高雄高等行政法院判決
104年度訴更一字第3號民國105年3月30日辯論終結原 告 臺中榮民總醫院嘉義分院代 表 人 李世強訴訟代理人 葉榮棠 律師被 告 王文哲
彭人楚張裕綱盧致誠姚美芳王博瀚李世明何沛文吳介任張耿章周師宇上11人共同訴訟代理人 楊漢東 律師被 告 王家麟
楊正安翁秋霞陳素蜜吳伯莊（即吳繼成之繼承人）上列當事人間獎勵金事件，原告提起行政訴訟，前經本院中華民國103年4月22日102年度訴字第123號判決後，原告不服提起上訴，經最高行政法院103年12月5日103年度判字第650號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）原告原為行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺中榮民總醫院嘉義暨灣橋分院，嗣於本院審理中原告因機關改造，更名為臺中榮民總醫院嘉義分院，其代表人鄭紹宇並於民國103年1月23日具狀聲明承受訴訟，嗣於105年1月14日變更代表人為李世強，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
（二）本件被告王家麟、楊正安、翁秋霞、陳素蜜、吳伯莊（吳繼成之繼承人）經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要︰緣被告王文哲等16人於93年至94年間任職於原告醫院，均為原告任用之醫師或行政、醫事人員，原告除每月給付被告薪俸外，尚將原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被告。嗣衛生福利部中央健康保險署（改制前行政院衛生署中央健康保險局，下稱健保署）於95年間辦理93年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，並由該署南區業務組（即改制前南區分局）以95年6月9日健保南費一字第0954000709號函（下稱健保署南區業務組95年6月9日函）確定原告93、94年度醫院總額支付制度點值結算，依該點值補付、追扣相抵結果，有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金之情形，惟原告對上開健保署南區業務組點值結算之結果，並未提起行政救濟。嗣經審計部抽查審核行政院國軍退除役官兵輔導委員會（102年11月1日更名為國軍退除役官兵輔導委員會，下稱退輔會）榮民醫療作業基金95年度財務收支及決算情形，先後以96年5月24日台審部三字第0960002384號及96年8月2日台審部三字第0960003090號函通知退輔會關於原告等8家榮民醫院仍未依行政院人事行政局94年11月24日局給字第0940034254號函示（下稱人事行政局94年11月24日函示）向相關人員追繳92至94年度溢發之獎勵金，核有欠妥等情。退輔會乃以96年9月27日輔陸字第0960004598號函通知原告函復獎勵金追繳案辦理情形，經原告分別以96年10月9日嘉醫行字第0960006393號及96年10月11日灣醫行字第0960004856號函復其等已將93、94年應追扣補付獎勵金依規定辦理追繳補付之作業。嗣退輔會又以97年1月12日輔計字第0970000188號函請審計部請准予免辦理追繳獎勵金。審計部復以97年5月6日台審部三字第0970001653號函通知退輔會仍請依人事行政局上開函釋意旨妥為處理。案經原告函請被告繳回所溢發之獎勵金，因被告等迄未繳納，原告遂於102年4月2日提起本件行政訴訟，經本院以102年度訴字第123號判決駁回，原告不服，提起上訴，經最高行政法院103年度判字第650號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
三、本件原告主張︰
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。民法第179條亦規定，無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。被告為原告醫院之醫師、行政、醫事人員，均具公務員身分，因公法上原因發生財產上給付，自得提起行政訴訟。
（二）退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法關於公務員不得兼職之規定，特訂定行為時行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民醫院人員獎勵金發給要點（下稱獎勵金發給要點），該要點與行政院91年1月31日院授人給字第09102101431號函頒之「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」之意旨尚無不符。依獎勵金發給要點第5點前段規定：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之八十。」可知，獎勵金之計算係以「年度」事業收入總淨餘數為基礎，因此依常理原告所屬人員之獎勵金，須於「年度結束」辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額而有發放獎勵金之可能。另依行為時全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法（下稱審查辦法）第6條第2項前段、第7條之規定，本件原告屬全民健康保險特約醫院，於原告總收入中，健保給付佔最大部分，原告向健保署申報醫療服務點數後，健保署僅暫付健保給付給原告，須俟健保署結算確認後（即最遲可能在年度結束後2年內），原告所申報之醫療服務費用數額始告確定。故原告所申報之醫療服務費用數額在健保署結算確認前僅為「暫定」，尚無從計算「年度事業收入」數額，自亦無從計算獎勵金數額。故原告給付所屬醫師之獎勵金，於年度結算前，亦屬暫定性質。如年度結算後，原告給付所屬人員即被告等人之獎勵金有溢領情形，因被告為原告醫院之醫師、行政、醫事人員，均具公務員身分，即符合行政訴訟法第8條第1項規定之「因公法上原因發生財產上給付」，自應構成不當得利，須負返還之責。
（三）原告93及94年之醫療服務費用，健保署係於將近2年後之95年6月始結算完成，並確認原告之醫療服務費用因「點值結算」應追扣新臺幣（下同）13,189,774元（原告誤載為20,706,200元）。另原告93、94年度健保給付醫療服務費用亦因申請健保爭議審議等事項，最遲可能也要2年才能完全確定。故原告93年及94年之獎勵金，應自原告收受健保署函文後始得加以計算。原告所屬人員本應自原告計算完成後始能領取獎勵金，惟為增進原告所屬人員權益，原告獎勵金未待數年後結算確認始行發放，乃係採每月暫發方式，惟正確數額仍應俟原告年度事業收入結算後始得以確認，並進行追繳或補付。又退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函略以：「各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月『暫發』90％；醫事技術及社工人員與行政工作人員部分採季『暫發』90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。」益證原告之獎勵金係採每月暫發方式，俟該年度健保點值結算後始結算各人員之應領獎勵金。在年度獎勵金未結算前，被告所得領取之每月獎勵金尚未確定，原告僅能以直接匯款予被告之方式暫付，而無法製作獎勵金憑單或將獎勵金列於薪資單上，亦無任何書面通知。且因健保署撥款時間及撥款金額均不固定，獎勵金暫付時間及金額亦非固定，有時連續數月未付，有時1個月暫付數月份之獎勵金，並未與每月薪資一起發放。故每月獎勵金之暫付，並未發生具體法律效果，而僅為事實行為。
（四）由上開規定觀察，獎勵金發給要點第5點之規定，非但是提撥總額之限制，亦為被告領取之限制，否則，如無法提撥到醫療作業基金內，則哪有金錢供被告領取?故被告辯稱該第5點規定提撥總額為年度事業收支總淨額餘數80％，是針對提撥總額之限制，並非自醫療作業基金可發放獎勵金金額之限制，故被告並未溢領云云，並非的論。則原告於結算完成前，被告始可能應予追繳，亦可能應予補付，須自原告結算完成後，始確定被告有不當得利。
（五）原告之起訴尚未逾5年時效期間：
１、民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」所謂請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀況而言，至於義務人之實際上能否給付，則非所問（最高法院63年台上字第1885號判例參照）。時效期間的起算，必須請求權的行使無法律上之障礙，如有延期性抗辯權等法律上之障礙時，則消滅時效不應進行，須至無法律上之障礙而權利人不行使時，時效期間始開始進行（最高法院52年度台上字第1140號、53年度台上字第3365號判決參照）。故時效期間的起算點頗為複雜，除應依具體案件認定外，並注意：(1)附停止條件或始期的請求權，自條件成就時或期限屆至時起算。(2)權利人須知悉得行使權利之事實，時效期間始能起算，如不知有資產請求權或不確知其權利受有侵害，則請求權無從行使，時效無從起算（最高法院62年度台上字第2803號判決）。
２、雖健保署南區業務組95年6月9日函確定原告93、94年度醫院總額支付制度點值結算，原告於95年6月12日收受，惟因同時有數家榮民總醫院因點值結算均有溢發獎勵金之情形，故由原告上級機關退輔會統一處理，原告對上開點值結算之結果雖未自行提出救濟，惟原告之上級機關退輔會就所屬各榮民醫院之上開點值結算問題以97年1月22日輔計字第0970000188號函（下稱退輔會97年1月22日函）審計部請求免予追扣獎勵金，經審計部97年5月6日以台審部三字第0970001653號函（下稱審計部97年5月6日函）復後，退輔會始確定原告應辦理追扣作業，原告追扣之請求權時效應自此開始計算，故原告起訴請求尚未逾5年之時效期間。
（六）按公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，方屬合理（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。
（七）本件被告等於93年至94年間任職於原告醫院，均為原告任用之醫師或行政、醫事人員，原告除每月給付被告薪俸外，尚將原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被告。嗣健保署於95年間辦理93年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，經補付、追扣相抵結果，致原告溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金。審計部查核後，遂經由退輔會通知原告檢討改進並妥為處理，原告先後由上級機關退輔會統一提出申復、申請覆議，分別經審計部轉知退輔會通知原告申復、申請覆議駁回。審計部復以97年5月6日函通知退輔會命原告追繳，案經原告接續辦理追繳作業，經計算後核定溢發予被告之部分如訴之聲明請求金額所示，原告函請被告繳回所溢發之獎勵金，因被告等迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟，請求被告等返還溢領之獎勵金，則健保署南區業務組以95年6月9日函（原告收文戳收件日期為95年6月12日）告知原告其93年及94年醫院總額支付制度點值結算作業已完成，應追扣16,830,090元，並應補付93年度挹注款3,640,316元，原告縱知其該等年度有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金情事，既尚待向審計部提出申復、申請覆議，若認原告返還獎勵金請求權應自原告收受健保署南區業務組上開95年6月9日函通知時（即95年6月12日）起即得行使，原告請求權之消滅時效從該時點起算，是否正確，已非無疑。又原告因同時有數家榮民總醫院因點值結算均有溢發獎勵金之情形，故由上級機關退輔會統一處理，退輔會就所屬各榮民醫院之點值結算問題嗣以97年1月22日號函審計部請求免予追扣獎勵金，經審計部以97年5月6日號函復，始確定原告應辦理追扣作業，則本件追扣之請求權時效若以原告收受健保署南區業務組上開95年6月9日函通知時起算，對於原告顯屬過苛，又退輔會與原告為上、下級關係，原告自應受審計部97年5月6日函復，確定原告應辦理追扣作業，始能認可合理期待原告得為行使追扣權，始為合理。
（八）再按「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。原告於5年時效期間屆至前曾分別向被告請求，自為行政機關為實現該權利所作成之行政處分，時效因而中斷，應自原告為請求時起重新起算時效，原告之起訴尚未逾5年之消滅時效期間等語。並聲明求為判決：（1）被告王文哲應給付原告259,172元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（2）被告彭人楚應給付原告142,161元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（3）被告張裕綱應給付原告122,234元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（4）被告盧致誠應給付原告87,140元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
（5）被告姚美芳應給付原告60,586元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（6）被告王博瀚應給付原告450,344元及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（7）被告李世明應給付原告447,962元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（8）被告何沛文應給付原告316,967元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（9）被告吳介任應給付原告201,333元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（10）被告張耿章應給付原告118,769元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（11）被告周師宇應給付原告110,772元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（12）被告王家麟應給付原告43,088元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（13）被告楊正安應給付原告36,783元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（14）被告翁秋霞應給付原告13,177元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（15）被告陳素蜜應給付原告6,469元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。（16）被告吳伯莊（即吳繼成之繼承人）應給付原告176,994元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按週年利率百分之5計算之遲延利息。
四、被告答辯如下：
（一）被告王文哲、彭人楚、張裕綱、盧致誠、姚美芳、王博瀚、李世明、何沛文、吳介任、張耿章、周師宇等11人略以：
1、本件被告等人93年、94年任職於原告醫院期間領取原告發放之獎勵金並非暫時性質，且被告所領取之獎勵金金額均有經過醫院之績效評估委員會會議決議，獎勵金是由醫院之醫療作業基金內撥付，並無所謂溢發或溢領情事。醫療作業基金要發放多少獎勵金並無法令限制，至於當時修訂前之獎勵金發給要點第5點前段規定提撥之總額為年度事業收支總淨額餘數80％，此項限制規定是針對醫院每年要提撥到醫療作業基金內總金額之限制，並非自醫療作業基金可發放獎勵金金額之限制。若醫院就某特定年度提撥到醫療作業基金之金額有超過上述80％額度之限制，再經績效評估委員會決議將已撥入醫療作業基金內之金額作為獎勵金發放，則超額提撥到醫療作業基金之金額並不屬於獎勵金有溢發，二者屬不同事項，醫院雖有溢額提撥金額到醫療作業基金，但並不表示當年發放之獎勵金有溢發或溢領。提撥到醫療作業基金之額度有限制，但由醫療作業基金要發給各人員之獎勵金並無法令限制。即獎勵金發放要點第5點規定所限制之對象是限制醫院每年提撥到醫療作業基金之額度，並非限制醫院由醫療作業基金可具體發放獎勵金之金額。既然由醫療作業基金要發放之獎勵金金額都已經由績效評估委員會決議通過，被告領取獎勵金並無不當得利，均有合法正當性理由。
2、按公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅，行政程序法第131條第1項前段定有明文。經查，被告等人於93年至94年間任職於原告醫院，原告除每月給付被告等薪俸外，尚將依獎勵金發給要點規定，原應於該年度結束後始結算發放之獎勵金，以每月暫發方式給付予被告。嗣健保署係於95年間始完成93年至94年度總額預算支付制度浮動點值結算作業，並由該署南區業務組以95年6月9日函通知原告結算後原告該2年度應追扣16,830,090元，及應補付93年度挹注款3,640,316元，該通知函原告已於95年6月12日收受，經此補付、追扣相抵結果，原告有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金已得確定，而可計算其所屬醫師或行政、醫事人員所溢領獎勵金之金額，並基於公法上不當得利請求權，向被告等追繳溢領金額，故本件不當得利之返還請求權，自原告95年6月12日收受健保署南區業務組95年6月9日函通知時起即得行使，依行政程序法第131條規定，該不當得利返還請求權至100年6月12日止，其5年消滅時效即已完成，原告遲至102年4月2日始行提起本件訴訟，其權利已消滅，不得請求。
3、原告另主張退輔會與原告為上、下級之隸屬關係，因有多家榮民總醫院因點值計算均有溢發獎勵金之情形，故由上級機關退輔會統一處理，退輔會就所屬各榮民醫院之點值結算問題嗣以97年1月22日函審計部請求免予追扣，經審計部以97年5月6日函復，始確定原告應辦理追扣作業，故應自審計部97年5月6日函通知辦理追繳時起算時效等語云云。惟查，退輔會與原告雖為上、下級之隸屬關係，但原告係一獨立行政機關，本於其職權得自行決定是否行使不當得利請求權。法無明文規定須待其上級機關退輔會或審計部決定、指示始得行使，客觀上難認有何法律上之障礙。至於審計部對於榮民醫療作業基金之財務收支及決算有審核及審定權限，並得就機關違背有關法令之不當支出決定及通知該負責機關之長官限期追繳，然所為追繳決定及通知負責機關之長官限期追繳行為，屬審計機關審計權之行使，旨在監督行政機關財務收支之正當合法，減少國家之損失並確定財務責任。此與行政機關對人民生有公法上不當得利返還請求權時，本於職權得主動行使該請求權，請求人民返還其不當得利，係屬二事，不宜混為一談。原告竟主張應以審計部97年5月6日函通知辦理追繳時起算時效，實不足採。
4、本件原告至遲在95年6月12日健保局通知點值確定時，原告即可行使本件權利，但原告卻自行表示無意行使權利，縱使審計單位通知應行使本件追扣之權利，原告仍執意不行使追扣權利而向審計單位提出申復，等到審計單位在97年5月6日再次函復應辦理追扣，原告才不得不行使本件請求權。故本件之事實是原告無意行使權利，而非原告有令人無法合理期待原告對被告為請求之法律障礙存在。亦即，本件在97年5月6日前是原告不要行使請求權，並非原告無法或不能行使請求權。在95年6月12日之後，原告並無不能行使請求權之法律障礙或事實存在。故最高行政法院以「可合理期待權利人為請求時」之理由將鈞院更審前之判決廢棄，發回更審，最高行政法院發回判決理由之法律論斷完全錯誤，並非足式。鈞院自可不必受該判決所持見解拘束。
5、本件鈞院更審前判決認定原告已逾行使請求權時效，而最高行政法院卻以本件行政法上請求權可行使時的認定，應解為「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效作為理由，將鈞院更審前有利於被告之判決廢棄，發回更審。最高行政法院在發回判決引述「可合理期待權利人為請求時」之法律原則的依據來源時，特別載明該項法則來自於最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議。但經被告進一步查證最高行政法院上述庭長法官聯席會議作成該項「可合理期待權利人為請求時」之法律原則的背景事實案例後，始確定該案之事實要件完全與本案不同。最高行政法院作成該項法律原則之案例事實係針對行使追償已發還押標金之公法請求權之招標機關，在投標廠商違反政府採購法之圍標案件尚未案發前之隱護期間，無法合理期待招標機關在開標後、違法事實案發前可對違法之廠商行使追償已發還之押標金之公法請求權，故才以會議決議招標機關對違法廠商追償已發還之押標金之請求權時效應在違法事實案發後才開始起算，在案發前之隱護期間無法可合理期待權利人為請求。而本件事實與上述會議決議作成該項法律原則之事實要件不但不同，甚至恰恰相反。本件原告至遲在95年6月12日健保局通知點值確定時，原告即可行使本件權利，但原告卻自行表示無意行使權利，縱使審計單位通知應行使本件追扣之權利，原告仍執意不行使追扣權利而向審計單位提出申復，等到審計單位在97年5月6日再次函復應辦理追扣，原告才不得不行使本件請求權。故本件之事實是原告無意行使權利，而非原告有令人無法合理期待原告對被告為請求之法律障礙存在。亦即，本件在97年5月6日前是原告不要行使請求權，並非原告無法或不能行使請求權。在95年6月12日之後，原告並無不能行使請求權之法律障礙或事實存在。故最高行政法院以「可合理期待權利人為請求時」之理由將鈞院更審前之判決廢棄，發回更審，最高行政法院發回判決理由之法律論斷完全錯誤，並非足式。鈞院自可不必受該判決所持見解拘束。
6、另陳報他案最高行政法院104年度判字第184號、185號返還獎勵金事件判決書到院，該案之起訴事實與本件相同，惟最高行政法院亦認定原告已逾行使請求權時效，而駁回原告之上訴，併予陳明等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
（二）被告楊正安略以：
1、被告自原告醫院離職時，即已辦妥離職手續，理清一切權利義務，故絕無溢領獎勵金之情事。原告既起訴請求被告返還溢發之獎勵金，自應由原告就其有溢發獎勵金一事負舉證之責。又依行政程序法第8條規定，原告與被告間之行政契約，應以誠實信用原則為之，且需保護被告正當合理之信賴，被告於多年前領取之薪資，且信賴該受頜之薪資為合法正當，如今卻遭原告以溢領為由，要求被告返還，實有損被告正當合理之信賴，而不應允許。
2、再者「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。且「行政程序法第131條1項規定，公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使而消滅。同條第2項規定，公法上請求權，因時效完成而當然消滅。同條第3項規定，前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。又行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，固無行政程序法第131條第1項規定之適用，並因公法無性質相類之規定，而應類推適用民法第125條一般時效15年之規定。惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131條第1項所定5年時效期間為長者，即應自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。」最高行政法院100判字第595號判決參照。
3、然而，本件原告所主張之溢領獎勵金情事，均係93年至94年間，而行政程序法90年1月1日施行前，關於公法上不當得利返還請求權之時效期間，基於實體從舊原則，應類推適用民法第125條一般時效15年之規定，若自行政程序法施行日起算，自應適用行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。本件原告主張之溢領獎勵金情事，既然發生於00年至94年間，而原告遲至102年3月29日才起訴主張，顯然已逾行政程序法第131條第1項關於5年時效期間之規定。
4、按「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」「時效因請求而中斷者，若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷。」行政程序法第149條、民法第130條分別定有明文，而本件原告若有對被告為請求之通知，請原告負舉證之責任。縱使原告能舉證對於被告曾為請求之通知，然原告若於請求後6個月內不起訴，視為不中斷；本件以原告之主張係93-94年之獎勵金，若以94年12月30日計算，至99年12月30日已經5年，加計中斷之期間6個月，至遲於100年6月30日已經5年；則原告至遲應於100年6月30日前起訴（被告仍是否認原告曾經催告請求），而本件起訴狀第9頁記載之日期為102年3月29日，請求權已經罹於時效而消滅無疑，被告自得拒絕給付等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
（三）被告王家麟略以：
1、按行政程序法第8條所揭示之信賴保護原則，係指國家應該保護人民因為信賴國家行為所產生有效存續的利益，而人民對行政機關之行為已產生信賴，且該信賴值得保護，則行政機關不得變更其行為，致人民遭受不可預見負擔或喪失利益，但若基於保護或增進公共利益之必要，而必須變更其行為，則必須對人民利益之損失予以補償，信賴保護原則主要源自於法治國原則中之法律安定原則，該原則攸關憲法保障人民權利，故凡公權力之行使，不論授益行政處分之撤銷或廢止，抑或行政法規之廢止或變更均適用。故其信賴保護原則適用之要件，包括有信賴之基礎、有信賴之表現，且與信賴基礎有因果關係，信賴值得保護。
2、系爭獎勵金之性質既在提高退輔會各榮民醫院之醫療水準及員工服務精神，理論上應無論醫院有無盈虧，原告均應發放獎勵金，如此才能鼓勵醫事人員安於公職，否則服務私人醫院則待遇收入或獎金更為優渥。另前衛生署各署立醫院並無發生醫事人員因溢領獎勵金而遭追繳情事，故原告請求被告返還獎勵金並不公允，亦違反當初設立獎勵金發給之精神。再被告當初領取獎勵金時，原告並無任何書面通知獎勵金屬暫發性質，被告亦無簽認，且始終信賴原告一切行政行為，依法領取獎勵金早已列入個人財產運用，且於94、95年度已向國稅單位申報93、94年度綜合所得稅時，業將上述獎勵金列入個人所得並已繳完稅，行政機關基於保護及信賴原則，實不應再予追繳等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
（四）被告翁秋霞略以：原告向健保署申報醫療點數，仍屬年度事業收支之一部分，並未全屬事業收支，其發放與追繳之獎勵金，是否與健保申報醫療點數有所連結，尚屬有議。再者，95年之後獎勵金核發結算計發雖有所依循，但追繳之年為93年及94年之獎勵金並未有任何「暫發」之規定。故原告應提薪資發放底冊，有記載暫發獎勵金或獎勵金之字樣，告知被告93年及94年所領獎勵金額，以此始得正確金額，尚不致侵犯被告之權利等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
（五）被告陳素蜜、吳伯莊2人均未提出書狀為任何聲明或陳述。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有健保署南區業務組95年6月9日健保南費一字第0954000709號函（本院前審卷4第80頁背面）及原告員工薪津轉存中國農民銀行嘉義分行清單、辦理民眾醫療業務人員工作獎金名冊、計算式等附卷可稽，洵堪認定。茲兩造爭執者厥為：原告向被告等請求返還溢發之獎勵金，是否已逾公法上請求權之5年消滅時效期間？爰分述如下：
（一）按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」為行政訴訟法第8條第1項所明定。而本條所稱之公法上原因，例如行政契約、公法上不當得利、公法上無因管理或公法上之法令規定均屬之。又退輔會為獎勵各榮民醫院工作人員，使醫師專勤服務，乃以核發獎勵金之方式，達到使現職醫事人員安於公職，提高醫療水準及服務精神，落實公務員服務法公務員不得兼職之規定，特訂定獎勵金發給要點，該獎勵金發給要點係依據行政院91年1月31日院授人給字第09102101431號函頒之「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」之意旨辦理。依該獎勵金發給要點第4點規定：「獎勵金發給對象以各榮民醫院年度預算所列員額及年度進行中經核准增加員額之現職人員為限。但各榮民醫院臨時、額外人員，得由各榮民醫院自行衡酌納入。」上開要點雖未明定獎勵金發放時點，但為增進榮民醫院工作人員權益，原告等各級榮民醫院均係採每月暫發方式，以直接匯款至各該所屬人員郵局或金融機構帳戶方式付款，並未製作獎勵金憑單或將獎勵金列於薪資單上，亦未以任何書面通知；且因健保署撥款時間及撥款金額不固定，獎勵金暫付時間及金額均不固定，故未必與每月薪資（本薪）一起發放，而係俟年度健保點值結算後，始結算各人員之應領獎勵金。另依退輔會95年1月24日輔陸字第0950000414號函略以：「主旨：有關各級榮院醫療折讓提列及獎勵金核發相關事項案，詳如說明……。說明：……二、各榮院（不含榮總，下同）獎勵金核發院長、副院長及各級醫師部分，採月暫發90％；『醫事技術及社工人員』與『行政工作人員』部分採季暫發90％；上開人員皆暫留10％部分至該年健保總額結算點值確定後再結算計發。」故依上開獎勵金發給要點第4點及退輔會95年1月24日函之規定，榮民醫院工作人員之獎勵金，係採月（季）暫發90％，另暫留10％部分至該年度健保總額結算點值確定後再結算計發方式發給。而獎勵金發給要點第5點規定：「本要點所需獎勵金，由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額為年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之八十。……。」又審查辦法第7條規定：「保險醫事服務機構如期申報之醫療服務點數，無第4條第2項所列情事者，保險人應依下列規定辦理『暫付』事宜：……。」由上述獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條之規定可知，獎勵金之計算係以榮民醫院「年度事業收入」總淨餘額為基礎，故獎勵金須於年度結束辦理結算完畢後，始能計算正確獎勵金數額，但榮民醫院所申報之醫療服務費用數額在健保署結算確認前，其所得領取當年度之醫療服務費用數額僅為暫定之性質，尚無從計算當年度之年度事業收入數額，亦無從計算當年度之獎勵金數額，故榮民醫院暫發其所屬工作人員之獎勵金，於當年度結算前僅屬暫定性質，仍須俟榮民醫院嗣後依據健保署結算確認當年度之醫療服務費用數額，據以計算其年度事業收入數額後，始能終局確認當年度之獎勵金數額。則榮民醫院於年度結算完成前，每月「暫發」獎勵金之行為對受領人並未發生具體法律效果，核其性質僅係事實行為；至榮民醫院結算其年度事業收入後，工作人員所得領取之獎勵金始告確定，榮民醫院依此核算工作人員所得領取獎勵金，並確定其正確之應領獎勵金數額而為追繳或補付之決定，始符合授益行政處分之要件。準此，本件原告於93年及94年間每月核定及發放予被告獎勵金均屬「暫發」性質，僅係事實行為，縱認原告暫付系爭獎勵金之行為係行政處分，亦應認屬行政機關於給付行政中為保留嗣後審查及另為終局決定，而於調查事實終結前，先作成之暫時之決定，學理上稱為「暫時效力之行政處分」或「暫時行政處分」，行政機關於作成暫時效力之行政處分後，如另作成終局之行政處分，則原來之暫時效力行政處分即被終局行政處分取代而了結（消滅），行政機關無須另行撤銷暫時效力行政處分。則原告於93年及94年間每月核定及發放予被告獎勵金之決定，僅發生暫時確認被告得據以受領獎勵金數額之效力，原告仍保留嗣後依據健保署結算確認醫療服務費用數額，據以審核計算其年度事業收入數額後，始終局確定被告獎勵金數額之權。至原告嗣於年度結算後發現被告於93、94年度有溢領獎勵金情形，乃作成原告辦理民眾醫療業務人員工作獎金名冊，始為原告依其終局確認
93、94年度事業收入數額之事實，就該2年度被告得受領獎勵金數額所作成之終局行政處分，且以93、94年度獎勵金之終局行政處分取代93年及94年間每月核定及發放獎勵金之暫時效力行政處分。則依上開終局行政處分核算結果，被告如該年度結算後，有溢領之事實情形，即屬無法律上原因而受有利益，應構成公法上不當得利。是原告給付所屬醫師或行政、醫事人員之獎勵金，如年度結算後，有溢領之情形，所屬醫師或行政、醫事人員自應構成公法上不當得利，而負返還之責，先予敘明。
（二）再按「(第1項)公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；……。(第2項)公法上請求權，因時效完成而當然消滅。(第3項)前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」行政程序法第131條定有明文。次按民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」關於公法上時效請求權之起算時點，行政程序法並無規定，依目前實務之通說，應類推適用民法第128條之規定，自請求權可行使時起算，應無疑義。又按受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎，行政訴訟法第260條第3項定有明文。本件原告不服原判決，提起上訴，經最高行政法院廢棄原判決，發回本院更為審理，本院自應受其法律上見解之拘束，並以其發回意旨作為本判決論述之基礎，合先敘明。查本件最高行政法院103年度判字第650號判決發回意旨略以：「按公法與私法在基本結構上，本存有相當之差異，行政法之立法目的主要係規範國家與人民間行政法上之法律關係，而公法上之權利義務關係多屬強行規定。與民法是規範私人間社會生活的法律，以私法自治為基本原則，個人得依其意思形成私法上權利義務關係，自有本質上之差異，在討論公法上請求權時效時，自應一併思考民法上與公法上請求權之不同點。是行政法上請求權可行使時的認定，應解為自『可合理期待權利人為請求時』起算消滅時效，方屬合理（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。」其廢棄理由之法律上見解認行政法上請求權可行使時的認定，應解為自「可合理期待權利人為請求時」起算消滅時效，本院自應受其拘束。
（三）經查，本件原告係請求被告返還93年至94年間所溢發之獎勵金，依獎勵金發給要點第5點及審查辦法第7條之規定可知，原告所申報各該年度之醫療服務費用數額在健保署結算確認前，原告所領取各該年度之醫療服務費用數額僅為暫定，於當年度尚無從計算出「年度事業收入」之確定數額，惟於健保署南區業務組以95年6月9日函（原告收文戳收件日期為95年6月12日）明確告知原告其93年及94年醫院總額支付制度點值結算作業已完成，應追扣16,830,090元及93年度挹注款應補付3,640,316元，追扣及補付相抵結果應追扣13,189,774元，此時應認原告已知悉其該等年度有溢提列醫療收入，並溢提列獎勵金情事，即可依上開點值結算結果計算93年及94年度其所屬醫師或行政、醫事人員所溢領之獎勵金金額。惟原告對上開點值結算之結果，並未提起行政救濟。嗣經審計部抽查審核退輔會榮民醫療作業基金95年度財務收支及預算情形，先後以96年5月24日台審部三字第0960002384號及96年8月2日台審部三字第0960003090號函（本院更審卷第245-259頁、第157-163頁，下稱審計部96年5月24日、96年8月2日函）通知退輔會有關原告等8家榮民醫院仍未依人事行政局94年11月24日函示，向相關人員追繳92至94年度溢發之獎勵金，核有未妥等情。退輔會乃以96年9月27日輔陸字第0960004598號函（本院更審卷第118頁，下稱退輔會96年9月27日函）通知原告函復獎勵金追繳案辦理情形，經原告分別以96年10月9日嘉醫行字第0960006393號及96年10月11日灣醫行字第0960004856號函（本院更審卷第119、120頁，下稱原告96年10月9日、96年10月11日函）復其等已將93、94年應追繳補付獎勵金依規定辦理追繳補付之作業，為顧及應追扣人員之財務負擔，在職人員分3年於每月獎勵金中扣除，已離職人員通知1次繳回等語。足見原告本得於95年6月12日接獲健保署南區業務組95年6月9日函時起，請求被告等返還溢領之獎勵金，至遲於96年10月9日、11日原告函復退輔會其已依規定辦理追繳補付之作業時起，即可合理期待其行使返還獎勵金之請求權，則原告請求權之消滅時效期間至遲應從該時點起算5年，計至101年10月10日、12日即已屆滿時效期間。縱認原告於上開期間屆至前曾向被告等為追繳獎勵金之通知，惟行政機關作成命給付之行政處分，因其為課予人民義務之處分，仍須法有明文，始得為之，而就溢發獎勵金之追繳，法無明文得作成命給付之行政處分實現其權利，縱原告曾以函文通知被告等限期繳還溢領之獎勵金，要屬請求之通知，並非行政處分，依行政程序法第131條第3項規定自無從發生時效中斷並重新起算之法效，則原告遲至102年4月2日始提起本件行政訴訟，請求被告等返還溢發之獎勵金，有本院加蓋於原告行政起訴狀之收文戳章日期可稽，其請求權顯已罹於5年時效期間而消滅。
（四）原告雖主張：原告對健保署南區業務組95年6月9日點值結算之結果雖未自行提出救濟，惟審計部查核後，遂經由上級機關退輔會通知原告檢討改進並妥為處理，原告先後由退輔會統一提出申復、申請覆議，分別經審計部轉知退輔會通知原告申復、申請覆議駁回。嗣原告上級機關退輔會就所屬各榮民醫院之上開點值結算問題以97年1月22日函審計部請求免予追扣獎勵金，經審計部以97年5月6日函復，退輔會始確定原告應辦理追扣作業，原告追扣之請求權時效應自此開始計算，故原告起訴請求尚未逾5年之時效期間云云。惟查，原告對健保署南區業務組95年6月9日點值結算之結果，並未依全民健康保險法第6條規定申請審議及提起訴願或行政訴訟，亦無法提出其就上開點值結算結果，曾經由退輔會向審計部提出申復及申請覆議之文件（本院更審卷第95、96頁）。本件實為審計部於96年間執行榮民醫療作業基金95年度財務收支及決算抽查審核時，發現原告等8家榮民醫院仍未依人事行政局94年11月24日函示向相關人員追繳92至94年度溢發之獎勵金，核有欠妥，乃於96年5月24日及96年8月2日先後二次發函要求退輔會通知各該榮民醫院妥為處理，退輔會遂以96年9月27日函通知原告函復獎勵金追繳案辦理情形，經原告分別以96年10月9日及96年10月11日函復已將93、94年應追繳補付獎勵金依規定辦理追繳補付之作業，已如前述。嗣退輔會為慮及所屬榮民醫院追繳92至94年度溢發獎勵金執行上有所困難，並恐引發相關人員反彈、出走，影響醫院正常營運，始以97年1月22日函（本院更審卷第193-195頁)請審計部准免辦理追繳獎勵金，並經審計部以97年5月6日函（本院前審卷4第82頁背面、83頁）復仍請依上開人事行政局函釋意旨妥為處理等情，此由卷附退輔會97年1月22日號函及審計部97年5月6日函文內容足明。又原告係退輔會所屬榮民醫院，而各榮民醫院所發獎勵金，係由各榮民醫院在其醫療作業基金內有關科目項下支應，此自獎勵金發給要點第5點規定甚明。而榮民醫療作業基金係行政院依預算法第21條規定，為辦理國軍退除役官兵就醫，並配合全民健康保險，提供一般國民醫療服務與負責醫學研究及教學訓練所設置，亦有行為時榮民醫療作業基金收支保管及運用辦法第1條可參。同辦法第12條並規定：「本基金有關預算編製與執行及決算編造，應依預算法、會計法、決算法、審計法及相關法令規定辦理。」可知，獎勵金之來源為榮民醫療作業基金，且該基金之預算編制與執行及決算編造，應受審計法規範。而依審計法第1條規定：「政府及其所屬機關財務之審計，依本法之規定。」第2條規定：「審計職權如左：……三、審核財務收支，審定決算。……。」第21條規定：「審計機關或審計人員，對於各機關違背預算或有關法令之不當支出，得事前拒簽或事後剔除追繳之。」第36條規定：「各機關或各種基金，應照會計法及會計制度之規定，編製會計報告，連同原始憑證，依限送該管審計機關審核。」第78條第1項規定：「審計機關決定剔除、繳還或賠償之案件，應通知該負責機關之長官限期追繳，……追繳後，應報告審計機關查核。」可知，審計部對於榮民醫療作業基金之財務收支及決算有審核及審定權限，並得就機關違背有關法令之不當支出，決定繳還並通知該負責機關之長官限期追繳，然其所為追繳決定及通知負責機關之長官限期追繳行為，係屬審計機關審計權之行使，旨在監督行政機關財務收支之正當合法，減少國家之損失並確定財務責任。此與行政機關對人民發生公法上不當得利返還請求權時，本於職權得主動行使該請求權，請求人民返還其不當得利，係屬二事。則退輔會與原告雖為上、下級之隸屬關係，然原告係一獨立行政機關，本於其職權得自行決定是否行使不當得利返還請求權，法無明文規定須待其上級機關退輔會或審計部決定、指示始得行使，且其行使請求權在法律上並無障礙。是原告主張應以審計部97年5月6日函通知辦理追繳時起算5年時效期間，核無足採。
六、綜上所述，本件原告對被告等返還溢發獎勵金之請求權已罹於時效而消滅，是其提起本件行政訴訟，請求被告等給付如訴之聲明所示之金額及法定遲延利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核均與判決結果無何影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 4 月 13 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 13 日
書記官 陳 嬿 如