高雄高等行政法院判決
104年度訴更一字第16號民國105年6月21日辯論終結原 告 財政部國有財產署南區分署代 表 人 黃莉莉訴訟代理人 何旭苓 律師複代理人 蘇哲萱 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國102年7月16日環署訴字第1020016121號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院102年度訴字第341號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院104年度判字第325號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用（含發回前上訴審訴訟費用）由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣坐落高雄市○○區○○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）均為中華民國所有，民國72年間由改制前高雄縣政府代管，迄87年間由改制前財政部國有財產局（下稱國產局，102年1月1日變更機關名稱為財政部國有財產署）收回並交原告（102年1月1日變更前機關名稱原為財政部國有財產局臺灣南區辦事處）管理【其中452-100地號土地之管理者，曾於94年12月15日變更登記為行政院農業委員會林務局（下稱林務局），惟95年8月21日又將管理者變更登記為國產局】，嗣國產局再於99年12月9日將系爭土地移交林務局管理，已辦竣管理機關變更登記迄今。被告因於101年1月5、6日在系爭土地進行土壤污染查證工作，自採集之土壤樣品檢測結果發現重金屬濃度超過土壤污染管制標準，乃以101年3月26日高市府環土字第10132638700號函請原告提出說明；原告則以101年4月17日台財產南改字第1010005052號函復略以：本次土壤檢測樣品有採集到場址先前遭人棄置鋁渣之疑慮，是否得據以認定系爭土地之土壤已有污染，尚有疑義；況系爭土地之廢棄物清理工作至99年1月29日竣工後，經財團法人工業技術研究院（下稱工研院）評定污染等級已由清理前之34.37分降為17.18分，屬行政院環境保護署（下稱環保署）定義之丙級場址，對環境應無立即危害之虞，俟「國有或公有土地遭棄置廢棄物之處理標準作業程序」重行訂定後，再據以辦理等語。嗣被告仍依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第12條第2項、第16條規定，以101年12月21日高市府環土字第10143674404號公告（下稱原處分），將系爭土地公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區。原告不服，提起訴願，主張原處分倘若確定，林務局即擬將系爭土地移請原告接管，是原告為原處分之利害關係人，爰請求撤銷原處分，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
經本院102年度訴字第341號判決（下稱原判決）駁回，原告提起上訴，經最高行政法院104年度判字第325號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張︰
（一）原告為系爭土地之管理機關，為土污法第2條第19款規定之污染土地關係人，原處分將系爭土地公告為土壤污染控制場址，對原告而言誠有土污法第7條第5項、第15條第2項、第31條第1項、第40條第2項、第42條第1項第3款、第43條第6項、第52條等規定之法律上之不利益，影響原告權利至鉅，而此些不利益均得以本訴予以除去。雖上開部分行政法上義務依法規定各級主管機關應依污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人之順序依序負擔，然而，因土壤污染整治費用通常甚為龐大，因而即曾發生被告未依土污法規定，未依法定順序命先順位義務人履行義務，即逕命後順位義務人之原告履行土污法義務之事件（參鈞院100年度訴字第161號判決、最高行政法院101年度判字第58號判決、最高行政法院101年度判字第613號判決、鈞院101年度再字第41號判決），且被告亦已於另案（即黃嘉勝起訴請求被告撤銷原處分乙案）中表示：系爭土地之土壤污染整治費用將直接向原告求償，是以，原告自會慮及原處分確定後，被告是否又循往例不依法定順序逕命原告負擔相關行政義務之虞；此外，被告亦曾有未依最高行政法院87年度判字第1148號判決意旨，未先命已知悉之土地使用人黃嘉勝清除系爭土地上之廢棄物，反逕命土地管理人原告清除廢棄物之事件（參鈞院102年度訴字第278號案件），因此，原處分是否合法，攸關原告之法律上利益，而有以本訴確認原處分合法性之必要。
（二）土壤污染檢測應以土地之原生「土壤」為檢測樣本，倘以非屬土壤之廢棄物作為檢測對象，其檢測結果即不能作為土壤是否受有污染之依據，自不得依土污法公告土地為污染控制場址及污染管制區：
1、按土污法第1條規定可知，土污法之目的在於維護土壤及地下水避免外來污染物之污染，故土壤是否遭受污染，自應以「土壤」之本體為檢測對象，方合於土污法之規範主旨。換言之，倘所採集、檢驗之樣品並非土壤，而係堆置於其上之廢棄物，則自不能以對廢棄物之檢驗結果，作為認定土壤受有汙染之依據，否則即與土污法所稱之「土壤污染」定義不符，亦失去土污法乃在管控「土壤」是否遭受污染之立法目的及意義。
2、復參被告所屬環境保護局網頁記載：「前場址經檢驗其爐渣及原生土壤皆未超過有害事業廢棄物認定標準及土壤污染監測標準……。」以及監察院公報第2720期記載：「據環保署所復略以：『土壤採樣作業係依土壤採樣方法，樣品採集自爐碴（石）下方之原生土壤……』」，亦可證明土壤污染檢測之樣品，確實應以土地上之「原生土壤」對檢測對象，而非得以土壤以外之廢棄物為檢測對象。再參環保署100年8月4日環署土字第1000065115號函示，其中亦記載：「依據土壤採樣方法（NIEAS102.61B）六、（五）2略以『如為檢測重金屬成分，……目視以手剔除石礫、樹枝等雜物……再經過研磨，全部通過20mesh（孔徑0.84mm）標準篩……再裝入樣品瓶中送驗。』將土壤中之雜質剔除，送驗之檢體需為土壤方適用土壤污染管制標準。」亦稱採樣送驗之檢體需為剔除雜物後之「土壤」，而非不屬於土壤之外來污染物，更可證明判定土壤是否遭受污染，確係以土地上之「原生土壤」為檢測對象，而不應以非屬土壤之污染物充作土壤檢驗之。
3、被告於鈞院102年度訴字第278號案中主張：「被告訴訟代理人：一開始係認為先把廢棄物清理乾淨，而且也避免到時候可能爭執到底採樣的樣本到底係土壤還是廢棄物。」「被告訴訟代理人：……只在這場址因為表層很多都是回填土，而且也都充滿鋁渣，現場人員就判定表層土壤因為摻雜太多廢棄物所以不適合做土壤採樣」、「被告訴訟代理人：一、就深度選擇部分，因該場址還留有大量廢棄物存在，基本上還是在地表面，在淺層的部分土壤含有部分混雜廢棄物，假如我們用這個作為公告採樣，原告會爭執我們測的是廢棄物而不是土壤，所以，我們選擇在800-900公分以下，這個深度，才不會有明顯的廢棄物，我們會採到純粹土壤的樣本，才會以這樣的深度送實驗室檢測。」、「（法官問：從S03檢測點各個深度初步篩測都超過標準，但只選擇800-900公分這個點的篩測作複驗，其他沒有複驗？）被告訴訟代理人：主要是因為這個深度以上的土壤檢測，都還混雜鋁渣廢棄物。」、「被告訴訟代理人：……避免原告（黃嘉勝）誤認我們檢測混雜了廢棄物，因我們檢測的是土壤，工研院檢測的是廢棄物，我們檢測的標的是不相同的。」由上可知，被告亦認倘土壤樣品中摻有廢棄物，即屬有疑慮、有爭議之樣品而將招致質疑檢測之有效性，故而應以「純粹之土壤」作為檢測樣品，而避免以淺層尚混有廢棄物之土壤作為採樣對象，此與原告所主張不含廢棄物之「原生土壤」之意相合。
4、監察院就環保署、工業局、高雄縣政府及高雄市政府對於爐碴（石）類事業廢棄物之管理疏失，致依法再利用後猶造成土壤污染乙事進行糾正，參監察院公報記載：「四、環保署審核爐碴（石）類事業廢棄物屬性判定，尚乏產源稽核機制，顯失管理嚴謹度，復對該等再生產品環境相容性評估技術及資源化過程管制標準未妥予檢討釐定，致其再利用於土壤接觸究否造成污染紛議迭起，洵有疏失：……針對『以往屢有爐碴（石）經TCLP檢測判定非屬有害事業廢棄物，惟其再利用卻衍生土壤污染爭議，該等廢棄物再利用於土壤直接接觸者，土壤污染之認定方式』，據環保署所復略以：『廢棄物管理與土壤污染管制目的不同，土壤採樣作業係依土壤採樣方法，樣品採集自爐碴（石）下方之原生土壤，再依土壤中重金屬檢測方法－王水消化法進行土壤重金屬全量分析，並不會以混摻爐碴（石）之土壤做為檢測對象。』……且實務上，爐碴（石）再生產品再利用與土壤直接接觸者，易與原生土壤摻雜，往往輒以『土壤污染管制標準』進行管制，惟以爐碴（石）類再生產品而言，標的污染物總含量與可溶出量差異極大，此亦為事業廢棄物再利用於土壤接觸是否造成污染判定之盲點，雖環保署表示，土壤污染檢測係採集爐碴（石）下方原生土壤，惟爐碴（石）再利用於土壤接觸，或有崩解粉碎，或有粉粒摻雜情形，難與原生土壤目測區別，且與民眾生息相關之環境品質，非彼廢棄物下層之原生土壤，孰應以日常直接接觸範圍為要，環保署前揭情詞自嫌牽強，委不足採。」自上開監察院對於環保署函文中「原生土壤」乙詞之解釋可知，環保署函文中所稱之「原生土壤」，確係指未與爐碴（石）粉粒相互摻雜之純粹土壤，意即未含有廢棄物之原生土壤，而此亦與被告於另案之主張及原告主張應以不含廢棄物之「原生土壤」作為檢測樣品之意義相符，被告辯稱上開環保署函文內之「原生土壤」僅係用作區別「廢棄物」之概念云云，即不足採。
（三）原處分據以公告系爭土地為污染控制場址暨污染管制區之採樣樣品，均為原告先前辦理廢棄物清理時，留置於系爭土地上之廢棄物，並非土壤，故原處分實已違反土污法之規定，自應予撤銷：
1、原告將被告採樣地點與原告回填鋁渣範圍相互套疊，套疊結果S03及S04之採樣位置，確實位於系爭452-98地號土地之鋁渣回填範圍內；而S09則位於系爭452-100地號土地上鋁渣回填範圍與土壤之交界面，且此一套疊結果，與工研院人員於採樣當日所紀錄之樣品狀態亦相互吻合，即S03（8-9m）之樣品狀態為：回填土夾帶礫石非原生土；S04（6-7m）之樣品狀態為：含鋁渣回填土；S09（2-3m）之樣品狀態為：鋁渣與土壤交界面（參前呈原證十四），足證原處分所憑採之S03（8-9m）、S04（6-7m）及S09（2-3m）之檢測結果，確可能為系爭土地上之廢棄物，而非土壤。
2、再參原處分所載S04（6-7m）之檢測結果：「採樣編號S04（採樣深度為6-7m）土壤鎘濃度25.1mg/kg、銅濃度2,690mg/kg、鋅2160mg/kg，超過土壤污染管制標準（鎘20mg/kg；銅400mg/kg；鋅2,000mg/kg）。」以之比對原告先前清理系爭土地廢棄物時，依土污法之檢測標準對土地上之污泥廢棄物所為之檢測結果：「編號L980228W06：Cd（鎘）26.2mg/kg、……Cu（銅）1587.1mg/kg、Zn（鋅）2,02
1.3 mg/kg」，由上可知，S04（6-7m）之鎘、鋅之檢測數值，實與系爭土地上之污泥廢棄物相當，可知S04（6-7m）顯係原系爭土地上之廢棄物，並非土壤。復參工研院人員對於S04（6-7m）、S09（2-3m）之樣品狀態記錄為：「含鋁渣回填土」、「鋁渣與土壤交界面」可知S04（6-7m）、S09（2-3m）之檢測樣品亦可能係原告回填之鋁渣而非土壤。
3、況參台境企業股份有限公司（下稱台境公司）土壤現場採樣記錄表，其中對S03的備註為：「S03土壤層中含有鋁渣至8米處仍可明顯發現」、「S03：800-900處夾帶礫石，為回填土，非原生土」，S04之備註為：「S04：0-700土壤層含有鋁渣，600-700為回填土，700-900為原生土」，S09之備註為：「S09：200-300為廢棄物與土壤之交界面，100-300土壤層內含有鋁渣」，可知，原處分所憑S03（8-9m）、S04（6-7m），S09（2-3m）3個土壤樣本，顯然與上揭被告所屬環境保護局及環保署所揭示之土壤檢測樣本需為廢棄物下方之原生土壤，且不應以混摻廢棄物之土壤作為檢測對象之標準不符，自非適法之土壤樣本，因此，原處分以上開3土壤樣本之檢測結果為據，將系爭土地公告為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，即非適法。
4、上開土壤現場採樣記錄表亦可證明廢棄物（即鋁渣）與土壤並不相同，不可將廢棄物作為土壤檢測之客體，蓋參備註：「S03土壤層中含有鋁渣至8米處仍可明顯發現」、「S03：800-900處夾帶礫石，為回填土，非原生土」，而原處分係以S03該點8-9公尺處之回填土檢測結果為依據，倘認鋁渣堆置於土地上即與土壤混合而成為土污法所稱之土壤，可作為土壤是否遭受污染之檢測對象，則被告大可直接將鋁渣充作土壤樣本進行檢測，惟被告反而排除鋁渣，而檢測鋁渣以外之部分，由此足證，鋁渣縱使經回置於土地，仍不失其為廢棄物之性質，其僅係與土壤具有類似之外觀而已，並不當然成為土壤之一部分。
5、自土壤現場採樣記錄表可知，S03（8-9m）、S04（6-7m）均為回填土，而鈞院102年度訴字第278號判決亦確認該回填土為混有鋁渣一般事業廢棄物之覆土，即可知系原處分所憑之S03、S04採樣樣品確實為混有廢棄物之土壤而非純粹之土壤，自不得作為土壤檢測之樣品，更況S09更為廢棄物與土壤之交界面，則S09究為土壤抑或不得作為土壤採樣樣品之廢棄物？即顯有疑慮而不得作為土壤污染之檢測樣品。是以，原處分所憑之採樣編號S03、S04及S09，均非純粹土壤而係含有鋁渣廢棄物之土壤，是其檢測結果自無法代表系爭土地是否遭受污染之判斷依據，被告之檢測過程顯有重大瑕疵，且根本違反土污法之立法目的，原處分自有不適用法規之違法，而應予撤銷。
（四）被告以鋁渣或含有鋁渣之回填土，作為土壤污染之檢測對象並公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，侵害原告之信賴利益以及違反禁反言原則：
1、依據兩造間簽訂之行政契約第1條：「甲方……同意優先清理田寮及大寮2處場址內之有害事業廢棄物。」及依該行政契約所擬定之「高雄縣○○鄉○○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號等4筆地號土地內有害事業廢棄物清理計畫」記載：「4.3場址清除完成驗證與回復：本場址以清理有害事業廢棄物為優先……一般事業廢棄物再經一次的調查後，確認有90%可信度屬一般事業廢棄物後，則留置現場。」該清理計畫乃經改制前高雄縣政府同意備查在案，原告完成清理工作後，復檢送「高雄縣○○鄉○○○段國有土地場址有害事業廢棄物清理專案管理期末報告（定稿本）」（下稱「廢棄物清理期末報告」）及「高雄縣○○鄉○○○段國有土地場址有害事業廢棄物清理專案管理場址調查與危害評估報告（定稿本）」（下稱「場址調查與危害評估報告」），該2文件亦均載有一般事業廢棄物將留置現場之相關記載，廢棄物清理期末報告部分：「由於場址具有一般及有害事業廢棄物混雜分佈的特性，且經篩選分類後的一般事業廢棄物將留置現場」、「鋁渣（按：即一般事業廢棄物）並已依提報之清理計畫進行原地留置」、「建議依經高雄縣環保局核備同意之清理計畫書，對無造成立即性危害的鋁渣依清理計畫進行原地留置」、「本場址已依高雄縣政府環境保護局簽訂之行政契約及核備之清理計畫書，於99年1月29日完成場址事業廢棄物的清理作業，並依清理計畫書將鋁渣原地留置」；另場址調查與危害評估報告部分，則有：「3.3鋁渣原地留置評析與後續處置方案……鋁渣並已依提報之清理計畫進行原地留置」、「對無造成立即性危害的鋁渣依清理計畫進行原地留置」、「第4章、結論與建議（1）本場址已依高雄縣政府環境保護局簽定之行政契約及核備之清理計畫書，於99年1月29日完成場址事業廢棄物的清理作業，並依清理計畫書將鋁渣原地留置。」該2文件亦均經改制前高雄縣政府同意備查。
2、改制前高雄縣政府於原告清理系爭土地前，即已明知並同意鋁渣以留置現場之方式處理，方會對「清理計畫」、「期末報告」及「場址調查與危害評估報告」均同意予以備查，被告概括承受改制前高雄縣政府之業務，應認為被告亦同意上開行政契約及鋁渣留置現場之處理方式，則被告即不得再另以土污法規定，認為該留置之鋁渣為系爭土地之污染物質，並進而將系爭土地公告為「土壤污染控制場址」暨「土壤污染管制區」，否則，即無異與其先前同意之意思表示相違，亦破壞當初原告同意優先清理有害廢棄物並撤回對改制前高雄縣政府之訴訟之信賴利益。換言之，倘被告認為鋁渣亦應一併清理而不得留置現場，則於當初簽定行政契約時即應立即主張，抑或不予備查「清理計畫」等，而非於同意留置且原告均照辦後，始另以土污法之規定公告系爭土地為「土壤污染控制場址」及「土壤污染管制區」，此實嚴重違反契約誠信原則、禁反言原則。是以，原處分以留置之鋁渣或含有鋁渣之回填土，作為土壤污染檢測之樣本，並以之檢測結果將系爭土地公告為「土壤污染控制場址」及「土壤污染管制區」之行政行為，不僅採樣及檢測標的有誤，亦與先前之行政契約及其同意備查「清理計畫」等書面之行政行為完全相悖，嚴重違反行政程序法第8條之誠信原則及禁反言原則，亦破壞原告之信賴利益，應予撤銷。
3、改制前高雄縣政府既與原告簽定行政契約，約定由原告優先清除系爭土地上之有害事業廢棄物，並於契約第5條約明：「雙方簽訂本契約後，……乙方（即改制前高雄縣政府）廢止行政處分前，……且同意日後不就同一事件對甲方（即原告）為任何行政處分或其他處罰或請求損害賠償。」則足認改制前高雄縣政府已藉該行政契約免除原告對系爭土地之其他行政義務，而同意不再因系爭土地上存有鋁渣等廢棄物之事件，對原告為任何行政處分；既被告繼受改制前高雄縣政府與原告間之行政契約，不得再因系爭土地上含有鋁渣等事件再向原告為任何行政處分，換言之，縱認原告有何尚未清理完畢之情事，被告亦僅能依約請求原告續為清理或給付未完成之清理費用，尚不能違約更以其他行政法規對原告另為行政處分，今被告竟另依土污法之規定公告系爭土地為「土壤污染控制場址」暨「土壤污染管制區」並為多項限制處分之行為，即已亦違反系爭行政契約第5條之約定，而屬違約，而有違反行政契約與行政處分不併行原則之違法，依行政程序法第149條準用民法第227條第1項、第226條第1項及第213條第1項之規定，被告應回復原告損害發生前之原狀，亦即，被告應撤銷系爭公告，方屬適法。
（五）原告已證明原處分所憑之樣品檢測結果乃對廢棄物而非對土壤之檢測結果，應認原告已盡舉證責任，應由被告舉證證明該些樣品確實均為土壤而非廢棄物，被告既未能實質舉證原處分所憑之三樣品確實為土壤而非廢棄物，則原處分之合法性即屬有疑，應予撤銷：
1、原告乃管理國有非公用財產之機關，內部並未設有何與土壤污染相關之單位，是以要求應由原告完全負擔證明S03（8-9m）、S04（6-7m）、S09（2-3m）3樣品確為廢棄物之舉證責任，誠有事實上之困難而有舉證責任分配失衡之虞，況且原告並非全然未無舉證，是為公平計，誠應轉換舉證責任，由被告舉證證明S03（8-9m）、S04（6-7m）、S09（2-3m）三採樣樣品為土壤方是。
2、參台境公司105年3月1日台境字第1050200053號函說明：「二、案件名稱『100年水質土壤底泥及地下水緊急委託採樣及檢測計畫』，依案件名稱及現場採樣記錄之資料，該採集之樣品係在地面下100-900公分之土壤，至於送樣後究係屬『土壤』或是『含有鋁渣之廢棄物』，由檢驗單位依據檢驗結果判斷之。三、……無法確認當時採樣人員是如何判定700公分以上為回填土，700公分以下為原生土。」由上可知，台境公司僅負責樣品採集，而未涉及判斷樣品為「土壤（原生土或回填土）」或「廢棄物」工作。惟參正修科技大學105年4月19日正超微字字0000000000號函，竟係以台境公司於採樣現場製作之土壤採樣記錄判斷S03、S04、S09三採樣點各深度之性質，與台境公司回函表示正修科技大學應以檢驗結果判斷之內容已生齟齬，更何況，台境公司僅負責採樣而不負責判斷樣品性質，是正修科技大學函文說明之推論所憑是否正確，即屬有疑。
3、再參正修科技大學函文說明第5點，亦僅在陳述依據政府公告之土壤檢測方法進行樣品過篩後，已無法區別廢棄物與土壤，若該過篩後之樣品檢測結果超出土壤污染管制標準，即將之判定為土壤污染云云，可知正修科技大學僅係於剔除大顆粒廢棄物並過篩後，即將樣品一律視為土壤而率依土壤檢測方法進行檢測，並逕依檢測結果斷定有無土壤污染，與台境公司所述係以檢驗結果判斷土壤或廢棄物等語大相逕庭。由上可知，在整個土壤採樣、檢驗之過程中，根本欠缺判斷樣品為土壤或廢棄物之程序，而原處分所依據之3採樣點又位於原告回置廢棄物之地點，是以原處分所憑者是否即為系爭土地上土壤之檢驗結果，即有所疑，因此原處分之合法性即屬有疑，自應予撤銷等情，並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告101年12月21日高市府環土字第10143674403號函暨其所附之高市府環土字第10143674404號公告）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）系爭場址經被告委請正修科技大學採樣、檢驗，發現場址內土壤遭受污染，且土壤中所含鎘、銅、鋅等重金屬濃度逾土壤污染管制標準。其次，林務局屏東林區管理處104年3月18日屏政字第1046210770號函亦稱：「本處至接管以來，旨揭土地仍無法施行造林工作，現地亦尚有空地無法自成次生林，該地應有污染之虞」，顯見系爭場址之污染甚為嚴重。是以，被告依土污法第12條及第16條之規定公告系爭場址為土壤污染控制場址及土壤污染管制區，即屬有據。
（二）原告主張依兩造先前之行政和解契約，被告不得依土污法之規定公告土壤污染控制場址暨污染管制區云云，自不足採：
1、廢棄物清理法主要係針對廢棄物之清理、處理，至於土污法則係針對土壤或地下水污染之預防、整治，兩者規範目的、客體與範圍均顯有不同，兩者就在法律上實屬不同之事件。又關於臺灣塑膠工業股份有限公司（下稱臺塑公司）於85、86年間委託運泰股份有限公司，將其產出未經處理之汞污泥運至屏東縣赤山巖非法棄置一案，臺塑公司與屏東縣政府曾就其汞污泥依廢棄物清理法達成和解。事後屏東縣政府發現該場址之土壤受有污染，乃依土污法為相關場址公告處分，該公告處分並經鈞院98年度訴字第161號判決以兩造就廢棄物清理法事件所為之和解與土污法事件非屬同一事件，前開就廢棄物清理法事件所為之和解，其效力不及於土污法事件為由，予以維持，嗣並經最高行政法院101年度判字第475號判決予以維持。足見廢棄物清理法與土污法有其不同之規範目的及適用範圍，實不得混淆。
2、兩造先前和解之標的係針對被告94年1月4日府環四字第0940000978號函，依廢氣物清理法第71條第1項命原告將場址上之廢棄物依法清除處理之行政處分，而簽訂行政和解契約，雙方僅就場址內廢棄物清理問題進行協商，達成和解，由原告承諾優先清除系爭場址之有害事業廢棄物（又雙方並未約定原告僅需清除有害事業廢棄物，原告所提出之清理計畫亦明確記載係優先清除有害事業廢棄物，文義上顯然仍認定原告於優先清除有害事業廢棄物之後，仍有清除一般事業廢棄物之義務，原告此一主張亦與事實不符）。至於土壤污染部分，當時尚未進行相關檢測，自未在雙方和解標的範圍內。本件經被告於101年進行土壤採樣、檢測時，發現場址內土壤因前遭棄置、掩埋有害事業廢棄物，其所含之重金屬溶出污染場址內土壤，因此針對場址依法進行場址公告（對物），並非對原告（對人）課予有何公法上作為義務。質言之，原處分亦非對原告課予公法上之作為義務或裁罰，原告主張被告不得依土污法第12條第2項之規定，公告本件場址為土壤污染控制場址云云，殊無足取。
3、上開行政契約係約定原告應「優先」清除有害事業廢棄物，並非表示原告不需清除場址內之一般事業廢棄物，此觀原告101年4月17日台財產南改字第1010005052號函文亦載：「依清理計劃書規劃，暫時依原地後留置現場之一般鋁渣，本處業分別以100年12月12日台財產南改字第1002504406號及101年1月9日台財產南改字第1000022112號函復貴府，俟『國有或公有土地遭棄置廢棄物之處理標準作業程序』重新訂定後，再據以辦理」，足見原告亦明知依前開行政契約，其於優先清除有害事業廢棄物後，仍負有清除一般事業廢棄物之義務。原告稱本件場址公告處分違反行政程序法第8條之誠信原則及禁反言原則云云，純屬臨訟之詞，委無可採。
4、綜上所述，兩造行政和解契約第5條所稱「日後不就同一事件對甲方為任何行政處分」等語，係就僅針對被告前依廢棄物清理法第71條規定命原告清除場址內之廢棄物，此一廢清法上作為義務之事件，然而本件係因系爭場址之土壤遭受污染，且逾土壤管制標準，被告乃依土污法第12條第2項及第16條規定，公告土壤污染控制場址及管制區，而屬土污法之法律關係，兩者並非同一事件，自非前開行政契約效力所及。
（三）土污法所規範之土壤並未限於原生土壤，被告所採樣檢驗之客體均係土壤而非鋁渣，原告主張檢測結果不可採云云，亦屬無據：
1、由土污法第2條第1款、第4款規定可知，土污法所稱之「土壤」並非限於「原生土壤」，不論是原生土壤、回填土或客土，均為陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然界質，而有土污法之適用，此觀土污法第2條第1款與第4款之文義自明。至於監察院就環保署、工業局、高雄縣政府及高雄市政府對於爐碴（石）類事業廢棄物之管理疏失，致依法再利用後猶造成土壤污染糾正案中所稱之「原生土壤」乃係用以與爐渣「廢棄物」作為相對概念之區別之用，上開糾正案所涉案例事實均無將場址內土壤挖起後回填之情形，與系爭場址因地下遭掩埋廢棄物，因此原告將土壤挖起後回填之情形迥異，自不得任意過度衍生解讀。
2、廢棄物清理期末報告所載表24為「污泥混合物總量檢測成果」，與鋁渣顯屬二事，原告以表24數值稱因其與正修科技大學檢報告採樣編號S04之檢測值相當，而主張S04之採樣樣品為「鋁渣」云云，自不足採。其次，原告於98年7月16日已委託雄衛股份有限公司辦理清運，此觀原告於99年執行廢棄物清理期末報告：「3.2.2規劃設計變更……根據工研院於98年4月間之清理成果與數量評估，因配合有害事業廢棄物清理，一併於牛稠埔段452-100、452-101、452-72、452-72等地號清理出約5,000立方公尺之受污染一般污泥混合物及約22,892立方公尺之鋁渣，經檢測發現前述一般污泥混合物、鋁渣皆已遭場址有害污染物污染（超出土壤污染管制標準值），檢測結果彙整如表24。前述經檢測判定為一般事業廢棄物之鋁渣、污泥，……對現地土壤而言仍有污染擴散之虞，故建議國產局南區處……優先辦理污泥混合物（一般事業廢棄物）之清運處置工作……」；「六、結論與建議……屬一般事業廢棄物之污泥混合物共清運857車次，會磅重量17,863.46公噸（最終處置場：雄衛股份有限公司）」甚明。由上開記載可知，表24所檢測之污泥混合物已於99年執行清除處理完畢，倘若原告認為所採樣品非土壤而為原告99年即應清除之污泥混合物，豈非原告自承並未依法清除廢棄物，而有違反廢棄物清理法以及行政和解契約之義務，足證被告於101年所為土壤採樣自不可能為原告所臆測之污泥混合物。
3、以臺北高等行政法院102年度訴更一字第26號及最高行政法院103年度判字第701號判決為例，該案場址經主管機關調查後，認定係因臺鹼公司樹林廠關廠當時之廢棄物未妥善處置，並於整地時混雜於回填土所造成，主管機關依土污法之規定公告該場址為土壤污染控制場址，並無違誤。足見關於土污法之土壤，確非以原生土壤為限，如場址之土壤發現污染超過管制標準，即得依土污法之規定為公告，原告主張採樣樣品應以原生土壤為限，顯非可採。
（四）本件係由經環保署許可之檢測機構，依環保署公告之土壤採樣方法所為之採樣，檢驗樣品為土壤而非鋁渣，被告依此等樣品之檢驗結果作成原處分，並無違誤：
1、本件係由正修科技大學委託台境公司進行採樣，由正修科技大學進行檢驗，而正修科技大學及台境公司均屬環保署許可之檢測機構。依照採樣記錄顯示，系爭98地號土地採樣點為S03（送樣深度800-900公分）、S04（送樣深度600-700公分、700-750公分），系爭100地號土地採樣點則為S09（送樣深度200-300公分）。該採樣記錄並載「S03土壤層中含有鋁渣至8米處仍可明顯發現；S03，800-900處夾帶礫石為回填土，非原生土」、「S04：0-700土壤層含有鋁渣、600-700為回填土、700-900為原生土」、「S09，200-300為廢棄物與土壤交界」。由上可知，S03所採深度並無混雜鋁渣。至於S04、S09採樣深度土壤雖混雜有少量鋁渣，惟就土壤檢測方法而言，採樣樣品送至實驗室檢測時，如有目視可見之石頭或廢棄物，檢測機構會將其剔除並過篩後，再將土壤研磨檢測，正修科技大學所為採樣、檢測過程均係依照環保署公告之土壤採樣方法為之，並無違誤。
2、至於混雜於土壤，而已非可輕易與土壤分離之廢棄物或污染物，即應認為屬土壤污染之情形，例如柴油油污如滲入土壤，與土壤結合無法輕易分離，此時即應認為土壤遭受污染，就土壤中所附著之總石油碳氫化合物進行整治，而非稱油污是油污，土壤是土壤，主管機關應先將油污與土壤完全分離後，單純針對土壤進行檢測逾管制標準後，才能認定土壤遭受污染。本件被告係委託環保署公告認證之台境公司與正修科技大學進行土壤採樣、檢測，除有特別情事外，應認為其檢測結果可信，原告僅憑採樣報告記載部分採樣深度土壤層含有鋁渣，即遽謂本件檢測結果不可信云云，洵非有據。
（五）系爭場址污染行為人黃嘉勝就系爭公告另提起訴訟，經鈞院102年度訴字第278號判決駁回後，提起上訟，最高行政法院並以104年度判字第790號判決駁回上訴，由此案可知，最高行政法院亦肯認回填土屬土污法第2條第1款所定義之土壤，而屬土污法適用之範疇，倘若經採樣之土壤檢驗結果有超過污染管制標準，即應公告為控制場址。
（六）台境公司係受託進行土壤採樣，並將樣品保存送交實驗室檢測，至於土壤現場採樣記錄表備註欄所載「S09：200-300為廢棄物與土壤之交界面，100-300土壤層內含有鋁渣」等語，乃係現場人員就現場目視情形所為之記錄，並非採樣時即將樣品區分為土壤、廢棄物、鋁渣，原告對此顯屬誤解。又正修科技大學105年4月19日正超微字第1050005235號函說明五載：「依據環檢所公告土壤檢測方法總則（NIEA S103. 61C），在採樣與保存章節所述：待測樣品須先經過目視以手剔除石礫和以2mm（10mesh）標準篩篩出&1t；2mm土壤等步驟，故實際進行分析之土壤樣品其粒徑皆&1t；2mm，且已剔除掉大顆粒之廢棄物。而在粒徑&1t；2mm範圍下，顯已無法區別廢棄物和土壤。此時，廢棄物與土壤之混合（物理或化學反應），若廢棄物造成土壤樣品分析濃度超過土壤污染管制標準，應可判定為土壤污染」等語可知，本件土壤採樣、檢測過程均係依照環保署環境檢驗所公告之土壤檢測方法，先將剔除樣品中目視可見之石礫或廢棄物，復以2mm（10mesh）標準篩篩出2mm土壤後，再行進行重金屬檢測，足見正修科技大學所檢測之樣品均已排除可能混雜之廢鋁渣。況且，縱設經上述過篩分離程序後，仍存有粒徑小於2mm廢鋁渣，由於此等廢鋁渣已極為細小，且與土壤混合，已難將此廢鋁渣與土壤分離，而構成土壤之一部分，是以若該檢測樣品分析濃度超過土壤污染管制標準，亦應判定為土壤污染等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有系爭土地登記謄本、異動索引查詢資料、系爭土地歷次管理機關變更登記申請書暨土地清冊、被告101年3月26日高市府環土字第10132638700號函、原告101年4月17日台財產南改字0000000000號函、原處分、訴願決定書等附原審卷可稽，堪予認定。兩造之爭點為被告以原處分公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區，是否適法。茲分述如下：
（一）按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件為經最高行政法院104年度判字第325號判決發回更審之案件，依據最高行政法院所揭櫫之法律上判斷為：被告先係通知原告就系爭土地之場址污染情形及後續處理相關事宜提出說明，嗣依行政程序法第102條，就其將公告系爭土地為土壤污染控制場址及劃定污染管制區事項，通知原告陳述意見，並將原處分送達予原告，並教示如對原處分不服，得提起訴願，足見被告係以原告為管理機關，對之作成處分（被告亦自承其係因未察於公告時原告已非管理機關而將原處分送達於原告）。因此，原告為原處分之相對人。原告既為原處分之相對人，對原處分即有訴訟權能；⑵原告於起訴時雖非管理機關，而欠缺訴訟實施權，然其於上訴中成為管理機關，其續行本件訴訟，已屬追認其前欠缺訴訟實施權之訴訟行為，溯及行為時發生效力。原告以其名義起訴，具備當事人適格。則本院在此個案中，自應受最高行政法院104年度判字第325號判決所表示個案法律意見之拘束，先予敘明。
（二）次按財政部國有財產署組織法第5條規定：「本署為應轄區業務需要，得設分署。」又財政部國有財產署各分署組織準則第2條第6款規定：「各分署掌理轄區內下列事項：
……六、國有財產法務案件之處理。」本件系爭土地登記之所有權人為中華民國，管理者為財政部國有財產署，原應以管理機關即財政部國有財產署之名義起訴，然因系爭土地實際上係由原告接管，且原告前經被告以原告未清理留置系爭土地上之一般事業廢棄物，多次函請原告完成清除工作，因原告遲未進行清理，被告乃自行預估後續清理費用新臺幣（下同）109,200,000元限期命原告繳納，因原告逾期未繳納，遂向臺灣高雄地方法院聲請強制執行（即103年度行執字第10號強制執行事件），原告遂提起債務人異議之訴，並請求確認被告對原告109,200,000元之公法上債權不存在，案經本院103年度訴字第332號判決駁回原告之訴，並經最高行政法院104年度判字第738號判決駁回上訴確定在案。原告既為系爭土地之實際管理者，且本院於前案債務人異議之訴亦承認原告具有訴訟實施權，則自應認原告得以管理機關名義代表國家就其管理之財產，主張所有權人權利提起本件訴訟，而具當事人適格。
（三）第按「一、土壤：指陸上生物生長或生活之地殼岩石表面之疏鬆天然介質。……四、土壤污染：指土壤因物質、生物或能量之介入，致變更品質，有影響其正常用途或危害國民健康及生活環境之虞。……七、污染物：指任何能導致土壤或地下水污染之外來物質、生物或能量。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。」「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查；土壤、地下水污染範圍或情況變更時，亦同。」「（第1項）土壤、地下水污染管制區內禁止下列行為。但依法核定污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫之執行事項，不在此限：一、置放污染物於土壤。二、注入廢（污）水於地下水體。
三、排放廢（污）水於土壤。四、其他經主管機關公告之管制行為。（第2項）土壤污染管制區內，禁止下列土地利用行為，並得限制人員進入。但經中央主管機關同意者，不在此限：一、環境影響評估法規定之開發行為。二、新建、增建、改建、修建或拆除非因污染控制計畫、污染整治計畫或其他污染改善計畫需要之建築物或設施。三、其他經中央主管機關指定影響居民健康及生活環境之土地利用行為。（第3項）地下水污染管制區內，直轄市、縣（市）主管機關得禁止飲用、使用地下水及作為飲用水水源。」「各級主管機關依本法第12條第2項及第3項規定公告控制場址或整治場址時，其公告內容如下：一、污染行為人姓名或名稱。二、場址名稱。三、場址地址、地號、位置或座標。四、場址現況概述。五、污染物及污染情形。六、其他重要事項。前項第一款之污染行為人姓名或名稱，於污染行為人未查明前或無污染行為人時，得不予記載。第1項第2款之場址名稱，得以事業名稱、地址、地號、地標或其他適當方式表示之。第1項第5款之污染情形，於控制場址時，應列明污染範圍；於整治場址時，應列明污染範圍及初步評估結果。」土污法第2條第1、4、7、17、20款、第12條第1項、第2項、第16條、第17條及同法施行細則第10條分別定有明文。依此，土污法所稱之土壤及土壤污染均未限定土壤種類或深度，只要是存在場址內之地殼岩石表面之疏鬆天然介質因物質介入改變品質，而有危及生存環境之可能，就有控制、整治之必要。主管機關經查證得知土壤或地下水污染來源明確，其污染濃度達土壤或地下水污染管制標準者，即應將污染場址之地址、地號、地標等事項，以適當方式標明後公告為控制場址，如有已知之污染行為人存在，亦應併為公告。至於土壤或地下水污染濃度達到管制標準，通常係因污染行為人曾經洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，致該污染物與存放地之土壤或地下水因沈澱、滲透、浸染、中和而造成該地土壤或地下水本身之污染結果，此際，污染行為人洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物是污染之因，土壤或地下水污染達管制標準則是污染之果。依此，控制場址公告著重在於公布週知土壤或地下水之污染現狀，亦即污染之結果，故其強調前揭土壤或地下水須確有污染，且來源明確之要件，而土壤或地下水污染結果或雖與污染行為人排放污染物間存有因果關係，但土壤或地下水存在污染，與污染行為人排放之污染物間究屬二事，污染物之存在並不等同於土壤或地下水之污染，更何況造成土壤或地下水污染結果，經常是污染行為人經年累月反覆排放污染物、長期浸染當地土壤或地下水之原因所造成，因此，縱使污染物業經移除，並不等同於當地土壤或地下水即不存在污染，是以場址所在之土地是否仍繼續置放有污染行為人洩漏、棄置、非法排放或灌注污染物，與該地應否公告為控制場址之法定要件無涉。
（四）又按環保署100年2月23日環署土字第1000013799號令發布之「場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則」第3點規定「三、各類型污染場址之公告列管範圍評估作業流程……（二）土壤污染場址……2.非法棄置場類型：原則依該達管制標準之土壤採樣點所在地號公告為場址。必要時得研判可能掩埋範圍或視實際情況，以TWD97座標定位、鑑界或其他適當方式採部分地號方式公告場址（如圖二）。」該作業原則，係土污法之中央主管機關環保署鑑於土壤、地下水污染場址類型樣態多樣化，為使各級環保機關依土污法第12條及該法施行細則第10條第4項規定公告控制、整治場址及列明污染範圍，並依該法第16條規定劃定公告土壤、地下水污染管制區時有一致性之原則可供依循，爰訂定該作業原則，核與土污法規定之立法意旨無違，各級環保機關於處理相關案件時，自得適用之。
（五）經查：
1、系爭土地為中華民國所有，72年間由改制前高雄縣政府代管，迄87年間由改制前國產局收回並交原告管理。88年間改制前高雄縣政府環保局查0000000段00000000000000號土地有遭第三人黃嘉勝等人非法占用，並從事鋁屑回收處理，及將煉鋁後所產生之廢鋁屑、鋁灰渣等傾棄於上開4筆土地。為了解上開4筆土地廢棄物危害程度及規劃後續處置方案，乃於93年間委託第三人瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）執行「高雄縣○○鄉○○○段非法棄置廢棄物場址調查與清理規劃作業」（下稱田寮場址調查規劃作業）。經瑞昶公司執行調查結果，顯示系爭土地發現有害事業廢棄物，主要為含鉛、銅等重金屬有害事業廢棄物，規劃應清除處理範圍包含有害事業廢棄物及一般事業廢棄物。改制前高雄縣政府遂以94年1月4日府環四字第0940000978號函依廢棄物清理法第71條第1項規定，限期原告於95年1月31日前將田寮場址4筆土地上之有害及一般事業廢棄物均應全數清除處理完畢，原告對該處分不服，遞經訴願及本院94年度訴字第943號判決駁回，上訴人不服，提起上訴。此外，原告另管理之大寮場址，亦經改制前高雄縣政府所屬環保局前於87年12月3日派員會同原告會勘發現遭人非法傾倒建築廢棄物及爐渣等廢棄物，亦依廢棄物清理法第71條第1項前段規定，命原告於94年9月30日前完成清除處理，原告不服，遞經訴願及本院95年度訴字第236號判決駁回。爾後兩造即於最高行政法院審理期間達成協議，並就田寮場址（含系爭土地）及大寮場址有關國有土地遭非法棄置事業廢棄物應如何進行清理等事宜，於96年7月19日簽訂行政契約，約定原告同意優先清理上開二場址之有害事業廢棄物，清理方式分別參酌瑞昶公司之田寮場址調查規劃作業及工研院之大寮場址緊急調查計畫，以便委託專業機構進行清理，及容許原告分年度籌措經費、逐年編列預算以執行清理作業，而改制前高雄縣政府則同意日後不就同一事件對原告為任何處分或裁罰。爾後原告乃於96年7月20日具狀撤回起訴，改制前高雄縣政府則廢止前揭94年1月4日行政處分。其後，原告依雙方行政契約第2條之6個月期限內於97年1月9日檢送田寮場址及大寮場址有害事業廢棄物清理計畫各1份，經改制前高雄縣政府函覆略謂：環保署表示請依廢棄物清理法相關規定辦理，其所屬環保局各科室則表示清理作業倘涉及空氣污染防制法、噪音管制法、水污染防治法、廢棄物清理法等環保法規，請依各該規定辦理等語後，並經備查。隨後原告即委請工研院進行田寮場址（含系爭土地）有害事業廢棄物之清理，於99年1月29日清理完畢，並經工研院出具田寮場址有害事業廢棄物清理專案期末報告（下稱田寮場址有害事業廢棄物清理報告）在卷。嗣原告於99年10月6日檢送田寮場址有害事業廢棄物清理報告及場址調查與危害評估報告予被告，並經備查。然因原告遲未提送田寮場址（含系爭土地）一般事業廢棄物清理計畫，且未清理留置系爭土地之一般事業廢棄物，被告乃陸續於100年7月20日、8月31日、10月20及11月21日多次函請原告盡速提送廢棄物清理評估計畫及編列預算清理留置原地廢棄物，惟原告屆期仍未完成清理，被告遂依據第三人大倉實業股份有限公司提出之報價單預估後續清理費用總計1億920萬元，以行政程序法第148條規定及行政契約向高雄地院為強制執行之聲請。惟原告認雙方行政契約並無約定其就田寮場址之一般事業廢棄物負有清運義務，遂提起債務人異議之訴，但經本院103年度訴字第332號、最高行政法院104年度判字第738號判決認上開行政契約係為取代先前之行政處分，且契約第2條復明示原告田寮場址之清理應依瑞昶公司之田寮場址調查規劃作業方式為之，則自契約文義及締約真意均無免除原告田寮場址一般事業廢棄物之清除責任為由，駁回原告之訴而告確定。
2、因瑞昶公司製作之田寮場址調查規劃作業第9章結語與建議中表示：「9.1結語：一、場址屬山谷邊坡棄置廢棄物場址，以452-100地號為主要棄置廢棄物區，廢棄物以灰黑色、灰白色廢鋁渣為主……四、場址內土壤經重金屬分析，鋅分析有一土壤樣品超出土壤污染監測基準，銅分析有三土壤樣品超出土壤污染管制標準，顯示場址內土壤有受重金屬污染之虞。五、依場址地質、現場勘查及調查結果顯示，廢棄物掩埋底部為一崎嶇不平之表面，依以往廢棄物清理執行案例，後續執行清理工作時，必定無法依原地形進行開挖工作，或多或少夾雜廢棄物掩埋界面之土壤，而場址亦證實掩埋底部土壤已遭受污染可一併移除，故考量地電阻與鑽探誤差的來源建議將廢棄物數量乘以1.35做為清理數量之安全係數，再加上污染土壤之表層一併清除，總計應以廢棄物體積35,000立方公尺、一般事業廢棄物39,700噸及有害事業廢棄物9,900噸做為廢棄物清理設計規劃之依據。六、依環保署廢棄物場址分級制度，場址總評分為34.37分，大於場址評分中之28.5分，場址含有害事業廢棄物有污染環境、危害人體健康之虞，評等為甲級場址，主要污染途徑為土壤污染，應由縣市主管機關依場址狀況儘速執行必要之緊急應變，及調查清理工作。……八、評估本計畫清理費用整體總清理經費約2.7億，其中廢棄物開挖、篩選、包裝及暫存、一般及有害事業廢棄物清理等工項採實做實算計價。9.2建議：二、有關土壤污染部分，建議請主管機關依土水法相關規定辦理，依法進行查證，當場址污染來源明確，污染濃度達管制標準者，應公告為土壤及地下水污染控制場址。三、若本場址經主管機關查證確認為土壤超過管制標準之控制場址，建議未來應考量避免造成土壤污染之持續來源，故所有之廢棄物應全數予以清除，同時在效益考量下，污染之土壤可配合工程施作時刮除表層土壤，並併入廢棄物處理，如此可一併解決本場址廢棄物及土壤污染問題。」等語，被告乃於原告委託工研院清理田寮場址4筆土地有害事業廢棄物（不含原地留置之鋁渣等一般事業廢棄物）告一段落後，於100年間委託正修科技大學超微量研究科技中心（下稱正修大學）、台境公司檢驗，並於101年1月5日由被告會同正修大學、台境公司至系爭土地進行土壤採樣工作。總計系爭土地共有三處採樣點，分別為S03、S04及S09，預定現場篩測原則為每50公分深度取樣，以XRF、PID、EID等方法篩測，採樣深度分別深達9公尺、9公尺、4.7公尺，其中編號S03深度到8公尺處仍有鋁渣明顯可見，且到9公尺處仍屬回填土、非原生土；編號S04從0到7公尺處土壤層均為含有鋁渣之回填土，7公尺至9公尺深度則為原生土；編號S09深度2公尺至3公尺為廢棄物與土壤之交界面，1至3公尺土壤層內含有鋁渣，經台境公司對樣品分段封裝、冰存採樣後，再送交正修大學複驗，嗣經正修大學實驗室複驗後，前揭編號S03點深度8公尺至9公尺間之取樣經檢出銅濃度581mg/kg；編號S04點深度6公尺至7公尺間之取樣檢出鎘濃度為25.1mg/kg、銅濃度2,690mg/kg、鋅濃度為2,160mg/kg；編號S09點深度2至3公尺間之取樣則檢出銅濃度466mg/kg，均超過土壤污染管制標準（標準限值：鎘20mg/kg、銅400mg/k g、鋅2,000mg/kg），被告遂爰依前揭土污法第12條第2項、第16條及同法施行細則第10條規定，以本件原處分公告系爭土地為土壤污染控制場址暨土壤污染管制區及載明第三人黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益為系爭452-98地號土地污染行為人、第三人鄭衣忠為系爭452-100地號土地之污染行為人（其中第三人黃嘉勝、黃張玉明、蔡順益等人分別對被告原處分不服而提起行政爭訟，黃嘉勝、黃張玉明部分業經本院102年度訴字第278號、最高行政法院104年度判字第790號判決確定，蔡順益部分則經本院104年度訴字第52號判決，尚未確定）。
3、由於原告委請第三人工研院清理田寮場址4筆土地上之有害事業廢棄物完竣後，隨即於99年12月9日將上開4筆土地（含系爭土地）移交農委會林務局管理，並辦畢管理機關變更登記。然因被告作成本件原處分，並於104年1月間依土污法第13條規定命污染行為人或潛在污染責任人提交污染控制計畫，系爭土地管理機關之林務局屏東林區管理處即以104年1月28日屏正字第1046210338號函復原告謂：「經查旨揭土地（即系爭土地）自本處接管後，既無法實行造林工作，本次再經環保局函限行為人等依法提送土壤污染控制計畫，查係為完成101年查處之行政處分程序，顯見該地土地污染之事實，從未消滅……本處因為土地管理機關，倘高雄市政府依法裁處或要求場所使用人、管理人或所有人處理，即便係由貴處處理後續行政救濟，仍造成本處困擾，另該地依現況查經接管多年，仍尚有空地無法成林，該地應有污染之虞，已不符國有林地移交接管之原則，爰在本污染未釐清處理完竣前，本處仍無法施行造林工作，而任令閒置，易致外界存疑及不良觀感，爰請貴分署依101年8月27日台財產南皆字第10100122741號函略以：『如確有再為處理情事，即依規定辦理移還處理。』，辦理接管旨揭2筆土地，俟污染物排除後再行移交本處。」等語，隨後原告即以104年5月11日台財產南接字第10420005350號函同意林務局屏東林區管理處移還處置，並檢送系爭土地管理機關變更登記申請書，而將系爭土地再度移由原告管理等事實，為兩造所是認，並有被告提出正修大學製作之採樣檢測結果超標情形彙整表、檢測報告、被告環保局101年1月5日土污稽查記錄、台境公司土壤現場採樣記錄、土壤中XRF篩測紀錄表、現場採樣自主檢查表、林務局屏東林區管理處104年1月28日函、原告104年5月11日函及系爭土地建物查詢資料單等文件（見本院102年度訴字第341號卷2第254至306頁；原處分卷第1至9頁；最高行政法院104年度判字第325號卷第31、54、56至57頁）、工研院99年9月製作之田寮場址有害事業廢棄物清理報告乙冊可證，及經本院依職權調取本院103年度訴字第332號卷核閱屬實，則此等事實自堪信為真實。
4、是綜前觀察，系爭土地係遭第三人黃嘉勝等人棄置其溶鋁所產生廢鋁渣之非法棄置廢棄物場址所造成土地污染類型，且由瑞昶公司93年出具之田寮場址調查規劃作業及工研院99年9月出具之田寮場址有害事業廢棄物清理報告記載可知，廢棄物棄置地點主要位在452-100地號土地，但亦包含452-98地號土地東側山谷邊坡，乃至涵蓋至西側水泥鋪面底下，足見第三人黃嘉勝等人堆置廢鋁渣等事業廢棄物遍及系爭土地之地表及地下。佐諸正修大學檢測報告，系爭土地內已有三處採樣檢測結果達土壤污染管制標準，且污源來源明確之情事，則被告考量廢棄物分布範圍、廢棄物種類、對環境及及人體造成之危害等因素後，依土污法第2條第17款關於污染控制場址及之定義及第12條規定旨意，並參照場址污染範圍與管制區之劃定及公告作業原則三關於非法棄置場類型土壤污染場址之公告列管範圍之規定，將系爭土地地號全部公告為土壤污染控制場址、污染管制區及認定第三人黃嘉勝等人為污染行為人等情，自屬於屬有據。
（六）雖原告主張被告於系爭土地上之一般事業廢棄物尚未清理前，即依土污法對系爭土地進行土壤污染查證工作，則其所採集之樣品極有可能是廢氣物本身而非土壤，且依台境公司土壤現場採樣紀錄表可知，編號S03、S04、S09等採樣點均非對原生土壤進行採樣，其中S04（6-7公尺）之鎘、銅、鋅值檢測結果，與工研院對系爭土地清理前在相近地點採樣污泥廢棄物之檢測數值相當，則該等採樣品即無法排除含有工研院清理有害事業廢棄物後所回填之鋁渣，故被告檢測對象既非土污法第2條第1項所規定之土壤，原處分遽認系爭土地存有土壤污染，即非適法；況系爭土地上一般事業廢棄物之鋁渣，業經被告於雙方96年簽訂之行政契約同意以留置現場方式處置，且依該行政契約第5條約定，被告已不得就同一事實復對原告為其他處分，則被告以原處分限制原告對系爭土地之管理權限，亦有侵害原告信賴利益即違反禁反言原則情事云云。惟查：
1、依土污法第2條第1款及第7款已分別定義土壤及污染物；另環保署94年11月30日環署檢字第0940097070號公告之土壤採樣方法（NIEA S102.61B），其中第6點「採樣及保存」規定：「土壤之採集應依據採樣目的之不同而有所區別。依據採樣目的、場址現勘之狀況、可疑污染物之種類與查證、後續監測或整治工作之不同分別研擬採樣計畫，據以執行。參照污染物之檢測方法及其物化特性可概分為生物性及非生物性兩大類（生物性污染採樣不在本方法範圍），非生物性污染物可再分為無機化合物（重金屬及非金屬類）及有機化合物。……污染物之不同會影響土壤採樣之深度，一般土壤中重金屬之污染深度常以地表下0～30公分之土壤層為主，視污染情況再作不同土層深度之採樣……採樣點配置與採樣深度以取得具有代表性樣品、減低成本及最高調查品質為主要考量。並應審慎檢查每一鑽孔的位置，避開地下管線、儲槽或其他非天然障礙物。……採樣深度依場址及污染物特性而定，通常可分為淺層污染採樣及深層污染採樣。(1)淺層污染採樣：一般重金屬污染或半揮發性有機物之採樣深度為表土（地表下0～15公分）及裏土（地表下15～30公分）為主。揮發性有機物除非有地表污染源，否則不易於表土長時間殘留。(2)深層污染採樣：當進行深層污染採樣時，採樣過程需注意避免打破含水層之不透水層，以防止污染相鄰之含水層。若需對不同含水層土壤採樣時，需以適當措施（如皂土回填）避免相鄰之含水層受污染。在可能的污染源（如地下儲槽、管線、掩埋區等，或由地表已知污染區位判斷）周邊劃一調查區，並在此區內至少分別於地下水流上游設置一處與下游處設置二處的採樣點。重金屬污染物因受土壤吸附作用影響，雖不易在土壤中移動，然視需要（如區內有客土、回填土、或需採集受地質影響之背景等）可在調查區內進行剖面分層採樣，其間距以50公分為原則，可依調查目的及經費作調整。若調查區內有植栽，則視需要於植栽根部到達深度處採樣。……（五）樣品處理：2、如為檢測重金屬成分，將樣品放置於乾淨器皿中，目視以手剔除石礫、樹枝等雜物後，以自然風乾（約需7至10天）、30±4℃之烘箱烘乾、冷凍乾燥，或依檢驗方法之規定。乾燥過程是需要偶而將團粒剝散，以免土壤因脫水而緊密膠結。乾燥完成後，以木槌打碎，以2mm（10mesh）標準篩篩出＜2mm土壤（需全部過篩），在經過研磨，全部通過20mesh（孔徑0.84mm）標準篩倒入大塑膠袋中充分混合後，再裝入樣品瓶中送驗。」等語；又環保署100年8月4日環署土字第1000065115號函亦謂：「依據土壤採樣方法（NIEAS102.61B）六、（五）、2.略以：『如為檢測重金屬成分……目視以手剔除石礫、樹枝等雜物……再經過研磨，全部通過孔徑0.84毫米標準篩……再裝入樣品瓶中送驗。』將土壤中之雜物剔除，送驗之檢體須為土壤方適用土壤污染管制標準。」等語（見訴願卷第76至96頁）。是依土污法定義可知，土壤係指地表上之天然介質，污染物則是外來之物質、生物或能量，縱使二者定義上有所差異（諸如原生與外來之區別），但同屬物質之外觀上未必明顯可分，更遑論土壤還可因污染物之介入而改變其品質，致使與污染物混同而難以區辨，例如重金屬礦區之土壤與遭受外來重金屬污染之土壤，或許並無成分上之差異，然前者應屬土污法第2條第1款所稱之土壤，後者則屬同條第4款所稱之土壤污染，因此，土壤有無遭受污染之查驗規劃重點，應著重在查證場址上有無可疑之外來污染物存在，如場址確有外來污染物，方有就污染物可能之污染範圍劃定調查區域進一步檢測該區域之土壤是否遭受污染之必要。且由前揭環保署公告之土壤採樣方法規範可知，土壤採樣亦必先對場址現勘之狀況、可疑污染物之種類予以查證後，因應個別污染物之污染方式擬定不同之採樣計畫並執行合適之採樣方法，而重金屬污染之土壤採樣原本即不得遠離污染物或污染源（如一般棄置於地表上之重金屬污染，檢驗深度僅在0至30公分之間；如重金屬係遭掩埋在地表下方，亦需於可能之污染源周邊進行調查，及視需要進行剖面分層採樣），只要採樣程序確依前揭土壤採樣方法為之，則其送驗之檢體即得肯認為土污法第2條第1款所稱之土壤，如其檢驗數值超過土壤污染管制標準，自屬土污法第2條第4款所稱之土壤污染，並得依同條第17款、第12條第2項規定公告為土壤污染控制場址。
2、今查，系爭土地係於88年間經改制前高雄縣政府環保局發覺遭第三人黃嘉勝等人棄置其溶鋁所產生廢鋁渣之非法棄置廢棄物場址，嗣後經瑞昶公司93年出具之田寮場址調查規劃作業又查覺系爭土地可能已因上開廢鋁渣之棄置而遭受土壤污染，建議主管機關應儘速就棄置地點進行污染濃度查證及公告為控制場址。其後原告開始清運後，工研院99年9月出具之田寮場址有害事業廢棄物清理報告復查證系爭土地有害事業廢棄物棄置地點遍及系爭土地之地表及地下等情，已如前揭查證事實所述，則揆諸前揭土污法及環保署公告之土壤採樣方法等規範之說明，被告依循瑞昶公司前揭調查規劃作業建議，於原告移除系爭土地上有害事業廢棄物及污泥等污染物完竣及確認系爭土地污染危害等級降低後，於101年1月間委託正修大學及台境公司進場查證系爭土地原置放有害事業廢棄物地點周邊土壤之污染濃度調查，並就原有害事業廢棄物埋藏及回填之土壤深度（即係針對原有害事業廢棄物與土壤混合之特定範圍區間予以取樣），以每50公分進行剖面分層取樣及先以XRF、
PID、FID篩測有污染疑慮之樣品後，再送正修大學複驗等查驗步驟及程序，均屬適法之處置。且查，本院依原告聲請向正修大學函詢其所製作系爭土地採樣檢測結果超標情形彙整表所檢驗之樣品究係「廢棄物」或「土壤」時，經正修大學105年4月19日正超微字第1050005235號函復謂以：「廢棄物直接堆置在土壤後，若經過人為的整地或降雨入滲等因素，就可能致使廢棄物與土壤混合，進而污染土壤。而此污染狀況通常發生於廢棄物與土壤混合的特定範圍區間。因此，推論本案當時於S04點位600-700cm和700-750cm兩個深度進行土壤重金屬的分析，應該是為了確認廢棄物與土壤混合範圍區間之污染狀況和其污染深度。……實際進行分析之土壤樣品其粒徑皆＆1t；2mm（10mesh），且已剔除掉大顆粒之廢棄物。而在粒徑＆1t；2mm範圍下，顯已無法區別廢棄物和土壤。此時，廢棄物與土壤之混合（物理或化學反應），若廢棄物造成土壤樣品分析濃度超過土壤污染管制標準，應可判定為土壤污染。」等語，有正修大學前揭函文在卷可證（見本院卷第217頁），依此，正修大學篩測之樣品既針對系爭土地原有害事業廢棄物埋藏區域進行採樣，且其採樣之土壤樣品顆粒已剔除明顯可見之廢棄物，粒徑範圍又小於2mm，則其採樣作業、步驟、樣品處理均依據前揭環保署公告之土壤採樣方法為之，自屬合格之土壤樣品。今採樣標的S03（採樣深度800-900cm）、S04（採樣深度600-700cm）、S09（採樣深度200-300cm）經複驗後確有銅、鋅、鎘等重金屬成分超過土壤污染管制標準，而該等成分又與原先第三人黃嘉勝等人棄置埋藏之廢鋁渣有害事業廢棄物之溶出成分相同，自屬污染來源明確，揆諸前揭土污法第2條第17款、第12條第2項規定，被告自得將系爭土地公告為污染控制場址。雖原告主張採樣標的應為原生土壤，不得為回填土，且需排除任何含有鋁渣可能性之土壤云云，已與前揭土污法及環保署公告之土壤採樣方法等規範相背，若如原告所述之採樣標的，所採集之土壤樣品勢必遠離可能之重金屬污染區域，不僅採樣結果不具代表性，亦對系爭土地污染狀況之認定及排除毫無助益，縱使S04（採樣深度600-700cm）土壤採樣檢測值與工研院97年間就相近地點之採樣檢測值相當，此僅說明工研院事後雖移除系爭土地上有害事業廢棄物及污泥，但只是減輕系爭土地土壤重金屬污染之深化，然無助於土壤污染之排除，更益證土壤污染確實存在，是原告前揭主張要無足取。
3、再查，兩造固於96年7月19日簽訂行政契約，約定原告同意優先清理田寮及大寮二場址之有害事業廢棄物，清理方式分別參酌瑞昶公司之田寮場址調查規劃作業及工研院之大寮場址緊急調查計畫，以便委託專業機構進行清理，及容許原告分年度籌措經費、逐年編列預算以執行清理作業，而被告則同意日後不就同一事件對原告為任何處分或裁罰。惟上開行政契約係為取代先前被告命原告清理田寮及大寮二場址全部事業廢棄物之行政處分，且契約第2條復明示原告田寮場址之清理應依瑞昶公司之田寮場址調查規劃作業方式為之，則自契約文義及締約真意，均無免除原告田寮場址一般事業廢棄物之清除處理責任乙節，復如前述，則上開行政契約第5條所指之同一事件，自係指雙方以行政契約所處分關於原告就田寮及大寮二場址之事業廢棄物清除處理事務。至被告本件原處分係針對系爭土地受有土壤重金屬污染超過土壤污染管制標準，且污染來源明確，依土污法第12條第2項、第16條所為之污染控制場址暨污染管制區之公告，此與原告就系爭土地所負之事業廢棄物清理事務，係屬二事，且二者不相隸屬或互為條件。乃原告逕以兩造行政契約之約定，主張被告原處分違反契約信賴及禁反言原則，應予撤銷云云，亦屬無據，不應准許。
五、綜上所述，原告前揭主張均不足取，被告以系爭土地採樣點S03（採樣深度800-900cm）、S04（採樣深度600-700cm）、S09（採樣深度200-300cm）所採得土壤經檢測後有銅、鎘、鋅等污染物超過土壤污染管制標準，且第三人黃嘉勝等人確於88年間在系爭土地上從事熔煉廢鋁屑，污染來源明確，而依土污法第12條第2項、第16條、同法施行細則第10條等規定，以原處分將系爭土地地號全部公告為土壤污染控制場址、污染管制區及認定第三人黃嘉勝等人為污染行為人等情，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，即屬無據，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 5 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 5 日
書記官 謝 廉 縈