臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項』辦理」，該進度倘為已完成之重劃作業進度尚無疑義，倘為辦理中之工程進度，依結論所載「可歸責重劃會者」，將依上開注意事項辦理，顯然「是否可歸責」，需經調查，並予上訴人陳述意見說明，惟被上訴人未函請上訴人提出說明，又不給予上訴人陳述意見之機會，何能判斷上訴人未能提出「不能歸責之事由」？被上訴人援引行政程序法第103條第5款原處分所根據之事實足堪認定，而不給予上訴人陳述意見機會，理由明顯前後矛盾。5.經查被上訴人於類似案件卻有不同之處置方式，在內政部案號第0000000000號訴願決定書中即載明：「三、至訴願人稱原處分機關未於警告前依據『臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項』第6點、行政程序法第102條規定給予陳述意見之機會云云，查本件事證明確，且原處分機關前以102年11月12日府地劃字第1020972938號函通知訴願人暫停重劃業務並請於102年11月15日前以書面說明相關責任歸屬，難謂原處分機關未給予陳述意見之機會，‧‧‧。」而被上訴人之原處分竟剝奪上訴人陳述意見之機會，與上開類似案件同為重劃工程遭被上訴人第2次警告卻有給予陳述意見之機會，明顯違反行政程序法第6條規定有差別之待遇。（二）按「前項理事會應由理事7人以上組成之，並由理事互選1人為理事長；監事名額不得超過理事名額三分之一。但重劃會會員人數為8人以下時，得選1人為監事，其餘會員均為理事。」「理事會之權責如下：‧‧‧四、工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項。」「理事會對於前項各款事項之決議，應有理事四分之三以上之出席，出席理事三分之二以上同意行之。」「自辦市地重劃地區之公共設施工程，理事會應依有關規定規劃、設計及監造，並委由合格之相關工程技師簽證；其設計書圖及工程預算，並應於計算負擔總計表報核前，送請各該工程主管機關核定，始得發包施工。施工前應提報經簽證之監造執行計畫，送請各該工程主管機關備查。各該工程主管機關為前項核定時，應依各該地區所定公共設施工程費用規定予以審查。重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第11條第2項、第14條第1項第4款、第2項及第32條分別定有明文。上訴人之代表人僅是理事之一，被上訴人為重劃主管機關，卻要求上訴人直接函報工程進度，未依規定要求上訴人召開理事會督促監造單位及施工廠商核算總工程進度，更何況進度之計算尚須扣除不可歸責原因之日期，縱使施作廠商之進度有所遲延，亦需由理事會與施工廠商解除契約後另行聘請合法廠商，被上訴人竟以簡單數學自行換算每月應有進度百分比後，遽予警告，顯然於法無據，訴願決定採信被上訴人推拖之詞，認事用法均有違誤等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）系爭警告處分已敘明法令依據：查本件系爭103年3月21日府地劃字第1030272759號函第2次警告處分，被上訴人除於該函主旨敘明上訴人廢弛重劃業務前已遭警告1次，「惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，依法再予警告乙次」外，該函說明一並已闡明法令依據為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條，另附帶揭示其已有「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款關於「廢弛重劃業務」之情形，可謂已充分說明處分之依據。（二）原處分所根據之事實為客觀上明白足以確認：被上訴人作成系爭警告處分，係源於上訴人分次回報之總工程進度，該進度明顯與其102年5月14日向地主出具聲明書承諾所有工程將於103年3月15日施作完畢，以及102年11月15日向被上訴人所屬地政局提報重劃進度改善方案所載將於103年1月完成查估及發放地上物拆遷補償、103年3月完成查估重劃前後地價、103年5月完成土地分配設計、103年6月完成工程施工之時程，在在落後甚多，上訴人顯未有積極改善作為，其廢弛重劃業務之事證客觀明確，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人得不給予陳述意見之機會。（三）工程主管機關並非重劃行政業務主管機關，原處分係以上訴人廢弛重劃業務為認定事實依據：本件警告處分乃被上訴人所屬地政局本於市地重劃主管機關立場，基於管理上之行政目的所採取之處置，與重劃工程品質之查核管轄分屬二事。又該處分目的是為提醒上訴人該重劃區迄未完工，督促其應積極改善辦理並儘速完成重劃，以維區內土地所有權人權益，原處分無涉重劃工程品質是否符合各相關工程規範之查核事項，上訴人仍執詞爭執云云，顯有誤解。再者，自辦市地重劃除工程施工外，尚有地上物拆遷補償、重劃前後地價查估、計算負擔及分配設計等等，上述應辦事項皆可於重劃工程施工後陸續進行。上訴人係於97年4月25日經被上訴人核准成立，重劃工程雖因部分地上物所有權人異議阻礙施作，上訴人仍可就其餘區域積極趕工，另水路改道部分業經被上訴人所屬水利局101年5月7日南市水行字第1010367145號函同意在案，惟其103年3月17日回報實際總工程進度僅為45％，被上訴人推算每月合理工程進度係為說明上訴人顯未積極趕工，致難於103年6月完工，又其餘各項待辦事項上訴人亦未依其102年11月15日自提改善方案明定之時程積極推展，被上訴人乃依職權調查事實認定其嚴重廢弛重劃業務，洵無違誤，上訴人所訴核不足採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：（一）查本件系爭103年3月21日府地劃字第1030272759號函第2次警告處分，被上訴人除於該函主旨敘明上訴人廢弛重劃業務前已遭警告1次，「惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，爰依法再予警告」外，該函說明一並已闡明法令依據為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條，另附帶揭示其已有「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款關於「廢弛重劃業務」之情形，可謂已充分說明處分之依據。況此注意事項乃行政程序法第159條明定之行政規則之一種，該注意事項第2點第3款有關「廢弛重劃業務」之9種情形，乃為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準，尚非規定人民權利義務事項之法規命令，其規律對象為機關之公務員，非一般人民，自無公布周知之必要，亦無非引用不可之必要性，且本件原處分就本件事實已載明係依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款規定為之，原處分之記載不脫逸「廢弛重劃業務」所認事實，上訴人自當得以瞭解行政機關作成行政處分之事實認定、法規根據及裁量之斟酌等因素，即無違反明確性原則。被上訴人為督促上訴人積極趕工，予以警告之處分，而非停止重劃業務之處分，有利上訴人改善方案預定時程之推展，自無違行政程序法第7條採取之方法有助於目的之達成、對人民權益損害最少、損害與欲達成目的之利益均衡之比例原則。上訴人訴稱被上訴人行政處分說明一未明確就主旨「惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務」違反臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款第幾目規定，已違反行政程序法第5條所揭櫫之明確性原則及第96條之規定，及被上訴人「目的」與「方法」之間，違反行政程序法第7條之比例原則云云，尚不足採。（二）按重劃工程之規劃、設計、驗收及接管等攸關重劃區公共設施工程品質部分，其主管機關為各該工程主管機關，是工程主管機關掌管公共設施工程品質部分，重劃行政業務主管機關則歸屬地政局，本件警告處分乃被上訴人所屬地政局本於市地重劃主管機關立場，基於管理上之行政目的所採取之處置，與重劃工程品質之查核管轄分屬二事。又該處分目的是為提醒上訴人該重劃區逾期迄未完工，督促其應積極改善辦理並儘速完成重劃，以維區內土地所有權人權益，原處分無涉重劃工程品質是否符合各相關工程規範之查核事項，上訴人訴稱被上訴人之原處分未經工程主管機關依職權確認，有違行政程序法第111條規定云云，顯有誤解。（三）查系爭計畫書載明預定重劃工作進度業務末日為98年6月，因地主不滿該重劃區遲未完成重劃，其中訴外人楊雨聰等16人於102年4月19日連署召開會員大會。上訴人於102年5月14日出具聲明書，表示所有工程將於102年3月16日開始至103年3月15日施作完畢，被上訴人作成系爭警告處分，即源於上訴人分次回報之總工程進度，該進度明顯與上開上訴人向地主出具聲明書承諾所有工程將於103年3月15日施作完畢，以及102年11月15日向被上訴人所屬地政局提報重劃進度改善方案所載將於103年1月完成查估及發放地上物拆遷補償、103年3月完成查估重劃前後地價、103年5月完成土地分配設計、103年6月完成工程施工之時程，落後甚多，再者，自辦市地重劃除工程施工外，尚有地上物拆遷補償、重劃前後地價查估、計算負擔及分配設計等等，上述應辦事項皆可於重劃工程施工後陸續進行。上訴人於97年4月25日經被上訴人核准成立，重劃工程雖因部分地上物所有權人異議阻礙施作，上訴人仍可就其餘區域積極趕工，另水路改道部分業經被上訴人所屬水利局101年5月7日南市水行字第1010367145號函同意在案，惟其103年3月17日回報實際總工程進度僅為45％，被上訴人推算每月合理工程進度係為說明上訴人顯未積極趕工，致難於103年6月完工，又其餘各項待辦事項上訴人亦未依其102年11月15日自提改善方案明定之時程積極推展，上訴人顯未有積極改善作為，其廢弛重劃業務之事證客觀明確，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人得不給予陳述意見之機會。上訴人雖訴稱被上訴人未函請上訴人提出說明，又不給予上訴人陳述意見之機會，何能判斷上訴人未能提出「不能歸責之事由」？惟查，本件上訴人所稱進度落後原因係因申請灌溉溝渠改道及地上物所有權人拒不拆遷等不可歸責之事由所致，然該地上物所有權人拒不拆遷，僅占本件重劃土地5％左右，除該地上物所有權人拒不拆遷土地外，尚有其他工程施工可進行，諸如綠地、交通、停車場等工程施作，尚並不因該小部分致其餘重劃業務無法進行，況上訴人向被上訴人所屬地政局提報重劃進度改善方案所載將於103年1月完成查估及發放地上物拆遷補償、103年3月完成查估重劃前後地價、103年5月完成土地分配設計、103年6月完成工程施工之時程，亦未依預定時程施作，至上訴人稱被上訴人未依行政程序法第102條規定給予陳述意見之機會乙節，查本件上訴人分次回報被上訴人所屬地政局總工程進度之事證客觀明確，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人得不給予陳述意見之機會。上訴人所訴被上訴人違反行政程序法第102條、第103條規定，並無理由，洵不足採。（四）按將事件性質上不同之事務進行不同處理，以符實質罰公平原則，否則僅基於「形式上之公平」，忽略實質上之公平，顯違「等者，等之；不等者，不等之」之平等原則。本件與上訴人訴稱類似案件「被上訴人前以102年11月12日府地劃字第1020972938號函通知訴願人暫停重劃業務並請於102年11月15日前以書面說明相關責任歸屬」，認被上訴人顯有不公平待遇，惟查兩者被警告事實內容迴不相同，被上訴人基於不同案件不同處理，自無違平等原則，上訴人所訴被上訴人違反行政程序法第6條規定有差別之待遇云云，並無理由，尚難遽採。（五）又按獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第14條及第32條規定，重劃工程施工期間，理事會應督促監造單位及施工廠商依有關施工規範辦理，並定期申請各該工程主管機關會同實施查核。理事會負有對重劃會工程設計、發包、施工、監造、驗收、移管及其他工程契約之履約事項之督促權責，至於理事會是否須召開理事會或會員大會，何時開會，如何決議，如何核算總工程進度，施作廠商進度是否有所遲延，是否須扣除不可歸責原因之日期，是否與施工廠商解除契約或另行聘請合法廠商等事宜，除有違背法令外，均非被上訴人所須置喙，上訴人訴稱被上訴人應先要求上訴人召開理事會云云，並無理由，核不足採。又被上訴人責由上訴人改善、函報工程進度，處分對象主體為上訴人，並非上訴人之代表人黃筱婷，上訴人代表人是否依據法令決定如何處理重劃業務，為代表人個人權責，非被上訴人要求、函知，代表人始須處理，否則被上訴人監督權責受制於重劃會理事會之召開與否，理事會督促權責亦受制於被上訴人，均非法令之目的，上訴人所訴尚有誤解等由，駁回上訴人於原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：（一）原判決以系爭103年3月21日府地劃字第1030272759號函第2次警告處分，被上訴人除於該函主旨敘明上訴人廢弛重劃業務前已遭警告1次，「惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，爰依法再予警告」外，該函說明一並已闡明法令依據為獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條，另附帶揭示其已有「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款關於「廢弛重劃業務」之情形，可謂已充分說明處分之依據。惟查「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款關於「廢弛重劃業務」之情形共有9目，計有：1.重劃區應行拆遷土地改良物或墳墓未於調查或勘測前7日通知其所有權人、占有人、使用人或管理人；2.應行拆遷之土地改良物或墳墓，未於公告期滿後15日內發放補償費；3.經核定成立後18個月內，未完成地上物補償、異議處理及提存事宜；4.經核定成立後12個月內，未將公共設施工程規劃設計預算書圖，提報各該工程主管機關審核；5.重劃區公共設施工程規劃設計預算書圖，經各該工程主管機關核定後6個月內未提報開工；6.重劃區公共設施工程未經工程主管機關備查逕行開工或停工；7.重劃區公共設施工程於開工時擬定之完工期限，加計停工或其他因素展延工期後，仍不能完工；8.重劃工程相關業務經各該工程主管機關協調確認後，未依約定配合；9.其他廢弛重劃業務之情形。該條款所規定廢弛重劃業務之態樣不同，被上訴人依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款規定對上訴人而為處分，惟究竟適用該條款何目之規定？原處分盡付闕如。原審雖謂該注意事項乃行政程序法第159條明定之行政規則之一種，尚非規定人民權利義務事項之法規命令，其規律對象為機關之公務員，非一般人民，自無公布周知之必要，亦無非引用不可之必要性云云。惟解釋性行政規則係主管機關基於職權因執行特定法律之規定為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據；主管機關就不確定法律概念訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。既為適用行使職權、認定事實、適用法律之準據，即應為行政處分之依據。按行政行為之內容應明確，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項定有明文。被上訴人所為之處分明顯違背行政程序法第5條所揭櫫之「明確性原則」，原判決未予糾正，亦屬違背法律。（二）按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」為行政程序法第7條所明定。查行政處分須受「比例原則」之拘束，所謂比例原則，乃是指國家之行為（包括立法、行政、司法），其所使用之手段與其所欲實現之目的，二者之間必須成一定正當合理之關係，不得不成比例，一般咸認其所包含之分支原則有三：分別為：1.「適當性原則」：
指國家為達成某一特定目的所採行之措施，必須適合或至少有助於目的之達成。2.「必要性原則」：指所有能夠達成立法目的之方式中，國家為達成其所企求之目的而所採行之措施，唯有當其不能選擇任何其他「同樣有效」（Gleichwirksam）且為「最小侵害」之方式時，始為必要之手段。3.「（狹義）比例性原則」：國家為追求特定之目的所造成之法益限制或侵害，相對於所企求之目的而言，必須成合理的、適當的比例，是行政機關之行政處分須符合比例原則。查被上訴人自103年2月21日至同年3月21日兩次處分之1個月期間，未有任何公文通知上訴人或進行相關行政調查，原處分中所述「惟仍未積極改善」係屬未經查證。按行政程序法第36條規定：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」被上訴人於第1次警告後僅以「1個月」期間之進度僅2％即認上訴人「仍」未積極改善，嚴重廢弛重劃業務「再次」警告，其間未依職權調查證據，亦未予上訴人陳述意見之機會，兩次警告期間僅相距1個月，明顯違反行政法法理所揭示之比例原則、適當性原則、必要性原則，原判決未予撤銷，當然違背法律。（三）次按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。」行政程序法第102條前段定有明文。該條之立法目的在於使行政機關行使公權力時，能透過公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的。又依同法第103條規定，除有法定情形外，原則上行政機關應給予當事人陳述意見之機會。查被上訴人兩次警告期間僅相距1個月，而兩次處分理由均相同，其間被上訴人未函請上訴人提出說明，又不給予上訴人陳述意見之機會，何能判斷上訴人未能提出「不能歸責之事由」？原審雖謂本件上訴人分次回報被上訴人所屬地政局總工程進度之事證客觀明確，依行政程序法第103條第5款規定，被上訴人得不給予陳述意見之機會。上訴人所訴被上訴人違反行政程序法第102條、第103條規定，並無理由，洵不足採。惟重劃區之部分土地所有權人吳才等人拒不拆遷，顯非可歸責上訴人，雖然該地上物所有權人拒不拆遷，占本件重劃土地5％左右，惟吳才拒不拆遷之位置係位於兩條計畫道路之交叉口，影響整體道路工程之進行，牽一髮動全身。上訴人依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法辦理重劃業務，但被上訴人僅以主管機關上位者之角色監督上訴人而已，未曾協助上訴人排除重劃業務之障礙，已失獎勵土地所有權人辦理市地重劃之意義。就本件工程之進度，上訴人並無可歸責之事由，上訴人均可向被上訴人陳述說明。然而被上訴人並未予上訴人陳述意見之機會，僅以簡單數學自行換算每月應有進度百分比後，遽予再次警告，明顯有違行政程序法第102條規定，且無行政程序法第103條規定之例外情形。原審未責令被上訴人於作成行政處分前，應依法予人民陳述意見之機會，反而容認被上訴人剝奪上訴人之權益，亦屬違背法律。
（四）又「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」為行政程序法第6條所規定。是行政法上之「平等原則」，係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言。查被上訴人在與本案同為重劃工程處分之另一案件，被上訴人以102年11月12日府地劃字第1020972938號函通知該重劃會暫停重劃業務並請於102年11月15日前以書面說明相關責任歸屬。該案與本案同為重劃工程遭被上訴人第2次警告，被上訴人於該案第2次處分前通知該重劃會陳述意見，但於原處分作成前竟未予上訴人陳述意見之機會，顯有差別待遇，違反行政程序法第6條規定。原判決雖謂兩者被警告事實內容迥不相同，被上訴人基於不同案件不同處理，自無違平等原則云云，惟查兩案處分之對象均為重劃會，被上訴人均為原處分機關，且均係就重劃工程事項而為處分，被上訴人豈可差別對待？原判決未予糾正，明顯違法。為此請求原判決廢棄，訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，尚無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
（一）按「籌備會、重劃會如有違反法令、擅自變更經直轄市或縣（市）主管機關核定之重劃計畫書或廢弛重劃業務者，直轄市或縣（市）主管機關應予警告或撤銷其決議。情節重大者，得命其整理，必要時得解散之。」獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條定有明文。復按「重劃會有下列情形之一者，本府應予警告：．．．（三）廢弛重劃業務：．．．9.其他廢弛重劃業務之情形。」「重劃會有下列情事之一者，必要時本府得予解散：（一）依第2點規定警告達5次。」「本府對重劃會作成警告、撤銷決議、命其整理或解散之處分前，得令重劃會於15日內陳述意見。」臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款第9目、第5點第1款及第6點分別定有明文。上開注意事項係臺南市政府本於職權為執行有關獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條等相關作業之技術性及細節性之必要規定，符合立法意旨且未逾母法規定，主管機關自得予以援用。
（二）次按行政程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，固應記載主旨、事實、理由及其法令依據，惟為此等記載之主要目的，乃為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會；故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法（最高行政法院96年度判字第594號判決意旨參照）。查，上訴人於102年10月3日以溪心自重字第10210032號函報被上訴人所屬地政局臺南市第91期溪心自辦市地重劃區總工程進度約為35％，由於距完工期程甚遠，被上訴人所屬地政局為了解重劃辦理情形與進度落後原因，以102年10月29日南市地劃字第1020950728號函通知上訴人於102年11月6日到被上訴人所屬地政局說明，上訴人代表人出席說明進度落後原因係因申請灌溉溝渠改道及地上物所有權人拒不拆遷等不可歸責之事由所致，該次會議結論，乃請上訴人辦理事項如下：
（一）於會後10日內提出書面改善計畫；（二）除有不可歸責事由外，請於103年6月底前完成重劃工程竣工及土地分配事宜；（三）每月將重劃進度定期函報被上訴人所屬地政局，未來如仍有未依所提改善計畫辦理且可歸責上訴人者，將依「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」辦理；嗣上訴人以102年11月15日溪心自重字第10211151號函報總工程進度約為38％，並於同日以溪心自重字第10211152號函提出改善方案，載明預定時程如下：103年1月完成查估及發放地上物拆遷補償、103年3月完成查估重劃前後地價、103年5月完成土地分配設計及計算負擔、103年6月完成工程施工。上訴人另以103年2月6日溪心自重字第10302061號函報總工程進度約為43％，被上訴人認與其自提改善期程落後甚多，乃依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及「臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項」第2點第3款規定，以103年2月21日府地劃字第1030159394號函予以第1次警告處分；上訴人復以103年3月17日溪心自重字第10303171號函報總工程進度約為45％，即自103年2月6日至103年3月17日止僅完成2％工程進度，被上訴人認上訴人仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，再以103年3月21日府地劃字第1030272759號函予以第2次警告處分等情，為原判決確定之事實。
（三）又前揭被上訴人103年2月21日函文略以：「主旨：貴重劃會辦理臺南市第91期溪心自辦市地重劃區重劃業務，自重劃會成立迄今已5年9個月，重劃工程仍未完工，依法予以警告乙次，請查照。說明：一、依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3項規定辦理。二、查貴重劃會經本府97年4月25日南市地劃字第09714508110號函核准成立迄今5年9個月，重劃計畫書原訂98年6月完成重劃並解散重劃會，且重劃區內相關公共設施工程經臺南市政府工務局101年2月2日南工公新一字第1010014323號函備查開工，貴重劃會於開工時陳報400個工作天之完工期限，復於102年5月14日聲明所有工程將於103年3月15日施作完畢，然目前總工程進度僅約43％。三、貴重劃會廢弛上述重劃業務，已嚴重影響區內土地所有權人權益，經本府地政局以103年2月7日南市地劃字第1030093478號函請說明未完工原因，貴重劃會稱係因辦理灌溉溝渠改道及土地改良物所有權人拒不拆遷所致，惟查自臺南市政府水利局101年5月7日南市水行字第1010367145號函同意水路改道至今亦將近2年時間，貴重劃會仍未能完工，而吳才、吳石柱及陳信利等人拒不拆遷之土地改良物僅占區內小部分，貴重劃會仍可就其餘地區進行施工。四、綜上，本府依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款規定，予以警告乙次。．．．。
」等語；而前揭被告103年3月21日函文則略以：「主旨：
貴重劃會辦理臺南市第91期溪心自辦市地重劃區重劃業務，重劃工程迄未完工，本府前以103年2月21日府地劃字第1030159394號函警告，惟仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，依法再予警告乙次，請查照。說明：一、依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款規定辦理。」等語，此有上開函等影本附卷可稽。
則由上開函文內容觀之，該二函文具有延續性，且被上訴人在上開函文中已詳述本件處分之事由，且臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款第9目，亦明文規定重劃會有其他廢弛重劃業務之情形，被上訴人應予警告。故由原處分之記載已足使原告瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令。況且，依行政程序法第114條第1項第2款、第2項規定「（第1項）違反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰．．．二、必須記明之理由已於事後記明者。．．．。（第2項）前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之，得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」關於事後補記應記明理由之方式，法律無明文規定，並不限於處分機關以相對人為直接對象，送達補記理由之書面為必要。處分機關於訴願程序提出答辯之書面中，補充載明行政處分應記明之理由，使相對人知悉者，亦可認為已踐行行政程序法第114條第1項第2款補記理由程序，該行政處分原未載明理由之瑕疵即已告治癒（最高行政法院97年度判字第214號判決意旨參照）。查，被上訴人於本件訴願程序中，所提出之答辯狀，業已詳述上訴人在本件重劃計畫廢弛重劃業務之情形，並援引臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款第9目之規定，此有被上訴人103年5月15日訴願答辯書附訴願卷為憑。故縱認原處分有援引法令依據不完整之瑕疵，因被上訴人提出訴願答辯書已經補正，揆諸前揭規定及說明，其瑕疵即已告治癒。是上訴意旨主張行政行為之內容應明確，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，行政程序法第5條及第96條第1項定有明文，被上訴人所為之處分明顯違背行政程序法第5條所揭櫫之「明確性原則」，原判決未予糾正，亦屬違背法律云云，尚非可採。
（四）上訴人另訴稱被上訴人於作成原處分前，未給予上訴人陳述意見之機會，違反行政程序法第102條及第103條規定，且被上訴人在與本案同為重劃工程處分之另一案件，被上訴人以102年11月12日府地劃字第1020972938號函通知該重劃會暫停重劃業務並請於102年11月15日前以書面說明相關責任歸屬，該案與本案同為重劃工程遭被上訴人第2次警告，被上訴人於該案第2次處分前通知該重劃會陳述意見，但於原處分作成前竟未予上訴人陳述意見之機會，顯有差別待遇，違反行政程序法第6條規定云云。惟按行政程序法第102條有關限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，應給予該處分相對人陳述意見機會之規定，其立法意旨為行政機關於作成行政行為時，應遵循正當行政程序，依公正、公開與民主之程序為之，確保依法行政之原則，以維認定事實及適用法規之正確性。然依同法第103條第5款規定，行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會。查，被上訴人於103年2月21日函已表明：上訴人經被上訴人以97年4月25日南市地劃字第09714508110號函核准成立迄今5年9個月，重劃計畫書原訂98年6月完成重劃並解散重劃會，且重劃區內相關公共設施工程經臺南市政府工務局101年2月2日南工公新一字第1010014323號函備查開工，上訴人於開工時陳報400個工作天之完工期限，復於102年5月14日聲明所有工程將於103年3月15日施作完畢，然目前總工程進度僅約43％，上訴人廢弛上述重劃業務，已嚴重影響區內土地所有權人權益，經被上訴人所屬地政局以103年2月7日南市地劃字第1030093478號函請說明未完工原因，上訴人稱係因辦理灌溉溝渠改道及土地改良物所有權人拒不拆遷所致，惟查自臺南市政府水利局以101年5月7日南市水行字第1010367145號函同意水路改道至今亦將近2年時間，上訴人仍未能完工，而吳才、吳石柱及陳信利等人拒不拆遷之土地改良物僅占區內小部分，上訴人仍可就其餘地區進行施工，因此，被上訴人依據獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條及臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第2點第3款第9目規定，予以警告乙次等語。因上訴人於103年3月17日以溪心自重字第10303171號函報總工程進度約為45％，即自103年2月6日至103年3月17日止僅完成2％工程進度，被上訴人認上訴人仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，再以103年3月21日函予以第2次警告處分，已如前述。又上訴人以102年11月15日溪心自重字第10211152號函提出改善方案，載明預定103年6月完成工程施工；換言之，上訴人之工期僅剩約三個月，惟其103年2月至3月1個多月之期間，僅完成2％工程進度，且總工程進度為45％，明顯有未能如期完工之虞之事實，足認其違章情節客觀上明白足以確認，是被上訴人據以警告，未予上訴人陳述意見，尚無違誤。況且，縱使原處分作成前，被上訴人未給予上訴人陳述意見之機會，惟依行政程序法第114條第1項第3款及第2項規定，行政機關得於事後在訴願程序終結前補正給予當事人陳述之機會，而使原行政處分之程序瑕疵獲得治癒。查，上訴人業於提起訴願時，已陳述相關意見，有上訴人103年4月21日訴願狀及103年6月9日補充訴願理由狀等附訴願卷可按，揆諸前揭規定，被上訴人未給予上訴人陳述意見機會之行政程序瑕疵，亦已經補正，原處分於法自無不合。是上訴人上開主張，自不可採。
（五）又查，上訴人經被上訴人於97年4月25日核准成立迄今5年9個月，重劃計畫書原訂98年6月完成重劃並解散重劃會，且重劃區內相關公共設施工程經臺南市政府工務局於101年2月2日函備查開工，上訴人於開工時陳報400個工作天之完工期限，復於102年5月14日聲明所有工程將於103年3月15日施作完畢，然至103年2月6日總工程進度僅約43％；另臺南市政府水利局已於101年5月7日同意水路改道，上訴人仍未能完工，而吳才、吳石柱及陳信利等人拒不拆遷之土地改良物僅占區內小部分，上訴人仍可就其餘地區進行施工，而上訴人復於103年3月17日函報總工程進度為45％，即自103年2月6日至103年3月17日止僅完成2％工程進度，被上訴人認上訴人仍未積極改善，嚴重廢弛重劃業務，再以103年3月21日函予以第2次警告處分，已如前述，且依臺南市政府執行獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第18條注意事項第5點第1款規定，警告僅為提醒上訴人積極改善重劃業務，須警告達5次以上，始得將上訴人解散，本件為第2次警告處分，尚未達解散之標準，而觀之上訴人長期未能完成重劃業務，且有未能如期完工之虞，自仍有再以警告之必要，是以前揭上訴人廢弛重劃業務之情節，被上訴人予以警告處分，尚難謂有何違反比例原則。上訴人主張被上訴人於第1次警告後僅以「1個月」期間之進度僅2％即認上訴人「仍」未積極改善，嚴重廢弛重劃業務「再次」警告，其間未依職權調查證據，亦未予上訴人陳述意見之機會，兩次警告期間僅相距1個月，明顯違反行政法法理所揭示之比例原則、適當性原則、必要性原則，原判決未予撤銷，當然違背法律云云，自不足取。
（六）綜上所述，上訴意旨均係就原審已詳為論述事項，指摘原審判決違法，洵不可採。原審判決駁回上訴人於原審之訴，其認事用法並無不合，亦無不適用法規或適用不當等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原審判決有違背法令之情形；上訴論旨，指摘原審判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 3 月 6 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 104 年 3 月 6 日
書記官 黃 玉 幸