高雄高等行政法院判決
104年度再字第28號再審 原告 吳清心（即吳育奇、吳育龍、吳清泉之被選定人）再審 被告 內政部代 表 人 陳威仁再審 被告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 黃紹文 律師
黃溫信 律師徐美玉 律師上列當事人間區段徵收事件，再審原告對本院100年11月15日100年度訴字第220號判決提起再審之訴，本院判決如下：
主 文再審之訴駁回。
再審訴訟費用由再審原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項分別定有明文。選定當事人之法制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須合一確定者為必要。經查，吳育奇、吳育龍、吳清泉及吳清心為坐落臺南市○區○○段（下稱德高段）284、000-000000000000000000000000號土地（下稱系爭土地）土地改良物之持有人，就本件因系爭土地之土地改良物經再審被告內政部以民國98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函（即本件原處分）准予實施區段徵收及土地改良物併予徵收之法律關係，為有共同利益之人，且為本院100年11月15日100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年3月29日101年度裁字第230號裁定之共同當事人，經渠等具狀（本院卷第27頁）表明選定當事人吳清心為全體提起本件再審之訴，依前揭規定，尚無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣再審被告臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區為住宅區，需用選定人吳育奇等3人所有之系爭土地，乃擬具區段徵收計畫書、圖，報奉再審被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函准予實施區段徵收後，由再審被告臺南市政府及改制前臺南縣政府會銜公告區段徵收，公告期間自98年12月24日起至99年1月23日止。本件選定人吳育奇等3人認上開再審被告區段徵收程序不合法，乃於99年9月9日委任再審原告為代理人提起訴願，遭行政院以渠等訴願逾期而決定不受理，再審原告及選定人吳育奇等3人不服，遂向本院提起行政訴訟，經本院100年11月15日100年度訴字第220號判決（下稱原審判決）駁回，再審原告及選定人吳育奇等3人猶未甘服，提起上訴，經最高行政法院101年3月29日101年度裁字第230號裁定（下稱原確定裁定）駁回再審原告及選定人吳育奇等3人之上訴而告確定。再審原告經選定人吳育奇等3人選定，以原審判決有行政訴訟法第273條第1項第13款之事由，向本院提起本件再審之訴。
三、本件再審原告起訴主張：再審原告於104年10月15日收受鈞院104年度訴字第358號事件，再審被告臺南市政府104年10月13日行政訴訟答辯㈠狀附再審被告臺南市政府00000000市000000000000000號函、97年6月24日南市地權字第09714511910號函、再審被告內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函、98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函及再審被告臺南市政府、改制前臺南縣政府0000000000市000000000000000號公告及臺南市○○區段徵收書等文件始知悉，再審被告臺南市政府000000000市000000000000000號函，以預設區段徵收後平均地價為每平方公尺新臺幣（下同）24,000元或25,000元，抵價地比例45％，可達收（標售抵費地）支（開發成本）平衡為由，向再審被告內政部申請徵收許可，再審被告內政部則分別以97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函及98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函准予所請，再審原告臺南市政府、改制前臺南縣00000000000000市000000000000000號函執行，詎再審被告臺南市政府共徵收71,412.85平方公尺私有地，其中包含系爭土地面積6,120平方公尺，而以開發成本高為由自行取得17,038.61平方公尺擬標售作開發成本使用，遂分配予申請人抵價地僅2,737.24平方公尺，即分配比例僅
44.7％，遠低於法定原則50％，惟再審被告臺南市政府104年9月7日告知再審原告全區開發總成本僅僅331,174,298元而已，有再審被告臺南市政府線上及時服務系統回覆函可憑，且再審被告臺南市政府分得大量土地後，分別於103年6月17日、同年11月4日及104年1月15日標脫其中20筆土地共13,
689.55平方公尺，即已得款1,001,070,547元，有抵費地標脫清冊可證，其餘3,349.06平方公尺，單價以上開平均值估算尚可得款244,905,444元，則再審被告臺南市政府向再審原告等全區段所有權人所取得抵費地總值竟達有1,245,975,991元之天價，投資報酬率高達276％之暴利，自償率高達376％之不合理。如上，區段全體私有地所有權人因再審被告臺南市政府不當取得17,038.61平方公尺之土地，致財產減損1,245,975,991元，而再審被告臺南市政府用於開發之成本既僅331,174,298元，顯然再審被告臺南市政府有高估開發成本、過度低估土地價值之不當，致原所有權人少於應領回抵價地面積之損害等疏失，違背行政程序法第7條比例原則、第8條誠信原則。上開處分應為無效，即得請求返還不當得利；茍不為無效，亦因違法致原告受有上開之損害及失所利益，即得請求損害賠償等情。並聲明求為判決：⑴原審判決就原核准徵收處分中關於抵價地總面積為徵收私有地面積45％之部分廢棄。⑵再審被告內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函、98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函及再審被告臺南市政府及改制前臺南縣政府0000000000市000000000000000號、府地開字第0980307474號公告第3頁第2列所載就抵價地面積為徵收私有地面積45％中「45」數字應予撤銷。⑶再審被告臺南市政府102年6月5日府地劃字第0000000000A函應予撤銷。⑷再審被告臺南市政府應給付再審原告78,397,464元，並自本訴狀送達翌日起迄清償日止，按年利率百分之5計算加計利息。⑸再審被告內政部104年11月12日內授中辦地字第1040080479號函及行政院105年3月31日院台訴字第1050157980號訴願決定應予撤銷。
四、再審被告內政部則以：
（一）程序答辯部分：
1、再審原告及選定人吳育奇等3人99年間係因認區段徵收程序不合法，乃提起訴願及行政訴訟，請求撤銷再審被告內政部核准區段徵收處分及確認徵收法律關係不存在，並經原審判決駁回、原確定裁定上訴駁回在案。且再審被告臺南市政府辦理徵收公告期間、抵價地抽籤配地說明會、抽籤配地作業及配地結果公告期間，再審原告及選定人吳育奇等3人均無針對本件抵價地比例向再審被告臺南市政府提出異議，故原審判決內容並未涉及本案抵價地比例之核定，原告等自無從提起本案再審之訴，應不予受理。又原判決於100年11月2日辯論終結前，再審被告臺南市政府尚未處分本案區段徵收區內之剩餘可處分土地，再審原告所憑再審被告臺南市政府103年6月及11月間標售土地之平均出售地價，並非前訴訟程序事實審之言詞辯論終結前已存在之證物，自不得以之為再審理由，應不予受理。
2、抵價地比例面積未達徵收總面積百分之50時，雖需先經中央主管機關核准其抵價地比例，然抵價地比例之核定，係屬區段徵收計畫書報核、審議及核准前，上級主管機關對需地機關依法律規定所為之監督行為，並無通知土地所有權人，且核准當時該區段徵收計畫僅為草案，尚未經主管機關核准公告，未對外發生效力，仍需透過地方主管機關依法公告徵收而後生效，是以，抵價地比例係屬於整體徵收補償處分之部分內容，無法割裂獨立為另一處分，以維持徵收補償處分之同一性。又中央主管機關先行核准抵價地比例之行為，固為行政程序中所為之行為，然並非係對公法上「具體事件」所為之決定，亦未對外（徵收範圍內土地所有權人之權利或利益）直接發生變動之法律效果，自非行政處分（鈞院100年訴字第271號判決、最高行政法院104年度判字第1號判決及104年度裁字第1104號裁定參照)，故再審原告等不得對之提起撤銷訴訟。
3、依行為時土地徵收條例第39條第1項及第40條第1項前段所規定，實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於公告期間內，以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關申請發給抵價地，以折算抵付應給付之徵收補償地價，故發給抵價地係地價補償之一類型，而抵價地比例之說明及公告通知，亦係屬徵收補償之範疇，為該管地方主管機關之權責，並由該管地方主管機關併同徵收補償處分於徵收公告時，對外發生效力。因此，如不服抵價地之比例，應與不服補償處分相同，以該管直轄市或縣（市）政府為被告，循序提起行政爭訟，有最高行政法院102年度判字第342號判決可參，併予說明。
（二）實體答辯部分：
1、依行為時土地徵收條例第39條第2項、土地徵收條例施行細則第40條前段及區段徵收實施辦法第16條所明定，核其立法意旨係基於保障被徵收土地所有權人權益，由需用土地人視個案狀況不同，考量前述開發目的、土地所有權人受益程度等因素，訂定抵價地比例或報經上級主管機關核定。依再審被告臺南市政府檢送之財務計畫所載，本案全區開發總面積為8.6342公頃，所需開發總費用共約205,030,000元，都市計畫規劃公共設施用地（包含道路、學校、公兒、綠地及機關用地等）面積合計約為3.8856公頃，占全區面積比例為百分之45，可建築用地面積為4.7314公頃，扣除發交原土地所有權人領回之抵價地等後，再審被告臺南市政府約可取得0.8634公頃之可標售土地，預估未來如以每平方公尺25,000元作為開發完成後可建築用地平均標讓售價格，預計可取得標讓售收入為215,855,000元，回收開發總費用，抵價地比例訂為百分之45，區段徵收財務計畫尚屬可行。且因本區規劃公共設施比例高，周邊環境發展佳，區位優越、交通便利，區段徵收完成後，再審被告臺南市政府預估未來地價每可達每平方公尺25,000元，相較開發前平均公告現值每平方公尺5,130元，地主受益程度頗高。
2、依土地徵收條例第39條第1項及第40條第1項前段規定可知區段徵收雖為徵收態樣之一，惟其與一般徵收最大不同之處即在於地價補償費之給付型態，得由土地所有權人透過個人價值判斷之自由意志，行使選擇權，改向主管機關申請發給抵價地，替代以現金發給補償費之給付型態，故倘將來發給之抵價地價值如未低於應領之現金補償，即合於相關法規之規定，無不適法之處。再審原告及選定人吳清泉等3人申請領回抵價地補償地價合計為27,059,220元，申請合併分配領回抵價地之總權利價值為71,364,016元，受益程度高達2.63倍，大於其應領之徵收補償地價，已受合理補償甚明，並無違土地徵收條例第39條第1項規定意旨，且亦證本區段徵收案將抵價地比例定為百分之45，申領抵價地之再審原告，已受合理之補償。至再審原告提及再審被告臺南市政府103年間標售剩餘可建築土地之平均地價高達每平方公尺73,126元，則顯示再審原告之受益程度將更高，更無侵害民眾權利之情形。又再審原告及選定人吳清泉等3人等分別選配臺南市○區○○段6、0000000000000000000000號等8筆土地，面積合計應為2,75
7.9平方公尺，其中自由段91地號面積應為503.76平方公尺，非再審原告行政訴訟再審狀所載483.10平方公尺，對照原告等被徵收面積6,120平方公尺，其領回抵價地比例為45.06％，超過再審被告內政部核定之百分之45。
3、本件有關區段徵收抵價地評估報告書內之評估地價係依報核當時之時空環境妥予估算，尚屬合理：區段徵收係為自償性之開發方式，財務能否平衡關係著計畫是否具可行性。而財務計畫以土地標售之總收入扣除各項作業成本是否有盈餘，作為區段徵收財務可行性之判斷依據，因此抵價地比例評估報告書有關可讓售土地價格之評估，須採取保守之作法，以免造成嗣後土地標售總收入，扣除各項作業成本後無盈餘，甚至虧損之窘境。再者，土地價格易受市場、經濟、政治等環境因素影響，一時一地之價格無法反應長期之市場趨向，因此辦理區段徵收準備作業而進行可標讓售土地價格評估時，自不能以一時一地之交易價格，作為估算，以免失真。再審被告臺南市政府於進行可標讓售土地價格分析時，係參考本案區段徵收區周邊土地買賣實例及臺南市東區94年至96年第2季平均住宅區及商業區土地平均買賣價格為每平方公尺24,034元後，○○○區區段徵收後平均地價可達每平方公尺25,000元，並無刻意低估地價之情事。
4、又再審被告臺南市政府97年間報請再審被告內政部核定抵價地比例檢送之財務計畫所載本案開發總費用約為205,030,000萬元，經實際辦理財務結算後本案開發總費用應為340,470,555元，已高於97年間本案原抵價地比例評估時之開發總費用，亦超過98年間區段徵收計畫書原預估開發費用3億3,203萬元，臺南市政府亦無高估本案開發成本之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審之訴。
五、再審被告臺南市政府則以：
（一）有關訴之追加，行政訴訟法並無明文準用民事訴訟法條文之規定，雖同法第307條之1之民事訴訟法準用規定，但同法第115條未規定準用民事訴訟法第255條之規定，可認民事訴訟法第255條應係排除於準用規定之列，本件再審追加再審被告不合法，再審被告臺南市政府不同意追加，先此敘明。
（二）再審原告與再審被告內政部前已確定之訴訟，原係針對再審被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函處分爭執，而再審被告臺南市政府、改制前臺南縣政府0000000000市000000000000000號、府地開字第0980307474號公告，僅係將再審被告內政部核准徵收之處分公告，於原審判決中並非係兩造爭訟之標的，函文本身應非對外發生（徵收）法律關係之行政處分，再審原告請求撤銷該「處分」，顯與法律規定撤銷之訴係以行政處分為對象有所不符。況再審被告臺南市政府、改制前臺南縣000000000000市000000000000000號、府地開字第0980307474號函如係行政處分（應僅係補償部分），亦早已於98年12月間即公告並發生效力，再審原告迄今從未曾依法提出訴願，顯已逾法定救濟期間，其在本件以追加之方式對被告訴請「臺南市政府、臺南縣政府98年0000000市000000000000000號『公告』第3頁第2列所載就抵價地總面積為徵收私有地面積百分之45中『45』二數字應予撤銷」之訴，顯不符合程序要件，自應予駁回。
（三）再審原告請求撤銷再審被告臺南市政府102年6月5日府地劃字第0000000000A函，查該函係再審被告臺南市政府公告本件德高區段徵收土地所有權人領回抵價地分配結果各項圖冊（含分配結果清冊及分配結果圖），於公告事項第5點並已載明土地所有權人對於土地分配結果公告事項有異議者，應於公告期間內（102年7月14日）檢具相關證明文件以書面向臺南市政府提出異議，未於公告期間提出異議者，土地分配結果於公告期滿時確定。查該函公告後，再審原告於公告期間內均未曾提出異議，故該公告業已確定，再審原告亦早以依分配結果登記取得土地，其提起本件之訴顯不合法，亦無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回再審之訴。
六、本件如事實概要欄所載事實，有原審判決及原確定裁定在卷可稽，且經兩造各自以訴狀陳明在卷，堪以信實。兩造之爭點為再審原告以原審判決有行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由，提起本件再審之訴，是否有理由？茲分述如下：
（一）按再審之訴係對於確定終局判決聲明不服，請求法院再開訴訟之程序，故其聲明僅以應於如何程度廢棄原確定判決及就本案如何判決為限，此觀行政訴訟法第273條第1項、第277條第1項之規定自明。倘再審之訴之聲明除表明應於如何程度廢棄原判決及就本案如何判決外，另為其他非屬原確定裁判審判範圍之聲明，該其他聲明部分即非再審程序所得審理。本件再審原告104年11月5日再審起訴聲明請求：「2.再審被告內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函、98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函及再審被告臺南市政府及改制前臺南縣政府98年0000000市000000000000000號、府地開字第0980307474號公告第3頁第2列所載就抵價地面積為徵收私有地面積百分之45中『45』數字應予撤銷。」104年12月12日再審準備書狀追加聲明：「3.再審被告臺南市政府102年6月5日府地劃字第0000000000A行政處分應予撤銷。4.再審被告臺南市政府應給付再審原告78,397,464元，並自本訴狀送達翌日起迄清償日止，按年利率百分之5計算加計利息。」105年4月7日再審準備狀復追加聲明：「5.再審被告內政部104年11月12日內授中辦地字第1040080479號函及行政院105年3月31日院台訴字第1050157980號訴願決定亦應予以撤銷。」經核非屬前揭本院裁判之審判範圍，故上開訴之聲明核屬再審原告對原訴訟所為訴之追加，因前揭本院裁判已確定，自無從就原訴訟再為訴之追加，是再審原告所為上開訴之追加，於法不合，應予駁回。
（二）次按「（第1項）有下列各款情形之一者，得以再審之訴對於確定終局判決聲明不服。但當事人已依上訴主張其事由或知其事由而不為主張者，不在此限：十三、當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物。但以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限。」「（第1項）再審之訴應於30日之不變期間內提起。（第2項）前項期間自判決確定時起算，判決於送達前確定者，自送達時起算；其再審之理由發生或知悉在後者，均自知悉時起算。」「再審之訴顯無再審理由者，得不經言詞辯論，以判決駁回之。」分別為行政訴訟法第273條第1項第13款、第276條及第278條第2項所明定。再審之訴係對於原確定判決聲明不服之方法，其目的在於請求除去原確定判決之效力，判決因確定而產生其既判力，原則上法院及當事人均應受其拘束，自不許當事人事後任意予以爭執，唯有具備法定重大瑕疵之事由時，且未曾為法院審酌者，始有重開訴訟程序之可能。同條項第13款所謂「當事人發現未經斟酌之證物」，係指該證物在前訴訟程序時業已存在，而為當事人所不知或不能使用，現始知悉或得予利用者而言，且以如經斟酌可受較有利益之裁判者為限（最高行政法院69年判字第736號判例參照）；且所稱之證物，係指用以證明待證事實存否或真偽之證書及與證書有相同效力之物件或勘驗物而言。準此，若前訴訟程序最後事實審言詞辯論終結後始作成之文件，或當事人於前訴訟程序中即知其存在，且無不能使用情形而未提出者，均非現始發見之證物；至如在前訴訟程序已提出其證物者，並經原判決加以論斷不予採取，並說明不採之理由，即非法條所指發見未經斟酌之證物。當事人雖主張其再審之訴已具備行政訴訟法第273條第1項第13款規定之要件，然經行政法院審查結果其實無此事由者，則其再審之訴即為顯無理由，而應予以駁回。
（三）本件再審原告所提證物，其中再審被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函、再審被告臺南市政府及改制前臺南縣政府98年0000000市000000000000000號、府地開字第0980307474號公告，及再審被告臺南市政府98年10月臺南市○○區段徵收計畫書，分別為再審原告於前審訴訟程序已提出而存在於原確定判決卷宗內之證物（見原審卷1第19-22頁、第60-61頁），核與行政訴訟法第273條第1項第13款所謂「當事人發見未經斟酌之證物或得使用該證物」，係指證物在前訴訟程序事實審之言詞辯論終結前業已存在，而為當事人所不知或不能使用之要件不合，自非可採。另再審原告提出之原證3，乃再審被告臺南市政府為答覆再審原告於104年8月3日、9月1日來信之線上及時服務系統回覆函；原證4則為再審被告臺南市政府所屬地政局103年6月17日103年度第1次德高區段徵收區土地標售得標成果清冊、同年11月4日103年度第2次德高區段徵收區土地標售得標成果清冊，及104年1月15日標售臺南市有非公用土第103年度第9次開標結果，皆為原審判決言詞辯論終結（100年11月2日）後始作成之文件，依照前揭說明，亦與行政訴訟法第273條第1項第13款規定之要件不合。
（四）至再審原告提出原證1之再審被告臺南市政府00000000市00000000000000號函，係臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄；再審被告臺南市政府000000000市000000000000000號函，係其辦理德高段區段徵收，將抵價地比例擬訂為45％，送請內政部核定；再審被告內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函，則係核准再審被告臺南市政府辦理德高區段徵收，預計發還原土地所有權人抵價地總面積百分之45乙案，再審原告用以證明再審被告臺南市政府有高估開發成本、過度低估土地價值之不當，致作成抵價地比例錯誤之處分，核與原審判決認定之爭點事實，即再審被告內政部98年11月10日以內授中辦地字第0980725912號函，核准辦理區段徵收臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣○○段000○0○號等3筆土地，合計面積7.141285公頃，並擬一併徵收區段徵收範圍公、私有土地上私有土地改良物之處分是否違誤、徵收法律關係是否存在、暨再審原告請求所有土地回復登記或地上物替代損害賠償是否有據等，要屬無涉，是上揭證據內容縱經斟酌，亦不足使再審原告可受較有利於原確定判決之裁判結果，故亦不符合行政訴訟第273條第1項第13款規定之要件甚明。
七、綜上所述，再審原告之主張，並無可採，其提起本件再審之訴所主張者，核與行政訴訟法第273條第1項第13款再審事由之要件不合，故其本件再審之訴為顯無再審理由，爰不經言詞辯論，以判決駁回之。
八、據上論結，本件再審之訴為顯無理由，依行政訴訟法第278條第2項、第281條、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 105 年 5 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 13 日
書記官 謝 廉 縈