高雄高等行政法院判決
104年度訴更一字第22號民國106年2月7日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師柯宗佑 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國101年9月12日環署訴字第1010082863號訴願決定，提起行政訴訟，經本院101年度訴字第451號判決後，兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴，經最高行政法院104年度判字第656號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣陸佰肆拾玖萬捌仟肆佰伍拾伍元部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
第一審及更審前上訴審訴訟費用由被告負擔五分之三，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件原告代表人原為沈慶京，嗣於本件訴訟繫屬中變更為林克銘，並由其具狀聲明承受訴訟（本院卷2第35-43頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所屬安順廠前身為臺灣碱業股份有限公司（下稱臺碱公司），該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止，而停止生產，臺碱公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，臺碱公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司。被告所屬環境保護局（下稱環保局）於90年間調查該廠區因前揭生產流程所造成污染之情形，發現該廠區土壤中戴奧辛等污染物含量超過土壤污染管制標準，被告乃依89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法（下稱89年土污法）第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第09104007660號公告，將臺南市○○區○○段○○○○○段○000○號土地公告為土壤污染控制場址；復以92年12月1日南市環水字第09204023661號公告修正，將鹽田段668、668-1、668-2、668-4、668-5、668-6地號6筆土地全部（下稱○○○區○○○○段544-2、541-2、543、545地號4筆土地全部及同段550、551、552地號3筆緊鄰二等九號道路以東50公尺範圍內之土地（下稱二等九號道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址；以上場址污染物為戴奧辛及汞，含量超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg）（被告另以92年12月1日南市環水字第09204023671號公告，將臺南市○○區○○○號道路1K+800至2K+815段【即鹽田段529地號等39筆土地，下稱二等九號道路】公告為土壤污染控制場址；以92年3月20日南市環水字第09204005660號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正，將單○○○區○○○○段668-3、669地號2筆土地】、海水貯水池【即鹽田段659地號等23筆土地】及上述○○○區○○○○號道路、二等九號道路東側草叢區劃定為污染管制區【下稱系爭污染管制區】）。嗣被告於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，由環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告○○○區○○○○號道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭整治場址），並請被告依土污法辦理後續事宜。被告為辦理系爭整治場址之後續工作事項，乃執行多項計畫案，其中「97年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及緊急應變工作計畫」（下稱97年計畫）花費新臺幣（下同）3,222,056元，「98年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫（含延長計畫）」（下稱98年計畫）花費12,873,262元，兩項計畫合計支出16,095,318元，均經被告向「土壤及地下水污染整治基金」申請補助，而由被告先代為支應。嗣被告依89年土污法第13條、第38條或99年2月3日修正公布之土污法（下稱99年土污法）第15條、第43條等規定，以101年3月26日府環水字第1010242670號函（下稱原處分）命原告於101年4月30日前繳納前揭代為支應之費用16,095,318元。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，提起行政訴訟，前經本院101年度訴字第451號判決（下稱前審判決）「訴願決定及原處分關於原告應繳納之費用超過新臺幣119,000元部分均撤銷。原告其餘之訴駁回。」兩造對不利部分均表不服，各自提起上訴，經最高行政法院104年度判字第656號判決廢棄前審判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張︰㈠被告未依行政程序法第16條辦理公權力委託，依本院103年
度訴字第409號判決（下稱本院第409號判決），即屬以冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱冠誠公司）為行政助手自行辦理97年及98年計畫，其性質係邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估等工作事項之範疇：
1.按「本件被告委託專業機構冠誠公司執行系爭計畫，未依行政程序法第16條規定辦理公權力委託，此兩造所不爭，顯見被告係以冠誠公司為行政助手自行辦理系爭計畫，屬土污法第12條第13項規定邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之範疇，被告前揭主張實有誤解，不足採取。」本院第409號判決明揭其旨。是行政機關未依行政程序法第16條辦理公權力委託，即係以他人為行政助手自行辦理系爭計畫，從而屬邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之範疇。
2.經查，本案無論係97年或98年計畫，被告均未依行政程序法第16條辦理公權力委託，而係以冠誠公司為行政助手自行辦理系爭計畫，其性質自屬邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。
㈡邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、
整治計畫、健康風險評估等工作事項，依本院102年度訴更一字第6號判決（下稱本院第6號判決）及第409號判決，不論依89年或99年之土污法，所生費用均不得命污染行為人負擔：
1.依89年土污法之規定及本院第6號判決，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估所生費用，不得命污染行為人負擔：
⑴按「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之
費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」89年土污法第38條定有明文。是得命污染行為負擔之費用，以土污法第43條第1項列舉者為限。
⑵次按「主管機關限期命污染行為人繳納其所支出之費用，乃
國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利之限制，故須有法律之依據。查（1）『於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項』（2）『核定污染調查及評估計畫』（3）『核定整治計畫』（4）『核定整治計畫前邀集舉行公聽會』（5）『基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用』（6）『各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用』（7）『土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用』（8）『涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用』（9）『土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用』（10）『關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用』
（11）『關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用』（12）『土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用』（13）『關於補助土壤、地下水污染預防工作事項』等主管機關所支出之費用，得否命污染行為人繳納，修正前土污法並無明文規定，故主管機關對於該等費用，並無法律依據命命污染行為人繳納。參以現行土污法第28條第3項規定：『第1項基金（土壤及地下水污染整治基金）之用途如下：1、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。2、基金求償及涉訟之相關費用。3、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。
4、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。5、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。6、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。7、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。8、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。9、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。10、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。11、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。12、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。』第43條第1項規定：『依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人……繳納；……』，益證主管機關所支出前開（1）至（13）之費用，並非現行土污法第15條第1項規定之『其他應變必要措施』所支出之費用，依現行土污法第28條第3項第2款至第12款規定，主管機關雖得申請由整治基金代為支應，惟依現行土污法43條第1項規定，並不得命污染行為人負擔。
另關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費用（其他非現行土污法第28條第3項規定之費用），亦非現行土污法第15條第1項第8款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為人繳納，乃屬當然。」本院第6號判決明揭其旨。是本院認前開13類費用，因89年土污法並無明文列舉，故主管機關不得命污染行為人負擔。
㈢依99年土污法之規定及本院第6號判決，邀集專家學者協助
審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估所生費用，不得命污染行為人負擔：
1.按「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之2分之1。」99年土污法第43條第1項定有明文。是得命污染行為人負擔之費用，以土污法第43條第1項列舉者為限。
2.次按「（三）被告委由訴外人冠誠公司執行系爭計畫之工作性質：……『一、污染整治相關計畫審查及監督查核』『二、污染整治監督驗證』『三、整治施工期間之周界環境品質監測』係就原告99年5月已展開之整治計畫工程所為之行政查證、稽核及驗證，此三部分為行政監督權行使，與緊急應變措施顯無關涉。……2、承上所述，上開『一、污染整治相關計畫審查及監督查核』『二、污染整治監督驗證』『三、整治施工期間之周界環境品質監測』工作內容，係就原告99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，為土污法第28條第3項第7款『土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核』及同法第12條第13項規定『直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。』涵攝範圍，是此三部分所生費用，即非得依土污法第43條第1項規定命污染行為人（含概括繼受人）繳納。……（8）至『一、草叢區洗車台驗證作業』及『三、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業』部分，於100年度並無因特殊狀況須採行應變必要措施，且工作性質為就原告99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，同為土污法第12條第13項規定之驗證工作所涵攝範圍，則此二部分所生費用，非得命原告繳納。」本院第409號判決明揭其旨。準此，「污染整治相關計畫審查及監督查核」、「污染整治監督驗證」、「整治施工期間之周界環境品質監測」、「草叢區洗車台驗證作業」、「竹筏港溪南岸邊坡驗證作業」等工作內容，僅係就整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，性質為土污法第12條第13項範疇，所生費用依法不得命污染行為人負擔。
3.是主管機關於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學、相關機關協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所生之費用，依本院第6號判決及第409號判決，均不得命污染行為人負擔。
㈣97年計畫委辦費，或屬驗證執行成效費用、或屬污染整治相
關工作人事費用、或為被告履行法定職務之一般行政費用，不論依89年或99年土污法，均不得命原告負擔：
1.經查，本計畫工作項目共6大項，其內容為：⑴場址管制區及污染暫存區管理工作、⑵審查及監督本場址相關工作計畫、⑶技術諮詢及行政支援、⑷本場址專屬網頁之維護、⑸辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理、⑹其他工作。
2.本計畫第⑵項「審查及監督本場址相關工作計畫」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，此項目內容為：（A）協助環保局審查及監督中石化
公司或環保局委辦所提出與本場址相關之工作計畫、（B）提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議並協助研擬相關工作計畫及招標文件。
⑵次查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用，不得命原告負擔。
⑶又查，依本院101年訴字第451號判決（下稱本院第451號判
決）意旨，其將此項費用定性為99年土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」所生費用，不得命原告負擔。
3.本計畫第⑶項「技術諮詢及行政支援」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，此項目內容包括（A）提供計畫共同主持人、經理人
、專任工程師，專任工程師常駐環保局協助政策研擬及技術支援、（B）出席與本場址相關會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議與必要之說明會，並協助彙整會議相關技術文件、（C）協助環保局有關本場址相關資料彙整、資料庫的建立、與安順廠相關計畫或發生異常事件之文字與影像或錄影的紀錄等。⑵次查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」；或第（12）類「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」，不得命原告負擔。
⑶又查，依本院第451號判決意旨，其將此項費用定性為99年
土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；或第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」；或第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，不得命原告負擔。
4.本計畫第⑷項「本場址專屬網頁之維護」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，場址專屬網頁建置，旨在使民眾瞭解整治情形，與說
明會及宣導之意旨相當，非直接與減輕污染危害或避免污染擴大有關之措施，所生費用自非土污法之應變必要措施。
⑵按「另關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費
用（其他非現行土污法第28條第3項規定之費用），亦非現行土污法第15條第1項第8款規定其他應變必要措施所支出之費用，自不得命污染行為人繳納，乃屬當然。」本院第6號判決所明揭，並據此認定場址專屬網頁建置非屬應變必要措施之範疇，其費用不得命污染行為人負擔。
⑶經查，本項目內容係協助被告環保局更新及維護本場址專屬
網頁架構與內容等，本非應變必要費用。又政府維護自身所架設之網頁，乃係履行其法定職務，依本院前揭判決意旨，為此所支出之一般行政費用，不得命原告負擔。
5.本計畫第⑸項「辦理緊急應變必要措施及陳情案件處理」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，此項目內容包括（A）協助與本場址相關陳情、檢舉
或污染案件之處理（此部分被告支出金額為0）、（B）對竹筏港溪第二河段污染移除安置工程執行結果採樣5點進行驗證。
⑵次查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」，不得命原告負擔。
⑶又查，依本院第451號判決意旨，其將此項費用定性為99年
土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；或第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」；或臺南市政府執行其法定義務之一般行政費用，不得命原告負擔。
6.本計畫第⑹項「其他工作」之費用，不得命原告負擔：⑴經查，此項目之工作內容，包括（A）於計畫執行期程進行
各重大工作計畫致使廠區地貌有改變時，應進行空拍、（B）辦理環保局臨時交辦事項等。
⑵次查（A）部分之工作內容，係以衛星影像同時觀察鄰近區
域之地貌變化，並將修正之地貌提供未來整治計畫及環境衝擊評估之依據。依本院第6號判決意旨，係履行被告之法定職務，其內容及目的與減輕污染危害或避免污染擴大無直接關係，從而非應變必要措施，是所生費用不得命原告負擔。⑶又查（B）部分之內容，僅為籠統模糊之名目，未經被告舉
證該事項確為應變必要之措施，從而所生費用不得命原告負擔。
7.至於本計畫第⑴項「場址管制區及污染暫存區管理工作」之費用，亦不得命原告負擔：
⑴經查，此工作項目之內容，包括設置日夜24小時駐衛警，工
作重點包括管制人員進入污染管制區、禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為、管制污土進出場區、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動，並針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常等。
⑵關於「禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為」及「管制污土進出場區」之部分：
①依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬第（6
）類「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」，不得命原告負擔。
②依本院第451號判決意旨，認屬99年土污法第28條第3項第4款「主管機關執行土壤及地下水污染管制工作」。
⑶關於「巡視圍籬及土堤避免遭受破壞」、「針對廠區內所有
設置之安置區，定期確認功能是否正常」及「勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動」之部分：
①依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬第（6
）類「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」，不得命原告負擔。
②依本院第451號判決意旨，屬99年土污法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」。
③設置圍籬及告示牌已足防止民眾進入，為取締違法民眾所
生費用，不應命原告負擔，按最高行政法院104年度判字第131號判決之發回意旨：「設置圍籬及告示牌雖足以防止守法之民眾捕魚，但對於脫序之民眾是否仍需巡守人員勸導驅離？」可知最高行政法院認為，原告已於系爭場址之週遭設置圍籬及告示牌，顯已善盡告知及防護義務，並足以防止民眾捕魚，取締違法民眾所生之費用，不應再由原告負擔。
④民眾之違法行為，應由被告機關究責，所生費用為一般行政費用，不應由原告負擔：
A.按「二、巡邏：劃分巡邏區（線），由服勤人員循指定區（線）巡視，以查察奸宄，防止危害為主；並執行檢查、取締、盤詰及其他一般警察勤務」警察勤務條例第11條第2款定有明文。
B.次按「關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費用……自不得命污染行為人繳納。」本院第6號判決明揭其旨。是以巡邏之方式查察奸宄並防止危害，本即為一般警察勤務之一種，基此所生之費用本不應由污染行為人負擔。
C.經查，被告於另案稱「因為有巡守才有抓到破壞圍籬進去的人」，可知本件巡守不啻為偵查犯罪之手段。然「以巡邏之方式偵查犯罪」本為司法警察機關一般勤務，乃被告身為所在地主管機關應履行之法定職務，所生費用自為其一般行政費用，不應由原告負擔。
⑤違法民眾應為其自身行為負責，是取締所生費用，自不得命原告負擔：
A.按「在憲法保障之基本人權與自由之價值體系中，人性尊嚴可謂是至上之價值理念，有受國家『優先保護』之地位，法理上並要求人人以自我之責任，對此固有之價值加以肯定。」、「基於自我負責原則考之，損害的發生苟是因被害人自己有意識投身進入的風險所實現，如此第三人之行為與被害人損害間雖非無條件關係，然根據自我負責原則，其結果原則上應由被害人自我負責，對第三人而言則就此結果欠缺可罰性，亦即一個人僅為自己行為負責，對於被害人自己行為介入所發生之結果，先前的行為人不負責任，查本件既係被害人於死亡時右頸部有老舊疤痕，所謂『老舊』即非新近的傷痕（即非死前一、二天造成的痕跡），又其有重度飲酒而所謂重度飲酒是指血液中酒精濃度有0.107百分比（Ｗ／Ｖ），達到一般生理上有反應減慢的程度而言，此有法務部法醫研究所90年4月27日法醫所九０理字第755號函文一紙在卷可按，依此函文所示，被害人既僅有反應減慢的程度，本身即有自己的意識，其自行跳下竹筏躍入前揭漁池內游泳，基於自我負責原則，被害人既明白地意識對於被害法益之影響，復自發地介入先前所被創出之危險，此際得否遽令被告擔負被害人自己有意識投身進入風險所實現之結果，則似尚難謂為無疑。
」司法院釋字第372號解釋蘇俊雄大法官部分協同部分不同意見書、臺灣高等法院刑事判決90年度上易字第252號判決分別明揭其旨。
B.經查，原告已善盡告知及防護義務，不肖民眾明知破壞圍籬捕魚係違法行為，仍執意為之，依自我負責原則，應由其自行承擔一切後果，不應再令原告負擔取締費用，否則即與比例原則有違。
㈤98年計畫委辦費，或屬驗證執行成效費用、或屬污染整治相
關工作人事費用、或為履行法定職務之一般行政費用，是不論依89年或99年之土污法，均不得命原告負擔：
1.經查，本計畫工作項目共三大項，其內容為：⑴整治計畫監督查核工作、⑵場址管理及查證工作、⑶辦理緊急應變措施。
2.本計畫第⑴項「整治計畫監督查核工作」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，此項目之內容，包括（A）整治施工之監督及查核工
作、（B）辦理現場駐廠監督工作、（C）整治工程相關檢測分樣查核及驗證、（D）整治施工期間之周界環境品質監測。
⑵次查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用；或第（7）類「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」；或第（9）類「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」，不得命原告負擔。
⑶又查，依本院第451號判決意旨，其將此項費用定性為99年
土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」；或第28條第3項第5款「執行成效之稽核費用」；或第28條第3項第7款「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」，從而認定不得命原告負擔。
3.本計畫第⑵項「場址管理及查證工作」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，此項目之工作內容，包括（A）場址管制區、污染暫
存區及周界環境巡守與管理（工作重點包括勸離於停養區垂釣撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等）、（B）27公頃停養魚塭底泥污染複驗、（C）竹筏港溪魚體檢測、（D）技術諮詢及行政支援（協助環保局針對中石化公司提送之各項工程細部設計文件要項是否符合整治計畫核定版的內容並於執行時會同辦理現場稽核工作、提供本污染案之專業技術諮詢並協助研擬相關工作計畫及招標文件、協助民眾瞭解場址整治工作相關問題、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議及必要時舉行說明會、與民眾之溝通協調等）；（E）本場址專屬網頁之維護；（F）其他工作（包括提供轎車一台以供環保局辦理本計畫相關作業之用、辦理環保局臨時交辦事項等）。
⑵有關「（A）場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理」之部分：
①經查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，
則應屬第（6）類「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」，從而此項費用不得命原告負擔。
②次查，依本院第451號判決意旨，「管制污染土進出場區
」之部分，屬99年土污法第28條第3項第4款「主管機關執行土壤及地下水污染管制工作」；「巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性」之部分，屬99年土污法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」；「勸離於停養區垂釣撈捕之民眾」之部分，屬99年土污法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染預防及整治相關工作」，從而此項費用不得命原告負擔。
③又查，如前所述，巡守行為本質上已違反自我負責原則，
且顯非應變必要措施，從而所生費用不應命原告負擔。⑶有關「（B）27公頃停養魚塭底泥污染複驗」及「（C）竹筏港溪魚體檢測」之部分：
①依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬第（1
）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用，不得命原告負擔。
②依本院第451號判決意旨，其將此等費用定性為99年土污
法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助驗證工作事項」，從而認定此項費用不得命原告負擔。
⑷有關「（D）技術諮詢及行政支援」之部分：
①經查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，
屬第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用；或第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」；或第（12）類「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」，從而此項費用不得命原告負擔。
②次查，依本院第451號判決意旨，其將此項費用定性為99
年土污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，或第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」，或第28條第3項第10款「污染整治技術研究、推廣、發展費用」，或臺南市政府執行其法定義務之行政措施，從而認定此項費用不得命原告負擔。
⑸有關「（E）本場址專屬網頁之維護」及「（F）其他工作」之部分：
①經查，「（E）本場址專屬網頁之維護」之費用，由於此
屬被告為履行其法定職務所支出之一般行政費用，故不得命原告負擔。
②次查「（F）其他工作」之內容為提供轎車一台供相關工
作之用。惟查，若被告有公務上通勤之需求，應自行編列預算購置車輛，殊無要求原告提供轎車之理，此等費用亦應為被告為履行其法定職務所支出之一般行政費用，不應令原告負擔。
4.本計畫第⑶項「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」之費用，不得命原告負擔：
⑴經查，就「陳情案件處理」之部分，因被告並未實際支出費用，是此部分求償之金額為0。
⑵次查，就「辦理緊急應變必要措施」（即土壤或底泥採樣、
戴奧辛及汞分析）之部分，其採樣及分析之目的係為監督將來之整治計畫，及對草叢區進行整治後之驗證作業。
⑶又查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用，不得命原告負擔。
⑷末查，依本院第451號判決意旨，其將此費用定性為99年土
污法第12條第13項「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，從而認定不得命原告負擔。
㈥97年計畫及98年計畫之加班費、差旅費、出席審查費及一般
事務費部分，或屬基金涉訟必要費用、或屬污染整治相關工作人事費用、或為履行法定職務之一般行政費用，不論依89年或99年之土污法，均不得命原告負擔：
1.「人事費－加班值班費」之部分：⑴依本院第6號判決意旨，若對應89年土污法之分類，則應屬
第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」，不得命原告負擔。
⑵次按「（1）『人事費-加班值班費』部分：被告承辦人員李
建緯101年4月份、6月份至12月份、楊朝全101年5月份至12月份之加班費用，雖有各月份被告環保局加班費印領清冊及加班費報告表（本院卷三第17頁至第39頁）可佐，然上開加班費用核屬土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，被告雖得申請由整治基金代為支應，惟不得依土污法第43條第1項命污染行為人負擔。」本院第409號判決明揭其旨。另依本院第451號判決意旨，其將此費用定性為99年土污法第28條第3項第3款「土壤、地下水污染整治相關工作人事費用」或臺南市政府執行其法定義務之行政措施。是加班費至多僅得依99年土污法第28條第3項申請土污基金支應，不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命污染行為人負擔。
⑶經查，被告並未舉證依「實際狀況」有何須採取89年土污法
第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施之必要，從而所生費用不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命原告負擔。又因97年及98年計畫性質屬於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，是因此所生之「人事費─加班值班費」無論依89年或99年土污法，均不得命原告負擔。
2.「業務費─差旅費」之部分：⑴經查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（5）類「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」；或第（12）類「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」，不得命原告負擔。
⑵次查，依本院第6號判決：「惟關於『基金涉訟之必要費用
』……，依修正前土污法22條第2項規定，雖得申請由整治基金代為支應，然依修正前土污法38條規定，該等費用之支出，主管機關不得命污染行為人繳納。」。是差旅費中經定性為基金求償及涉訟相關費用之部分，依89年土污法不得命原告負擔。
⑶復查，依本院第451號判決意旨，其將此費用定性為99年土
污法第28條第3項第2款之基金求償及涉訟之相關費用；或第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用；或第28條第3項第10款之土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展費用；或被告執行法定義務所支出之費用，從而不得命原告負擔。
⑷又查「（2）『業務費-差旅費』部分：為被告承辦人員李建
緯100年5月12日參加『同意土壤污染管制區內土地利用行為之申報作業要點（草案）』及『化學品、生物製劑及其他物質注入土壤及地下水污染整治之申請及審核作業要點（草案）』環保機關研商會議、100年11月29日參加土壤及地下水污染物法規標準及管理制度研討會、101年7月26日參加補助被告『101年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫』專家學者審查會、林文彬101年7月26日參加補助被告『101年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫』專家學者審查會、李建緯100年7月13日參加『前臺碱安順廠及二等九號道路東側草叢區土壤污染整治場址』草叢區解除整治場址列管會議、林文彬、楊朝全、李建緯參加101年2月23日臺南市『中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫』變更計畫審查會議等出席費用，及李建緯100年1月4日、3月18日、3月21日、3月29日、3月31日、4月1日、4月7日、4月8日及4月15日洽公及開會過路費等，與土污法第15條第1項應變必要措施顯無關連性，被告依土污法第15條第1項、第43條第1項規定，命原告限期繳納上開費用，應非適法。」本院第409號判決明揭其旨。是「業務費─差旅費」與89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施顯無關聯性，從而不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命污染行為人負擔。
⑸末查，被告並未舉證依「實際狀況」有何須採取89年土污法
第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施之必要，從而所生「業務費─差旅費」不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命原告負擔。
⑹小結：由於97年及98年計畫性質屬於整治場址公告後，邀集
專家學者協助審查及監督相關計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，故因此所生之「業務費─差旅費」不論依89年或99年土污法，均不得命原告負擔。
3.「業務費─出席或審查費」之部分：⑴經查，依本院第6號判決意旨，對應89年土污法之分類，屬
第（1）類「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之費用，不得命原告負擔。
⑵次查，依本院第451號判決意旨，其將此費用定性為99年土
污法第12條第13項之整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項費用。
⑶又查「（4）『業務費-出席或審查費』部分：項次1至19、
項次21至33、項次36至49『中石化（臺碱）安順廠整治場址推動小組』審查會及現場查核會、項次20、35『臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組』會議，與項次34『101.6.5中石化（臺碱）安順廠整治場址緩衝區魚塭管理協商會議』之相關出席費、交通費，依100年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫附表4.5-3所載會議內容觀之，核屬被告依土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項之費用，又無證據證明上開費用與減輕污染危害或避免污染擴大有關，而採取之應變必要措施所支出費用，被告不得依同法第43條第1項命原告負擔。」本院第409號判決明揭其旨。是「業務費─出席或審查費」屬邀集專家學者協助審查及監督相關計畫之費用，與應變必要措施無關聯性，無論依89年或99年土污法，均不得命污染行為人負擔。
⑷末查，被告並未舉證依「實際狀況」有何須採取89年土污法
第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施之必要，從而所生「業務費─出席或審查費」不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命原告負擔。
⑸小結：由於97年及98年計畫性質屬於整治場址公告後，邀集
專家學者協助審查及監督相關計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，是因此所生之「業務費─出席或審查費」無論依89年或99年土污法，均不得命原告負擔。
4.「事務費─一般事務費」之部分：⑴經查，依本院第451號判決意旨，其將此費用定性為被告履
行其法定義務之行政支出，並據此認定不得命原告負擔，89、99年之土污法就此評價並無不同，是此部分費用不得命原告負擔。
⑵次查「（3）『業務費-一般事務費』部分：□、項次4、5、
8、17、20、22、26、27、32、37之『中石化（臺碱）安順廠土壤汙染整治執行進度說明會』租借場地費用及茶水費用、項次23『緩衝區魚塭管理協商會議誤餐費』、項次6『影印（第1次專案小組會議資料）』、項次24『影印（第2次專案小組會議資料）』和項次25『101.6.11第2次專案小組會議誤餐費』部分：依100年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫期末報告附表4.5-3所載，項次4、5、8、17、20、22、26、27、32、37之『中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治執行進度說明會』之會議內容，為被告所屬社會局及衛生局向居民報告生活照顧及健康照顧案執行進度，被告所屬環保局及原告向居民報告整治計畫執行進度；項次23『緩衝區魚塭管理協商會議』之會議內容為冠誠公司向居民報告停養魚塭後續規畫方案；項次6『影印（第1次專案小組會議資料）』、項次24『影印（第2次專案小組會議資料）』和項次25『101.6.11第2次專案小組會議誤餐費』，則為臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組分別於100年10月7日、101年6月11日召開之第1次、第2次會議，會議內容係被告各單位報告補助計畫執行情形。由工作內容可知，上開會議與土污法第15條第1項『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的間並無直接關聯性，尚不得依土污法第15條第1項、第43條第1項規定，命原告限期繳納上開費用。□、項次10至14、16、21、29、35至36『中石化（臺碱）安順廠整治場址推動小組』審查會、現場查核會誤餐費及項次15『100.12.8污染移除工作驗證查核會議』部分：依100年度中石化（臺碱）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫期末報告附表4.5-3所示，為被告邀集專家學者參與查核原告整治計畫之實施，核屬土污法第12條第13項之監督措施，與同法第15條第1項『為減輕污染危害或避免污染擴大』之應變必要措施有別。項次28『10
1.9.28期末報告審查會誤餐費』，則係為101年9月28日系爭計畫期末報告審查所為支出，同與『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的間不具關聯性。至於項次3『影印（閱卷）』則為臺灣臺南地方法院之收據（本院卷三第56頁背面），可見該筆費用係屬兩造涉訟所為支出，亦與『減輕污染危害或避免污染擴大』之目的間不具關聯性，被告不得依同法第15條第1項、第43條第1項規定，命原告負擔上開費用。□、項次18『工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）』、項次19『工地安全防護用具（C、D級防護衣）』及項次33『工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）』、項次34『工地安全防護用具（D級防護）』部分，雖係
提供系爭計畫相關業務使用，然系爭計畫之工作主要內容係為監督原告依整治計畫確實移除污染物，則上開防護用具與『減輕污染危害或避免污染擴大』無必然關聯性。至於項次1『文具用品（事務袋、電池、公文袋）』、項次2『環保再生牛皮紙製拱型2孔夾』、項次7『文具用品（事務袋、響鈴、電池、公文袋）』、項次9『100年1月份電話費0000-000（983元）』、項次30『緩衝區魚塭區登記電子資料謄本及地籍圖繕本資料申請』、項次31『中石化專用攝影機維修費』、項次38『中石化專用無線喊話器維修費』，該等費用支出顯非被告為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，亦不得命原告繳納。」本院第409號判決明揭其旨。是「業務費─一般事務費」或與89年土污法第13條第1項第8款、99年第15條第1項第8款應變必要措施無涉，或屬整治場址公告後邀集專家學者協助審查及監督相關計畫、健康風險評估及驗證等工作事項所生費用，依法均不得命原告負擔。
⑶又查，被告並未舉證依「實際狀況」有何須採取89年土污法
第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施之必要，從而所生「業務費─一般事務費」不得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項命原告負擔。
⑷小結：由於97年及98年計畫性質屬於整治場址公告後，邀集
專家學者協助審查及監督相關計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，是因此所生之「業務費─一般事務費」無論依89年或99年土污法，均不得命原告負擔。
㈦系爭魚塭並無污染情事，業經被告諸多函文確認，是所採措
施，非89年土污法第13條第1項第8款或99年第15條第1項第8款應變必要措施，所生費用自不得依89年土污法第38條或99年之第43條第1項命原告負擔：
1.查被告前於101年7月4日府環土水字第1010443793號函會議紀錄之臨時動議第一案決議以：「請中石化公司研議徵收所屬漁塭使用權，以作為安順廠整治合格土安置區域。」然因被告對於系爭魚塭是否有污染迭有爭議，是就上開被告命原告以安順廠整治場址合格土回填系爭27公頃魚塭之相關問題，原告曾以101年11月19日總工環0000000000號函詢被告，經被告以102年3月20日府環水字第0000000000A號函回復原告，該函於說明六中積極要求原告廣採當地居民期望，依居民請求將原告安順廠整治合格土回填至系爭27公頃魚塭，則被告顯就原告安順廠址之整治合格土回填至系爭27公頃魚塭事宜，抱持積極肯認且樂觀其成之態度自明。
2.次查，被告就原告所詢上開安順廠整治場址合格土回填系爭27公頃魚塭之相關問題函文轉知環保署，並以被告102年5月1日府環水字第1020286275號函文轉知原告，環保署釋示內容，其內容載明：「……控制場址或整治場址……公告解除列管者，倘後續僅因土污法修正加嚴土壤污染管制標準，仍不宜逕將相關土壤及地下水區域重新認定為土污法之控制或整治場址以免有違法律不溯及既往原則及當事人信賴利益保障之虞。」顯見環保署對原告整治場址合格土回填於系爭27公頃魚塭，未抱持反對意見，甚至肯認縱其後修正加嚴土壤管制標準，原告安順廠整治場址所回填於系爭魚塭之合格土（系爭魚塭因回填而成陸域，有土污法土壤管制標準適用），依法律不溯及既往及信賴保護原則仍適用原定土壤管制標準。
3.抑有進者，被告復繼續積極推動促成原告收回系爭27公頃魚塭以作為安順廠整治合格土安置區域事宜，此由被告103年1月14日府環土字第1030056207號函文所附102年12月10日召開「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄，其中參、提案討論二、「中石化（臺碱）安順廠整治場址東側及南側停養魚塭區，建議由中石化公司購回，並做土地合宜使用。（本府環境保護局提案）」及陸、會議結論二、「請中石化公司於103年3月前購買16.5公頃停養魚塭，作為合格土回填之處，規劃土地合宜使用方式，……。」可稽，而就系爭27公頃魚塭其中東側及南側停養魚塭區，原告亦於103年2月底已全面與魚塭所有人達成協議並進行上開收回魚塭事宜。
4.據上，系爭27公頃魚塭於97年計畫及98年計畫執行期間迄今，均無進行任何整治，則被告一方面認系爭27公頃魚塭有執行應變措施之必要，另一方面卻又積極要求原告回填整治合格土至系爭27公頃魚塭並作成前揭會議結論，顯見系爭27公頃魚塭實無被告所稱有污染情事，而有採取應變措施之必要。否則，若系爭27公頃魚塭底泥真如被告所述有污染，而有採取應變措施之必要，何以被告同意將原告安順廠整治場址之整治合格土回填至已有污染之系爭27公頃魚塭區域，甚且積極要求原告為之？再者，若系爭27公頃魚塭真如被告所述，有因系爭整治場址之污染擴散致受有污染，而應採取應變必要措施，則被告同意原告將已經完成整治之合格土壤，再回填至系爭27公頃魚塭區域，不啻使整治合格之土壤，將再次暴露於受有污染之危機之中，凡此種種，可證被告所言前後矛盾，有邏輯上之謬誤。由此可知，系爭27公頃魚塭實無被告所述有污染情事而有採取應變措施之必要，原處分逕依89年土污法第13條規定，主張於系爭27公頃魚塭支出之費用，亦屬應變必要措施費用，於法顯有違誤。
㈧被告依法及依本院第409號判決，應就89年土污法第38條及99年土污法第43條第1項之要件事實負舉證責任：
1.被告主張主管機關毋庸舉證，依實際狀況有採取應變必要措施之必要，僅需依採取措施當時之實際狀況，可合理認為即需採取應變必要措施，所生費用即可命原告負擔云云，與行政訴訟法相關規定未符：
⑴按「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節
準用之。」、「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任。但法律別有規定，或依其情形顯失公平者，不再此限。」行政訴訟法第136條及民事訴訟法第277條分別定有明文。是依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，主張有利於己之事實者，應就其事實負舉證責任。
⑵經查，被告依89年土污法第38條及99年土污法第43條第1項
命原告負擔費用，自應依法就各該條文之要件事實負舉證責任，即應就符合依實際狀況有採取應變必要措施之事實，負舉證責任。是被告主張其毋庸舉證依實際狀況有採取應變必要措施之必要，與法顯有未符。
2.又被告之主張，亦與本院判決見解未符，須「依實際狀況」有採取應變必要措施之必要性而支出之費用，始足當之：按「4、系爭計畫第一、二及三部分，係就原告99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，為土污法第28條第3項第7款『土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核』及第12條第13項規定涵攝範圍，又無證據證明此部分費用有何因整治場址之實際狀況，而須採取減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施致須支出之費用，自不得依土污法第43條第1項規定命原告繳納。……5、關於『四、緊急應變措施及陳情案件處理』部分：……依土污法第15條第1項規定支出之費用，須為減輕污染危害或避免污染擴大，並須依實際狀況有採取應變必要措施之必要性而支出之費用，始該當之……被告原處分認此部分工作所生費用，亦為土污法第15條之緊急應變措施之必要費用而命原告繳納，同有違誤。……
五、末按土污法第15條第1項規定之費用，須為減輕污染危害或避免污染擴大，並須『依實際狀況』有採取應變必要措施之必要性而支出之費用，始足當之。」本院第409號判決（詳更一審附件6）明揭其旨。是主管機關須舉證依實際狀況有採取應變必要措施之必要，方符合土污法第15條第1項，所生費用始得依同法第43條第1項命污染行為人負擔。據此，被告主張其毋庸舉證依實際狀況有採取應變必要措施之必要，與本院判決見解顯有未符。
3.被告亦承認其應負擔舉證責任，且依當時狀況並無急迫情事發生：被告固主張不可以事後諸葛之觀點，而認其依當時狀況無採取應變必要措施之必要，若依當時情況，採取相關措施尚屬合理，所生費用即得命原告負擔。由此可知，被告亦不否認其應就相關要件事實負舉證責任，僅就舉證之程度有爭議而已。退萬步言，縱如被告所稱，若依當時情況，採取相關措施尚屬合理，即應迅速採取相關措施，所生費用便得逕命原告負擔。惟查，依97年計畫及98年計畫之進行過程，可知被告尚得事前規劃，進行廠商招標等事宜，是依當時之情況，並非如被告所稱，每次均有緊急情事發生，均具急迫性，是被告之主張並不可採。
4.應變必要措施之必要，是未符89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款應變必要措施，所生費用自不得依89年之第38條或99年之第43條第1項命原告負擔。
㈨環境基本法之全數條文，依「立法總說明」，可知僅揭示相
關法令之制定、修正「方針」，非規範具體特定事項而具法律效果之條文，因此同法第28條亦僅具抽象指導方針之性質，非可作為命原告繳納各項費用之依據：
1.按「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用。」固為環境基本法第28條所定，惟參諸環境基本法立法總說明揭示：「為提昇環境品質，增進國民褔祉，維護環境資源，追求永續發展，特就環境保護理念與我國基本環境保護政策，制定本基本法，以為全國各級政府、事業及國民共同推動環境保護之依據。並藉由本基本法明示環境保護制度、政策之相關基本方針，揭示環境保護個別法制、措施之基本方向與共通性質，導引具體制度、政策與環境保護相關法令之制（訂）定，以落實實施達成環境保護之總目標。…為建立完備之環境保護法規體系，俾使各級政府、全體國民及各事業協同一致，有效推動各項環境保護工作，爰參酌美、日等國立法例，並衡酌國情需要，擬具『環境基本法』（草案），以為各環境保護相關法律制（訂）定及修正之指導原則。………第三章防制及救濟：各級政府應保護稀有資源，防制地下水超限利用、地層下陷及海岸侵蝕及溫差效應，建立採預防及醫療保健措施及逐步達成非核家園目標；中央政府應建立環境影響評估制度，視社會需要及科技水準，訂定階段性環境品質及污染管制標準；地方政府為達成環境品質標準，得依其轄區內自然及社會條件，訂定較嚴之標準，經中央政府備查後，適用於該轄區；政府對污染行為及稀有資源、自然文化資產之利用，應建立事前許可、管制及稽查制度；政府應建立環境監測、預警、污染者付費及受益者付費制度；中央政府為有效整合及推動維護環境資源政策及相關事務，應設置環境資源專責部會；行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策；中央政府應設置各種環境基金，負責環境清理、復育、追查污染源、推動有益於環境發展之事項及建立環境糾紛處理、緊急應變、損害賠償、補償及救濟制度。（草案第19條至第34條）」等語可知，環境基本法通篇均在規範環境保護制度、政策之基本方針，其立法目的係為揭示環境保護個別法制、措施之基本方向與共通性質，導引具體制度、政策與環境保護相關法令之制（訂）定。準此，因該法通篇條文用語均屬高度抽象之上位規範，實際具體規範內容尚待各級政府依本法所揭示之精神，落實於「具體個別環保法令」中。申言之，環境基本法之所有條文，並非具構成要件及法律效果之條文，從而不得作為具體個案之公法上請求權基礎。
2.查被告固主張本件得以環境基本法第28條作為命原告繳納各項費用之依據。惟查，依上開「環境基本法立法總說明」，可知依「立法解釋」該法通篇條文僅係「抽象立法方針」，不具構成要件及法律效果，自不得作為具體個案之請求權基礎。而同法第28條既位於該法體系中，自應依「體系解釋」做相同認定，不得以之作為命原告繳納各項費用之依據。
3.次查，環境基本法第28條：「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用。」依「文義解釋」角度觀之，自「中央政府『應建立』環境污染及破壞者付費制度」，可知此條文僅具抽象原則指導性質，誡命對象為「中央政府」，要求其應對環境污染及破壞者付費制度制定相關具體規範，作為人民行為之準繩，而僅該具體規範始得作為命原告繳納各項費用之依據，由此益證環境基本法第28條不得作為命原告繳納各項費用之請求權基礎等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以︰㈠依最高行政法院104年度判字第656號判決發回意旨可知，臺
碱公司為系爭場址、污染管制區及竹筏港溪第二河段之污染行為人，原告應概括承受臺碱公司所應負土污法等相關規定所應負之整治等公法義務。再者，前審判決雖援引執行要點第2點第1項，認定被告求償本件應變必要措施費用應以99年土污法第43條第1項為依據。惟按，「89年土污法第38條前段及99年土污法第43條第1項前段則係規定所在地主管機關或直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人繳納費用，並非裁處行政罰，而原處分說明欄第5點記載89年土污法第38條後段及99年土污法第43條第5項規定，僅係向中石化公司預告，倘中石化公司屆期未繳納費用者，臺南市政府將依各該條項規定辦理而已，實際上，臺南市政府尚未裁處（裁罰），是本件尚無上揭『土壤及地下水污染整治法修正公布施行後過渡時期執行要點』第2點第1項規定之適用。」此有最高行政法院104年度判字第656號判決意旨可參，足見本件無執行要點第2點第1項規定之適用，應屬甚明。
㈡法院須審酌所在地主管機關依法所採取之應變必要措施所支
出之各個項目費用，是否為有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」規範目的，至於個別細項有無同時另外構成土污法其他規定或係屬於土污基金得支應項目中之何一項目，則非所問：
1.被告不服前審判決，就此提起上訴，並主張「原判決並未判斷本件所採取之措施是否符合99年土污法第15條第1項之規定，而逕以上開措施係屬同法第28條第3項各款之規定，為不利被告之認定，自屬有消極不適用99年土污法第15條第1項及第43條第1項規定之違誤。更何況，土污法第28條第3項在體例上係規範土污基金之支應項目與範圍，其條文主體係『土壤及地下水汙染整治基金』而非直轄市、縣（市）主管機關。是與土污法第28條第3項之規定無關。況，土污法第28條第3項第2款至第12款所列各款規定在解釋上應可同時符合第1款所列各種情形，或是限縮解釋為非屬第1款所列以外之情形，否則即有架空同法第43條第1項規定之虞。例如主管機關調查整治場址之土壤、地下水污染範圍，文義上屬第28條第3項第5款『土壤、地下水污染查證』之範疇；第15條第1項措施文義上亦屬於第28條第3項第4款『執行土壤及地下水污染管制工作』之範疇，然而依同法第43條第1項之規定，主管機關依第14條第3項所進行查證工作之費用，依第15條所執行之管制措施，均得限期命污染行為人繳納。由此益見，本件被告就所支出之費用得否依土污法第43條第1項之規定限期命原告繳納，係應審酌上開措施是否符合第15條第1項之情形，而非審酌係土污法第28條第3項何款土污基金用途，有判決不備理由之違誤。」等語，經最高行政法院104年度判字第656號判決採納：「又97年計畫委辦費2,942,455元、98年計畫委辦費12,422,694元暨97年計畫及98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費部分，是否各個項均非有助於達成『減輕污染危害或避免污染擴大』規範目的之應變必要措施？容有由原審再予細究論明之必要」。
2.最高行政法院發回意旨謂：「97年計畫委辦費2,492,455元、98年計畫委辦費12,422,694元暨97年計畫及98年計畫之人事費-加班值班費、差旅費、一般事物費、出席或審查費部分，是否各項均非有助於達成『減輕污染危害或避免污染擴大』之規範目的之應變必要措施？有無應由兩造各自負擔二分之一費用之情況存在？容有原審再予細究論明之必要。」由此可知，本件應審酌者係被告所採取之應變必要措施是否有助於達成「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的，至於個別細項有無同時另外構成土污法其他規定或係屬於土污基金得支應項目中之何一項目，則非所問。
㈢環境基本法第28條所揭示之污染者付費原則，除得作為89年
土污法第38條或99年土污法第43條規定之解釋原則外，並得作為被告命原告繳納費用之依據：
1.按「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束」，行政程序法第4條定有明文。次按「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」環境基本法第1條亦定有明文。該條立法理由謂：「有關環境保護事項，應優先適用本法之規定。本法未規定者，適用其他法律之規定，爰於本條末句訂明。」足認環境基本法係環保法規之根本大法，得作為解釋各環保法規之原則與依據；各環保法規規定如與環境基本法之規定不同，應優先適用環境基本法。
2.再者，所謂污染者付費制度係國內外普遍承認之法律原則，其目的係「在使造成環境污染之社會（或外部）成本內部化，其效果一方面使污染防治及環境教育之費用公平負擔，再者可使污染減量，並提高社會整體利益，此制度已廣為先進國家採用。」環境基本法第28條立法理由參照，並為環境基本法第28條所明文。是以，污染者付費原則除得作為解釋土污法之原則或依據外，並得作為政府機關命污染者繳納費用之法令依據。
3.復按「另原處分載有『爰依……環境基本法第28條規定（污染者付費原則），該費用自應由貴公司承擔』等語，惟原判決未論及臺南市政府究竟得否依該規定命中石化公司繳納各項費用，亦有判決不備理由之違法。」此有最高行政法院104年度判字第656號判決意旨可稽。由上開發回意旨可知，最高行政法院亦肯認環境基本法第28條在法律上得作為被告命原告繳納各項費用之依據，因此前審判決未審酌被告得否依該規定命原告繳納各項費用即遽為不利被告之認定，即有判決不備理由之瑕疵。本件既經最高行政法院發回更審，依行政訴訟法第260條第3項之規定，自應受最高行政法院所為廢棄理由法律上判斷之拘束，以之為判決基礎。
4.綜上所述，環境基本法第28條所揭示之污染者付費原則，除得作為89年土污法第38條或99年土污法第43條規定之解釋原則外，並得作為被告命原告繳納費用之依據。
㈣本件應依89年土污法第13條、第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用：
1.本件應以求償構成要件事實發生時為決定應適用之法律之時點，亦即以主管機關開始執行應變必要措施時之法律為費用求償之依據，以避免主管機關開始執行應變必要措施後，因法律事後變更而影響人民既存之權利義務關係，合先敘明。
2.97年計畫部分：⑴經查，被告係於97年5月6日與第三人冠誠公司簽約，委託冠
誠公司採取本件應變必要措施，冠誠公司並於98年5月5日完成履約，被告則於98年7月22日支付第三期款（即尾款）冠誠公司。由上可知，無論依97年計畫開始執行時（即97年5月6日）、冠誠公司完成履約時（即98年5月5日），或是被告支付尾款時（即98年7月22日），均在99年土污法修正前。
⑵又冠誠公司係於97年5月6日完成97年計畫之履約，故被告委
託茂原公司及冠誠公司施作竹筏港溪第二河段圍籬設置、原告安順廠周圍告示牌面板更新、竹筏港溪第二河道北岸控制場址告示牌設置等工程之時點，確係為99年土污法修正前。
綜上所述，就97年計畫部分，應依89年土污法第13條、第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
3.98年計畫部分：⑴就98年計畫委辦費部分，由於本件應變必要措施之採取與範
圍於98年9月29日被告與冠誠公司簽約時已然確定，後續僅係實際執行相關措施、結算、付款等事實行為，自不應此等事實行為而影響原告公法上權利義務關係，故本件應依89年土污法第13條、第38條規定及環境基本法第28條規定，限期命原告繳納98年計畫之應變必要措施費用。退步言，縱認98年計畫委辦費部分係於計畫執行完畢實際結算金額並經被告支應費用後，被告始得命原告繳納相關執行費用，則本件應依99年土污法第15條、第43條規定及環境基本法第28條規定，限期命原告繳納98年計畫之應變必要措施費用：
①本件系爭土壤污染整治場址戴奧辛及汞污染嚴重，須經長
期整治始能移除污染物。經查，98年計畫辦理期程由98年9月29日起至99年11月28日止為期14個月，而98年計畫委辦費之支出費用中，多具有一體性或整體性，諸如計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經理人、駐局人員或駐場址人員之人事費用及巡守辦公室軟硬體設施或安全防護設備之其他直接費用等，均貫穿全部計畫期間，無法割裂。故就98年計畫委辦費部分，應就整體計畫判斷所應適用之法律。
②其次，若認98年計畫執行完畢實際結算金額後被告始得命
原告繳納相關費用，因被告係於100年1月18日結算實際施作情形支付尾款，故本件98年計畫委辦費部分應依99年土污法第15條、第43條規定及環境基本法第28條規定，限期命原告繳納98年計畫之應變必要措施費用。
⑵至於原告應以各實際施作情形決定應適用之法律云云，由於
本件應變必要措施係以整體發包、整體結算，就被告而言亦僅是執行一項應變必要措施，為一行為，而該行為跨越新、舊法，相當於「不真正溯及既往」之概念，應於整體計畫執行完畢後一併適用99年土污法。原告主張割裂適用，除與事實不符外，更欠缺法律上依據⑶就98年計畫人事費─加班值班費、業務費─差旅費、一般事
務費及出席或審查費部分，由於98年計畫人事費─加班值班費、業務費─差旅費、一般事務費及出席或審查費係針對本件污染場址為執行98年計畫所間接支出之相關費用，其應適用之法律自應與98年計畫委辦費相同。退步言，縱認98年計畫之業務費應適用之法律應與98年計畫委辦費分別觀之，則相關業務費係為執行應變必要措施所支出之費用，自應以支出時點為判斷基準。
4.本院第6號判決係另案判決，且該案判決現由最高行政法院審理中，亦非確定判決，自不生拘束本件裁判之效力。況且，細繹該案判決理由無非與前審判決相同，並未就被告所採取之措施是否該當土污法第15條第1項各款所列之應變必要措施，遽以所支出費用可能為土污法第28條第3項所列土污基金之各項用途，而認定非為應變必要措施。又前審判決既經最高行政法院以「97年計畫委辦費2,942,455元、98年計畫委辦費12,422,694元暨97年計畫及98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費部分，是否各個項均非有助於達成『減輕污染危害或避免污染擴大』規範目的之應變必要措施？有無應由兩造各自負擔二分之一費用之情況存在？容有由原審再予細究論明之必要」，認為前審判決有不備理由之違誤廢棄發回本件更審，自無從復依有相同情形之另案判決為本件判決依據。
㈤97年計畫委辦費2,942,455元部分：
1.按「所在地主管機關依該法條所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而實施，自應調查評估確認相關污染危害是否由該場址造成，且依該法條所支出之費用必須與為『減輕污染危害或避免污染擴大』之規範目的具有關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符。」最高行政法院本件發回意旨參照。由此可知，所謂緊急應變措施之內容除執行該措施本身外，亦包括為執行該措施所為之調查評估措施，且主管機關所採取之措施是否為應變必要措施，應以該措施與『減輕污染危害或避免污染擴大』之規範目的是否具有關聯性、必要性為斷。
2.又按「土污法第15條第1項之8款規定，依其文義及法條排列，並無先後順序或相互排斥之關係，可以同時適用或並存…而第8款所謂『其他應變必要措施』，並不以直接減輕污染危害或避免污染擴大之應變措施為限，尚包括因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施在內。」此有最高行政法院103年度判字第707號判決可稽（附件5）。
3.關於工作項目1.「場址管制區及污染暫存區管理工作」部分：
⑴本項工作內容係以土污法第15條第1項第4款、第8款之內容
，以駐警、保安方式進行場址管制區管理工作，針對場址管制區及暫存區派駐衛警以加強管理，避免民眾進入與管制區域各設施之完善，以減輕污染危害或避免污染擴大，自有其關聯性與必要性。且按「設置圍籬及告示牌雖足以防止守法之民眾捕魚，但對於脫序之民眾是否仍需巡守人員勸導驅離？污染土暫存區有無破損與海水貯水池土堤有無塌陷，是否仍需巡守人員巡守提報搶修？且臺南市政府上訴意旨主張中石化公司整治計畫亦肯認，因該府執行巡守之結果，已少見民眾捕魚。是依海水貯水池之實際狀況，臺南市政府採取再聘僱臨時人員巡守之方法是否無助於達成『減輕污染危害或避免污染擴大』之規範目的，而與比例原則有違？即有再調查探求之必要。」此有最高行政法院104年度判字第131號判決意旨可稽。
⑵其次，本件污染物戴奧辛進入人體之途徑之一是透過食物鏈
，為避免本件污染擴大、污染物進入人體，被告除進行魚體銷毀、發放補償金停養魚塭、禁止於管制區內捕撈魚體外，亦於周界設置圍籬與告示牌、派員定期巡守，盡可能阻絕污染危害透過食物鏈擴大。即本件應變必要措施所欲達成之目的，係避免污染危害擴大，並維護國民生命健康。原告雖謂被告所採取之方法（巡邏、管制人員進出）與欲達成之目的（避免污染危害擴大、維護國民生命健康）顯失均衡云云。然原告並未具體說明被告此一應變必要措施對該措施相對人（即不特定民眾）造成何種損害？損害程度為何？兩者之間如何有顯失均衡之情？自難遽認為無必要性。
⑶再從歷年新聞報導可知，縱使被告設置圍籬、告示牌，並派
員巡守，仍不斷有零星民眾撈捕、垂釣之案例。其中危害最甚者非民眾自行食用，而是民眾撈捕後出售他人，透過傳統市場流入市面，讓廣大不知情之消費民眾購買，並食用受污染之魚體，此一顯然可預見之危害，非原告或被告所能承擔，是以原告亦於101年6月20日提出系爭場址緩衝區管理計畫，加派人力進行巡守，足見本件應變必要措施確實具有必要性。
4.關於「審查及監督本場址相關工作計畫」部分：⑴本項工作內容包括「協助審查污染整治計畫」、「協助監督
環保局相關工作計畫」、「提供法律諮詢」及「研擬相關工作計畫及招標文件」等。
⑵經查，本件場址污染物戴奧辛濃度為全世界之冠，對於相關
整治工項需具有高度環境工程之專業能力，「協助審查污染整治計畫」係因被告環保局人力不足，因此須委託冠誠公司針對「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治場址之污染整治計畫書」先行審查，提供專業建議，確保整治技術可行性並符合場址實際狀況，以減輕污染危害或避免污染擴大，自具有關聯性與必要性。
⑶「協助監督環保局相關工作計畫」係監督「中石化安順廠污
染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊坡穩定及紅樹林復育工程細部設計及監造工作計畫」及「竹筏港溪第二河段圍籬設置工程」，確保工程確實，避免原告於執行期間造成二次污染或污染物擴散，以減輕污染危害或避免污染擴大，自具有關聯性與必要性。
⑷「提供法律諮詢」係協助被告研議相關公告及告示牌內文建
議防止民眾誤入污染管制區，有助於減輕污染危害或避免污染擴大之目的。
⑸「研擬相關工作計畫及招標文件」係協助被告所屬環保局研
擬與本場址相關之工作計畫及招標文件，包括竹筏港溪第二河段護坡工程規劃書、竹筏港溪第二河段邊坡控制場址整體規劃書、竹筏港溪第二河段圍籬設置工程工作計畫書、竹筏港溪第二河段邊坡控制場址污染細部調查與污染物移除暫存清運工程細部設計修正版等，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑹綜上所述，「審查及監督本場址相關工作計畫」之費用為「
減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
5.關於「技術諮詢及行政支援」部分：⑴本項內容為分別「整治技術案例」、「其他相關技術諮詢」
、「出席與本場址有關之會議」、「辦理社區及居民溝通協調」及「協助本場址資料彙整及影像紀錄」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵經查，「整治技術案例」係透過研究國外有關汞與戴奧辛污
染整治案例及技術，俾利研擬、採取有效、可行之方法及技術，以審查原告所提出之各項計畫是否具有可行性，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑶「其他相關技術諮詢」係藉由「告示牌內文更新」，替換標
示不明之27公頃漁塭停養之警告標示牌，避免民眾誤入，以減輕污染危害或避免污染擴大；並「提供熱脫附處理導致戴奧辛逸散之防治建議」，防止戴奧辛逸散，以減輕污染危害或避免污染擴大；復「提供未停養魚塭有毒質疑之看法與建議」，建議環保局針對部分未停養漁塭進行管制並辦理停養，防止有毒魚體或蝦蟹體遭民眾誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大；最後「研擬『中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治場址污染土壤及地下水現（離）場試驗』申請表」，協助環保局申請流程、表格及填表注意事項之設計，俾利後續受污染之土壤流向之控管，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑷「出席與本場址有關之會議」係出席與本場址相關之會議，
與相關單位或民眾必要之溝通協調，協助被告環保局召開有關本場址之各項小組會議，並彙整會議相關技術文件，針對系爭污染場址相關工程進行會議檢討、討論，以利工程順利進行，並向居民詳細說明系爭污染場址之狀況，避免居民不了解現況而誤入、誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大。⑸「辦理社區及居民溝通協調」係協助環保局進行社區民眾之
溝通協調工作，並辦理「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治執行進度說明會」，向居民詳細說明系爭污染場址之狀況，安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序，避免居民不了解現況而誤入、誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑹「協助本場址資料彙整及影像紀錄」係藉由協助環保局有關
系爭污染場址相關資料的收集彙整、資料庫的建立與舊安順廠相關之計畫或發生重大事件之文字與影像或錄影紀錄等，充分了解污染成因，對症下藥，施行有效、快速整治方法，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑺綜上所述，「技術諮詢及行政支援」之費用為「減輕污染危
害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。或為因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施，屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依同法第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
6.關於「本場址專屬網頁之維護」部分：⑴本項內容係對於現行網頁更新維護，場址專屬網頁採定期及
不定期方式更新，以利相關單位發布或民眾獲取最新消息，避免居民不了解現況而誤入、誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵「本場址專屬網頁之維護」之費用為「減輕污染危害或避免
污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。或為因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施，屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依同法第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
7.關於「緊急應變必要措施及陳情案件處理」部分：⑴本項工作內容分別為「執行緊急應變必要措施」及「陳情案
件處理」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵經查，「執行緊急應變必要措施」係建立緊急應變方式及流
程，並成立緊急應變小組，主要對於執行本場址污染調查後續發現之新污染源，亦須採取必要之緊急應變措施或改善措施，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑶「陳情案件處理」之目的係為及時接獲民眾反映相關污染狀
況，以利被告為相關應變措施。例如97年6月上旬連日豪雨，造成停養魚塭區水位高漲，接獲民眾陳情應進行緊急洩水作業，否則恐漫溢至緊鄰之未停養魚塭，造成未停養魚塭污染，故緊急僱工進行緊急洩水作業，並後續採取巡查監控方式，晴天時進行局部放水。且此相關費用並不列入應變必要措施請款金額，被告就此部分亦未命原告繳納。
⑷綜上所述，「緊急應變必要措施及陳情案件處理」之費用為
「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。或為因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施，屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依同法第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
8.關於「其他工作事項」之部分：⑴本項之工作內容分別為「場址地貌影像之拍攝」及「辦理環
保局臨時交辦事項」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵因本污染場址戴奧辛污染為全球之最，污染影響甚鉅，故如
遇環保局或有關單位進行重大工作計畫，致使本場址地貌有所改變，應進行「場址地貌影像之拍攝」，作為相關整治計畫及環境衝擊評估之依據，俾利整治計畫順利進行，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑶「辦理環保局臨時交辦事項」係協助環保局辦理中石化（臺
碱）安順廠土壤及地下水污染相關業務，例如針對竹筏港溪北岸土壤控制場址之污染來源加以確認，釐清污染整治責任歸屬，俾利後續整治工作，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑷綜上所述，「其他工作事項」之費用為「減輕污染危害或避
免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
㈥98年計畫委辦費12,422,694元部分：
1.關於「整治計畫監督查核工作」部分：⑴本項工作內容分別為「整治施工之監督及查核工作」、「辦
理現場駐廠監督工作」、「整治工程相關檢測分樣查核及驗證」及「整治施工期間之周界環境品質監測」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵「整治施工之監督及查核工作」內容乃派駐2名具有公共工
程品質管理人員資格、以及勞工安全衛生管理員證照及熱處理經驗之人員於場區內，執行整治施工期間之監督及查核工作。於計畫期間，協助環保局召開及出席「中石化公司整治計畫執行成果會議」、「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組現場查核」，並協助審查原告所提出之「執行成果報告」，復召開「整治工作進度報告」。以上工作均為使準確掌握目前現場之整治計畫實際執行進度，除了聽原告報告目前的執行狀況外，亦經現場勘查，了解原告執行整治計畫之實際情況，以確保減輕污染危害或避免污染擴大。⑶「辦理現場駐廠監督工作」係駐場人員每日針對該日作業工
程，執行施工品質查核工作，主要針對「工程品質查核之環境安全衛生管理缺失」、「工程品質之二次污染防治措施缺失」，進行即時改善，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑷「整治工程相關檢測分樣查核及驗證」因中石化公司於本計
畫執行期間，尚未進行單一植被區土壤檢測回填、海水貯水池底泥直接裸露曝曬回填、熱處理模廠試燒期間之驗證及熱處理模廠試燒後之污染物處理效率驗證等四項作業，故98年計畫未執行整治工程相關檢測分樣查核及驗證之相關工作。此相關費用亦未列入應變必要措施請款金額，被告就此部分並未命原告繳納。
⑸「整治施工期間之周界環境品質監測」係針對地下水質、河
川水質、空氣品質及施工區放流水，確保於整治工作進行中，無污染物放流出或溢散出系爭污染場址，若有發現污染物亦可及時發現，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑹綜上所述，「整治計畫監督查核工作」之費用為「減輕污染
危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性，屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依同法第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
2.關於「場址管理及查證工作」部分：⑴本項工作內容分別為「場址管制區、污染暫存區及周界環境
巡守與管理」、「27公頃停養魚塭底泥污染複驗」、「竹筏港溪魚體檢測」、「技術諮詢及行政支援」、「本場址專屬網頁之維護」及「其他工作」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵「場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理」係安排
駐場人員針對場址管制區、污染暫存區及周界環境進行巡守與管理工作，對於巡守所發現之缺失或異常狀況，諸如海水貯水池及停養魚塭區圍籬破損或管制民眾捕撈水產品等，以減輕污染危害或避免污染擴大。此部分應屬89年土污法第13條第1項第6款之「疏散居民或管制人員活動」或第8款「其他應變必要措施」。
⑶被告將本場址周界27公頃魚塭列為緩衝區並公告為停養區，
而周界停養之27公頃魚塭亦將於99年6月30日停養屆滿，故執行「27公頃停養魚塭底泥污染複驗」工作，持續檢驗並正確評估停養屆滿後是否仍須繼續停養，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑷系爭管制區魚塭魚體戴奧辛含量偏高，應予銷毀，此有本院
94年度訴字第296號、第941號判決及最高行政法院96年度判字第1953號判決、第1954號判決可資參照。本項「竹筏港溪魚體檢測」係確認竹筏港溪內水產品中戴奧辛及總汞含量是否符合行政院衛生署發布之「食品中戴奧辛處理規範」及「水產動物類衛生標準」，評估竹筏港溪魚體是否受到污染，避免民眾誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大，並推估竹筏港溪後續處理方案或規劃監測計畫，以進一步釐清民眾疑慮，安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序。
⑸「技術諮詢及行政支援」內容包括協助被告先行審查及監督
中石化公司提送之本場址相關工作計畫，針對計畫書文件要項是否符合法規要求，並提供專業建議，確保採取有效方法施行整治；協助環保局研擬與本場址相關之工作計畫，俾利後續整治計畫工作順利進行；並派任一名駐局人員，專門協助承辦人員處理本計畫之查核監督工作、收發作業、土壤及地下水污染相關問題諮詢審查，建立及管理稽查管制相關之文書及電子檔案與網頁更新等；復出席或協助召開「本計畫進度報告會議」、「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治計畫推動小組現場查核」或「中石化（臺碱）安順廠土壤污染整治案說明會」等會議，針對系爭污染場址相關工程進行會議檢討、討論，以利工程順利進行，並向居民詳細說明系爭污染場址之狀況，避免居民不了解現況而誤入、誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑹「本場址專屬網頁之維護」係固定頁面之網站後台重製及新
增頁面，並持續更新網頁內容。以利相關單位發布或民眾獲取最新消息，避免居民不了解現況而誤入、誤食，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑺「其他工作」主要係協助環保局進行竹筏港溪圍籬拆除作業
及召開工作協調會，針對工程及場區內外之缺失、建議事項及缺失之改善追蹤，以利工程順利進行，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑻綜上所述，「場址管理及查證工作」之費用為「減輕污染危
害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。屬89年土污法第13條第1項第5款、第6款及第8款，自得依第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
3.關於「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」部分：⑴內容分別為「污染事件緊急應變」、「天然災害緊急應變」
、「其他緊急應變」及「陳情案件處理」，係土污法第15條第1項第8款所列之其他應變必要措施。
⑵關於「污染事件緊急應變」、「天然災害緊急應變」、「其
他緊急應變」中之「東側停養魚塭區通道加裝鐵門」、「更換停養魚塭區告示牌」及「陳情案件處理」部分，此相關費用亦未列入應變必要措施請款金額，被告就此部分並未命原告繳納。
⑶至於「其他緊急應變」中之「土壤及底泥之甲基汞採樣」及
「草叢區整治後驗證採樣作業」係確認污染範圍，俾利繼續整治計畫方向及範圍，並對於整治計畫完成後，污染是否有效移除進行驗證工作，避免斷然解除列管而有害國民健康，以減輕污染危害或避免污染擴大。
⑷綜上所述，「辦理緊急應變措施及陳情案件處理」之費用為
「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。屬89年土污法第13條第1項第8款「其他應變必要措施」，自得依同法第38條規定及環境基本法第28條規定得限期命原告繳納費用。
4.委辦經費變更明細表項目八、管理費及項目九、營業稅確實分別為979,484元及592,509元：
⑴經查，98年計畫原合約估列金額為16,500,000元，其中「98
年度原告安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫」委辦經費變更明細表項目一至七原估列總計金額為14,415,412元、管理費為1,298,874元、營業稅為785,714元，依98年計畫原估列金額之比例，管理費為項目一至七總計金額之9.010314
%。故98年計畫委辦經費變更明細表費用項目八、管理費確實為979,484元（項目一至七總計金額10,870,701元×9.010314%＝979,484元）。
⑵98年計畫委辦經費變更明細表費用項目九、營業稅為項目一
至八總計金額之5%。故98年計畫委辦經費變更明細表費用項目九、營業稅確實為592,509元（項目一至八總計金額11,850,185元×5%＝592,509元）。
5.98年計畫執行期間駐場址人員所發現之缺失或異常狀況共42件，其中一部分缺失事項係由被告要求原告改善並監督原告改善情況，而一部分則由被告自行採取措施改善：
⑴98年計畫之駐場址人員於計畫執行期間所發現之缺失或異常
狀況共42件，分別為暫存區之壓條、不透水布或儲槽主體破損（計9件）、海水貯水池圍籬破損或遭人棄置廢棄物（計13件）、竹筏港溪被棄置垃圾或有釣客捕撈水產品（計7件）、停養魚塭區圍籬破損及發現水產品捕具（計10件，共35處破損）、周○○○區○○○路○道邊發現廢棄物及路面凹陷（計3件）。上開異常狀況處理及說明彙整如表5.2-1、5.2-2，現場相關照片如圖5.2-1、5.2-2。
⑵由表5.2-1及表5.2-2欄位「改善方式」可知，被告發現缺失
事項或異常狀況後，部分缺失事項係由被告要求原告改善並監督原告確實改善，而部分缺失事項係由被告自行採取措施改善。
⑶且依據缺失追蹤改善效率顯示，部分稽查發現之缺失或異常
狀況應可立即解決，但原告時常拖延缺失改善時限，故被告於99年8月23日針對每日監督查核事項制定出「工程品質查核及環境巡邏缺失記點辦法」，以記點方式監督原告立即改善被告發現之缺失事項。自訂定缺失記點辦法至99年11月底共累計15點工程缺失，其分別為工程品質─環境安全衛生7點及工程品質─二次污染8點。
⑷綜上，顯見被告由於執行本件監督管理及查核計畫，透過巡
邏系爭場址之方式，確實可發現原告執行整治計畫所生各項缺失，且被告於發現缺失事項或異常狀況後，即要求並監督原告或自行採取應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大，故被告因此採取之相關應變必要措施費用自與為減輕污染危害或避免污染擴大有關聯性與必要性。
6.被告於98年10月5日芭瑪颱風前及99年9月18日凡那比颱風前均採取相應之應變必要措施：
⑴因98年8月8日莫拉克颱風襲台時，其所夾帶之豪雨造成系爭
場址停養魚塭區水位高漲，且海水池及部分魚塭有崩塌現象產生，故被告於颱風來臨前均會針對系爭場址採取相應之應變必要措施。
⑵被於98年10月5日芭瑪颱風前，為避免豪雨造成停養魚塭區
水位高漲並滿溢至緊鄰之未停養魚塭，導致養殖水產品隨滿溢水而流失之情形產生，遂立即聯絡當地里長討論應對方式，並請當地里長協助魚塭洩水事宜，而被告則加強魚塭區之巡邏次數，以注意魚塭水位變化情形。
⑶又被告於99年9月18日凡那比颱風前，立即促請原告啟動防
颱應變，其作業包含先拆撤施工圍籬上方防塵網以避免圍籬倒塌、確認場內新設置之逕雨水系統功能、確認暫存區上方帆布覆蓋及固定情形、加速完成廠區鄰海水池之紅磚圍籬暴雨防範工程設置等作業，並於假日期間採輪班方式不定時巡邏廠區及周界環境狀況。
⑷綜上，足證被告於98年10月5日芭瑪颱風前及99年9月18日凡
那比颱風前均採取相應之應變必要措施以減輕污染危害或避免污染擴大，故被告因此採取之相關應變必要措施費用自與為減輕污染危害或避免污染擴大有關聯性與必要性。
7.D級人員安全防護設備與C級人員安全防護設備係針對不同狀況，而裝備不同等級之防護設備，以保護系爭場址工作人員之安全，且依本院103年度訴字第122號判決意旨，購置安全防護設備屬採取應變必要措施所支出之必要費用：
⑴按「購買C級防護衣3,0000元部分：……被告（按即本件被
告）於95年6月擬定工作計畫向環保署土污基金申請核定時，已於該計畫書強調二次污染防治作業之重要性，說明參與污染移除、分選、打包工作之工作人員均應達C級防護程度，則被告為參與計畫二支執行人員配購C級防護衣設備，自屬計畫二之必要支出。……而屬該等計畫為採取應變必要措施所支出之必要費用，依行為時土污法第38條規定，被告自得命原告繳納。」本院103年度訴字第122號判決意旨可稽。
⑵D級人員安全防護設備為基本之安全防護設備，在功能上無
法提供呼吸之保護，僅有皮膚保護功能，故不得在有呼吸危害之情況下使用。D級人員安全防護設備有：1.工作服；2.安全帽；3.安全眼鏡；4.乳膠手套；5.安全鋼頭鞋；及6.活性碳口罩。
⑶C級人員安全防護設備所提供之皮膚保護較D級安全防護設備
更為完備，且提供一定之呼吸保護，故得使用於空氣中含毒化物之情況。C級人員安全防護設備有：1.連身化學防護衣；2.安全帽；3.安全眼鏡；4.耐酸鹼化學手套；5.安全鋼頭鞋；及6.N95口罩。
⑷D級人員安全防護設備及C級人員安全防護設備均提供系爭場
址之駐場人員或其他現場工作人員使用，避免誤觸、誤食或誤吸污染物，以保護系爭場址人員之安全。然為因應系爭場址之不同狀況與不同工作內容，須裝備不同等級之防護設備，例如執行有直接性污染危害之工作時，則應穿戴保護較完備之C級人員安全防護設備，以確保人員之安全。
⑸綜上，依本院103年度訴字第122號判決意旨，上開D級人員
安全防護設備及C級人員安全防護設備屬計畫為採取應變必要措施所支出之必要費用，自與為減輕污染危害或避免污染擴大有關聯性與必要性。
㈦97年計畫之業務費279,601元及98年計畫之業務費450,568部分：
1.關於被告為執行上開計畫所支出之加班費、差旅費、出席審查費及一般事物費部分：
⑴按「被上訴人為執行上開應變必要措施，自須以相當之人力
、物力因應，所列……業務費共470,921元……，經核均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會依整治法第13條第3項規定核可代為支應。是上開費用之支出與被上訴人為執行其應變必要措施，顯有其必要性。……被上訴人請求之加班費……自難謂與上開計畫無關。……被上訴人支付審查委員之出席費，及開會期間之茶水費開銷，核屬必要，自難謂與土污法第13條第1項及第2項規定不符。
」此有本院94年度訴字第296號、第941號判決、最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決可資參照，並為最高行政法院對89年土污法第13條、第38條之一貫見解。⑵蓋被告為執行上開應變必要措施，自須以相當之人力、物力
因應，所列加班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費，均屬合理且必要之支出費用，是上開費用之支出與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。
2.至於97年業務費中之工程維護費119,000元部分，係被告為辦理竹筏港溪第二河段圍籬設置工程、中石化安順廠周圍告示牌面版更新及竹筏港溪第二河段北岸控制場址告示牌設置，避免民眾誤入本污染場址，造成環境與健康危害，以減輕污染危害或避免污染擴大，應屬89年土污法第13條第1項第4款「豎立告示標誌或設置圍籬」，自有其關聯性與必要性。
3.綜上所述，97年及98年計畫加班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費及工程維護費為「減輕污染危害或避免污染擴大」之規範目的具有關聯性、必要性。屬89年土污法第13條第1項第4款或第8款，自得依第38條規定及環境基本法第28條規定限期命原告繳納費用。
㈧本件就被告所支出之業務費部分，應無各負擔二分之一費用之情事：
1.按當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額，行政訴訟法第189條第2項定有明文。復按「被告為執行上開計畫所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費，固業務所需，然因被告亦為環保主管機關，其所屬環保局除辦理上開計畫外，尚須承辦其他環保或土污法案件，亦有需要支出電話費及影印、傳真等費用，而被告又無法舉證其於上開計畫執行期間，確有成立執行各該計畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，故其於上開計畫執行期間所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費難保不會流用至其所承辦之其他環保業務上，而被告使用上開電話、影印機及傳真機時，並未將使用於上開計畫部分，列冊管理，故已無法證明其使用之金額，按『當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。』為民事訴訟法第222條第2項所明定（新修正之行政訴訟法第189條第2項亦有相同之規定，然該規定尚未經司法院公布施行），而被告依土污法第38條命原告繳納之費用，亦類似損害賠償性質，爰類推適用上開條文規定，並審酌被告所屬環保局編制員額及其業務規模，與上開計畫之業務量等一切情況，認被告應負擔上開電話費及影印機、傳真機等材料費二分之一。」此有本院98年度訴字第100號判決意旨可稽。換言之，該案係就業務費中電話費及影印機、傳真機等材料費由兩造各負擔二分之一。
2.經查，本件被告專設處理系爭污染場址事務之專屬辦公室，僅處理本場址之相關業務，而辦公室之電話、影印機、印表機及傳真機，均係用於處理該專屬辦公室有關系爭污染場址之工作，故97年及98年計畫所支出之電話費及影印機、傳真機等材料費，均可認定係用於系爭場址，並無流用至其他環保業務上，而與上開判決認為無法證明數額之情形相異。準此，本件97年及98年計畫確有成立執行各該計畫之專屬辦公室及專用之電話、影印機及傳真機，就電話費及影印機、傳真機等材料費並無各負擔二分之一費用之情事等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，已據兩造分別陳明在卷，並有歷年公告資料彙整表（101年7月6日土壤污染整治場址整治變更計畫定稿本第3-3至3-7頁〈外放〉）、97年及98年計畫支出費用明細（前審卷2第208-218頁）、97年計畫勞務結算驗收證明書（前審卷2第229-234頁）、98年計畫勞務結算驗收證明書（前審卷1第275-278頁）、被告101年3月26日府環水字第1010242670號函（前審卷1第24-25頁）、訴願決定書（前審卷1第18-23卷）、本院101年度訴字第451號判決（本院卷1第73-143頁）及最高行政法院104年度判字第656號判決（本院卷1第19-71頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠原告是否應負污染行為人臺碱公司依土污法規定所負之公法義務？被告依89年土污法第13條或99年土污法第15條規定採取應變必要措施，是否僅限於系爭整治場址範圍內？㈡被告命原告繳納其代為支應之97年計畫費用及98年計畫費用，應適用89年或99年之土污法規定？又環境基本法第28條規定，是否得獨立作為本件公法費用債權之給付請求權？㈢被告以原處分命原告繳納其代為支應之97年計畫費用（含委辦費及業務費）3,222,056元及98年計畫費用（含委辦費及業務費）12,873,262元，合計為16,095,318元，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠原告應負污染行為人臺碱公司依土污法規定所負之公法義務
，而被告依行為時89年土污法第13條或99年土污法第15條之規定所採取之應變必要措施，並不限於系爭整治場址範圍內：
1.按89年土污法第1條第1項規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」第2條第12款第1目、第13款、第14款、第16款規定：「本法專用名詞定義如下：……十
二、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物。……十
三、污染控制場址：指造成土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其土壤或地下水污染物達土壤或地下水污染管制標準者。十四、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……十六、污染管制區：指依污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍所劃定之區域。」第7條第1項、第5項規定：「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、地下水污染情形及土壤、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣。三、會同有關機關採集農漁產品樣本。……（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，應命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第11條第1項、第2項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，如發現有未依規定排放、洩漏、灌注或棄置之污染物時，各級主管機關應先依相關環保法令管制污染源，並調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，所在地主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）；控制場址經初步評估後，有危害國民健康及生活環境之虞時，所在地主管機關應報請中央主管機關審核後公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址），並於中央主管機關公告後7日內將整治場址列冊，送各該直轄市、縣(市)政府、鄉（鎮、市、區）公所及地政事務所提供閱覽。」第12條第1項、第2項、第3項、第5項規定：「（第1項）各級主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響。（第2項）整治場址之污染行為人或污染土地關係人，得於各級主管機關進行調查評估前，提出土壤、地下水調查及評估計畫，經所在地主管機關核定後辦理；其調查評估結果，應報請所在地主管機關核定。（第3項）所在地主管機關應將前二項之調查評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。……（第5項）各級主管機關依第1項、第2項規定調查、評估及審查所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第13條規定：「（第1項）所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、通知農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測。必要時，應會同農業、衛生有關機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償。必要時，限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）所在地主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人或委託第三人為之。（第3項）所在地主管機關因前二項所支出之費用，得由土壤及地下水污染整治基金代為支應。」第14條第1項前段規定：「所在地主管機關應依控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查……。」第16條第1項前段、第2項、第4項規定：「（第1項）整治場址之污染行為人應依第12條之調查評估結果，訂定土壤、地下水污染整治計畫，經所在地主管機關審查核定後據以實施……。（第2項）前項整治場址之污染行為人不明或不遵行前項規定時，所在地主管機關得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第12條之調查評估結果及評定之處理等級，訂定土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關審查核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序提出整治計畫變更之申請；所在地主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」第17條第3項、第4項、第5項規定：「（第3項）所在地主管機關依前條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，得視財務與環境狀況，提出污染物濃度不低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治基準，或依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標；但應另訂土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條第2項、第4項及第6項規定辦理。（第4項）整治場址之土地因配合土地開發而為利用者，其土壤、地下水污染整治基準或目標，得由中央主管機關會商有關機關專案核定。（第5項）主管機關依第2項、第4項核定土壤、地下水污染整治計畫時，得依環境狀況，命整治計畫實施者，提出土壤、地下水污染控制計畫，並準用第16條規定程序，經主管機關核定後實施。」第22條第2項規定：「前項基金用途如下：一、各級主管機關依第12條、第13條、第16條、第17條、第21條規定支出之費用。
二、基金涉訟之必要費用。三、基金人事及行政管理費用。
四、其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用。」第38條規定：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」第48條規定：「第7條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」
2.次按99年土污法第1條規定：「為預防及整治土壤及地下水污染，確保土地及地下水資源永續利用，改善生活環境，維護國民健康，特制定本法。」第2條第15款第1目、第2目、第17款、第18款、第20款規定：「本法用詞，定義如下：……十五、污染行為人：指因有下列行為之一而造成土壤或地下水污染之人：㈠洩漏或棄置污染物。㈡非法排放或灌注污染物。……十七、污染控制場址：指土壤污染或地下水污染來源明確之場址，其污染物非自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌，致該污染物達土壤或地下水污染管制標準者。
十八、污染整治場址：指污染控制場址經初步評估，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞，而經中央主管機關審核公告者。……二十、污染管制區：指視污染控制場址或污染整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況所劃定之區域。」第7條第1項、第5項規定：「（第1項）各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入公私場所，為下列查證工作，並得命場所使用人、管理人或所有人提供有關資料：一、調查土壤、底泥、地下水污染情形及土壤、底泥、地下水污染物來源。二、進行土壤、地下水或相關污染物採樣及地下水監測井之設置。三、會同農業及衛生主管機關採集農漁產品樣本。……（第5項）各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第12條第1項、第2項、第3項、第13項規定：「（第1項）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。……（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」第14條第1項前段、第3項、第4項規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後3個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。……（第3項）整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前二項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並將調查及評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）第12條第5項至第10項、第13條第2項與第15條第1項第7款及第8款規定，得由土壤及地下水污染整治基金支出費用者，應納入前項規定，報請中央主管機關評定處理等級。」第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第16條前段規定：「直轄市、縣（市）主管機關應視控制場址或整治場址之土壤、地下水污染範圍或情況，劃定、公告土壤、地下水污染管制區，並報請中央主管機關備查……。」第22條第1項前段、第2項、第4項規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第14條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後6個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施……。（第2項）前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第14條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。……（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第1項、第2項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。」第24條第3項、第4項後段、第5項規定：「（第3項）直轄市、縣（市）主管機關依第22條第2項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，應提出污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治目標；或視財務及環境狀況，提出環境影響及健康風險評估，並依評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標，並應另訂土壤、地下水污染控制計畫，及準用第22條第2項、第4項規定辦理。（第4項）……整治場址污染物之濃度低於核定之整治目標而解除管制或列管後，如有變更開發利用時，直轄市、縣(市)主管機關應就該場址進行初步評估，並依第12條規定辦理。（第5項）主管機關依第2項及第3項核定不低於管制標準之整治計畫前，應邀集舉行公聽會。」第28條第3項規定：「第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。二、基金求償及涉訟之相關費用。三、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。四、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。五、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。六、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。七、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。八、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。九、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。十、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。十一、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。十二、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。」第43條第1項前段、第5項規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。……（第5項）污染行為人……依第1項、第3項規定應繳納之費用，屆期未繳納者，每逾1日按滯納之金額加徵0.5%滯納金，一併繳納；逾期30日仍未繳納者，處新臺幣20萬元以上100萬元以下罰鍰，並限期繳入土壤及地下水污染整治基金。」第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人……，適用之。」
3.經查，本件原告安順廠前身為臺碱公司安順廠，曾於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，嗣經臺南市環保局於90年間調查結果，該廠區因前揭生產流程，致土壤中戴奧辛含量超過土壤污染管制標準，經被告依89年土污法第11條第2項前段規定，於91年4月11日以南市環水字第09104007660號公告，將鹽田段668地號公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第09204023661號公告修正，將○○○區○○○○號道路東側草叢區公告為土壤污染控制場址，並經環保署以93年3月19日環署土字第0930020257號公告上開○○○區○○○○號道路東側草叢區為整治場址，系爭整治場址污染物為戴奧辛及汞。又系爭整治場址中之戴奧辛及汞污染，乃係臺碱公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故臺碱公司為該場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治義務，並非所謂一身專屬性之公法義務，原告與臺碱公司合併後，臺碱公司於合併後消滅，原告為存續公司，則繼受臺碱公司法人格之原告應概括承受臺碱公司所應負土污法規定之公法義務等情，業經最高行政法院96年度判字第1953號及第1954號判決認定在案（本院卷1第545-560頁、第561-575頁）。又原告已多次提出系爭整治場址（含污染管制區）之整治計畫，經被告審查核定後據以實施，此有101年7月6日土壤污染整治場址整治變更計畫定稿本（下稱101年整治變更計畫〈外放〉）在卷可佐。是依89年土污法第2條第12款及第16條第1項之規定，原告為造成系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人臺碱公司之概括繼受人，並已概括承受臺碱公司應負土污法規定之整治義務，堪予認定。
4.次查，原告101年整治變更計畫第5.2節「污染範圍及污染程度」已載明：「本計畫場址過去曾進行多項調查工作，包括公告污染區內、外圍之土壤調查結果及地下水調查等，其中，近期最具規模且最完整之調查為環保署於94年委託工研院所執行之『臺南市中石化安順廠整治場址土壤及地下水污染範圍調查及整治工作建議計畫』。……已初步掌握本計畫場址及周界區域的污染現況，並且在調查成果出爐後，發現尚有須更進一步調查，……因此環保署即持續辦理該計畫之『增加調查工作』，並於94年12月底完成相關調查報告。……因此，有關場址污染現況說明，將以最新補充調查資料為主，並輔以至100年6月為止，整治工程執行所實際移除之土方數，分別將公告污染區內外彙整說明如下：一、公告污染區內：㈠海水貯水池污染現況……㈡鹼氯工廠污染現況……㈢五氯酚工廠污染現況……㈣單一植被區污染現況……㈤草叢區污染現況……㈥樹林區……二、公告污染區外圍：㈠公告污染管制區外陸域土壤污染現況……㈡公告污染管制區外水域底泥污染現況……4.竹筏港溪：在第一階段調查時，發現竹筏港溪位於鹿耳門橋東側採樣地點之表層及深層戴奧辛濃度均超過土壤污染管制標準……。第二階段調查結果證實竹筏港溪水域可能已受污染，而在鹿耳門橋以東之河段，發現堆積有大量灰白色污泥，經查閱運作資料及訪談附近之居民表示，此處灰白色污泥可能為早期舊臺碱安順廠排放之廢水及廢污泥所致，且因溪水遭閘門阻斷，以致污泥向東放流堆積而形成今日狀況。該污泥經檢測發現多數之汞及戴奧辛含量已超過『土壤污染管制標準』，其中戴奧辛檢測值最高為101,000ng-TEQ/kg，而汞之濃度則為50.5mg/kg。臺南市環保局於97年，亦已委辦執行『中石化安順廠污染整治場址竹筏港溪匯入鹿耳門溪至鹽工宿舍河段污染移除安置暨河岸邊波穩定及紅樹林復育工程』計畫，將竹筏港溪受污染的底泥清除至安順廠區內暫存。」（101年整治變更計畫第5-11至第5-30頁）、「本場址之污染描述可採用場址概念模式（Conceptual Site Model, CSM）之評估方式來進行，工作流程圖如圖5.2-19所示，當背景資料之收集及歷次採樣分析結果彙整評估後，並搭配前臺碱公司員工訪談資料，可了解場址內污染概況，並建立場址之CSM。本場址關切物質為土壤汞及戴奧辛，其特性為不溶於水但易吸附於顆粒中，原始產出區域分別為原鹼氯工廠及五氯酚工廠的製程區，除可能藉由暴雨漫淹擴散外，主要流佈途徑為藉由廢水池沿著溝渠流入海水貯水池及竹筏港溪，造成水域底泥的污染，進而影響水域生態。其中藉由舊渠道排入竹筏港溪的污染物曾因順流排向下游之四草湖內海，導致四草湖養殖漁民群起抗議，於60年代後前臺碱公司將所有製程廢水全部排入自有海水貯水池，因此海水貯水池底泥持續累積高濃度污染物。竹筏港溪則因曾經承受舊渠道廢水排放，……研判污染物藉由漲、退潮汐之影響，將污染擴散至竹筏港溪上游……。單一植被區則單純為石灰污泥廢棄物棄置……此區推測戴奧辛主要是由關場前後之廢水排放，經由地表逕流水或揚塵帶入。草叢區早期為魚塭或窪地，四分之三以上之地區均埋有廢棄物……若根據前臺碱員工表示，廢水池污泥清理後運至場外掩埋處理，位置可能是二等九號道路東側一帶，更增加了本區污染是棄置掩埋之可信度。」（101年整治變更計畫第5-44至第5-45頁）；又101年整治變更計畫第15.2節「竹筏港溪第二河段邊坡污染移除」並載明：「由於99年間，環保局檢測場址旁竹筏港溪第二河段邊坡土壤時，發現有汞超過管制標準的情形。因此，本公司配合環保局要求，提出『竹筏港溪第二河段邊坡整治緊急應變計畫書』，經環保局審查同意後，據以辦理污染移除工作。」（101年整治變更計畫第15-2頁）；參以該整治計畫之「場址概念模式示意圖」中紅色箭頭（戴奧辛及汞之擴散途徑，101年整治變更計畫第5-50頁）及竹筏港溪污染調查結果彙整圖（101年整治變更計畫第5-37頁），亦足證本件污染物戴奧辛及汞之污染危害，已由原告安順廠區擴散污染系爭污染管制區，甚至污染管制區外之竹筏港溪第二河段。是臺碱公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，原告應概括承受臺碱公司土污法規定之污染行為人之義務，亦堪認定。
5.又查，被告自94年7月開始進行緩衝區（即系爭污染管制區外圍相鄰約27公頃魚塭為禁養區）魚塭停止水產養殖及魚體銷毀，並由行政院經濟部、農業委員會、衛生署（現為衛生福利部）、教育部、環保署及被告共組跨部會專案籌措經費約13億元執行養殖戶損失補償事宜，預計停養計畫執行至103年。嗣被告依據執行98年計畫期末報告所示，該緩衝區魚塭底泥戴奧辛污染濃度有71%區域超過「底泥品質指標之分類管理及用途限制辦法」之戴奧辛底泥指標下限值，更有13%區域已超過戴奧辛底泥指標上限值；該緩衝區魚塭底泥汞污染濃度，亦有47%區域超過汞底泥指標下限值，並有25%區域超過汞底泥指標上限值；另該緩衝區魚塭內魚體之汞含量，確認至少有3處魚塭超過「水產動物類衛生標準」，屬於對人體有害之食物。又緩衝區魚塭緊鄰安順廠、二等九號道路東側草叢區等土壤污染整治場址及海水貯水池等土壤污染管制區，而海水貯水池緊鄰安順廠，其北側為竹筏港溪，西側為鹿耳門溪，且由原告98年2月25日所提土壤污染整治場址污染整治計畫之記載及其圖5.2-22場址概念模式示意圖、圖5.2-23場址剖面概念模式示意圖、101年整治變更計畫之記載、環保署委託工業技術研究院等於94年1月1日至95年2月28日所作調查工作計畫之記載、環保署環境檢驗所94年臺南鹿耳門溪、竹筏港溪及海水池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果、94年臺鹼安順廠區周圍養殖池魚介類生物體中戴奧辛含量分析結果、被告委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於95年10月25日至96年6月30日所作『中石化舊臺鹼安順廠污染區居民血液中戴奧辛暴露評估及健康影響調查計畫』期末報告之前開記載、被告所屬衛生局委託國家衛生研究院於97年3月31日至99年6月30日所作『臺南市中石化舊臺碱安順廠污染區居民田野調查計畫』結案報告之記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月31日所作『臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞及肺栓塞等疾病之因果關係鑑定計畫』結案報告之記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託國立成功大學環境微量毒物研究中心於102年10月所作『臺南市顯宮、鹿耳、四草等三里居民血液中戴奧辛毒性當量濃度與其所罹患之第二型糖尿病、周邊動脈疾病、風濕性心臟病、深層血管栓塞、肺栓塞等疾病之因果關係探討鑑定計畫』成果報告之記載、臺灣臺南地方法院民事庭委託臺灣流行病學學會於101年5月11日至102年12月所作『戴奧辛暴露之回溯性世代研究計畫』結案報告之記載、被告101年6月5日召開『中石化（臺鹼）安順廠土壤污染場址緩衝區魚塭管理協商會議』會議紀錄之記載、環保局所作『98年度中石化（臺鹼）安順廠整治場址監督管理及查核工作計畫-27公頃停養魚塭底泥污染及魚體複驗調查報告書』之記載及證人林高弘、李俊璋於原審行準備程序時之證詞可知，緩衝區魚塭緊鄰系爭場址，且其戴奧辛及汞污染危害經調查評估確認係由系爭場址所造成等情，亦經最高行政法院104年度判字第242號判決確認在案（本院卷2第310-326頁）。
是臺碱公司為造成系爭污染管制區外緩衝區遭戴奧辛及汞污染之污染行為人，原告應概括承受臺碱公司土污法規定之污染行為人之義務，亦可認定。原告雖主張系爭整治場址東側及南側停養魚塭區，已經被告於102年12月10日「臺南市政府中石化安順廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議作成請原告於103年3月前購買16.5公頃停養魚塭，作為合格土回填之處之結論（本院卷3第115-118頁），足認該停養區並非受污染區域云云；惟查，依據上開調查結果，該次會議結論僅能說明系爭整治場址東側及南側停養魚塭區已經排除戴奧辛及汞污染之危害，但並無從推翻系爭禁養區受污染漁塭之污染源確係來自於系爭整治場址之認定。故原告前開主張，並非可採。
6.另按「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」業經最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議在案。準此，依89年土污法第13條及第38條或99年土污法第15條及第43條之規定，所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由整治場址造成時，為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況及需要，採取應變必要措施所支出之費用，而得限期命污染行為人繳納者，並不以該場址範圍內所支出者為限。
7.從而，臺碱公司為造成系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散而導致系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區亦受污染，原告係臺碱公司之概括繼受人，自應概括承受污染行為人臺碱公司依土污法規定所應負之公法義務。又被告依系爭整治場址實際狀況及需要，採取應變必要措施所支出之費用，並不以該場址範圍內所支出者為限。是故，被告就系爭整治場址、系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區所採取之行政措施，依實體從舊、程序從新之法律適用原則，如其符合行為時89年土污法第13條或99年土污法第15條規定所支出之費用，依行為時89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定，自得限期命原告繳納之。
㈡被告以原處分命原告繳納其代為支應費用合計16,095,318元
（97年計畫3,222,056元，98年計畫12,873,262元），應各依97年整體計畫及98年整體計畫完結而合致法律構成要件之行為時，分別適用89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定：
1.按法律不溯及既往原則，乃基於法安定性及信賴保護原則所生，用以拘束法律適用及立法行為之法治國家基本原則，其意義乃指新訂生效之法規，對於法規生效前「已發生事件」，原則上不得適用。所謂「事件」，指符合特定法規構成要件之全部法律事實；所謂「發生」，指該全部法律事實在現實生活中完全具體實現而言。又新法規範之法律關係如跨越新、舊法施行時期，當特定法條之所有構成要件事實於新法生效施行後始完全實現時，則無待法律另為明文規定，本即應適用法條構成要件與生活事實合致時有效之新法，根據新法定其法律效果。是除非立法者另設「法律有溯及適用之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效前擴張其效力；或設「限制新法於生效後適用範圍之特別規定」，使新法自公布生效日起向公布生效後限制其效力，否則適用法律之司法機關，有遵守立法者所定法律之時間效力範圍之義務，尚不得逕行將法律溯及適用或以分段適用或自訂過渡條款等方式，限制現行有效法律之適用範圍（司法院釋字第577號及第620號解釋理由書參照）。
2.揆諸89年土污法第38條：「依第12條、第13條、第16條或第17條第3項規定支出之費用，所在地主管機關得限期命污染行為人繳納；屆期未繳納者，得按其規定支出費用加計2倍，命其繳入土壤及地下水污染整治基金並移送法院強制執行。」及99年土污法第43條第1項前段：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。」之規定，足知所在地主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納者，係指依前揭規定所支出之費用。又衡酌有關控制場址或整治場址之特定計畫，具有為達成特定目的而於一定期限內依序進行相關規劃措施之特徵，自應視為整體計畫之接續進行，不宜將整體計畫之一環割裂成單獨措施，個別觀察其項目費用之支出，而各別依接續進行之部分行為所支出之費用論斷其法律效果。是以，所在地主管機關為達成特定目的，實施特定計畫之期間雖橫跨於新舊法施行時期，而其部分事實縱發生於舊法時期，然因其僅為法律事實之回溯連結，並非新法規範效力之回溯適用，而改變其原有之法律效果，亦與法律不溯及既往原則無涉。準此，依前揭規定所支出之費用，自應以所在地主管機關為達成特定目的，於一定期限內完成該特定計畫時，作為合致該公法上費用債權構成要件之基準時點。從而，所在地主管機關執行整治場址之特定計畫，如其依前揭規定所採取應變必要措施之構成要件事實，係於新法生效施行後始完全實現該整體計畫工作內容，自應適用法律構成要件與生活事實合致時有效之新法，而直接依據新法定其法律效果。
3.經查，被告委託冠誠公司進行97年計畫，履約期限自97年5月6日至98年5月5日止共計12個月，合計支付2,942,455元；又關於97年之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費等業務費，合計支付279,601元；被告為97年計畫所支出之費用已於98年7月前完成支付，有勞務結算驗收證明書（前審卷2第229頁）、業務費項目費用明細表（前審卷2第208-211頁）及統一發票影本（本院卷1第465頁）在卷可稽。其後，被告再委託冠誠公司進行98年計畫，履約期限自98年9月29日至99年11月28日止，合計支付12,422,694元；又關於98年計畫之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費等業務費，合計支付450,568元；被告為98年計畫所支出之費用已於100年1月前完成支付，有勞務結算驗收證明書（前審卷1第275頁）、業務費項目費用明細表（前審卷2第212-218頁）及統一發票影本（本院卷1第467頁）在卷可憑。準此足認，被告執行97年計畫之整體計畫行為，係於89年土污法施行期間即完全實現，則被告97年計畫所支出之費用（含委辦費及業務費），即應適用行為時89年土污法之相關規定（本件爭議與92年1月8日修正公布之土污法第10條、第34條、第42條條文規定無涉）；又被告執行98年計畫之整體計畫行為，雖係橫跨於新舊法施行時期接續進行，惟其係於新法生效施行後始完全實現，則被告98年計畫所支出之費用（含委辦費及業務費），即應適用法律構成要件與生活事實合致時有效之新法即行為時99年土污法之相關規定，而直接依據新法定其法律效果。是故，原告主張本件應依個別行為發生時之土污法規定，作為被告所支出之費用可否命原告繳納之規範依據，或被告主張本件應依被告計畫發包時之土污法規定，定其項目費用之支出可否命原告繳納之法律依據，均非可採。
4.又查，審酌被告作成原處分所援引之法律依據，依其說明六之㈢：「……爰依修正前土污法第13條暨現行第15條規定及環境基本法第28條規定（污染者付費原則），該費用自應由貴公司承擔。」之記載（前審卷1第25頁），就有關環境基本法第28條之規定，係作為適用土污法相關規定之解釋原則，或可獨立作為本件公法費用給付請求權之規範依據，雖不無爭議。惟參諸環境基本法第28條規定：「環境資源為全體國民世代所有，中央政府應建立環境污染及破壞者付費制度，對污染及破壞者徵收污染防治及環境復育費用，以維護環境之永續利用。」之內容，應是立法者對於維護環境永續發展利用之宣示，並責求中央行政機關應建立環境污染及破壞者付費制度，且因其欠缺具體明確之構成要件及法律效果，故尚非直接賦予行政機關得依此規定逕命污染及破壞者繳納污染防治及環境復育費用之請求權基礎，惟應得作為解釋適用環保專業法規條文規範意旨之依據。職此而言，關於土壤及地下水污染事件之具體個案構成要件事實，揆諸前開規定及說明，應分別適用行為時土污法之相關規定，並依此定其法律效果。至於環境基本法第28條規定，則應作為土污法相關規定之解釋原則，尚非得直接獨立作為本件公法費用債權給付請求權之規範依據，應無疑義。
㈢被告以原處分命原告繳納其代為支應97年計畫及98年計畫所
支出之費用（含委辦費及業務費）合計16,095,318元，於6,498,455元範圍內，應屬適法：
1.按主管機關限期命污染行為人繳納其所支出之費用，乃國家課予人民公法上金錢給付義務，屬於對人民基本權利之限制，應有法律或法規命令之依據。揆諸前引89年土污法第22條第1項、第2項及第38條之規定，參照89年土污法第二章防治措施（第5-10條）、第三章調查評估措施（第11-12條）、第四章管制措施（第13-15條）、第五章整治復育措施（第16-21條）等規定，或前引99年土污法第28條第1項、第3項及第43條之規定，參諸99年土污法第二章防治措施（第6-11條）、第三章調查評估措施（第12-14條）、第四章管制措施（第15-21條）、第五章整治復育措施（第22-27條）等規定之規範意旨觀之，足知各該條文係授權主管機關於不同程序階段所得採取之防治措施、調查評估措施、管制措施及整治復育措施，惟主管機關所採取之行政措施種類、目的、內容及範圍，是否得依89年土污法第22條第2項或99年土污法第28條第3項由整治基金補助支應，或是否得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命污染行為人繳納，則不完全相同：
⑴細繹前引89年土污法第12條、第13條、第16條、第17條第3
項之規定可知，污染場址經主管機關依法公告為整治場址後，主管機關依同法第12條「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍、評估對環境之影響及審查污染行為人提出土壤、地下水調查及評估計畫」、第13條「為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變必要措施」、第16條、第17條第3項「訂定、審查、實施、變更及監督整治計畫」或「訂定土壤、地下水污染控制計畫」等所支出之費用，依同法第22條第2項第1款、第38條規定，固得申請由整治基金補助支應，並命污染行為人繳納。惟依上揭第38條規定費用以外之其他有關「基金涉訟之必要費用」、「基金人事及行政管理費用」、「其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用」，依89年土污法第22條第2項規定，雖得申請由整治基金補助支應，然依同法第38條規定，主管機關有關該等費用之支出，並不得命污染行為人負擔。
⑵另依前引99年土污法第12條第8項、第14條第3項、第15條、
第22條第2項、第4項、第24條第3項之規定可知，污染場址經主管機關公告為整治場址後，主管機關依同法第12條第8項「檢測管制區範圍內之底泥、就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估、擬訂計畫納入整治計畫」、第14條第3項「調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響」、第15條「為減輕污染危害或避免污染擴大，依整治場址實際狀況，採取應變必要措施」、第22條、第24條第3項「擬訂、變更土壤、地下水污染整治計畫」、或「訂定土壤、地下水污染控制計畫」等所支出之費用，依同法第28條第3項第1款、第43條第1項規定，固得申請由整治基金代為支應，並命污染行為人繳納。惟依上揭第43條第1項規定費用以外之其他有關同法第7條第1項、第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第9項至第10項、第13項、第13條第1項、第14條第1項、第22條第1項、第24條第4項至第5項、第27條第1項、第2項支出之費用（如主管機關所支出：①「於整治場址公告後，邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」、②「核定污染調查及評估計畫」、③「核定整治計畫」、④「核定整治計畫前邀集舉行公聽會」等費用）、「基金求償及涉訟之相關費用」、「基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用」、「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用」、「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用」、「涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用」、「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」、「關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用」、「關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用」、「土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用」、「關於補助土壤、地下水污染預防工作事項」、「其他經中央主管機關核准有關土壤或地下水污染整治之費用」，依99年土污法第28條第3項規定，雖得申請由整治基金補助支應，然主管機關有關該等費用之支出，除其性質因法規之錯綜複雜，致可能同時該當同法第43條第1項所揭規定及同法第28條第3項其他各款之構成要件（學理上稱為法規競合），而應選擇適用最適切之構成要件，即99年土污法第12條第8項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項、第24條第3項規定，而得命污染行為人負擔外，並不得命污染行為人負擔之。又關於主管機關為履行其法定職務所支出之一般行政費用（其他非同法第28條第3項規定之費用），因非同法第43條第1項規定所支出之費用，亦不得命污染行為人負擔。
2.衡諸立法者為因應社會經濟環境變遷之需要，針對污染事件類別及危害程度，於不同時期以立法形塑不同種類、內容、範圍、強度之預防、管制及復育措施，以達成維護環境永續利用之規範目的。參以中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金，該機制即係本於污染者付費原則而建立。是故，整治基金之用途及污染者之付費範圍，乃立法者考量當代環境保護需要及基金財務狀況等各項因素，而為寬鬆或限縮之彈性調整（或由基金先行補助支應並命污染行為人負擔，或由基金補助支應但不命污染行為人負擔）。因此，前揭土污法各該條文授權主管機關得採取之行政措施，是否得依89年土污法第22條第2項或99年土污法第28條第3項由整治基金補助支應，或得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命污染行為人繳納，並不完全相同，且主管機關是否得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命污染行為人繳納之措施種類、目的、內容及範圍，亦非完全相同。稽之行政法院對行政機關所為行政處分適法性之審查，基於權力分立原則，應以行政機關作成行政處分所依據之事實、理由及其法令依據為基礎，進行事後審查其合法性與否，並無從代行政機關作成其應適用何法令依據之決定，此乃行政訴訟司法功能事後審查救濟制度之當然結果，藉以保障人民權益及確保國家行政權之合法行使。是以，本件被告以原處分命原告繳納其代為支應97年計畫及98年計畫所支出之費用（含委辦費及業務費）合計16,095,318元，其所適用之法令依據為89年土污法第13條或99年土污法第15條應變必要措施之規定，則本件審查原處分之適法性與否，即應以被告所支出之費用是否符合89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項應變必要措施之規定。至於被告所支出之費用，是否另符合89年土污法第12條、第16條、第17條第3項或99年土污法第12條第8項、第14條第3項、第22條第2項、第4項、第24條第3項之規定，而得依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命污染行為人負擔，應屬另一問題，且由於各該規定之構成要件事實不同，基於權力分立原則及行政機關第一次認定事實、適用法律之行政權限，應由被告依職權另行處理，尚非本件訴訟之審理範圍，先予敘明。
3.準此，揆諸89年土污法第13條第1項、99年土污法第15條第1項各款規定，係採取例示規定與概括規定並存之立法技術。從立法技術而言，立法常有例示規定與概括規定並存，乃因一規範概念所得涵攝之事物類型不夠明確或範圍廣泛，立法者以例示規定表現此類型之典型社會事實，並輔以概括性規定以免繁複或掛一漏萬。對概括性規定之解釋適用，即必須從相關例示規定中探尋事物之共同特徵，以確認所欲規範之事物類型究竟為何，之後，再行判斷系爭事實是否具備這些共同特徵而為所欲規範之事物類型所涵蓋，如此方有引用概括規定之餘地（大法官蘇俊雄於司法院釋字第508號解釋部分不同意見書參照）。觀察89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項之第1款至第7款之例示規定，可知其例示可採取應變必要措施，具有兩項共同特徵：⑴污染危害、擴大或有受污染之虞之實際狀況，係發生或源自於控制場址或整治場址所致；⑵應變必要措施之方法，應足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的。因此，所在地主管機關依89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取之應變必要措施，雖不限於控制場址或整治場址範圍內，且主管機關依其專業考量，享有相當之裁量權，惟其依該條規定所採取之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之規範目的而實施，則其依此所支出之費用，自須與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有直接關聯性、必要性，方與行政程序法第7條之比例原則相符，而屬應變必要措施之範疇。綜上，臺碱公司為造成系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」污染之污染行為人，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散而導致系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區（停養區）亦遭受污染，原告係臺碱公司之概括繼受人，應概括承受污染行為人臺碱公司依土污法規定所應負之公法義務，則被告根據系爭整治場址實際狀況所採取之行政措施，如符合行為時89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項應變必要措施之規定，則其基此所支出之費用，自得依行為時89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定，限期命原告繳納之。
4.被告以原處分命原告繳納其代為支應97年計畫3,222,056元費用（含委辦費2,942,455元及業務費279,601元）部分：
⑴關於97年計畫委辦費2,942,455元部分（見勞務結算驗收證明書及計畫經費配置表〈前審卷2第229-235頁〉）：
①觀諸被告委託冠誠公司辦理97年計畫履約期間係自97年5
月6日至98年5月5日止，而其97年計畫期末報告（前審卷1第279-281頁、卷2第331-339頁）之計畫工作項目及內容為：Ⅰ、場址管制區及污染暫存區管理工作：置日夜24小時駐衛警，工作重點包括管制人員進入污染管制區、禁止民眾進入場址垂釣撈捕及任何農業行為、管制污土進出場區、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動，並針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常。Ⅱ、審查及監督本場址相關工作計畫：包括A、協助環保局審查及監督原告或環保局委辦所提出與本場址相關之工作計畫；B、提供本污染案相關專業技術諮詢與法律建議並協助研擬相關工作計畫及招標文件。Ⅲ、技術諮詢及行政支援：包括
A、提供計畫共同主持人、經理人、專任工程師，專任工程師常駐環保局協助政策研擬及技術諮詢；B、出席與本場址相關會議、與相關單位或民眾必要之溝通協調、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議與必要之說明會，並協助彙整會議相關技術文件；C、協助環保局有關本場址相關資料之收集彙整、資料庫之建立、與安順廠相關之計畫或發生異常事件之文字與影像或錄影之紀錄等。Ⅳ、本場址專屬網頁之維護：協助環保局更新及維護本場址專屬網頁架構與內容等。Ⅴ、辦理緊急應變措施及陳情案件處理：包括A、協助與本場址相關陳情、檢舉或污染案件之處理；B、對竹筏港溪第二河段污染移除安置工程執行結果採樣5點進行驗證（驗證結果，底泥中汞及戴奧辛污染濃度削減率平均達97%以上，惟仍高於一般環境品質）。C、天然災害緊急應變。Ⅵ其他工作：包括A、於計畫執行期程進行各重大工作計畫致使廠區地貌有改變時，應進行空拍；B、辦理環保局臨時交辦事項。
②有關技術諮詢及行政支援人事費用（即計畫共同主持人、
計畫經理人、日夜24小時駐衛警、專任工程師之人事費用）2,043,582元部分（前審卷2第235頁）：
Ⅰ97年計畫共同主持人、計畫經理人、專任工程師之人事費
用共計支出850,350元部分：被告雖主張97年計畫共同主持人、計畫經理人、專任工程師係為執行97年計畫之必要人力，符合89年土污法第13條第1項第8款之規定云云；惟查，按89年土污法第13條第1項應變必要措施所需具有之兩項共同特徵：A、污染危害、擴大或有受污染之虞之實際狀況，係發生或源自於控制場址或整治場址所致；B、應變必要措施之方法，應足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的。而97年計畫共同主持人之工作內容為綜理整體計畫之執行規劃、技術諮詢、工作分配及溝通協調，計畫經理人之工作內容為提供行政服務及技術諮詢、出席各項相關會議及污染現況彙整，專任工程師之工作內容為執行計畫收發作業、建立及管理相關文書檔案、網頁更新、辦理相關會議、相關行政事務等情，已據被告陳明在卷（本院卷2第139-141頁），對照前述97年計畫工作項目及內容，及觀之原告係於97年間提出系爭整治場址之整治計畫，嗣於98年4月7日經被告核定，並於98年5月6日開始實施該整治計畫，此為兩造所不爭執（本院卷3第198頁背面），且有被告98年4月7日南市府環水字第09822008810號函（本院卷3第108頁）及原告101年整治變更計畫（外放）在卷足憑，足知渠等工作內容，雖包括審查及監督系爭場址相關工作計畫，提供系爭污染案相關專業技術諮詢與法律建議，並協助研擬相關工作計畫及招標文件，出席與系爭場址相關會議、與相關單位或民眾為溝通協調、協助環保局召開有關系爭場址之各項小組會議與說明會，並協助彙整會議相關技術文件，協助環保局有關系爭場址相關資料之收集彙整、資料庫之建立、與系爭場址相關之計畫或發生異常事件之文字與影像或錄影之紀錄，協助環保局更新及維護系爭場址專屬網頁架構與內容，辦理環保局臨時交辦事項等工作項目，惟核其工作性質及成果，僅係協助被告監督管理系爭場址相關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，又其將相關資訊系統化、電磁紀錄化，亦僅係促進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解，並發揮監督功能，而非得以直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之效果。從而，97年計畫共同主持人、計畫經理人、專任工程師之人事費用共計支出850,350元部分，尚難認係屬89年土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用之範疇。
Ⅱ日夜24小時駐衛警之場址管理人事費共計支出1,193,232
元部分：原告雖主張其應屬主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用或一般行政費用等，且無必要性，故不得命原告負擔云云；惟查，日夜24小時駐衛警之場址管理人之工作內容，包括巡邏污染管制區、暫存區、海水貯水池、27公頃5年停養漁塭區、40公頃1年停養漁塭區、竹筏港溪（俟移除安置工程完成回復可親水後即解除巡邏）以及新增公告之污染區域，管制人員及車輛進入污染管制區、禁止民眾隨意進入場址內進行垂釣撈捕及任何農業行為、管制污土進出場區、巡視圍籬及土堤避免遭受破壞、勸導民眾勿於停養區魚塭及竹筏港溪進行垂釣及撈捕等活動，並針對廠區內所有設置之安置區，定期確認功能是否正常（前審卷1第280頁、卷2第333頁）。審諸系爭整治場址及污染管制區之污染物戴奧辛及汞危害國民健康甚鉅，而污染管制區外竹筏港溪第二河段及緩衝區亦已受污染，是依系爭整治場址之實際狀況，於系爭場址設置圍籬及告示牌雖可以防止守法之民眾進入，但對於脫序之民眾尚難有效防止，此有諸多新聞報導（本院卷1第469-491頁）在卷可參。且為有效杜絕食物鏈之影響，避免民眾於受污染水域或魚塭捕魚後將之販售，致危及不知情消費者之健康，造成污染危害擴大，暨隨時監視處理氣候或人為活動所可能造成之緊急狀況，足認設置場址管理人員巡視，嚴格管制人員不當活動，確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，且有其必要性，是此部分核屬89年土污法第13條第1項第6款、第8款規定之應變必要措施。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定命原告繳納該駐衛警人事費共計1,193,232元，應屬適法。
③有關直接費用468,035元部分：被告雖主張97年計畫執行
網頁更新維護、場址空拍及所需支援車輛、油料費用、臨時工務所設施、電腦、事務機、網路費、電話費、水電配置及水電費、新購大門監視設備、辦公桌椅、數位相機及雜項等費用合計468,035元之支出，符合89年土污法第13條第1項第6款或第8款之規定云云；惟查，衡諸97年計畫直接費用之用途，係為協助環保局更新及維護系爭場址專屬網頁架構與內容；於環保局進行各重大工作計畫致系爭場址有改變時，進行空拍；租用支援汽車及其油料費用，提供駐衛警以車輛巡邏，租用臨時工務所之設施、新購大門監視設備等，提供執行計畫人員於系爭場址進行該計畫之相關行政事務，而支出費用共計468,035元（前審卷1第280-281頁、卷2第231、235頁、本院卷2第141頁背面-第144頁），經核其費用項目，僅係為使97年計畫執行人員便於執行勤務、維護工務所安全、空拍紀錄工作計畫與場址現況變化之關係、增進人民對相關資訊之瞭解、信賴及監督之一般行政措施，並非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之效果。是該直接費用共計468,035元，尚難認係屬89年土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用。
④有關事務費用42,860元部分：被告雖主張97年計畫事務費
用包含辦公用各項文具紙張、影印用紙及碳粉、電腦磁片，工作成果照片沖洗，辦理各項業務之消耗品、電池、鋰電池及開會茶水、會議、協調會誤餐費等雜支，錄音筆、採樣器、採樣瓶、保存採樣用具等費用，係為供執行計畫人員進行97年計畫之相關行政事務費用，符合89年土污法第13條第1項第8款之規定云云；惟查，衡諸97年計畫雖支出事務費用42,860元（前審卷2第230、235頁），惟依被告所述支出該部分事務費用之用途（本院卷2第144頁），顯與足以直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大之目的無涉。是該事務費用42,860元，自非屬89年土污法第13條第1項規定應變必要措施所支出之費用。
⑤有關緊急應變費用132,530元部分：原告雖主張被告於竹
筏港溪第二河段（鹿耳門橋以東至鹽工宿舍）底泥所為之採樣分析費用，並非應變必要措施費用，故不得命原告負擔云云；惟查，被告為驗證竹筏港溪第二河段污染移除安置工程，其河床開挖面以下之污染物濃度現況，執行採樣5點進行分析結果，其底泥中汞及戴奧辛污染濃度削減率平均達97%以上，惟仍高於一般環境品質，戴奧辛濃度高達659ngI-TEQ/kg，汞最高為3.79mg/kg，被告並於97年6月3日公告該污染區域為控制場址（前審卷2第335頁、本院卷2第144頁背面-第145頁）。衡諸系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區，已如前述，而該項工作內容，既係根據系爭場址之污染實際狀況所發動之應變措施，藉此採樣分析方法，進行竹筏港溪第二河段底泥汞及戴奧辛污染濃度之驗證，以採行預防民眾捕撈河道內水產品可能衍生之健康危害情形，或避免洄游魚體直接與有污染物濃度之河道底泥接觸而發生生物累積等相關具體措施，是此採樣分析工作內容，即屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法。則被告基此所支出之緊急應變費用132,530元（前審卷2第233頁），核屬89年土污法第13條第1項第8款規定所支出之費用。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定命原告繳納該緊急應變費用132,530元，即屬有據。
⑥有關管理費用255,448元部分：管理費用係97年計畫執行
計畫工作團隊執行整體計畫，上述有關Ⅰ、技術諮詢及行政支援人事費用Ⅱ、直接費用Ⅲ、事務費用之必要經營成本【計算式：（Ⅰ＋Ⅱ＋Ⅲ）×10%】，已據被告陳明在卷（前審卷2第230頁、本院卷2第145頁背面）。鑑於環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認其所支出上揭Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ費用，如係依89年土污法第13條第1項規定所支出之費用者，則從屬於該範圍內之管理費用，亦應准許。準此，前揭應予准許之技術諮詢及行政支援人事費用應為1,193,232元，依此計算結果，從屬之管理費用應於119,323元（1,193,232元×10%＝119,323元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。從而，被告依89年土污法第13條第1項第8款及第38條規定命原告繳納119,323元範圍內為有據。至逾此部分之數額，尚難採憑。
⑦綜上所述，被告支出97年計畫委辦費部分，其中1,445,08
5元（1,193,232元＋132,530元＋119,323元＝1,445,085元）範圍內之費用，乃是被告基於系爭整治場址污染之實際狀況，所採取足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施費用，至逾上開數額之其他費用，尚與達成減輕污染危害或避免污染擴大目的無直接關聯性。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定命原告繳納1,445,085元範圍內為有據。至逾此部分之數額，尚非適法。
⑵關於97年計畫業務費279,601元部分（前審卷2第208-210頁、第211頁）：
①關於97年之工程維護費119,000元部分（前審卷2第211頁
）：系爭工程維護費係被告為辦理竹筏港溪第二河段圍籬設置工程、中石化安順廠周圍告示牌面版更新、竹筏港溪第二河道北岸控制場址告示牌設置，而委託茂原營造有限公司及冠誠公司施作，有該工程請款統一發票（前審卷2第299-300頁）在卷可稽。衡諸臺碱公司為造成系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段受戴奧辛及汞污染之污染行為人，原告應概括承受臺碱公司應負之土污法規定之義務，已如前述。因原告示牌字體已模糊淡化（本院卷2第218-220頁），而上開豎立告示牌及設置圍籬之措施，明白揭露控制場址及污染管制區之資訊，隔離污染環境，防免善意第三人誤入危險環境，自屬89年土污法第13條第1項第4款規定之主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，依系爭場址實際狀況採取之應變必要措施。是該工程維護費119,000元，核屬被告依89年土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用。
②關於97年之人事費－加班值班費、差旅費、一般事務費、
出席或審查費部分（前審卷2第208-210頁）：Ⅰ人事費－加班值班費6,708元部分：被告主張陳惠玲為環
保局科員，係為執行檢測竹筏港溪水質生化需氧量所生之加班費；鄭秀雯係環保局稽查員，專案負責承辦系爭場址之業務，係為辦理系爭場址及97年計畫相關事務所生加班值班費；該費用均屬應變必要措施所支出之費用，符合89年土污法第13條第1項第8款之規定云云（本院卷2第168-169頁、第203頁）；惟查，所謂生化需氧量，係指水體中好氧微生物在一定溫度下將水中有機物分解成無機質之特定時間內氧化過程中所需要之溶解氧量，僅係一項環境監測指標，尚與系爭場址所遭受之「戴奧辛」及「汞」污染危害無關。再者，該污染物「戴奧辛」及「汞」雖已擴散至竹筏港溪第二河段，惟此業據被告以97年計畫緊急應變費用132,530元於該河段執行採樣分析之應變必要措施，已如前述，足徵環保局科員陳惠玲所為竹筏港溪水質生化需氧量之檢測，並非依系爭場址污染實際狀況所發動之應變必要措施。又鄭秀雯係環保局專案負責承辦系爭場址之稽查員，是該人事費用之支出，應屬被告基於法定職權，監督管理97年委辦計畫所支出之一般人事行政費用。前揭加班值班費之工作內容，均難謂係屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命原告繳納，核非有據。
Ⅱ差旅費31,737元部分：被告主張此係其所屬人員參加97年
度全國土壤及地下水污染整治業務檢討及教育訓練會議，或至臺北土基會討論中石化台鹼安順廠補助經費事宜，或係研商中石化安順廠98年工作計畫及土污法第8、9條公告事業修正草案，或係參加98年度中石化台鹼安順廠整治監督管理及查核工作計畫審查會議，或係至環保署討論中石化補助經費相關事宜，或係參加整合式土壤及地下水污染相關業務研習會，或係參加中石化安順廠求償訴訟案件相關疑義研商會，或係至環保署參加中石化臺南安順廠污染整治場址跨部會專案小組第5次會議所支出之費用；該等費用均屬應變必要措施所支出，符合89年土污法第13條第1項第8款之規定云云（本院卷2第169-173頁）；惟查，被告前揭所述相關會議，或係對承辦人員進行教育訓練，以提升承辦人員辦理業務之能力，或係為申請補助經費事宜，或係被告執行法定義務之一般行政業務，或係與基金求償及涉訟、污染整治技術研究、推廣及發展有關，該相關會議雖有助於被告執行污染管制相關工作，然該方法並非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施，自非屬依89年土污法第13條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用。
Ⅲ一般事務費67,108元部分：被告主張其自環保署93年公告
系爭整治場址後，即在環保局水質土壤防治科內之獨立房間成立專案辦公室辦理相關業務而支出相關費用；為協助環保署辦理土壤復育及廢水管理技術交流研討會，製作布條而支出布條費用；為舉辦說明會，影印海報或相關資料，而支出影印費用；為辦理相關會議，因逾時而支出相關人員餐費；為進入管制區工作人員配戴適當之防護具，而購置活性碳口罩；為臺灣臺南地方法院97年度重國字第3號民事案件，而支出影印該案卷證資料之費用；上開費用，均屬應變必要措施所支出之費用，符合89年土污法第13條第1項第8款之規定云云（本院卷2第173頁背面-第177頁）；惟查，依被告所述，其各該項目欄所載用途為電話費、布條、樹脂印、影印費（影印海報、說明會資料或閱卷）、柳安木製品、警示帶、會議逾時便當、滑鼠、電池、碳粉匣等部分之使用目的，經核係屬被告基於法定職權，為監督管理97年計畫、相關說明會或一般業務會議而支出之一般行政費用，或係屬另案訴訟進行中所支出之閱卷影印費用，均非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之效果，難謂係屬依系爭整治場址實際狀況採取應變必要措施所支出之費用。至於活性碳口罩2,970元部分（本院卷2第176頁），於97年計畫中，原告尚未開始執行整治計畫，是項支出費用性質，乃被告依據系爭整治場址污染實際狀況，為確保進入管制區之工作人員，藉由配戴適當之防護具，維護其執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場外之目的而支出之費用，衡諸該方法可直接發揮減輕污染危害或避免污染擴大之效果，核屬89年土污法第13條第1項第8款規定之應變必要措施。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命原告繳納該活性碳口罩2,970元部分，應予准許；至逾此數額所支出之費用，不應准許。
Ⅳ出席或審查費55,048元部分：被告主張其依據政府採購法
執行97年委辦計畫，須透過招標、審查及決標等程序，評選97年計畫實際執行廠商，而支出評選委員之出席費、旅運費；對原告所提出之污染整治計畫進行審查，辦理討論污染場址計畫相關事項，而支出審查委員之出席費、旅運費、交通費；上開費用，均符合89年土污法第13條第1項第8款規定所支出之費用云云（本院卷2第177-179頁）；惟查，稽之被告所陳上開會議委員之出席費、旅運費或交通費之費用性質，乃被告於系爭場址公告後，為監督管理系爭場址而評選廠商執行相關事項，或為審查原告提出之整治計畫，而邀集專家學者協助審查整治計畫等工作事項所支出之費用，上開行政措施之作用，均非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命原告繳納，於法即有未合。
③從而，關於97年計畫業務費279,601元部分，其中有關97
年之工程維護費119,000元、活性碳口罩2,970元，合計121,970部分，核屬被告依89年土污法第13條第1項第4款或第8款規定，根據系爭整治場址實際狀況，採取可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施所支出之費用。則被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定限期命原告繳納之，應予准許；至逾此數額所支出之費用，並非前揭規定所稱應變必要措施而支出之費用，不應准許。
⑶綜合上述，被告依89年土污法第13條第1項及第38條規定，
以原處分命原告繳納其代為支應97年計畫費用（含委辦費及業務費）3,222,056元部分，其中於1,567,055元（委辦費1,445,085元＋業務費121,970元＝1,567,055元）範圍內，核屬有據，應予准許。至逾上開數額部分，於法未合，要難准許。
5.被告以原處分命原告繳納其代為支應98年計畫12,873,262元費用（含委辦費12,422,694元及業務費450,568元）部分：
⑴關於98年計畫委辦費12,422,694元部分（見計畫經費配置表
、勞務結算驗收證明書及委辦經費變更明細表〈前審卷1第92-94頁、第275-278頁、卷2第218頁〉）：①經查，被告委託冠誠公司辦理98年計畫履約期限係自98年
9月29日至99年11月28日止，而該期間業經原告依被告核定之整治計畫，自98年5月6日開始執行整治計畫，已如前述。觀諸被告委託冠誠公司辦理98年計畫期末報告（前審卷1第296-300頁、卷2第31-34頁、第149-153頁）之計畫工作項目及內容為：Ⅰ、整治計畫監督查核工作：包括A、整治施工之監督及查核工作；B、辦理現場駐廠監督工作；C、整治工程相關檢測分樣查核及驗證；D、整治施工期間之周界環境品質監測。Ⅱ、場址管理及查證工作：包括A、場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理（工作重點包括勸離於停養區垂釣撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等）；B、27公頃停養魚塭底泥污染複驗；C、竹筏港溪魚體檢測；D、技術諮詢及行政支援（協助環保局針對原告提送之各項工程細部設計文件要項是否符合整治計畫核定版的內容並於執行時會同辦理現場稽核工作、提供本污染案之專業技術諮詢並協助研擬相關工作計畫及招標文件、協助民眾瞭解場址整治工作相關問題、協助環保局召開有關本場址之各項小組會議及必要時舉行說明會、與民眾之溝通協調等）；E、本場址專屬網頁之維護；F、其他工作（包括提供轎車一台以供環保局辦理本計畫相關作業之用、辦理環保局臨時交辦事項等）。Ⅲ、辦理緊急應變措施（即土壤或底泥採樣、戴奧辛及汞分析）及陳情案件處理（緊急應變所需之人力，除有特別需要外，原則上以本計畫之人力支應，不另計價）等。
②有關人事費用（即計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經
理人、土壤地下水行政類駐局人員、土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員之人事費用）2,827,200元部分：
Ⅰ98年計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經理人、土壤地
下水行政類駐局人員之人事費用共計支出1,404,000元部分：被告雖主張98年計畫主持人、計畫協同主持人、計畫經理人、土壤地下水行政類駐局人員，係為執行98年計畫之必要人力，符合99年土污法第15條第1項第8款之規定云云；惟查，按99年土污法第15條第1項應變必要措施所需具有之兩項共同特徵：A、污染危害、擴大或有受污染之虞之實際狀況，係發生或源自於控制場址或整治場址所致；B、應變必要措施之方法，應足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的。而98年計畫主持人、計畫協同主持人之工作內容為綜理整體計畫之執行規劃、技術諮詢、工作分配及溝通協調，計畫經理人之工作內容為提供行政服務及技術諮詢、出席各項相關會議及污染現況彙整，土壤地下水行政類駐局人員之工作內容為執行計畫收發作業、建立及管理相關文書檔案、網頁更新、辦理相關會議、相關行政事務等情，已據被告陳明在卷（本院卷2第146-148頁），對照前述98年計畫工作項目及內容，及觀之原告係於98年5月6日開始實施整治計畫，足知渠等係針對原告之整治計畫進行監督查核工作，並協助環保局針對原告提送之各項工程細部設計文件要項是否符合整治計畫核定版之內容格式進行審查，以及於相關工作執行時會同辦理現場稽核工作、提供系爭污染案之專業技術諮詢及行政支援，協助環保局召開有關系爭場址之各項小組會議及必要時舉行說明會、與民眾之溝通協調及系爭場址專屬網頁之維護等，核其工作內容及成果，應係協助被告監督管理系爭場址相關工作計畫及執行法定義務之一般行政事項，並將相關資訊系統化、電磁紀錄化，增進人民對污染現況及管制相關資訊之瞭解、信賴，發揮監督效果，惟均尚非得以直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」之污染危害或避免污染擴大目的之效果，故難謂係屬99年土污法第15條第1項規定應變必要措施之範疇。則被告依99年土污法第15條第1項及第43條第1項規定命原告繳納，於法未合，不應准許。
Ⅱ土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人
員（下合稱駐場人員）之人事費用共計支出952,000元部分：原告主張98年計畫範圍遍及安順廠區、單○○○區○○○○號道路草叢區及海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪、養殖魚塭等範圍，其中屬整治場址僅有○○○區○○○○號道路草叢區，故被告不得命原告負擔該費用等情，而被告則以土木暨工程品管類駐場址人員之工作內容為依據原告提出之整治計畫內容及期程，負責現場實際觀察、紀錄現場作業情形並詳實填寫工作日誌，以協助環保局了解掌握場址整治工作進度，勞工安全衛生類駐場址人員之工作內容為進行人員教育訓練、場址安全管制、安全衛生防護裝備規定及自動檢查等項目，以現場之施工管理及確保工地安全為主，並提供環保局稽核人員及督導小組成員進入整治現場之個人安全防護設備。又上開駐場人員須為場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理，符合99年土污法第15條第1項第8款之規定等語置辯（本院卷2第148頁、本院卷3第39-40頁）；經查：
A.系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區，已如前述。參諸被告所述及前揭98年計畫工作項目內容可知，駐場人員除執行整治計畫工程現場監督查核工作，確保工地人員符合安全衛生條件外，尚須負責巡守並管理場區及周界環境，勸離於停養區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等。而徵諸渠等於98年計畫期間，執行場址管制區、污染暫存區及周界環境巡守與管理工作，發現42件異常狀況，如暫存區之壓條、不透水布或儲槽主體破損（共計9件）、海水貯水池圍籬破損或遭人棄置廢棄物（共13件）、竹筏港溪被棄置垃圾或有釣客捕撈水產品（共計7件）、停養漁塭區圍籬破損及發現水產品捕具（共計10件，35處破損）、周○○○區○○○路○道邊發現廢棄物及路面凹陷（共計3件），並於芭瑪颱風、凡那比颱風採取相對應措施，結果均未造成淹水等（本院卷3第40、43-56頁），可認渠等所執行該部分工作，係屬依系爭整治場址實際狀況，所採取足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施。
B.再者，因法規體系之錯綜複雜，雖致駐場人員之工作性質或可歸類於99年土污法第28條第3項第4款規定：「各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。」之範疇（學理上稱為法規競合），惟依環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則，就駐場人員負責巡守並管理場區及周界環境，勸離於停養區垂釣或撈捕之民眾、管制污染土進出場區及竹筏港溪北岸200公尺控制場址、巡視海水儲水池及竹筏港溪護堤之穩固性等足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之工作內容，仍應優先適用99年土污法第15條第1項第8款之規定。準此，衡諸駐場人員之工作內容，雖非全屬99年土污法第15條第1項規定之情形，惟參酌行政訴訟法第189條第2項規定：「當事人已證明受有損害而不能證明其數額或證明顯有重大困難者，法院應審酌一切情況，依所得心證定其數額。」及最高行政法院104年度判字第656號判決意旨，是認駐場人員之人事費用952,000元部分，應由兩造各自負擔二分之一即476,000元（952,000元×1/2＝476,000元），始為公允。從而，被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命原告繳納該駐場人員之人事費用，其中於476,000元範圍內，應屬適法；至逾上開數額部分，尚難准許。
Ⅲ勞健保等費用471,200元部分：查上開計畫主持人、計畫
協同主持人、計畫經理人、土壤地下水行政類駐局人員、土木暨工程品管類駐場址人員、勞工安全衛生類駐場址人員之勞健保等費用471,200元係以1式為計價單位（前審卷1第275頁、本院卷2第148頁背面），稽之原告既應負擔駐場人員人事費用476,000元，參酌環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該勞健保等費用之從屬性，暨前引行政訴訟法第189條第2項之規定，則此部分費用應依其占全部人事費用之比例計算原告應負擔之金額為適當。依此計算結果，可認原告就此部分費用應負擔金額為95,200元【471,200元×（476,000元÷2,356,000元）＝95,200元，小數點以下四捨五入】，則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命原告繳納該勞健保等費用，其中於95,200元範圍內，應予准許；至逾上開數額部分，不應准許。
③有關魚塭底泥污染與魚體濃度查證（即魚塭底泥採樣、戴
奧辛及汞分析、魚塭魚體戴奧辛及汞分析）費用3,476,704元部分：原告雖主張該魚塭並非整治場址範圍，且其檢測非屬應變必要費用，故被告不得命原告負擔該費用云云；惟查，系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區（即停養區），已如前述。參諸被告所述98年計畫針對系爭場址周界27公頃魚塭列為緩衝區並公告為停養區，而該27公頃魚塭將於99年6月30日停養屆滿，為持續檢驗並正確評估停養屆滿後是否仍繼續停養，乃執行「27公頃停養魚塭底泥污染及魚體複驗」工作（本院卷2第148頁背面-第150頁），對照前揭98年計畫工作內容（前審卷1第299頁），考量戴奧辛與汞之物化特性及一般魚類覓食習性，受污染之魚塭係分散坐落於系爭場址周圍，魚體在緩衝區魚塭生長，將持續累積魚體內之污染物濃度，自有持續檢驗以避免污染擴大之必要。足認該項工作係根據系爭場址之污染實際狀況所發動之應變措施，藉此採樣分析方法，進行該停養區魚塭底泥及魚體汞及戴奧辛污染濃度之檢測，以採行相關因應之具體措施，則此採樣分析工作內容，應屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法。是以，被告依99年土污法第15條第1項第5款、第8款及第43條第1項規定，命原告繳納該魚塭底泥污染與魚體濃度查證費用，核屬有據，應予准許。
④有關竹筏港溪魚體濃度查證（即魚體採樣、戴奧辛及汞分
析）費用173,500元部分：原告雖主張竹筏港溪並非整治場址範圍，且其檢測非屬應變必要費用，故被告不得命原告負擔該費用云云；然查，系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散至系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區，已如前述。衡諸被告所述98年計畫為確認竹筏港溪內水產品中戴奧辛及總汞含量是否符合行政院衛生署發布之「食品中戴奧辛處理規範」及「水產動物類衛生標準」，評估竹筏港溪魚體是否受到污染，避免民眾誤食，並推估竹筏港溪後續處理方案或規劃監測計畫，而對竹筏港溪魚體進行濃度查證工作（本院卷2第150-151頁），參照前揭98年計畫工作內容（前審卷1第299頁背面），考量戴奧辛與汞之物化特性及一般魚類覓食習性，倘若誤食受到戴奧辛或汞污染之魚類，將對國民健康造成危害，自有檢驗以避免污染擴大之必要。足認該項工作係根據系爭場址之污染實際狀況所實施，而屬可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施。是以，被告依99年土污法第15條第1項第5款、第8款及第43條第1項規定，命原告繳納該魚體濃度查證費用，於法有據，應予准許。
⑤有關整治工程相關檢測分析費用（本工作採實作實算）0元。
⑥有關施工期間場址周遭環境監測（即監測井地下水質、河
川水質、工區放流水水質之採樣及戴奧辛、汞及五氯酚分析，空氣品質總懸浮粒、戴奧辛及落塵汞之監測）費用3,234,170元部分：經查，被告委託冠誠公司辦理98年計畫期間，業經原告依被告核定之整治計畫，自98年5月6日開始執行整治計畫（含環境監測計畫），是依被告所述其係為確保於整治工作進行中，無污染物放流出或溢散出系爭污染場址，若有發現污染物可及時發現、立即處理（本院卷2第153-155頁），應認係屬對原告於整治計畫施工期間，對於系爭場址周界環境品質之稽核性質。換言之，原告既已自98年5月6日開始執行整治計畫（含環境監測計畫），客觀上已足以據此作為污染危害及有無擴大情事之觀察指標，而被告所為之監測措施作用，主要係協助被告對原告實施整治計畫工程進行監督查核，且被告亦未舉證證明尚有另為環境監測之必要。則被告所為施工期間場址周遭環境監測之行政措施，雖屬可達成監督原告實施整治計畫，避免污染危害或污染擴大之效果，但非屬應變方法中之必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命原告繳納該費用，難謂有據。
⑦有關其他直接費用（即巡守辦公室及必要軟硬體設施，資
料庫與專屬網頁維護，安全防護設備，雜費，車輛租用費）758,970元部分：
Ⅰ巡守辦公室及必要軟硬體設施211,100元、資料庫與專屬
網頁維護50,000元、雜費（含郵電、報告印刷、資料收集及必要之耗材）107,880元、車輛租用費（含油料）308,000元部分：被告訴稱上開費用，係其供駐場人員於系爭場址進行計畫之巡守與管理工作等相關行政事務，或係固定頁面之網站後台重製及新增頁面，持續更新網頁內容，以利相關單位發布或民眾獲取最新消息，或係供執行計畫人員得於系爭場址進行相關行政事務，或係針對場址管制區及暫存區提供駐衛警以車輛巡邏方式，避免民眾進入與管制區域各設施之完善，係屬99年土污法第15條第1項第6款或第8款規定之應變必要措施云云；惟查，審究上開費用之用途，僅係便於協助被告或98年計畫駐場人員執行土壤及地下水污染管制工作事項，並非可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要方法。是上開費用，自非屬依99年土污法第15條第1項第6款或第8款規定所支出之費用。
Ⅱ安全防護設備（D級人員安全帽、安全眼鏡、乳膠手套、
膠鞋、活性碳口罩計30,000元，C級人員安全帽、膠鞋、N95口罩、耐酸鹼化學手套、安全眼鏡、連身化學防護衣計52,000元）共計82,000元部分：原告雖主張該部分費用僅屬監管費用，不得命原告負擔云云；惟查，上開安全防護設備，乃被告供系爭場址之駐場人員或其他現場工作人員使用，避免誤觸或誤食污染物（本院卷2第155頁背面），考量系爭整治場址遭「戴奧辛」及「汞」嚴重污染，而汞對人體暴露途徑為：當汞蒸氣以單原子狀態存在，最主要暴露途徑係經由呼收，另戴奧辛則可經食物鏈產生生物累積，並可經由呼吸道吸入及皮膚吸收，而進入人體（101年整治變更計畫第5-3頁、第5-9頁），是該安全防護設備，核屬被告依系爭整治場址之實際狀況，對於執行土壤及地下水污染管制工作人員所為必要之防護措施，且此項措施確可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之效果，尚與本件以外其他年度工作計畫如係單純監督原告依整治計畫執行移除污染物之情形有別。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條規定命原告繳納該費用，應予准許。
⑧有關緊急應變（即土壤或底泥之採樣、戴奧辛及汞分析）
費用310,147元部分：被告訴稱其為確認污染範圍，俾利後續整治計畫方向及範圍，並對於整治計畫完成後，污染是否有效移除進行驗證工作，避免斷然解除列管而有害國民健康，故屬99年土污法第15條第1項第8款規定之應變必要措施云云（本院卷2第156頁）；惟查，觀諸上開費用之用途，係被告針對系爭整治場址及污染管制區整治後進行驗證作業所支出之費用（前審卷2第151-152頁），是其性質應屬整治場址公告後，委由第三人協助驗證整治計畫工作成效所支出之費用，並非係為直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，而採取之應變必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條規定命原告繳納該費用，於法即有未合，不應准許。
⑨管理費（上開費用總價9%）979,484元部分：被告訴稱管
理費用係執行98年計畫工作團隊之必要經營成本等語（本院卷2第157頁背面），參酌環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認其所支出上揭費用，如係依99年土污法第15條第1項規定所支出之費用者，從屬於該範圍內之管理費用，應為有據。準此，前揭應予准許之費用合計為4,303,404元（476,000元＋95,200元＋3,476,704元＋173,500元＋82,000元＝4,303,404元），依此計算結果，從屬之管理費用應於387,306元（4,303,404元×9%＝387,306元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。從而，被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命原告繳納387,306元範圍內，應予准許。
至逾此數額部分，尚難憑採。
⑩營業稅（上開費用〈不含管理費〉5%）592,509元部分：
被告訴稱營業稅係依法執行98年計畫應繳納之稅額等語（本院卷2第157頁背面），依環境基本法第28條所揭櫫之污染者付費原則及該費用之從屬性，應可認其所支出上揭費用，如係依99年土污法第15條第1項規定所支出之費用者，從屬於該範圍內之管理費用，應予准許。準此，前揭應予准許之費用合計為4,303,404元，已如前述，依此計算結果，從屬之營業稅應於215,170元（4,303,404元×5%＝215,170元，小數點以下四捨五入）範圍內為有據。從而，被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定命原告繳納215,170元範圍內，核屬有據。至逾此數額部分，不應准許。
⑪綜上所述，被告支出98年計畫委辦費部分，其中於4,905,
880元（4,303,404元＋387,306元＋215,170元＝4,905,880元）範圍內之費用，係屬被告根據系爭整治場址污染之實際狀況，所採取可以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施費用，惟逾上開數額之其他費用，尚與達成減輕污染危害或避免污染擴大目的無直接關聯性。則被告依99年土污法第15條第1項及第43條第1項規定命原告繳納4,905,880元範圍內，核屬有據，應予准許。
至逾此數額部分，尚非適法。
⑵關於98年計畫業務費450,568元部分（前審卷2第212-218頁）：
①關於98年計畫之人事費－加班值班費11,816元部分：被告
主張鄭秀雯係環保局稽查員，專案負責承辦系爭場址之業務，98年9月26日參加說明會，係屬有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施，所生加班費應屬應變必要措施。又其工作時數與工作內容均為辦理系爭場址相關事務，故該加班值班費符合89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款之規定云云（本院卷2第181-183頁）；惟查，衡諸被告支出業務費之相關行政措施，係附隨98年計畫執行期間而為監督管理查核相關工作計畫，依整體計畫一體性觀之，應適用99年土污法之相關規定。而鄭秀雯雖係環保局專案負責承辦系爭場址之稽查員，然該費用應屬被告基於法定職權，監督管理查核系爭場址相關工作計畫，或係執行其法定義務，適時提供污染整治現況及相關資訊之行政措施所支出之一般人事行政費用，且其加班值班費之工作內容亦非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之應變必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命原告繳納，不應准許。
②關於98年計畫之業務費－差旅費65,354元部分：被告主張
鄭秀雯98年9月14日參加98年度土污基金補助地方環保機關辦理土壤及地下水調查及查證計畫審查會，該會議內容乃環保署審查地方環保機關所提出調查及查證計畫之內容與補助經費；鄭秀雯98年10月15日參加污染土壤離場清運作業要點草案及土壤及地下水整治基金代為支應求償案件列管作業原則草案研商會議，乃參加環保署說明該草案內容會議；張皇珍、周妙旻、鄭秀雯於98年11月20日至環保署土基會諮詢中石化安順廠整治工作乃求償相關事宜，係為至環保署土基會諮詢因中石化所衍生相關執行經費求償問題；張皇珍、楊朝全、鄭秀雯98年12月29日參加被告爭取第二階段中石化污染居民生活健康照顧計畫記者會及臺南市中石化安順廠污染整治場址跨部會專案小組第6次會議，乃被告向系爭場址周遭居民說明被告向經濟部爭取第二階段中石化污染居民生活健康照顧計畫之詳細情況，而該跨部會專案小組第6次會議乃環保署針對系爭場址討論中石化安順廠生活照顧及健康照護案之延長計畫、新5年補助計畫及周圍魚塭停養工作計畫事宜；楊朝全乃被告所屬環保局土壤污染管理科代科長，本院98年度訴字第100號案件係被告向原告求償92年至95年應變必要措施計畫經費，楊朝全、鄭秀雯於99年1月6日參加該案言詞辯論庭；楊朝全、鄭秀雯、張皇珍於99年5月21日參加環保署主辦之臺南市中石化安順廠整治計畫裁罰諮商會議，討論中石化未依整治計畫內容執行之裁罰及系爭場址完成整治計畫後，分區解除列管之可行性；楊朝全、鄭秀雯、張皇珍99年6月15日參加行政院經濟建設委員會主辦之研商中石化安順廠整治場址專案小組第6次專案會議決議延續辦理第2階段補助生活照顧與健康照護計畫，討論延續辦理第2階段補助生活照顧與健康照護計畫事宜；鄭秀雯99年7月14日參加審議中石化公司因土壤污染控制場址代履行費用事件費用；張皇珍、鄭秀雯、楊朝全99年7月20日參加環保署主辦之99年度中石化安順廠整治場址監督及查核工作計畫審查會，乃環保署審查被告所屬環保局之99年度中石化安順廠整治監督管理及查核工作計畫內容與經費；張皇珍、鄭秀雯、楊朝全99年8月27日至環保署討論中石化安順廠廢棄石灰處理；張皇珍99年11月26日至環保署土基會研商中石化安順廠整治計畫；其等工作內容均為辦理系爭場址相關事務，故該差旅費符合89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款之規定云云（本院卷2第183-189頁）；惟查，衡酌被告支出業務費之相關行政措施，係附隨98年計畫執行期間而為監督管理查核相關工作計畫，依整體計畫一體性觀之，應適用99年土污法之相關規定。又依被告所述，其所屬人員或係為申請補助經費事宜，或係研商相關法令或討論污染整治後續廢棄物處理事宜，或於他案進行訴訟程序時旁聽，或係被告基於法定職權，監督管理查核系爭場址相關工作計畫，或係執行其法定義務之行政措施所支出之一般人事行政費用，並非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之應變必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命原告繳納，於法即有未合。
③關於98年計畫之業務費－一般事務費90,256元部分：被告
訴稱其自環保署93年公告系爭整治場址後，即在環保局水質土壤防治科內之獨立房間成立專案辦公室辦理相關業務而支出相關費用；為辦理會議，影印相關資料，或為紀錄存檔系爭場址時序變化，而支出影印或DVD燒錄片等費用；為辦理相關會議，而支出相關人員餐費；為進入管制區工作人員配戴適當之防護具，而購置防護衣、口罩、手套及安全帽；為臺灣臺南地方法院97年度重國字第3號民事案件，影印該案卷證資料所支出之費用，均屬應變必要措施所支出，符合89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款之規定等語（本院卷2第189-194頁）；經查，衡酌被告支出業務費之相關行政措施，係附隨98年計畫執行期間而為監督管理查核相關工作計畫，依整體計畫一體性觀之，應適用99年土污法之相關規定。又依被告所述，其各該項目欄所載用途為電話費、樹脂印、碳粉、碳粉匣、電池、影印費（影印閱卷、會議資料、中石化大事紀）、會議便當、餐盒、DVD燒錄片等部分之使用目的，經核係屬被告基於法定職權，為監督管理查核98年相關工作計畫、說明會或一般業務會議而支出之一般行政費用，或係屬另案訴訟進行中所支出之閱卷影印費用，均非屬可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大之效果，難謂係依系爭場址實際狀況所採取應變必要措施而支出之費用。至於防護衣、口罩、手套及安全帽合計25,520元部分（本院卷2第191頁背面、第192頁），乃被告根據系爭場址污染實際狀況，為確保進入管制區之工作人員配戴適當之防護具，維護其執行工作時之安全，並避免場址內污染物擴散至場外所支出之費用，是此方法核屬可直接發揮減輕污染危害或避免污染擴大效果之應變必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命原告繳納該費用25,520元，應予准許。
④關於98年計畫之業務費－出席或審查費283,142元部分：
被告訴稱其依據政府採購法執行98年委辦計畫，須透過招標、審查及決標等程序，評選98年計畫實際執行廠商，而支出評選委員之出席費、旅運費；或係為審查污染整治變更計畫及熱脫附處理實驗室建構與安順廠污染土壤操作條件之研究，或係為討論中石化居民生活照顧與健康照護、魚塭停養及補償計畫及污染案執行工作進度等，或係為審查整治計畫第1次、第2次、第3次執行成果報告，或係為至系爭場址現場查核整治工項執行內容與重要施工進度，並作整治計畫之改善建議，或係為審查單一植被區開挖移除及處理施工計畫書、草叢區污染挖除工作施工計畫書及海水池B區底泥清除施工計畫書，並依整治計畫改善建議，或係為審查樹林區污染挖除工作施工計畫書，或係為討論中石化安順廠土壤熱處理研究成果及熱處理技術，或係為審查整治計畫變更及單一植被區污染移除施工說明，並作整治計畫之改善建議等，而支出審查委員之出席費、旅運費，符合89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款之規定云云（本院卷2第194頁背面-第202頁）；經查，衡諸被告支出業務費之相關行政措施，係附隨98年計畫執行期間而為監督管理查核相關工作計畫，依整體計畫一體性觀之，應適用99年土污法之相關規定。又依被告所述，上開會議委員之出席費及旅運費之費用性質，乃被告於系爭場址公告後，為監督管理查核系爭場址而評選廠商執行相關事項，或為審查原告提交之相關計畫工作及執行成效，或為討論中石化居民生活照顧與健康照護等事宜，而邀集專家學者協助審查、稽核或至現場查核等工作事項所支出之費用，上開行政措施之作用，均非屬99年土污法第15條第1項第8款所定依系爭場址實際狀況，可直接達成減輕「戴奧辛」及「汞」污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施。則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命原告繳納，於法即有未合。
⑤是故，98年計畫業務費450,568元部分，其中有關防護衣
、口罩、手套及安全帽合計25,520元部分，核屬99年土污法第15條第1項第8款所定依系爭場址實際狀況，所採取可直接達成減輕污染危害或避免污染擴大目的之應變必要措施而支出之費用，則被告依99年土污法第15條第1項第8款及第43條第1項規定限期命原告繳納之，應予准許；至逾此數額所支出之費用，並非前揭規定所稱應變必要措施而支出之費用，委難准許。
⑶綜上以觀，被告以原處分命原告繳納其代為支應98年計畫費
用（含委辦費及業務費）12,873,262元，其中於4,931,400元（委辦費4,905,880元＋業務費25,520元＝4,931,400元）範圍內，核屬依99年土污法第15條第1項第8款規定所採取應變必要措施所支出之費用，則被告依同法第43條第1項規定命原告繳納之，應屬適法。至逾上開數額部分，於法未合，尚難准許。
㈣綜上所述，臺碱公司為造成系爭整治場址遭「戴奧辛」及「
汞」污染之污染行為人，且該污染物「戴奧辛」及「汞」已擴散而導致系爭污染管制區及管制區外竹筏港溪第二河段、緩衝區亦受污染，原告係臺碱公司之概括繼受人，應概括承受污染行為人臺碱公司依土污法規定所應負之公法義務。又行政法院對行政機關所為行政處分適法性之審查，基於權力分立原則，應以行政機關作成行政處分所依據之事實、理由及其法令依據為基礎，而為事後審查，以保障人民權益及確保國家行政權之合法行使。本件被告以原處分命原告繳納其代為支應97年計畫及98年計畫所支出之費用（含委辦費及業務費）合計16,095,318元，其所適用之法令依據為89年土污法第13條或99年土污法第15條應變必要措施之規定，則本件審查原處分之合法性與否，依實體從舊、程序從新之法律適用原則，即應依97年整體計畫及98年整體計畫完結而合致法律構成要件之行為時89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項之規定，判斷被告是否得依行為時89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項之規定限期命原告繳納其所支出之費用。又被告自系爭整治場址公告後，多次於不同年度分別執行數個工作計畫，鑑於系爭整治場址之實際狀況，因主客觀環境條件及時序之差異，使其污染危害狀況及污染程度有所不同，致被告執行各該工作計畫性質及內容亦有所不同，尚難比附援引不同年度計畫項目及費用作為認定標準，逕予相提並論，而仍應於具體個案，根據被告所採取之具體行政措施及目的，據以審酌該行政措施是否符合89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項規定之應變必要措施之要件，而為評價判斷。參諸89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項之第1款至第7款之例示規定，可知其例示可採取應變必要措施，具有兩項共同特徵：⑴污染危害、擴大或有受污染之虞之實際狀況，係發生或源自於控制場址或整治場址所致；⑵應變必要措施之方法，應足以直接達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的。故解釋適用89年土污法第13條第1項第8款或99年土污法第15條第1項第8款之概括規定時，亦應符合該兩項共同特徵要件，始得稱為應變必要措施。準此，被告因系爭整治場址之實際狀況，命原告繳納其代為支應之費用16,095,318元，於6,498,455元（1,567,055元＋4,931,400元＝6,498,455元）範圍內，核屬依89年土污法第13條第1項或99年土污法第15條第1項規定採取應變必要措施所支出之費用，原處分依89年土污法第38條或99年土污法第43條第1項規定命原告繳納，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。至被告命原告繳納之金額超過6,498,455元部分，於法未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告起訴就此部分求予撤銷，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本件判決結果不生影響，而無逐一論述之必要，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 7 日
書記官 周 良 駿