高雄高等行政法院判決
104年度訴字第15號民國104年5月21日辯論終結原 告 鄭坤保
鄭添順鄭添麟鄭添哲鄭鈁至共 同訴訟代理人 張智學律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠縣長訴訟代理人 周佩儀
余玉媚被 告 嘉義縣大林地政事務所代 表 人 張志福主任訴訟代理人 顏振翰
陳江雄陳建名上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國103年12月24日台內訴字第1030325903號訴願決定、嘉義縣政府中華民國103年12月23日府行法訴字第1030196319號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告以民國103年7月22日「行政申請撤銷及回復使用地類別書」向臺灣省政府請求准予撤銷有關該府(56)府民地甲字第64709號令、第72385號令及64年9月10日府民地甲字第73885號函，並將其所有嘉義縣○○鎮○○○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）回復編定使用為農牧用地，經臺灣省政府以103年7月28日府民政字第1030000932號函移請內政部，內政部以103年8月8日台內地字第1030222992號書函請被告嘉義縣政府依法妥處，被告嘉義縣政府遂以103年8月29日府地用字第1030137508號函復原告略以：「．．．二、查旨揭土地，重測前為大埔美段153-7地號，依．．．地籍資料所載，於50年11月3日收件林地字第4374號辦理地目變更為『建』．．．56年10月2日收件大林字第664號辦理逕為地目等則調整登記．．．因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記，奉臺灣省政府(56)府民地甲字第64709、72385號令准及64年11月26日收件林地字第12005號辦理逕為地目等則調整登記…，其他登記事項欄登記為因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記，奉臺灣省政府64.9.10府民地甲字第73885號函辦理．．．三、前揭地目變更及等則調整登記，分別發生於民國00年、56年及64年間，迄今已逾40年，其申請書已逾法定保存年限，已無相關資料可供查考。依土地法第43條規定．．．本案登記程序辦理完竣，即具有絕對效力；又依土地登記規則第7條規定．．．除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得塗銷登記。四、．．．查該筆土地係本縣民國75年辦理非都市土地第一次公告編定時，依其地目建及使用現狀建築使用，即編定為『鄉村區乙種建築用地』．．．無台端所陳先前編定為山坡地保育區農牧用地之情事。五、．．．已完成使用編定之非都市土地，自89年9月1日起停止辦理地目變更登記及銓定作業。六、副本抄送本縣大林地政事務所，另有涉及土地分割複丈事宜，請逕復申請人。」等語，原告不服，向內政部提起訴願，經遭決定訴願不受理；又原告於同日向被告嘉義縣大林地政事務所請求將系爭土地之地目回復為「旱」、等則為16，經被告嘉義縣大林地政事務所以103年9月19日嘉林地測字第1030006538號函復原告，原告不服，向嘉義縣政府提起訴願，亦遭決定訴願不受理。原告不服前揭2訴願，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原告共有之系爭土地原先為土地地目為旱、等則16、土地編定使用種類為山坡地保育區農牧用地，台灣省政府64年9月10日府民地甲字第73885號函未經原告及其被繼承人之同意，也沒有經過正當合法程序逕將系爭土地地目變更分割為建、等則為72、編定使用種類為鄉村區乙種建築用地。內政部103年8月8日台內地字第1030222992號書函稱沒有臺灣省政府56年10月(56)府民地用字第64709號令、72358號令及64年9月10日府民地甲字第73885號函，可見系爭土地之地目等則及編定使用種類均沒有經過臺灣省政府同意，被告嘉義縣政府所進行程序明顯違法。
㈡、台灣省地目等則調整辦法並沒有法律授權，不能侵害人民之權利，台灣省政府依照台灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記，應是屬於無效之處分，請准予排除該無效之處分。
㈢、系爭土地大部分屬於農業使用，且未與公路連結，沒有理由變更為建築用地，造成原告等權益受到嚴重侵害。且系爭土地之農舍建物應屬於農舍，與毗鄰之系爭土地之農業經營有不可分離之關係，為供農業生產所使用，係屬直接供生產用之農地，因此系爭土地使用列別應屬農牧用地，非建築用地。
㈣、按耕地變成建物基地時（規定地價區域外之建地）應就交通運輸、工商業、人口、文化、市場遠近、使用狀況等因素，比較鄰近相當土地之等則詮定之，此在臺灣省地目等則調整辦法第16條第2款規定甚明。本件原告所共有土地於56年間僅有一小部分土地興建農舍，大部分土地是維持農用，可見系爭土地並非建築基地，又沒有連結公路，自不能調整為建地等情。並聲明求為判決1、撤銷訴願決定及原處分。2、被告嘉義縣政府應作成准予撤銷嘉義縣政府75府地用字第81826號非都市土地使用編定之處分，被告大林地政事務所應作成准予將坐○○○鎮○○○段○○○○○○號（重測後為新大浦美段2051地號）土地地目回復為旱、等則回復為16之處分。
三、被告嘉義縣政府則以︰
㈠、系爭土地(重測前為大埔美段153-7地號)，光復地籍資料所載，被告嘉義縣大林地政事務所於50年11月3日收件林地字第4374號辦理地目變更為「建」，備註為因地目變更，又56年10月2日收件大林字第664號辦理逕為地目等則調整登記，等則由「77」調整為「75」，其他登記事項欄登記為「因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記」，奉臺灣省政府（56）府民地甲字第64709、72358號令准及64年11月26日收件林地字第12005號辦理逕為地目等則調整登記，等則由「75」調整為「72」，其他登記事項欄登記為因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記，奉臺灣省政府64年9月10日府民地甲字第73885號函辦理，被告75年11月1日辦理非都市土地第1次公告編定為「鄉村區乙種建築用地」。
㈡、依區域計畫法第15條第1項規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」。又同法施行細則第14條第1項規定：「依本法第15及第15條第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」。
㈢、本件系爭土地，被告於75年2月3日辦理非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業調查時，該筆土地為「建」地目，其使用現況為建築使用(詳如卷附75年土地編定資料卡及林務局航照圖)，依內政部頒定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第6點（四）、第8點（二）規定，「鄉村區－凡人口聚居在200人以上，得斟酌地方情形及需要，就現有建地邊緣為範圍，劃為鄉村區」「乙種建築用地－係供鄉村區內建築使用者」；又依同作業須知第9點(二)編定原則表規定，鄉村區得依使用現況編定為乙種建築用地。準此，被告於75年11月1日辦理非都市土地第1次公告編定為「鄉村區乙種建築用地」，依法並無不合。
㈣、原告所述本案土地原先地目為旱，等則16，土地編定為山坡地保育區農牧用地，台灣省政府64年9月10日府民地甲字第73885號函未經原告同意，也沒有正當合法程序逕將本案土地地目變更為「建」，等則72，編定為鄉村區乙種建築用地乙節，說明如下：
1、嘉義縣非都市土地使用編定係75年11月1日公告確定，本案土地為75年辦理非都市土地第1次公告編定時，即編定為「鄉村區乙種建築用地」，經被告75府地用字第81826號非都市土地使用編定75年11月1日公告確定，並無原告所陳述先前編定為山坡地保育區農牧用地之情事。
2、本案土地係50年11月3日收件林地字第4374號辦理地目變更為「建」，64年11月26日收件林地字第12005號辦理逕為地目等則調整登記，等則由「75」調整為「72」，其他登記事項欄登記為「因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記」，奉臺灣省政府64年9月10日府民地甲字第73885號函辦理，且原告等5人分別於65年7月至100年1月期間因分割繼承及買賣取得本案土地之所有權，自無原告所陳應經原告同意之情事。
㈤、依內政部89年8月2日台（89）內地字第8973288號函規定，已完成使用編定之非都市土地，自89年9月1日起停止辦理地目變更登記及銓定作業。本案土地目前使用現況，仍做為建築使用，與原告請求回復登記為農牧用地係供農牧生產及其設施使用意旨不符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、被告嘉義縣大林地政事務所則以：
㈠、按土地法第43條規定：「依本法所為之登記，有絕對效力。」本案已依法登記完畢，具有絕對之效力。又「依本規則登記之土地權利，除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」土地登記規則第7條亦有明文。查系爭土地於50年11月11日登記所有權人為張新可、張新廷、鄭烏屎及張進修。鄭烏屎死亡後，其應有部分2分之1由鄭坤保、鄭坤雨、王鄭款繼承，並於67年7月9日辦理分割登記。被告於56年10月2日收件大林字第664號，奉臺灣省政府（56）府民地甲字第64709及72358號令依據「臺灣省地目等則調整辦法」第39條規定逕為辦理變更登記系爭土地地目為建、等則為75，故原告鄭坤保等5人於上開變更登記時，自非法律上之利害關係人。
㈡、至系爭土地地目回復為旱、等則回復為16部分，均引用被告嘉義縣政府之答辯等語資為置辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有土地登記簿謄本、嘉義縣大林鄉鎮市○○○段土地使用分區及編定清冊在卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，堪以信實。兩造所爭執者厥為原告請求被告嘉義縣政府應作成撤銷嘉義縣政府75府地用字第81826號非都市土地使用編定之處分及被告大林地政事務所應作成准予將系爭土地地目回復為旱、等則回復為16之處分是否適法？經查：
㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「依本法第15及第15條第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」區域計畫法第15條第1項及其施行細則第14條第1項分別定有明文。查本件系爭土地(重測前為大埔美段153-7地號)，依土地登記簿謄本所載，於50年11月3日林地字第4374號即因地目變更為「建」地，又於56年10月2日大林字第664號逕為登記地目等則調整，由等則「77」調整為等則「75」；於64年11月26日收件林地字第12005號辦理逕為地目等則調整登記，等則由「75」調整為「72」等情，有土地登記簿謄本可稽（詳嘉義縣政府卷第29、30頁、該府訴願卷第15頁），上開土地等則逕為登記，於其他登記事項欄登記為「因等則變更依據臺灣省地目等則調整辦法第39條規定逕為登記」，奉臺灣省政府（56）府民地甲字第64
709、72358號令准之字樣，足見系爭土地於50年11月3日即由「佃」變更為「建」，等則亦於56年10月2日由「77」等則調整為「75」等則，嗣又調整為「72」等則至明。原告主張內政部103年8月8日台內地字第1030222992號書函稱無臺灣省政府56年10月(56)府民地用字第64709號令、72358號令及64年9月10日府民地甲字第73885號函，即認系爭土地之地目等則及編定使用種類均未經臺灣省政府同意，程序為不合法云云。蓋行政公文均有一定之保存期限，又臺灣省政府因精省之故，將前揭有關業務移由內政部辦理，且土地登記簿之登記有其一定之程序，要難將已逾保存期限之公文可能因銷燬而不存在，即認原登記之程序為不合法，是原告此之主張，容有誤解，不足採信。
㈡、系爭土地為建地，業如前述，被告於75年2月3日辦理非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業調查時，該筆土地仍為「建」地目，其使用狀況為建有房屋、廣場空地、部分農作使用，有現場照片、被告嘉義縣政府75年2月3日土地使用編定資料卡可稽，且為兩造所不爭，並有林務局農林航空測量所75年航測圖可佐，是系爭土地之使用狀況應可認定。則依內政部頒定「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第9點(二)編定原則表規定，鄉村區得依使用現況編定為乙種建築用地。從而，被告嘉義縣政府於75年11月1日辦理非都市土地第1次公告編定為「鄉村區乙種建築用地」，洵屬有據。
㈢、次按，「主旨：已完成使用編定之非都市土地，自本（89）年9月1日起停止辦理地目變更登記及銓定作業，請查照並轉知所屬。說明：．．．二、查地目等則係日據時期為課徵土地稅賦，依土地使用現況所銓定，惟沿襲至今，地目等則之記載不但與土地使用現況不符，且其性質亦與法定用途（使用分區、使用編定）重複，為避免有關機關引用此種性質混淆及不正確之土地資料作為規範之依據，前經本部邀集有關機關開會研商獲致廢除地目等則制度之決議，並分別以87年9月25日台87內地字第8790533號函及同年11月3日台87內地字第8790704號函送會議記錄在案。又為免驟然廢除地目影響民眾權益，爰採逐步漸進方式，其處理原則本部88年3月3日台（88）內地字第8888644號函業已明釋。茲鑒於已完成使用編定之非都市土地，均應按其編定使用地類別作為利用及管制之依據；且農業發展條例第3條第11款對耕地之定義，於非都市土地部分業改以使用分區及編定認定，故已完成使用編定之非都市土地全面停止辦理地目變更登記及銓定作業，尚不影響人民之權利義務及其他機關之業務執行，爰明釋如主旨。」內政部89年8月2日（89）台內地字第8973288號函釋在案。是依上開土地主管機關之函釋意旨，對於已完成使用編定之非都市土地，自89年9月1日起停止辦理地目變更登記及銓定作業，本件原告請求被告大林地政事務所應作成准予將系爭土地地目回復為旱、等則回復為16之處分，核屬課予義務訴訟，而課予義務訴訟有無理由之判斷，應以本院言詞辯論終結時之事實狀態及法律狀態為裁判基準時，則於已完成使用編定之非都市土地，有關地目等則變更登記及銓定作業業經內政部公告停止辦理，是以原告請求被告大林地政事務所應作成准予將系爭土地地目回復為旱、等則回復為16之處分，即非有據。
㈣、末查，行政程序法第128條規定：「行政處分於法定救濟期間經過後，具有下列各款情形之一者，相對人或利害關係人得向行政機關申請撤銷、廢止或變更之。但相對人或利害關係人因重大過失而未能在行政程序或救濟程序中主張其事由者，不在此限：一、具有持續效力之行政處分所依據之事實事後發生有利於相對人或利害關係人之變更者。二、發生新事實或發現新證據者，但以如經斟酌可受較有利益之處分者為限。三、其他具有相當於行政訴訟法所定再審事由且足以影響行政處分者。前項申請，應自法定救濟期間經過後三個月內為之；其事由發生在後或知悉在後者，自發生或知悉時起算。但自法定救濟期間經過後已逾五年者，不得申請。」經查，本件原告前揭請求，應含有請求行政程序重開之意思，然因系爭土地被告嘉義縣政府編定為「鄉村區乙種建築用地」係於75年11月1日，地目等則之調整登記分別於50、56、64年，是自法定救濟期間經過均已逾5年期間，原告無法再行依此請求行政程序重開，是無再行闡明為訴之變更之必要，併此敘明。
㈤、綜上所述，本件原告前揭主張為無理由，則被告等否准原告之請求，並無違誤；內政部、嘉義縣政府所為訴願決定不受理，固有未合，惟均駁回原告請求之意旨，並無不合，仍應予以維持；原告請求撤銷被告2人所為之處分，並請求被告嘉義縣政府應作成准予撤銷嘉義縣政府75府地用字第81826號非都市土地使用編定之處分，被告大林地政事務所應作成准予將系爭土地地目回復為旱、等則回復為16之處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法核與判決之結果不生影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 104 年 6 月 4 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 吳 永 宋法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 6 月 4 日
書記官 陳 嬿 如