高雄高等行政法院裁定
104年度停字第23號聲 請 人 許東源
李耀慶劉瑞泰共同代理人 詹順貴 律師
張譽尹 律師陳品安 律師相 對 人 高雄市政府代 表 人 陳菊代 理 人 薛淵仁
許文勝薛政洋
參 加 人 震南鐵線股份有限公司代 表 人 黃錦榮上 一 人代 理 人 周崇賢 律師上列當事人間區域計畫法事件，聲請人聲請停止執行，本院裁定如下：
主 文聲請駁回。
聲請訴訟費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第1項及第2項分別定有明文。次按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，為行政訴訟法第4條第1項所明定。關於「法律上利害關係」之判斷，通說係以保護規範理論為界定利害關係第三人範圍之基準。如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦應許其依法請求救濟（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。準此，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可藉由保護規範理論判斷其法律上利益可能受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；但若非法律上利益，而僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益或事實上利益受損害，基於行政訴訟係以「主觀訴訟」為訴訟制度設計之原則，並不許其提起訴願或行政訴訟。而揆諸暫時權利保護制度之目的，係為給予人民適當之法律保護，以資獲得及時有效之暫時權利救濟，是如第三人與其聲請停止之行政處分並無法律上之利害關係，同理言之，即無給予該第三人暫時權利保護之必要。從而，第三人如不具備提起撤銷訴訟之訴訟權能（原告適格），自亦可認其欠缺聲請停止執行之聲請權能（聲請人適格），而不應准許。
二、本件聲請意旨略以：㈠緣參加人（即原處分相對人）依據產業創新條例第33條規定
，擬具「震南鐵線股份有限公司產業園區」（下稱系爭開發案）可行性規劃報告，向相對人所屬經濟發展局（下稱經發局）申請於坐落高雄市路○區○○段2014、2015地號等兩筆屬於「非都市土地」、土地使用分區為「特定專用區」之農牧用地（下稱系爭土地）核定產業園區，其中涉及非都市土地開發需辦理土地使用分區變更部分，經相對人於民國102年5月6日召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組102年第9次審查會議，會議結論「㈠本案涉及新園農場整體交通衝擊評估、排水及滯洪系統施設及經費分攤，請交通局及水利局完成整體評估並邀區內各相關業者協調確認。……㈢本案修正後開發計畫俟交通局及水利局依決議一確認，及俟環境影響評估審查通過後再核准開發許可。」本案環境影響評估部分，經相對人103年5月30日高市府環綜字第10335887401號公告（下稱相對人103年5月30日環評公告）有條件准許開發，此有環評審查結論公告可稽。嗣參加人檢送修正後之開發計畫書，相對人於104年3月20日以高市府都發審字第10431022700號函，准予許可開發並公告在案（下稱原處分）。聲請人均為系爭開發案週邊之當地居民，原處分核准系爭開發案，損害聲請人之權利或法律上利益，爰循序提起訴願、行政訴訟。詎近日參加人已開始動土施工，為避免難以回復之損害，聲請人爰依法提出本件停止執行。㈡系爭開發案之開發單位已動土整地施工，有急迫情事，而本件聲請人有聲請停止執行之適格：
1.停止執行為行政訴訟法上所定暫時權利保護制度，停止執行既為保障聲請人在本案所請求之權利，不至於因訴訟之進行曠日費時，以致於權利已遭侵害而不可回復，因此，暫時權利保護之當事人適格自應等同於本案訴訟之當事人適格。準此，得提起撤銷訴訟之法律上利害關係第三人，自應具有提起暫時權利保護之適格，以確保其本案之權利於終局判決前仍得予以實現。
2.經查，本件聲請人均具有提起本案撤銷訴訟之適格：⑴區域計畫法第15條之2，具有保障開發區域周圍居民之意旨
，為保護規範。茲就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果等綜合解析如下：
①按「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動
之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」區域計畫法第1條定有明文，可見該法寓有改善居民生活環境之意旨。再按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1項定有明文。由此可見，區域計畫法相關制度之精髓在於土地使用之管制，亦即以計畫來限制人民對於土地的使用方式，以求得土地、人口、資源、產業與生活環境之最佳調和。
復再依區域計畫法第15條第1項授權制定之「非都市土地使用管制規則」第2條及第3條規定，將區域計畫內之土地分為「特定農業、一般農業、工業、鄉村、森林、山坡地保育、風景、國家公園、河川、特定專用」等10種使用分區，並依其使用分區之性質，編定為「甲種建築、乙種建築、丙種建築、丁種建築、農牧、林業、養殖、鹽業、礦業、窯業、交通、水利、遊憩、古蹟保存、生態保護、國土保安、墳墓、特定目的事業」等18種使用地。每種使用分區與使用地各有其建蔽率、容積率及其他各種使用管制之規定，實際上因應各種不同土地使用分區及使用地所需之用水、用電、排汙、聯外交通等容納量不同，亦將造成該土地之地貌、景觀以及鄰近土地使用的大幅度影響。②為減輕或避免上開用水、用電、排汙、聯外交通等容納量
不同對於鄰近土地之影響，區域計畫法第15條之2第1款至第4款有制度性之規範：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。」其中第3款、第4款之規定尤為具體明確，區域計畫變更審查時，需考量環境保護、自然保育及災害防止之妥適規劃，並考量水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者，始能許可開發，換言之，若無法與鄰近地區互相配合者，應不准開發。由此可見，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知區域計畫法第15條之2第1項之規定，特別是該項第3款、第4款之規定，應具有保護區域計畫變更許可開發區域之鄰近地區人民之意旨，為保護規範。聲請人為鄰近系爭開發案區域周邊之當地居民，系爭開發案產生之酸洗廢液、酸霧，均將影響生活環境、農地灌溉與養殖用水，聲請人即具有法律上利害關係。
③再詳加推析區域計畫法第15條之2第2項授權制訂之非都市
土地開發審議作業規範，其間遍佈保障基地開發範圍以外鄰近土地居民權利之規定，保障之範圍除一般生活環境之外，甚至擴及景觀權。例如：非都市土地開發審議作業規範總編第21條：基地開發不得妨礙上、○○○區○○○路之集、排水功能。第31條：為確保基地及周遭環境之品質與公共安全，區域計畫擬定機關得依基地本身及周遭之環境條件，降低開發區之建蔽率、容積率；並得就地質、排水、污水、交通、污染防治等項目，委託專業機構或學術團體代為審查，其所需費用由申請人負擔。第38條：為維護整體景觀風貌及視野景觀品質，申請開發之基地與相鄰基地同時暴露於主要道路之公共視野中者，應配合相鄰基地優良之景觀特色，塑造和諧的整體意象。第40條：申請開發案之土地使用與基地外周邊土地使用不相容者，應自基地邊界線退縮設置緩衝綠帶。寬度不得小於10公尺，且每單位平方公尺應至少植喬木1株，前述之單位應以所選擇喬木種類之成樹樹冠直徑平方為計算標準。但天然植被茂密經認定具緩衝綠帶功能者，不在此限。非都市土地開發審議作業規範第九編工業區細部計畫第5條：工業區應依其環境特性及工業型態，於法令限制之範圍規劃其開發強度。但區域計畫主管機關得視基地本身及周遭環境條件，降低建蔽率、容積率等以維持環境品質。由上可見，區域計畫法第15條之2，確寓有保障基地開發範圍以外鄰近土地居民權利之意旨，為保護規範。
⑵依最高行政法院兩則裁定之見解均認為：開發案應整體視之
，並不因開發案各個階段程序及主管機關之不同，而異其法律上利害關係之認定，只要聲請人受開發行為之影響，縱令在開發區域外，仍有法律上利害關係：
①最高行政法院101年度裁字第2217號裁定要旨略以：「本
院查：㈠、關於抗告人是否適格部分：……⑶、遠雄公司就大巨蛋案之開發行為應先後接續辦理環境影響評估、申請都市設計及土地使用開發許可、以及申請建造執照，其雖涉及不同之法律即環境影響評估法、都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則、臺北市土地使用分區管制規則（100年7月22日修正名稱為臺北市土地使用分區管制自治條例）、臺北市都市設計及土地使用開發許可審議規則、以及建築法、臺北市建築管理自治條例，且應分別由相對人臺北市政府或都發局作成不同之行政處分，惟大巨蛋案為單一具體之開發個案，建設大巨蛋體育館之目的單一，對開發行為之管制具有一致性，應整體視之，不宜切割，故其開發行為可能影響範圍內之當地居民，不應該因行政行為所涉及之法規不同或所作成之行政處分不同，而有差異。抗告人既為大巨蛋案之開發行為可能影響範圍內之當地居民，應保障渠等之個人權益，則渠等不僅為先前作成之系爭環評審查結論處分之利害關係人，具有當事人適格，得聲請停止執行系爭環評審查結論處分，亦應係後續作成之系爭都審核備處分及建照處分之利害關係人，具有當事人適格，得聲請停止執行系爭都審核備處分及建照處分，如此方得以保障渠等之個人權益。是原裁定因認後續作成之系爭都審核備處分及建照處分與先前作成之系爭環評審查結論處分不同，所涉及之法規亦不同，依保護規範理論，抗告人並非後續作成之系爭都審核備處分及建照處分之利害關係人，不具有當事人適格，不得聲請停止執行系爭都審核備處分及建照處分等節，亦有未洽。」由上可見，最高行政法院認為開發案應整體視之，並不因開發案各個階段程序及主管機關之不同，而異其法律上利害關係之認定。在該件101年度裁字第2217號裁定案例事實當中，最高行政法院認為抗告人既有環境影響評估法之法律上利害關係，亦因而具備都市計畫法之法律上利害關係。以本案而言，只要聲請人受開發行為之影響，縱令在開發區域外，仍有法律上利害關係。
②最高行政法院100年度裁字第1904號裁定意旨略以：「㈠
……行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就『法律保護對象及規範目的』等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。（司法院釋字第469號解釋理由意旨參照）。㈡原裁定以抗告人非法律上利害關係人，而駁回其訴……固非無見。㈢惟依都市更新條例第44條第3項授權訂定之都市更新建築容積獎勵辦法第7條規定：『更新單元之整體規劃設計對於都市環境品質、無障礙環境、都市景觀、都市防災、都市生態具有正面貢獻，或採智慧型建築設計，其標準高於都市計畫、消防、建築及其他相關法令規定者，得給予容積獎勵，其獎勵額度以法定容積百分之20為上限。但配合都市發展特殊需要而留設之大面積開放空間、人行步道及騎樓，其容積獎勵額度不在此限。』、臺北市都市更新自治條例第19條第2款第5目規定：『△Ｆ５：考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、開放空間廣場、人行步道、保存具歷史、紀念性或藝術價值之建築及更新單元規模等因素，並符合下列規定者，得依主管機關所定之更新單元規劃設計之獎勵容積評定基準表規定核計應得之獎勵容積：1.適用臺北市土地使用分區管制規則綜合設計放寬與容積獎勵者，不適用本目開放空間廣場及人行步道之容積獎勵。2.留設開放空間廣場及人行步道部分，應無償提供予不特定公眾使用，且不得設置屋簷、雨遮、圍籬或其他障礙物』、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條：『更新單元規劃設計之獎勵容積，依下列規定核計：獎勵容積評定因素：一、考量與鄰近地區建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。評定基準：建築物之量體、造型、色彩、座落方位相互調和之建築設計、無障礙環境、都市防災。……』，可知主管機關給予更新單元內之建築基地容積獎勵，須考量更新單元之整體規劃設計與『鄰近地區建築物』之量體、造型、色彩、座落方位相互調和，其規範保護範圍顯包含更新單元『外』鄰近地區居民之環境、景觀、防災等權益，而非限於更新單元『內』土地或建物權利人之財產權。原處分既核給系爭更新計畫案△Ｆ５－１（建築設計與鄰近地區建築物相互調和、無障礙環境及都市防災之獎勵容積）：984.65平方公尺（見原審卷附原證18第1頁)，則抗告人等鄰近地區居民，就系爭更新計畫案之建築設計與鄰近地區建物能否調和？是否可能造成鄰損災情？是否有礙其居住環境品質？似難謂無法律上利害關係。何況抗告人既係主張原處分不當核給實施者元利公司超額容積獎勵，違反都市更新建築容積獎勵辦法第7條、臺北市都市更新自治條例第19條、臺北市都市更新單元規劃設計獎勵容積評定標準第2條等規定，因而使元利公司得深入開挖至地下7層，及興建地上38層、142公尺之超高大樓，形成巨大突兀建物，破壞當地平緩之天際線與周遭建築之協調感及平衡關係；且各抗告人之住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等，相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建築容積獎勵等情，即已於起訴狀表明有違法行政處分存在，致損害其權利或法律上之利益，揆諸行政訴訟法第4條第1項規定之起訴要件，尚無不合。原裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗告人非法律上利害關係人，並以抗告人起訴不合訴訟要件，駁回其訴，容有未洽。」由上可見，最高行政法院認為在都市計畫之開發案當中，都市更新條例及都市更新建築容積獎勵辦法等相關規範，均為保護規範，寓有保護開發案周圍居民之立法意旨。本案雖為區域計畫案件，但以開發案之本質而言，區域內開發計畫會影響區域外鄰近地區居民之生活環境，則為相同。故只要聲請人受開發行為之影響，縱令在開發區域外，仍有法律上利害關係。
⑶經查，聲請人許東源居住於開發基地正對面，與開發基地範
圍僅相隔一條臺28線正對面，不到50公尺，步行一分鐘以內即可達，每天開門面對的就是開發單位將來會設置工廠之基地。此有google map地圖資料與街景可稽。至於系爭開發案將會產生「酸洗、皮膜表面處理程序廢氣」、「螺絲扣件成型加工製造廢氣」、「螺絲扣件熱處理加工程序」，此有系爭開發案開發計畫有關於「廢氣處理」之節錄內容可稽。就一般經驗法則而言，不可能不受開發單位工業生產所產生的酸霧影響。參酌前開區域計畫法第15條之2第3款至第4款、非都市土地開發審議作業規範總編第31條等規定，聲請人許東源自屬生活環境將受系爭開發案之影響，依區域計畫法第15之2條第3款、第4款暨非都市土地開發審議作業規範總編第31條之規定觀之，而有法律上利害關係，事證明確。又查，高雄農田水利會湖內工作站之灌區，由大湖抽水站抽取二仁溪溪水，經由二仁導水路、二仁幹線再分流至二仁湖內灌區第一支線、第二支線及涵口圳幹線等各灌溉圳路系統，以供給湖內灌區之灌溉及養殖用水。此有高雄農田水利會之網頁可稽、亦有系爭開發基地與大湖抽水站之位置示意圖可憑。聲請人李耀慶居住高雄市○○區○○路○○號，養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段○○○○號土地，所需之用水是由「二仁湖內灌區第十八分線圳路」（位置：二仁湖內灌區第二支線之支流）而來；聲請人劉瑞泰居住於高雄市○○區○○路○○○巷○○○○○號，養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段（舊）1319、68、72、73、74、76、77、78地號土地，所需用水由涵口圳月眉溝給排圳路（位置：涵口圳幹線之支流）而來。其2人之漁塭產業所在土地，均將受系爭開發案排放廢水之影響，依區域計畫法第15之2條第3款、第4款暨非都市土地開發審議作業規範總編第31條之規定觀之，即有本案之法律上利害關係，而訴願機關於程序上亦認聲請人3人有法律上利害關係。
3.依區域計畫法第3條之規定可見，區域計畫之制定，將影響或變更該區域內居住人民基於區域內地理、資源、經濟活動而形成的相互依賴及共同利益關係。同法第15條之2第1項各款（尤其是第3款與第4款）以及依區域計畫法第15條之2第2項為法源而制定之「非都市土地開發審議作業規範」，處處充斥開發區域內及開發區域鄰近地區各種相關權利互相調和的規定，並令申請開發人與主管審議機關必須遵守，顯寓有保護開發區域之鄰近地區人民之意旨，而為保護規範。聲請人既有本案之當事人適格，亦得為本件停止執行之聲請，以求暫時權利保護。
㈢本件聲請人有聲請停止執行之適格，聲請人主張區域計畫法
第15條之2第1項寓有為保護當地居民之意旨，為保護規範，茲再補充理由如下：
1.參酌區域計畫法第15條之2第2項授權制定之非都市土地開發審議作業規範總編第20條之規定，可見開發基地之整地填方，應避免影響周遭環境與排水功能，而得解析其保護當地居民之規範意旨：按「二十、整地應依審查結論維持原有之自然地形、地貌，以減少開發對環境之不利影響，並達到最大的保育功能。其挖填方應求最小及平衡，不得產生對區外棄土或取土。但有特別需求者依其規定。非屬山坡地之整地排水應依以下原則辦理：㈠挖填方計算應採用方格法，方格每一邊長為25公尺，並根據分期分區計畫分別計算挖填土方量。㈡整地應維持原有水路之集、排水功能，有須變更原有水路者，應以對地形、地貌影響最小之方式做合理之規劃，整治計畫並須徵得各該主管機關同意。」區域計畫法第15條之2第2項授權制定之非都市土地開發審議作業規範總編第20條可資參照。復參酌其母法即區域計畫法第15條之2第1項第3款與第4款：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。……」之規定，區域計畫變更審查時所考量之環境保護之妥適規劃與並考量水源供應、排水系統等公共設施及公用設備服務之相互配合，係透過非都市土地開發審議作業規範總編第20條之規定，具體實踐。由此可見，就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可知區域計畫法第15條之2第1項之規定，特別是該項第3款、第4款之規定，應具有保護區域計畫變更許可開發區域之鄰近地區人民之意旨，為保護規範。
2.本院102年度訴字第64號案件認為區域計畫法第15條之2並非保護規範，固非無見。惟因本案有環評程序，與前案不同，另再參酌最高行政法院101年度裁字第2217號裁定見解，開發案有一體性，其當事人適格與保護規範之認定亦重新通盤考量：
⑴本院102年度訴字第64號有關臺糖新園農場內之慈陽公司、
天聲公司之開發案（下稱前案），雖認為區域計畫法第15條之1、第15條之2係為保護公共利益而設之規定，非屬保障特定人個別權益之保護規範等語，但查，前案之原告，並無律師代理協助進行主張、攻防與辯論。對於涉及判斷某一法律是否為保護規範？如何分析其法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素？因涉及專業且深奧的法律條文與規範意旨解析，前案原告無法完整主張及陳述。原告於本案已委任律師代理協助，並提出具體的主張及解析，因此本院於本案應費心重行考量。
⑵再查，前案之開發案，因開發面積均未達10公頃，而未實施
環評程序，然本案之開發案，則有實施環評程序，此乃兩案不同之處。依最高行政法院101年度裁字第2217號裁定見解聲請人三人既得主張環境影響評估法第8條至第12條，為環評法案件之保護規範（本院104年度訴字第435號卷），聲請人三人在涉及其他行政程序之案件（例如本案，涉及區域計畫法與個案開發審議許可程序），雖然所涉及之法規不同，亦應得敘明其保護規範，具有當事人適格，始足以保障聲請人在其他行政程序受保護之權利，而不致於割裂開發行為管制之一致性。
3.又105年1月6日總統公布之國土計畫法（公布後1年施行）第24條至第31條有關「使用許可」之審議制度，某程度即相當於現行區域計畫法第15條之1第1項第2款至第15條之5有關「開發許可」之審議制度，國土計畫法第26條第1項第2款暨同條第2項之使用許可要件，某程度即相當於現行區域計畫法第15條之2第1項各款之開發許可要件。在國土計畫法第25條新增加有關申請案件公開展覽書圖文件、辦理公聽會以及廣納人民陳述意見之程序參與條款，另於第34條新增對於申請使用許可案件有違反國土計畫法或依國土計畫法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或團體亦得於符合一定要件之下，提起公民訴訟之條款。由此可見，國土計畫法將原曖曖內含在土地利用計畫法制當中，有關當地居民程序參與暨權利保障之思惟予以明文化，應可據以新解現有區域計畫法第15條之1第1項第2款至第15條之5有關「開發許可」之審議制度，本應有保障當地居民之規範意旨存在，區域計畫法第15條之2之規定，應屬保護規範。
㈣按「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或
決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第5項定有明文。經查，原處分內容說明欄第2項第㈡點、第㈢點、第3項，分別載有：「基地沿臺28線處比照天聲、英鈿、慈陽及國峰四廠區，退縮11.5公尺建築，並於退縮地強化綠化，種植大型喬木，營造臺28線路邊綠地景觀。」、「本案涉及新園農場整體交通衝擊評估、排水及滯洪系統設施及經費分攤等事宜部分，請確實依本府交通局、水利局及經發局召開相關協商會議記錄決議內容辦理。」、「本案請依『非都市土地使用管制規則』第23條第1項規定，申請人於獲准開發許可後，應於收受通知之日起1年內擬具整地排水計畫送本府（水利局）審核，以從事區內整地排水及公共設施用地整地等工程，並於工程完成，經本府查驗合格後，始得申請辦理變更編定為允許之使用分區及使用地。但開發案件因故未能於期限內申請整地排水計畫審核者，得敘明理由於期限屆滿前申請展期；展期之期間每次不得超過1年，並以2次為限；逾期未申請者，區域計畫擬定機關原許可失其效力。」可見原處分除發生效力外，尚有後續應續行之程序或應執行之整地排水工程。聲請人係因系爭開發案已開始進行整地填土工程，具有急迫性暨權利難以回復性而提出本件聲請，是故停止執行裁定應裁命停止原處分效力、處分之執行或程序之續行（具體而言，就是停工），始能有效暫時權利保護：
1.系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程（基地全區填土墊高）、汙水及其他地下管線工程、沉砂滯洪池工程等等，均將造成已辦竣農地重劃之優良農地（即開發基地）難以回復之損害：
⑴系爭土地全為臺糖公司之土地，土地使用分區則為特定專用
區，使用地類別則為農牧用地。另系爭土地為已辦竣農地重劃區之土地並經認定為「優良農地」，此有相對人所屬地政局、農業局函文及系爭開發計畫所附之審查表可稽。由上可見，系爭土地之使用分區雖為「特定專用區」，但係因臺糖公司農牧使用而劃定，既已辦妥農地重劃而為優良農地，自應與農地受到相同之保護。
⑵農地重劃，涉及農業生產環境的改良、農地所有權人及地上
物權利人之權利限制與調整、農路與水路的投資建設與維護，重劃成果得之不易。但系爭開發案整地施工卻會造成已重劃完成之系爭基地，無法耕種、灌溉、從事農業生產，破壞原有重劃成果而難以回復。又系爭開發基地為臺糖土地，亦為辦峻農地重劃之優良農地，優良農地的破壞，並非金錢可填補或可輕易回復為可耕種之狀態，原有的土壤肥力，亦將一去難返，自可認為有損害難以回復之性質。
2.聲請人許東源因原處分之執行，開發基地墊高，相對高程改變，致淹水風險將來恐一再發生，而將有難以回復之損害；又因原處分之執行，致許東源所有鄰近開發基地之土地與地下水，恐遭超過「灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」之震南廢汙水汙染，而致健康權有難以回復之損害：
⑴聲請人許東源之戶籍設於高雄市路○區○○里○○路○○○巷○
號，工作的修車廠則是高雄市路○區○○路○○○○號，均位於系爭開發基地南側社區，為當地之居民。次查，聲請人許東源為高雄市路○區○○段○○○號之土地所有權人，應有部分占3分之2，該地號土地坐落位置亦位於系爭開發基地即高雄市路○區○○段2014、2015地號土地之西南側，隔環球路（即臺28線省道）相望。又系爭開發基地及周遭鄰地地勢，原本即北高南低，地面水在地表逕流，乃由北向南流，另案慈陽公司開發填土墊高基地後，許東源之土地靠環球路旁即曾發生暴雨淹水情事，此有錄影及照片可稽。再者，系爭開發基地業已填土墊高，其墊高之高度甚至超出開發計畫1公尺，此有照片可稽，開發基地與聲請人許東源之土地相對高程改變更加劇烈，致淹水風險更加提高，將來恐一再重覆發生，財產權將有難以回復之損害。
⑵系爭開發案經處理過後之廢汙水，其中重金屬「錳」，雖然
符合放流水標準，但遠超過「灌溉用水水質標準、污水經處理後注入地下水體水質標準」，而放流水標準，依水污染防治法相關規定，僅是對於「進入承受水體前之廢汙水，規範其品質或其成份之限度」，換言之，尚不涉及承受水體之品質與涵容能力。系爭開發案經處理過後之廢汙水，固然符合放流水標準，但放流水標準，僅是「指對放流水品質或其成分之規定限度」，此觀水污染防治法第2條第18款對於「放流水標準」之法律定義即明，至於所謂「放流水」，則是指「指進入承受水體前之廢（污）水。」，此則為水污染防治法第2條第14款之法律明文定義。詳言之，放流水標準僅是「進入承受水體前之廢汙水，規範其品質或其成份之限度的標準」，尚不涉及承受水體本身之品質或涵容能力，不可不辨。以涉及農耕灌溉及地下水水體的所在環境而言，依法即需參酌「灌溉用水水質標準」與「汙水經處理後注入地下水體水質標準」，不能僅以放流水標準為規範基準。參加人預計放流之廢汙水，其中所含重金屬「錳」為1.57mg/L，雖符合放流水標準之規定，但依「灌溉用水水質標準」，水中含錳之限值為0.2mg/L，依「汙水經處理後注入地下水體水質標準」更僅有0.05mg/L。參加人預計放流之廢汙水，其中所含重金屬「錳」，即遠超過「灌溉用水水質標準」與「汙水經處理後注入地下水體水質標準」達7.85倍與31.4倍。又系爭開發案每日約有30至35CMD之次級用水，來自於營運後製程用水當中的回收水，用途為基地內之植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗等，此有系爭開發案環說書內容可稽。製程用水當中的回收水，相當於經廢水處理後之放流水，由此可見，用於基地內之植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗之放流水（經處理後之廢污水），亦會下滲至土壤內，汙染土地及地下水。聲請人許東源之父許重村所有之高雄市路○區○○段○○○○○號土地上新建一農舍，為聲請人許東源與其父許重村及一家人將來居住之房屋，在旁新園段3197地號土地上，則有取用地下水種植蔬菜等農作物，此有土地謄本與照片可稽。由於農舍與農地均位處於系爭開發基地南側之社區，並取用地下水，如因所取用之地下水，遭到參加人上述取自處理後用於植栽澆灌、地坪沖洗、車輛清洗之廢水汙染，聲請人許東源將來食用之農產，亦將受汙染，而恐致身體健康有難於回復之損害。
3.系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人李耀慶、劉瑞泰之水權及財產權，即將受難以回復之損害：
⑴「水權」受公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國
際公約施行法（下稱兩公約施行法）第2條、同法第3條、第4條、經濟、社會、文化權利國際公約（International Covenanton Economic Social and Cultural Rights，下稱ICESCR）第11條、第12條及經濟、社會及文化權利委員會第15號一般性意見保障，並因我國兩公約施行法，而具有國內法之效力。而「水權」屬ICESCR第11條第1款及第12條第1款保障之範圍，人人有權為個人和家庭生活得到充足、安全、可接受的供水，締約國不得參與剝奪或限制平等獲取足夠水的活動，並應防止第三方剝奪平等用水機會、污染和不公平地抽取水資源及確保擬發展項目不影響獲取足夠水的權利。我國雖非ICESCR之締約國，惟依兩公約施行法第2條、第3條、第4條及ICESCR所揭示保障人權之具國內法律效力之規定，聲請人得依前揭規定於本件援引ICESCR第11條第1款、第12條第1款及兩公約人權事務委員會第15號一般性意見關於「水權」受該兩公約條文保障之解釋，並要求政府機關行使其職權必須符合ICESCR有關人權保障之規定。
⑵依行政院環境保護署「水區、水體分類」公告說明表所示，
二仁溪在二層行橋以上河段，公告為丙類水體（公告時間與資料來源為臺灣省政府衛生處76年5月11日76衛環字第07048號公告）。至於高雄農田水利會大湖抽水站，則位於二仁溪二層行橋以上河段，所抽用之二仁溪水，即屬丙類水體之河段，得用於水產用水。系爭開發案之廢汙水，排入二仁溪，聲請人李耀慶、劉瑞泰養殖之漁塭用水又取自二仁溪水，有養殖證明、土地謄本、水權證明可稽，兩人之財產權恐將受難以回復之損害：
①聲請人李耀慶之戶籍設於高雄市○○區○○路○○號，聲請
人李耀慶之戶籍地與系爭開發基地之直線距離，約7.5公里，又聲請人劉瑞泰之戶籍設於高雄市○○區○○路○○○巷○○○○○號，聲請人劉瑞泰之戶籍地與系爭開發基地之直線距離，約7.9公里，此有戶籍謄本及GOOGLE地圖直線距離測量圖可稽。
②聲請人李耀慶為養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段87
0至874地號土地，其中除了872地號土地之外，其餘870、
871、873、874地號土地，均為聲請人李耀慶所有，而其養殖用水，則取自二仁溪水系二仁湖內灌區；另聲請人劉瑞泰亦為養殖業，漁塭位於高雄市○○區○○段1276、12
79、1281、1283、1284地號土地，其中除了1276地號應有部分1/2土地為訴外人所有，其餘土地均為聲請人劉瑞泰所有，聲請人劉瑞泰之養殖用水，亦取自二仁溪水系二仁湖內灌區；此有養殖漁業登記證、漁塭用地資料、土地謄本及用水證明書可稽。然系爭開發案之廢汙水，排入營前排水，再匯流入二仁溪，向下游流去，而高雄農田水利會大湖抽水站則設於營前排水與二仁溪交匯口下游，抽取二仁溪水進入湖內灌區，聲請人李耀慶、劉瑞泰養殖之漁塭用水又取自二仁溪水系，兩人之財產權（土地、水產）恐將因廢汙水而受難以回復之損害。
4.系爭開發案已於104年11月23日舉行動土儀式，104年12月1日開始施工，對於已辦竣農地重劃之優良農地（開發基地）已造成損害，已具急迫情事：
⑴依系爭開發案開發計畫書內「分期分區發展計畫」所載，開
發單位即參加人原定在104年7-12月間就要開始進行整地工程，工期僅有6個月（聲證6號底頁第3-5-1頁、第3-5-2頁），即會進入建廠階段。經查，開發單位即參加人業已於104年11月23日舉行動土典禮，並於104年12月1日起，在基地四週圍籬，並開動怪手、卡車等機具，載運砂石進場，進行整地填土施工，此有現場照片可稽。對於已辦竣農地重劃之優良農地（開發基地）已開始造成損害，施工之揚塵業亦已飄散於四周環境，顯已具急迫情事。
⑵又參加人於104年12月1日起開始整地，至前次開庭104年12
月30日止，基地約一半面積已墊高，而且墊高之高度甚至將近1.8公尺。再迄至105年1月24日為止，除了新增加填方面積之外，有部分區域亦已水泥化，將致地表逕流更不易下滲土壤。由上可見，開發基地與聲請人許東源之土地之間，因原處分持續執行，整地、填方、墊高、水泥化，致相對高程改變更加劇烈，可滲水面積持續縮減，致淹水風險更加提高，如有暴雨或颱風，許東源之財產權隨時會遭受損害，而有急迫情事存在。
⑶系爭開發案已動土，參加人已投入初期資金。本案審理恐至
少需經兩個審級，耗費時日。如未停止執行，參加人投入資金隨時日增而愈加鉅大，甚至廠房興建完成進入投產，更涉及參與交易之第三人。但若將來本案撤銷確定，參加人需停工、環境已遭破壞，不啻為政府、人民、廠商三輸之局面。實不若停止執行，以便有充裕之時空，切實審視原處分之違法性存否。
5.原處分違反區域計畫法第15條之2第2款、第4款之規定，且有管轄錯誤缺乏權限之重大瑕疵，本案訴訟在法律上非顯無理由：
⑴依區域計畫法第15條之2第1項第2款申請非都市土地許可開
發之案件，原則上係由「區域計畫擬定機關」審議許可，而「區域計畫擬定機關」，則視區域計畫之範圍，由中央主管機關（即內政部）或縣主管機關（即全國各縣政府）擬定，而直轄市似非區域計畫擬定機關。又區域計畫法施行細則第18條，固有中央主管機關委辦直轄市主管機關審查之規定，但系爭開發基地為第2級環境敏感地區（辦竣農地重劃的優良農地），故本件並未符合上開得委辦審查之規定。則本件並未符合上開區域計畫法施行細則第18條得委辦直轄市主管機關審議許可之規定，應由中央主管機關審查，而非委辦相對人審查。
⑵另「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市
縣市政府審查作業要點」第2點固有制定委辦審查之要件，但該要點並無任何母法之法源依據，與區域計畫法相違背，難謂合憲，自不能適用。再者，區域計畫法本法全文內並無區域計畫擬定機關得委辦下級機關審議許可開發案件之明文規定，亦無法律授權制定委辦法規命令之明文，可見立法者並無授權行政機關得自行制定法規委辦之意。但區域計畫法之中央主管機關內政部卻透過制訂施行細則第18條或制定「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點」之方式，將立法者賦予中央主管機關管轄區域計畫個案使用分區變更案件（即區域計畫法第15條之1第1項第2款之申請案件）之管轄權，再透過委辦，下放至下級地方政府，此任意更動立法者決定卻無授權母法法源之行政法規，無從解釋為合憲。又依母法區域計畫法第6條之規定，「區域計畫擬定機關」並無直轄市在內，且內政部於102年10月公告「全國區域計畫」之後，高雄市迄今尚未擬妥公告「高雄市區域計畫」，不論從法律規定或從實際面，相對人均非「區域計畫擬定機關」。何以中央主管機關內政部得以一紙行政命令將依法應管轄之權限，下放（委辦）予相對人，而由相對人審查系爭開發案？⑶依區域計畫法第15條之2第1項各款，尤其是第1款、第2款要
件之審查，乃立於全國國土規劃通盤考量的高度，自應由中央主管機關審查，相對人為地方政府，並不具有全國國土規劃通盤考量的高度，又如何能兼顧考量系爭開發案對於國土之利用是否適當而合理（區域計畫法第15條之2第1項第1款參照）？綜上所述，區域計畫法母法本身並無區域計畫擬定機關得委辦下級機關審查個案使用分區變更案件之明文規定，亦無授權規定。而不論區域計畫法施行細則第18條，抑或「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點」，均不能解為相對人有系爭開發案審查管轄權限之依據。但原處分卻係由相對人依據區域計畫法第15條之2以及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點」第8點之規定辦理，准予許可開發，顯然有管轄錯誤缺乏權限之重大瑕疵，聲請人本案訴訟在法律上並非顯無理由。
6.原處分停止執行，僅影響其相對人之私益，而原處分停止執行，反而有益於全國糧食安全政策、糧食自給率及優良農地保護之公益，權衡之下，應可停止執行：
⑴經查，本案開發單位即參加人係從事各種材質線材加工及螺
絲製造之廠商，因現有公司廠地不足，分散在5個廠區，管理不易，故提出系爭開發案，計畫將分散的5個廠區合一，以提高管理效能、提昇產能及品質，以期取得競爭優勢，此有開發計畫書所載申請開發目的可稽。由此可證，系爭開發案，乃參加人之開發案，開發之利益係屬私益而無涉公益。⑵但系爭開發案之基地為優良農地，依全國糧食安全會議暨全
國區域計畫之規範，農地面積乃涉及糧食自給率之重大公益議題，經權衡之下，原處分停止執行，僅影響參加人之私益，而原處分停止執行，反而有益於全國糧食安全政策、糧食自給率及優良農地保護之公益，應可停止執行。
7.參加人固依行政院95年10月核定之2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫（大溫暖大投資計畫）－產業發展套案」而聲請開發系爭土地。然查，參加人聲請開發系爭土地，相對人仍應依區域計畫法相關之規定，加以審查，如有違法，自不能維持其行政處分之效力。大溫暖大投資計畫之制定，並非區域計畫，亦無其他法源依據，大溫暖大投資計畫本身，並不能成為原處分當然合法之理由。換言之，本案應非顯無理由。為此，依行政訴訟法第116條第2項規定，聲請准予將相對人104年3月20日高市府都發審字第10431022700號函（即原處分）之行政處分效力、處分之執行或程序之續行，於本案訴訟即本院104年度訴字第496號區域計畫法事件爭訟程序終結前，均停止執行等語。
三、相對人則以：㈠聲請人許東源、李耀慶、劉瑞泰3人均非系爭開發基地上的
居民或土地所有權人，其是否可以利害關係人身分提起本件聲請，請予審酌。
㈡臺糖新園農場依據行政院大投資大溫暖，為了配合廠商設廠
需求，由經濟部要求臺糖公司釋出土地，作為廠商設廠，系爭土地經過辦竣農地重劃是否屬於優良農地係有爭議，因目前法令上優良農地之定義是特定農業區，惟系爭土地則係特定專用區農牧用地。又系爭開發案於申請開發時，於開發計畫有依法設置隔離設施與緩衝綠帶，並依據開發許可審議規範設置必要之滯洪池，減緩未來淹水可能。又任何工程一定會產生揚塵，重點係該揚塵是否在可忍受容許範圍內，相對人認此係容許範圍，況聲請人完全未提出揚塵範圍每立方公尺多少公升，完全沒有這方面科學數據為佐證，僅單純主張會產生揚塵，並無理由。至於健康權、生活環境亦同，且參加人現在動工，並未到營運廢水處理階段，聲請人李耀慶、劉瑞泰主張對其取用水產生影響以及有無法回復的損害，言之過早，況參加人應依法排放符合法規標準之排放水。
㈢又關於聲請人引用慈陽開發案開發基地墊高導致淹水部分，
整個開發計畫完成開發許可核發作業後，後續核定產業園區設置，開發業者仍須向水利局申請整地排水施工許可證，基地的填土或整地、排水施工規劃，水利局會有專業審查才核准整地排水的施工許可，嗣後才能進行整地排水。而慈陽案係於101年6月申請建照，102年3月18日領得整地排水施工許可證，易言之，整地排水必須在領得整地排水施工許可102年3月18日後才進行整地排水的施作，由於淹水有很多因素，新園農場的開發可能會導致淹水的其中1個因素之一，也可能地方整地排水沒有做好，另外，可能整個暴雨來得急或下水道排水系統不好也會導致淹水，故聲請人提出環球路臺28線淹水的問題係在101年5月、6月12日，當時可否佐證因慈陽案開發導致環球路的淹水，將淹水的因素歸咎於整個新園農場基地開發是否合理，則請審酌。另關於參加人回收廢水進行基地內澆灌與洗車後排入地下水部分，就整個回收水的利用基本上還是要符合國家所訂放流水標準；在符合國家放流水標準外，是否尚須符合灌溉用水水質標準或污水經處理注入地下水的水質標準，要看當時所提環說書有無規範，若無特別規範，依國家排放標準排放即可。從而，本件聲請人聲請原處分之停止執行，為無理由等語，資為抗辯。
四、參加人則主張：㈠參加人依據行政院制定「2015經濟發展願景第一階段三年衝
刺計畫-產業發展套案」之「釋出臺糖土地措施」，即政府大投資大溫暖計畫提供臺糖土地供興辦工業人使用政策，符合參加人需要。而本件申請基地之行政區域隸屬高雄市路竹區所轄，基地坐落於系爭土地，屬臺糖公司所有新園農場，總申請面積為137,511㎡。○○○區○○○○道路為基地南側22米省道28號道路（環球路），西行約1.5公里接中山高速公路路竹交流道，約4.5公里可接台1省道。東行約1.5公里經高速鐵路聯外道路15分鐘可抵高鐵臺南站，再向東行約4公里進入阿蓮區市區接台19甲省道，約7公里接國道3號高速公路田寮交流道，申請基地交通可及性高，具有前瞻性發展潛力。又系爭土地均為特定專用區農牧用地，分別為田地目（新園段2014地號、面積136,711㎡），及雜地目（新園段2015地號、面積800㎡），非屬耕地（農業發展條例第3條第11款參照），參加人因而取得系爭土地地上權。
㈡本件聲請並不符合行政訴訟法第116條第2項之規定，說明如下：
1.依農業發展條例第3條第11款：「耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區山坡地保育區及森林區之農牧用地。」系爭土地業經編定為特定專用區農牧用地，不在上開耕地之範圍，並非所稱優良農地。而本件係依據行政院大投資大溫暖計畫，由臺糖公司提供土地供興辦工業人使用，整地施工係屬必然，並無侵害聲請人權益之情形。聲請人稱「系爭開發案之整地施工，將對已辦竣農地重劃之優良農地（開發基地）以及聲請人權益造成難以回復之損害」，與事實不符。
2.系爭土地地主只有臺糖一家，並未影響臺糖公司周邊土地，聲請人稱「系爭開發案整地施工之內容，包括整地工程（基地全區填土墊高）、污水及其他地下管線工程、沈砂滯洪池工程等等，均將造成已辦竣農地重劃之優良農地（即開發基地）難以回復之損害」云云，亦無理由。又系爭土地之使用，更無影響鄰近私有土地、農業生產環境、農水路及其他專屬或非專屬灌排設施。從而，聲請人稱「已重劃之農地，涉及重劃區多數地主之權益及農水路建設投資，而成為優良農地，一旦變更使用分區破壞原有重劃成果，即難回復」，顯與事實不符。
3.系爭土地乃特定專用區之農牧用地，並非聲請人所稱優良農地。政府為實現大投資臺灣計畫，由臺糖公司將系爭土地以設定地上權之方式供參加人變更開發及設定地上權方式設立螺絲帽製造工廠，聲請人一再主張系爭土地為優良農地，不應任意整地施工，造成已重劃完成之系爭土地無法耕種、灌溉、從事農業生產，破壞原有重劃成果等，實有嚴重誤會。
4.聲請人許東源居住於開發基地正對面西南側，臺28線環球路與高12線新生路交叉口，於該處經營汽車修理廠，本身即有廢棄機油、冷凍油、冷媒等污染物質；參加人施工揚塵如有不當，政府自當依法處理，建廠營運後，如無環境影響評估法第8條及其施行細則第19條所稱對環境有重大影響之虞的情事，無須進行第二階段環境影響評估，對於鄰近居民之財產權、健康權並無難以回復損害之疑慮。故聲請人稱「系爭開發案一旦開始施工、執行，聲請人許東源之財產權、健康權，即將受難以回復之損害」等，均與事實不符。
5.聲請人李耀慶、劉瑞泰居住於開發基地之下游地區（湖內），並在該地區養殖，養殖用水將受參加人排放之酸洗廢液影響部分，惟按參加人經政府嚴密審核始獲准開發，營運後所排放之廢水必須符合放流水標準始可排放，聲請人稱河川水質一旦受污，難以回復，若不停止執行，水權及財產權將受難以回復之損害，實有空言攀誣之嫌。
㈢參加人於97年5月14日取得經濟部審查同意釋出土地後，即
於97年9月1日與臺糖公司簽定地上權設定協議書並於97年11月20日向改制前高雄縣政府依法申辦「報編工業區計畫環境影響說明書公開說明會」起，至103年5月30日環評核定，104年3月20日開發計畫書核定，104年4月24日產業園區公告，104年11月20日整地排水施工許可核准，歷經7年實質審查，始取得真正開發許可，過程中，府內外各級主管機關及各層級審查委員，就開發行為及未來營運可能產生之各種負面影響或污染之虞者，經過慎重之審查，提出建議可行改善方案並獲得參加人承諾確實執行後，始同意本案，審查內容及程序皆依產業創新條例（促進產業升級條例）、區域計畫法、環境影響評估法暨各相關子法或辦理等辦理。聲請人指控參加人開發案之違法或不符法規程序等情節，參加人實不知為何依政府規定申請，經過長達7年的冗長審查結果，會是違法或不符法規程序等語。
五、經查：㈠按產業創新條例，係為促進產業（包括農業、工業及服務業
等各行業）創新、改善產業環境及提升產業競爭力之目的而制定。依據行為時產業創新條例第33條規定：「（第1項）中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人得勘選面積達一定規模之土地，擬具可行性規劃報告，並依都市計畫法或區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件，經各該法規主管機關核准後，由中央主管機關核定產業園區之設置。（第2項）中央主管機關依前項規定核定產業園區之設置後，應交由直轄市、縣（市）主管機關於30日內公告；屆期未公告者，得由中央主管機關代為公告。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業或興辦產業人依第1項規定所勘選達一定規模之土地，其面積在一定範圍內，且位於單一直轄市、縣（市）行政區者，其依相關法規所提書件，由直轄市、縣（市）主管機關報各該法規主管機關核准後，由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區之設置，並於核定後30日內公告。（第4項）中央主管機關、直轄市、縣（市）主管機關於依第1項提具可行性規劃報告前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見；各該主管機關應作成完整紀錄，供相關主管機關審查之參考。（第5項）第1項設置產業園區之土地面積規模及第3項由直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區之設置面積，由中央主管機關會商內政部定之。」第35條規定：「（第1項）公民營事業或興辦產業人申請設置之產業園區，應自核定設置公告之次日起3年內取得建築執照；屆期未取得者，原設置之核定失其效力。（第2項）產業園區之設置失其效力後，應由直轄市、縣（市）主管機關通知土地登記機關回復原分區及編定，並函送中央主管機關備查。」又產業創新條例之中央主管機關經濟部依據該條例第33條第5項之規定，於102年5月13日以經工字第10204602390號公告該條例第33條第3項所稱面積在一定範圍內，係指土地面積在30公頃以下。
㈡次按區域計畫法第1條規定：「為促進土地及天然資源之保
育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利，特制定本法。」第3條規定：「本法所稱區域計畫，係指基於地理、人口、資源、經濟活動等相互依賴及共同利益關係，而制定之區域發展計畫。」第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第15條之1規定：「（第1項）區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣（市）政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。（第2項）區域計畫擬定機關為前項第2款計畫之許可前，應先將申請開發案提報各該區域計畫委員會審議之。」第15條之2規定：「（第1項）依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰一、於國土利用係屬適當而合理者。
二、不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫者。三、對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃者。四、與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合者。五、取得開發地區土地及建築物權利證明文件者。（第2項）前項審議之作業規範，由中央主管機關會商有關機關定之。」又依區域計畫法第15條第1項規定授權訂定之非都市土地使用管制規則第13條第1項規定：「非都市土地開發需辦理土地使用分區變更者，其申請人應依相關審議作業規範之規定製作開發計畫書圖及檢具有關文件，並依下列程序，向直轄市或縣（市）政府申請辦理：一、申請開發許可。二、山坡地範圍屬依水土保持法相關規定應擬具水土保持計畫者，取得水土保持完工證明書；非山坡地範圍，應取得整地排水計畫完工證明書。
三、申請土地使用分區及使用地之異動登記。」第14條第1項、第2項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）政府依前條規定受理申請後，應查核開發計畫書圖及基本資料，並視開發計畫之使用性質，徵詢相關單位意見後，提出具體初審意見，併同申請案之相關書圖，送請各該區域計畫擬定機關，提報其區域計畫委員會，依各該區域計畫內容與相關審議作業規範及建築法令之規定審議。（第2項）前項申請案經區域計畫委員會審議同意後，由區域計畫擬定機關核發開發許可予申請人，並通知土地所在地直轄市或縣（市）政府。」第17條規定：「（第1項）申請土地開發者於目的事業法規另有規定，或依法需辦理環境影響評估、實施水土保持之處理及維護或涉及農業用地變更者，應依各目的事業、環境影響評估、水土保持或農業發展條例有關法規規定辦理。（第2項）前項環境影響評估、水土保持或區域計畫擬定等主管機關之審查作業，得採併行方式辦理，其審議程序如附表二及附表二之一。」第23條第1項前段規定：「申請人於獲准開發許可後，應於收受通知之日起1年內擬具水土保持計畫或整地排水計畫送請水土保持主管機關或直轄市、縣（市）政府審核，以從事區內整地排水及公共設施用地整地等工程，並於工程完成，經直轄市或縣（市）政府查驗合格後，除其他法律另有規定外，申請人應辦理相關公共設施用地移轉予該管直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所，始得申請辦理變更編定為允許之使用分區及使用地。」另區域計畫之中央主管機關內政部基於法定職權，為委辦直轄市、縣（市）政府非都市土地使用分區及使用地變更申請案件，乃訂頒「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」，依該作業要點第2點本文規定：「非都市土地申請開發需辦理使用分區及使用地變更之案件，須依區域計畫法第15條之1規定經區域計畫擬定機關許可審議，面積規模於30公頃以下者，委辦直轄市、縣（市）政府代為許可審議核定。」第8點規定：「直轄市、縣（市）政府受理土地開發案件經直轄市、縣（市）政府專責審議小組審議合於規定者，由直轄市、縣（市）政府核發許可；不合規定者，駁回其申請。」㈢綜參前揭規定可知，興辦產業人依據產業創新條例向主管機
關申請產業園區之設置，涉及產業園區之設置規劃、土地開發、設置許可、建築開發、設置管理等管制事項，如所涉需辦理使用分區及使用地變更、環境影響評估或水土保持事項之審查者，得由各該區域計畫擬定、環境影響評估或水土保持之主管機關採併行審查方式辦理之，並由各該管制事項專業法規之主管機關，基於專業法規授與之法定職權，進行專業分工之審查，經核准各該申請案件之許可後，再由產業創新條例主管機關核定產業園區之設置許可。又有關土地開發管制事項部分，興辦產業人經區域計畫擬定主管機關核發土地開發許可後，應於法定期間申領水土保持施工許可證或整地排水計畫施工許可證，從事區內整地排水及公共設施用地整地等工程，並於工程完成經主管機關查驗合格，取得水土保持完工證明書或整地排水計畫完工證明書，持以向主管機關申辦允許之使用分區及使用地之變更編定異動登記後，再為建築開發行為，並於相關設置依法完成，經主管機關查驗合格後，賡續由目的事業主管機關為經營使用之管理。準此可見，產業園區之設置，牽涉諸多專業法規之管制，範圍甚廣，立法者依此縝密複雜之多階段行政程序之層層管制設計，以確保各該專業法規所設定之立法目的得以達成，落實國家維護公共利益及增進國民福祉之任務。是以，各類專業法規之性質，係屬建構客觀法秩序之規範性質或屬保護規範性質，仍應尊重立法者之立法裁量決定，斟酌各該專業法規之規範目的、整體結構、適用對象、規範效果及社會發展因素等綜合判斷而為適當之定性。又縱為保護規範性質之專業法規，然因各該專業法規所涉及之專業管制事項不同，思考層面、法益權衡、保護對象及其強度、密度均有不同，亦難逕以多階段行政程序中之一環之單一專業法規所欲保護之規範對象及範圍，作為多階段行政程序全部專業法規所欲保護之規範對象及範圍之判斷基準，而使專業法規之適用對象及規範效果產生不確定之狀態，反有礙於法秩序之安定性，亦無益於整體法秩序之維護。
㈣經查，訴外人臺糖公司所有之新園農場土地，係臺糖公司依
據行政院95年10月核定「2015年經濟發展願景第一階段三年衝刺計畫（大投資大溫暖計畫）－產業發展套案」釋出供廠商開發設廠使用之土地，其原因係為當年（95年）工業區之設置係以供給為導向，為促進產業升級，健全經濟發展之目的，經濟部為即時回應廠商設廠需求，乃協調國營事業臺糖公司就營運範圍內，現況為停閉廠區或閒置未使用之土地，釋出作為產業用地，以利廠商設廠使用，其目的為提供合宜土地供有需求之廠商申請設廠，以促進國內產業發展及創造就業機會。行政程序上係先由臺糖公司勘選業務無需開發自行使用之離蔗土地或其他閒置土地、以及停閉廠區土地後，辦理公告釋出土地之地點及範圍等相關事宜，後續再由經濟部受理開發單位所提之需地計畫及土地使用計畫，並由經濟部、內政部、行政院農業發展委員會、行政院環境保護署、各地方政府及臺糖公司等單位成立跨部會推動審查小組進行專案投資審查，其土地使用計畫經跨部會審查小組審查通過後向臺糖公司承租土地，申請廠商再依原「促進產業升級條例」（99年5月12日前）或「產業創新條例」並依區域計畫法、環境影響評估法及其他相關法規提具書件經各法規主管機關核准後，由中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關核定產業園區設置等情，為兩造及參加人所不爭執，且有上開行政院核定之產業發展套案資料（本院卷2第365-393頁）在卷足憑，堪以認定。
㈤次查，參加人依據行政院「大投資大溫暖計畫」政策，依產
業創新條例第33條規定向相對人所屬經發局申請於臺糖公司之系爭土地設置產業園區，其中事涉環境影響評估部分，經相對人依環境影響評估程序審查後，以103年5月30日環評公告有條件通過系爭開發案之環境影響評估審查；又其中事涉非都市土地開發需辦理土地使用分區（報編為工業區）及使用地變更部分，經相對人於102年5月6日召開高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組102年第9次審查會議審議修正通過，並依區域計畫法第15條之2及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣（市）政府審查作業要點」第8點規定，以原處分（即相對人104年3月20日高市府都發審字第10431022700號函）核准參加人所為系爭土地開發許可之申請。而聲請人許東源於其所共有坐落高雄市路○區○○段（下稱竹園段）14地號、使用分區一般農業區、使用地類別農牧用地之土地上經營益升汽車保養廠，又其父許重村所有坐落新園段3196地號土地上新建一農舍，為其與其父許重村及一家人將來居住之房屋，同段3197地號土地上則種有蔬菜等農作物，分別位於系爭開發案坐落之系爭土地外之西南側及南側，與系爭開發案相隔臺28線環球路；另聲請人李耀慶、劉瑞泰則係分別居住於系爭開發基地之下游地區（湖內區），並於該地區從事陸上魚塭養殖漁業等情，已據兩造及參加人分別陳明在卷，且有土地登記謄本及土地所有權狀影本（本院卷1第69-70頁、卷2第43-45頁、第313-316、321-327、343、345頁）、照片（本院卷2第107-110頁）、陸上魚塭養殖漁業登記證及用水證明影本（本院卷2第311-312、318、319-320、330頁）、google地圖資料（本院卷1第349-351頁）、高雄市非都市土地使用分區及使用地變更專責審議小組102年5月6日第9次審查會議紀錄（本院卷2第395-403頁）、相對人103年5月30日環評公告（本院卷1第67-68頁）及原處分（本院卷1第53-55頁）在卷可參，亦堪認定。
㈥聲請人雖以前揭情詞主張系爭開發基地所設置之產業園區，
係電鍍酸洗金屬業，其製程將產生廢酸洗液與酸霧，對環境保護、自然保育及災害防止並未妥適規劃，亦有礙鄰近之排水系統與灌溉系統而無法互相配合，相對人核定之原處分已違反區域計畫法第15條之2及非都市土地開發審議作業規範總編第31條等規定，係違法之行政處分。而區域計畫法第15條之2具有保護鄰近地區居民之意旨，依保護規範理論，聲請人為受系爭開發案影響之鄰近地區居民，係原處分之法律上利害關係人，且已提起撤銷原處分之本案訴訟（本院104年度訴字第496號），自具有提起本件聲請原處分停止執行之聲請人適格云云；惟查：
1.按多階段行政程序所涉及之各類專業法規，係屬客觀法規範（公益性法規）或保護規範之性質，應以特定具體之法律規定，參酌法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，先為客觀之定性，如該規定係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，即屬客觀法規範，行政主管機關依該客觀法規範所執行之公行政任務，致人民受影響者僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益或事實上利益，依目前行政訴訟制度之設計，並不許其提起訴願或行政訴訟；又如該規定具有或兼具有保障特定個人權益之意旨，固為保護規範，然必須判斷該保護規範所欲保護之規範對象及範圍，再依非行政處分第三人所主張之原因事實，判斷該第三人是否為該保護規範所欲保護之規範對象，如是，則進一步審酌該行政處分是否有使其權利或法律上利益遭受損害之可能性，如具有可能性者，方可認定該第三人為法律上之利害關係人，而具有提起撤銷訴訟之本案訴訟權能（原告適格），並得據以推認其亦具有聲請停止執行之聲請權能（聲請人適格）。
2.準此，本件衡諸國土計畫之擬定或變更，涉及政治、經濟、社會、實質環境及居民權利等因素之考量，本質上係屬國家或地方自治團體之公共事務，應賦予行政主體集思廣益、宏觀調控國土適當合理利用之計畫裁量權，以增進公共福利，提昇國家競爭力。而我國就國土利用計畫，現行法制係以都市計畫法、區域計畫法及國家公園法實施土地利用之上位規範行政管制，除非法律有明文規定人民在一定條件下得為辦理土地開發利用之申請外，原則上係賦予主管機關就都市計畫、區域計畫或國家公園區域範圍內之土地，遵循都市計畫法、區域計畫法或國家公園法規定之法定程序，依職權實施土地利用之法律上拘束力之公權力行為，以建構國土適當合理規劃及永續發展利用之客觀法秩序。其次，參諸前引區域計畫法第1條、第3條、第15條第1項、第15條之1、第15條之2等規定可知，興辦產業人申請設置產業園區，其中涉及非都市土地開發許可事項，依區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2之規定，明文授予符合法定條件之興辦產業人得向主管機關申請辦理土地分區變更，是其規範目的除有促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利之公益目的外，亦兼具有保障特定人得擬具妥適合理適當之可行性規劃，申請共同參與一定範圍內之國土利用計畫，而享有土地開發利用之法律上利益。是綜合判斷區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2之規定，除維護公益外，亦兼具有保護特定私益之意旨，雖無疑義。
3.惟稽之區域計畫法既為國土計畫法制之一環，而國土使用計畫之擬定、通盤檢討之必要變更或個案變更，涉及多數不同利益之衝突，是依區域計畫法第15條之1第1項第2款：「區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰……二、為開發利用，依各該區域計畫之規定，由申請人擬具開發計畫，檢同有關文件，向直轄市、縣（市）政府申請，報經各該區域計畫擬定機關許可後，辦理分區變更。」及第15條之2第1項：「依前條第1項第2款規定申請開發之案件，經審議符合左列各款條件，得許可開發︰……。」之規定，雖可認定其兼有保護特定私益之意旨，惟該規範所保護之對象及範圍，參諸司法院釋字第148號、第156號解釋及最高行政法院103年度判字第175號判決意旨可知，該區域計畫非都市土地個案變更之保護規範對象，應僅限於符合法定條件之興辦產業人及因該個案變更而直接限制該變更區域範圍內之土地權利人及利害關係人。至於該變更區域範圍外之土地權利人或居民，尚非區域計畫法第15條之1第1項第2款及第15條之2所欲保護之規範對象範圍，是縱其等主觀上認為受有影響，亦僅係事實上利益或反射利益，並非法律上之權益受有影響，而得認定為法律上之利害關係人。又區域計畫法第15條之2第1項第1款至第4款固明文規定申請土地開發案件，應符合「於國土利用係屬適當而合理」、「不違反中央、直轄市或縣（市）政府基於中央法規或地方自治法規所為之土地利用或環境保護計畫」、「對環境保護、自然保育及災害防止為妥適規劃」、「與水源供應、鄰近之交通設施、排水系統、電力、電信及垃圾處理等公共設施及公用設備服務能相互配合」等要件，惟此乃立法者基於國土整體規劃合理利用之考量，將牽涉環境保護、產業發展、國民福祉及國土安全之高度專業性及公益性之管制事項，要求行政主管機關於行使公權力時，應為必要之監督及審查決定。是故，尚難依此認定該土地使用分區變更區域範圍外之土地權利人或居民亦為其規範效力所及之保護對象範圍。
4.是以，本件參加人依產業創新條例第33條規定申請於系爭土地（非都市土地）設置產業園區，其中涉及土地開發管制事項，係以區域計畫法及其相關子法作為土地利用計畫之管制法規。而本件聲請人均非系爭開發基地範圍內之居民或土地所有權人，已如前述，依據區域計畫法第1條、第3條、第15條第1項、第15條之1、第15條之2及其子法（區域計畫法施行細則、非都市土地使用管制規則、非都市土地開發審議作業規範）等相關規定綜合觀察評價，相對人以原處分核准參加人所為土地開發案之申請許可處分，並未直接影響聲請人之法律上權益，準此可認聲請人均非原處分之法律上利害關係人。又聲請人既非原處分之法律上利害關係人，欠缺提起本案撤銷訴訟之訴訟權能，同理言之，其亦欠缺聲請停止執行原處分之聲請權能，而不具備聲請人適格要件，應可認定。
㈦聲請人雖另依最高行政法院100年度裁字第1904號及101年度
裁字第2217號裁定意旨，主張系爭開發案應整體觀之，聲請人既為參加人開發行為環境影響評估審查結論效力所及之當地居民，自應為本件依區域計畫法等規定所核准之原處分之法律上利害關係人云云；然查：
1.觀諸環境影響評估法第6條：「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：…。」、第7條第1項：「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」、第8條第1項：「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：…。」及第14條第1項：「目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。」等規定之規範意旨，具有基於環境與生命之永續發展，以保障開發行為所在地居民生命權、身體權、財產權益，不因開發行為而遭受顯著不利影響，並非純粹以保護抽象之環境利益（公共利益）為目的，應屬「保護規範」，固無疑義。
2.然查，本件縱認聲請人得另依環境影響評估法之相關規定對相對人103年5月30日環評公告提起行政訴訟謀求救濟（聲請人業已提起環評訴訟，並經本院以104年度訴字第435號受理在案），惟稽諸系爭開發案各階段行政程序所涉及之具體開發行為申請許可案件，各該專業法規之規範目的並不盡相同，且各該行政主管機關審查之許可要件亦有差異，又細繹產業創新條例、區域計畫法、環境影響評估法之前揭規定，亦可知依區域計畫法規審查之土地開發案件與依環境影響評估法規審查之環評案件係採併行審查程序，嗣後再由產業創新條例之目的事業主管機關據以核定產業園區之設置許可，由此足見環境影響評估法第14條第1項所明定開發行為之許可，係指目的事業主管機關依據產業創新條例所為核定產業園區之設置許可，並非指依區域計畫法規審查之土地開發許可。是以，依據產業園區事業計畫管制法規之規範目的予以觀察評價，顯見立法者對於該事業計畫是否影響開發行為當地居民生命權、身體權、財產權之控管方式，係以環境影響評估程序所聯結之產業園區設置許可（開發許可）作為觀察對象，而決定是否啟動保護環境影響評估程序之法律上利害關係人之機制（此觀相對人103年5月30日環評公告內容亦明）。是故，本件尚難僅因聲請人可能為系爭開發案環境影響評估審查結論之利害關係人，而忽略產業創新條例及環境影響評估法制設計之原意，使原非區域計畫法第15條之2等規定之保護對象，因此而成為該保護規範效力所及之射程範圍，致模糊行政訴訟係以主觀訴訟為原則之制度功能取向。
3.其次，衡酌聲請人所援引之國土計畫法第24條至第31條及第34條規定（105年1月6日制定公布，施行日期由行政院於該法公布後1年內定之，目前尚未施行），核其立法精神，對於有關土地開發之申請案件，亦僅係建立人民或團體共同參與國土計畫程序並為意見之表達，以資作為行政主管機關審議參考之機制（國土計畫法第25條），尚難認有保護土地開發範圍外之鄰近地區居民個人利益之意旨。從而，聲請人雖以最高行政法院上開兩則裁定及未來將施行之國土計畫法為有利於己之主張，然斟酌其援引之上開裁定係屬個案之法律意見，且與最高行政法院較新之法律見解並不相同（最高行政法院103年度判字第175號判決、103年度判字第316號判決及103年度判字第694號判決意旨參照），是亦難據此而為有利於聲請人之認定。則聲請人主張其為原處分之法律上利害關係人云云，難謂可採。
㈧綜上所述，本件聲請人均非系爭開發基地範圍內之居民或土
地所有權人，相對人依據區域計畫法第15條之2及「非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣市政府審查作業要點」第8點規定，作成核准參加人所為土地開發（有關系爭土地使用分區及使用地變更）申請案之許可處分，並未直接影響聲請人之法律上權益。則聲請人非原處分之法律上利害關人，並無實施本案撤銷訴訟之權能，自亦無聲請原處分停止執行之聲請權能。從而，本件聲請，欠缺聲請人適格之要件，難認為有理由，而應予駁回。至於聲請人其餘主張及有關本件聲請符合停止執行要件之論述，經本院斟酌後認不影響本裁定結果，而無贅予審酌之必要，附此敘明。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 2 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 2 月 2 日
書記官 周 良 駿