高雄高等行政法院判決
104年度訴字第197號105年4月7日辯論終結原 告 黃胤鴒訴訟代理人 黃俊嘉 律師
孫安妮 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊 市長訴訟代理人 鍾啟南上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年3月25日臺內訴字第1042200337號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔二分之一，餘由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有之坐落高雄市○○區○○段（下稱○○段000000000000000000000號等4筆土地（重測前為圓潭子段655、655-6、655-7、655-10地號，以下合稱系爭土地），均屬非都市土地特定農業區農牧用地，前因遭盜濫採土石遺留坑洞而遭被告列管。原告為回填坑洞而在系爭土地堆置轉爐石級配料，前經高雄市政府農業局（下稱農業局）會同臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）民國102年11月20日現地會勘後，以102年11月22日高市農務字第10233237100號函請高雄市政府地政局（下稱地政局）就系爭土地回填堆置與農業經營無關之轉爐石級配料部分依權責卓處。嗣高雄市旗山區公所（下稱旗山區公所）於102年12月2日赴現地勘查後，向被告函報系爭土地上堆置回填轉爐石級配料等情，被告審認原告於系爭土地回填轉爐石級配料，非屬農牧用地之容許使用項目，違反區域計畫法第15條第1項規定，遂依同法第21條第1項規定，以103年12月9日高市府地用字第10333845200號違反區域計畫法案件裁處書（下稱原處分）裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、原處分違反一事不二罰原則：
1、原告自102年5月間起，購買轉爐石級配料回填系爭土地及坐落大林段1080、1081、1082、1083、1084地號等5筆土地（重測前為圓潭子段655-5、655-15、655-16、655-17、655-18地號，以下合稱前案5筆土地）等共9筆土地（下稱全部9筆土地），均係作為設置太陽光電發電設備裝置之用。原告於全部9筆土地上回填轉爐石級配料行為，除遭被告裁罰行政罰之外，另遭檢察官提起公訴，業經臺灣高雄地方法院（下稱高雄地院）103年度訴字第789號、104年度訴字第135號違反廢棄物清理法案件（下稱系爭刑事案件）判處有期徒刑4年，併科罰金300萬。依行政罰法第26條第1項規定，顯係一行為同時觸犯刑事法及行政罰法，應僅接受刑事處罰，則原處分關於罰鍰部分，自屬違誤。
2、全部9筆土地係相連之土地，且原告自102年5月間向萬大材料科技股份有限公司（下稱萬大公司）購買轉爐石級配料時，就是為了回填全部9筆土地遭盜濫採砂石所遺留之坑洞，係基於同一決意之一行為。此參諸系爭刑事案件中，檢察官認定回填時間為102年至103年之間，回填土地包括全部9筆土地，亦主張接續犯即一行為。參照最高行政法院103年度判字第62號判決意旨可知，因刑法著眼於法益之保護，行政法則著重於行政法上義務之遵守，故通常「刑法上一行為」即可認為「行政法上一行為」，本件刑事案件既已認定為屬刑法上之一行為，則原告所回填之全部9筆土地亦係屬行政法上單一繼續行為。詎被告於毫無理由及依據情形下，分拆為系爭土地及前案5筆土地2部分之二行為，法理上顯然有誤。而其中前案5筆土地，被告亦以違反區域計畫法第15條第1項，依同法區域計畫法第21條第1項規定，前以102年9月18日高市府地用字第10232665700號裁處書處原告6萬元罰鍰，並限於同年12月31日前恢復原狀。復以原告逾期未改善為由，對原告按次處罰，而於103年11月27日以高市府地用字第10333730700號裁處書處原告30萬元罰鍰，並限期於103年12月31日前移除回填之轉爐石級配料，原告不服循序提起爭訟，經鈞院104年度訴字第237號區域計畫法事件判決後，提起上訴中。是以，被告就原告違反區域計畫法之一行為，切割為二行為予以重複裁處，亦顯有違一事不二罰原則。
3、從94年2月12日、99年4月9日、101年3月23日、102年2月9日之空照圖，均可看出全部9筆土地確實為水塘（水池）狀態；另再從103年12月22日空照圖，始看出已屬填平狀態。又系爭土地係原告於97年間購買，而前案5筆土地則係原告於99年間從高雄地院民事執行處拍賣取得。再觀諸系爭土地空照圖可知，原告分別於97年間及99年間買受全部9筆土地時，確實均為水池狀態。至於原告當初申請設置太陽能光電系統，僅先以前案5筆土地為申請範圍，係因代辦申請公司告知原告有申請範圍之限制，故僅能先就部分土地面積作申請，並無分割使用之目的。
㈡、系爭土地於原告買受時，已是被告列管有案之盜採土石遺留坑洞之土地。原告購買系爭土地之使用利用目的，並非規劃作農業使用，而係作為設置太陽光電發電設備裝置之用，亦申請經濟部許可，故以「轉爐石級配料」回填整地，以俾設置發電設備裝置。再者，回填系爭土地上池塘作農業使用，其回填土壤亦僅要求可耕作且無污染之土壤，而「轉爐石級配料」在國外如日本之再利用用途，亦包含肥料或土壤改良用。又「轉爐石級配料」並非事業廢棄物，尚非不得回填農地之填地材料，則運至系爭土地上使用並無任何違法之處。故原告並未違反農牧用地之容許使用項目規定，並無違區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定。
㈢、原處分及訴願決定均略以系爭土地為被告列管有案之盜採土石遺留坑洞，被告基於系爭土地面積達3.736009公頃，原告以轉爐石級配料回填之面積甚鉅，且恐有污染環境之虞等違法情況，據以裁處30萬元罰鍰。然系爭土地自102年11月份起即經高雄市政府環境保護局（下稱環保局）檢測水質，迄至104年3月份止之檢測結果係土壤及地下水均無異常情形，此有被告所提「高雄市○○區○○段（原圓潭子段）爐石回填區及周邊農地土壤及地下水環境品質監測執行情形」可參。則被告僅以臆測推斷回填面積甚鉅，恐有污染環境之虞，作為裁罰最高額罰鍰之理由，有昧於實情，所為事實認定，並無證據，顯係出於臆測，有違反行政程序法第36條規定之違誤。
㈣、法律授與行政機關裁量權之目的，原在實現個案公平正義，自應個案具體狀況，為合義務之裁量。而區域計畫法第21條第1項明定裁罰範圍係6萬元以上30萬元以下罰鍰，詎原告僅於系爭土地之坑洞回填轉爐石級配料，並非實際上違反農地非農用，被告率然認定原告違反義務之行為極端嚴重，於首次裁罰即裁處罰鍰最高額度30萬，而未說明有何合理之考量或特別之因素，甚或僅係猜測恐有污染環境之虞，原處分顯有裁量濫用之瑕疵。況區域計畫法第21條第1項規定之規制手段，除罰鍰外，另定有其他種類之裁罰性不利處分之措施被告應選擇同樣可達成目的之各措施中，所生不利益最小之措施，竟採取最嚴厲之措施，以達成行政目的，對原告裁處最高額30萬元罰鍰，亦有違反比例原則。
㈤、原告雖將所購買之轉爐石級配料回填於系爭土地內，惟原告已將系爭土地賣與他人並完成移轉登記，則被告於103年12月9日作成原處分對原告裁處時，原告已非系爭土地之所有權人，亦非使用人，則自斯時起，對系爭土地已無事實之支配管領力。參諸最高行政法院103年度判字第259號判決意旨，原告既非系爭土地之所有權人，亦無租賃或使用法律關係，已無法為有效停止使用之給付。從而，被告命原告於104年3月20日移除回填之轉爐石級配料，原告已屬無權利之人，原處分顯有無法履行可能之瑕疵存在等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以︰
㈠、原告對其於系爭土地回填轉爐石級配料之事實並不爭執，惟主張已向經濟部申請設置太陽光電發電設備之用，亦取得經濟部之許可云云。惟以原告為代表人之旗揚國際開發有限公司（下稱旗揚公司）雖取得經濟部99年11月30日經授能字第09920081532號太陽光電發電設備許可函，惟依上開經濟部99年11月30日函內容略以：「說明：……三、本案注意事項如下：（一）本案經認定之日起1年內，……，應完成設備之設置及併聯，並向本部申請完工證明。（二）本案涉及土地變更編定，為非都市土地者，請依『非都市土地使用管制規則』規定辦理，請另洽使用地主管機關辦理變更編定；……。」等語，而旗揚公司至今尚未完成上開經濟部99年11月30日函規定之事項，況經濟部99年11月30日函認定之場址為1080號等5筆土地，並非系爭土地。
㈡、原告主張「轉爐石級配料」非事業廢棄物，不會對環境與地下水造成污染，亦非9種不得回填農地之填地材料，運至系爭土地使用並無違法之處云云。惟農委會102年10月9日農牧字第1020730893號函說明四略以，「轉爐石級配料」是否屬經濟部公告用途限制為「非農業用地之工程填地材料」之9種公告可再利用事業廢棄物之一，請逕洽經濟部。且依經濟部工業局102年10月11日工永字第10200845070號函復高雄地檢署說明轉爐石為產品，並提供資料顯示在國外可作肥料或土壤改良用途。又依經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函略以：「說明：……三、轉爐石級配料得否作為坑洞回填之用，經本部礦物局函詢行政院環境保護署、本部工業局及行政院農業委員會綜合意見如下：（一）一般農業區農牧用地遭盜採土石，其回填物宜應為原用地相近性質之土壤，‧‧‧。四、綜上，為確保永續農業生產環境，避免地下水或鄰近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物。」可知，遭盜採土石之農牧用地，仍宜以原用地相近性質之土壤回填，且不得以轉爐石級配料作為回填物。
㈢、原告主張被告究係依何種事實認定原告違反義務之行為極端嚴重，而裁處罰鍰上限額外，且首次裁罰即處以最高額罰鍰30萬元，顯有裁量濫用之裁量瑕疵云云。然系爭土地為特定農業區農牧用地，現況回填堆置與農業經營無關之轉爐石級配料，非作農業使用屬實，此有被告所屬農業局102年11月22日高市農務字第10233237100號函足憑，系爭土地確未依照各種使用地容許使用項目及許可使用細目表（農牧用地使用規定）有關農牧用地容許使用項目作農作之使用，核已違反區域計畫法第15條第1項規定。又原告於前案5筆土地回填轉爐石級配料，經被告於102年9月18日第1次裁處6萬元罰鍰，於103年11月27日再次裁處30萬元罰鍰，期間原告仍無視被告所為之處分及輿論報導，陸續於系爭土地（面積3.736009公頃）回填轉爐石級配料，致數量累計達930,203.28公噸。
又轉爐石級配料非屬經濟部100年12月6日修正之「陸上盜濫採土石坑洞善後處理計畫」伍、三、（五）、1、（1）所允許之回填物及種類，原告回填轉爐石級配料，已違上開計畫。另經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函亦說明轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物，原告竟以轉爐石級配料作為回填材料，且回填面積、數量甚鉅，違規情節重大，爰以罰鍰最高額度30萬元裁處，尚屬有據。
㈣、原告主張被告將系爭土地、前案5筆土地，分為兩處場址分別裁處，有違一事不二罰原則。惟前案5筆土地之處分案，係依環保局102年6月20日高市環局稽字第10236494300號函說明辦理查報及裁處；而系爭土地之處分案，係依據高雄地檢署102年11月20日辦理現地會勘後，由農業局102年11月22日高市農務字第10233237100號函說明辦理查報及裁處。又該等土地雖屬相鄰土地，但受理違規案件之依據、來源及時間不同，既非屬一行為，故尚無重複裁處而違反一行為不二罰之問題。另原告主張於原處分行為時，其已非系爭土地之所有權人，對系爭土地無管領能力，然行政罰係處罰行為人為原則，處罰行為人以外之人為例外，原告係回填轉爐石級配料之實際行為人，負有清除系爭土地上轉爐石級配料之責任，不因事後故意移轉土地所有權而免除其清除責任等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有農業局102年11月22日高市農務字第10233237100號函（第95頁）、旗山區公所102年11月20日土地使用管制案件處理查報表及現況照片（第77-83頁）附原處分卷，及系爭土地登記第2類謄本（第60-63頁）、原處分（第14頁）、訴願決定書（第15頁）附本院卷可稽。本件兩造之爭點厥為：原處分關於罰鍰部分，有無違反一事不二罰原則之違誤？原處分關於命限期移除轉爐石部分，有無裁量怠惰或違反比例原則之違誤？茲就本院判斷分述如下：
㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。……。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項及第21條分別定有明文。又「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表1。」行為時非都市土地使用管制規則第1條及第6條第1項前段、第3項亦有明文。又依上開管制規則第6條第3項附表1規定「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地：容許使用項目：(一）農作使用（包括牧草）：農作使用（免經申請許可使用細目）……。(十三)再生能源相關設施：1.再生能源發電設施（需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用細目。……。」另農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定：「農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……二、現場堆置與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物者。……。」綜合上開規定可知，於農牧用地上堆置回填與從事農業無關之物品，核屬違反土地使用管制規定之行為，主管機關即得依區域計畫法第21條第1項規定，對違反法規制使用土地者，裁處「罰鍰」，並得命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。
㈡、經查，原告於系爭土地上堆置回填轉爐石級配料等情，為原告所自承，並經證人即旗山區公所查報員王元良及高雄市環保局稽查人員張耀昇到庭證稱屬實，復有上開高雄市旗山區公所派員於102年11月20日現場勘查後填載之土地使用管制案件處理查報表及現況照片多幀、高雄市政府於103年10月17日匯整製作之「監察院調查『旗山地區大林里地區農地及水質水量保護區，回填廢爐渣環境污染』案相關稽查取締及行政作為」報告書（下稱稽查報告書-外放案卷）可參，應可信為真實。次查，轉爐石級配料之PH值高達12.4，即使是半動態反應平衡試驗，亦顯示土層之PH值雖隨土層深度逐漸降低，但在深僅130cm處之PH值高達9.2，顯示不適合植物根系之生長，為確保永續農業生產環境，避免地下水或臨近土層土壤遭受污染，轉爐石級配料不得作為農業用地之盜濫採土石遺留坑洞回填物等情，有經濟部102年4月15日經授務字第10220107560號函（處分卷第97頁）在卷可參；且農業局亦認農地尚未移除回填轉爐石級配料前，仍非屬農業使用之範疇等情，有農業局103年3月11日高市農務字第10330559500號函、103年3月18日高市農務字第10330663400號函（參見本院104年度訴字第273號案處分卷影本第125頁、第163頁）在卷可稽，足信在特定農業區農牧用地上之堆置回填物，宜與原用地相近性質之土壤，始能確保優良農地之永續活用，原告回填轉爐石級配料，已使系爭土地不適於農業生產環境，顯非做農作使用，已有違反農牧用地之使用管制規定。至於原告另主張於系爭土地上堆置轉爐石級配料，係為供將來設置太陽光電發電設備，從事再生能源發電事業云云。惟依上開管制規則第6條第3項附表1之許可使用細目規定，農牧用地雖可作為設置再生能源發電設施使用，然需先經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關之許可，而原告自承迄未就系爭土地申請取得目的事業主管機關即經濟部能源局之許可，自不能供作再生能源發電設施使用，此部分主張，洵屬無據。是以，原告於系爭土地堆置回填轉爐石級配料之行為，已違反區域計畫法第15條第1項規定之土地使用管制，應可認定。被告依法自得依區域計畫法第21條第1項規定，對原告裁處罰鍰，並得限期命其移除回填之轉爐石級配料。
㈢、原告雖主張其先後於相連之前案5筆土地及系爭土地上堆置回填轉爐石級配料，係基於單一決意之繼續行為，係屬一行為，不能切割為兩行為而重複評價云云。惟按所謂一行為，固包括「自然一行為」與「法律上一行為」，行為人主觀上基於一個決意所為之繼續違規事實行為，可認係法律上一行為。然行政機關倘已介入規制而區隔為一次違規行為，則已發生切斷繼續性違規行為單一性之效力，行為人於接獲處分書後所為之違規行為，顯係主觀上另行起意之違規行為，自應重新評價。經查，原告於前案5筆土地堆置回填轉爐石級配料之違規行為，前經被告依據旗山區公所派員於102年8月19日現場查報表，以其違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定，以102年9月18日高市府地用字第10232665700號裁處書處6萬元罰鍰並限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用（本院卷第100頁），因原告未提起行政爭訟而告確定在案。復因屆期未改善，遭被告按次處罰而於103年11月27日再次裁處罰鍰30萬元，有裁處書（本院卷第102頁）在卷可稽。再參諸證人即旗山區公所查報員王元良到庭證稱：於102年6月間接到通報，於同年7月間現場勘查，發現前案5筆土地上堆置回填轉爐石級配料，因公文只記載該5筆土地，所以未注意系爭土地有無回填情形。至於102年12月2日前往勘查時，發現系爭土地有回填轉爐石級配料，但仍有一部分土地面積為湖面（本院卷第145-148頁筆錄），並有當時在系爭土地上拍攝之湖面照片2張（處分卷第83頁）在卷可證，可見於102年12月2日勘查時，原告尚未全部回填完畢，其後仍有繼續發生之堆置回填轉爐石級配料之行為。又高雄市政府經濟發展局於103年2月7日派員前往系爭土地勘查時，發現其中大林段1067、1066、1068地號（重測前圓潭子段655、655-6、655-10地號）等3筆土地仍有車輛進出及機具施工等情，此有照片3幀在卷可參（稽查報告書第173頁），另環保局於103年2月11日派員前往其中大林段1066地號（重測前圓潭子655-6）等土地稽查時所填製之稽查記錄工作單，載明：「……稽查當時現場工作人表示，於2月10日開始作業，爐石量約3000立方，土方量約4000立方……。」等語（附稽查報告書第182頁）。綜合參照上開各情，足以認定原告就前案5筆土地所為之違規行為，在102年9月18日遭被告裁處後，原告於相鄰之系爭土地上，另有繼續發生之堆置回填轉爐石級配料行為。則依上開說明，原告於收受前案5筆土地之裁處書後，仍決意繼續其堆置回填轉爐石配料之行為，顯係另行起意之違規行為，自應切斷為二個違規行為而分別評價，故原告主張兩者係法律上一行為云云，尚無可採。
㈣、關於原處分之罰鍰部分：
1、按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以『其他種類行政罰』或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」「本法所稱『其他種類行政罰』，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：……。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：……。三、影響名譽之處分：……。四、警告性處分：……。」行政罰法第26條第1項及第2項、第2條分別定有明文。依此規定，可知罰鍰處分非屬行政罰法第2條所指「其他種類行政罰」，自無同法第26條第1項後段規定得與刑罰處分一併裁處之適用。又參照行政罰法第26條第1項之立法理由，係因一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。況刑事處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。次按行政罰法第32條第1項、第2項規定：「(第1項)一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。(第2項)前項移送案件，司法機關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤銷緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者，應通知原移送之行政機關。」準此可知，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，行政機關得否裁處與刑罰相類之罰鍰，端視該行為之刑事訴追或審判程序終局結果而定，應俟司法機關就該案件為「不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定」後，方得據以起算裁處權時效並於裁處權期間內裁處罰鍰，亦即於刑事訴訟判決確定前，無從判斷是否符合行政罰法第26條第2項情形，行政機關自不得逕予裁處罰鍰。
2、本件係農業局依據高雄地檢署102年11月20日前往系爭土地現場會勘情形，就涉有違反區域計畫法部分，函請地政局處理，被告乃依據農業局來函及旗山區公所派員查報結果，認定原告於系爭土地上堆置回填轉爐石級配料，違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條第1項規定裁處，此為原處分函事實欄所明載，復有農業局102年11月22日高市農務字第10233237100號函、旗山區公所102年12月12日高市○區00000000000000號函附查報表及照片在卷可參，固非無見。惟查，原告與訴外人戴文慶共同基於非法提供土地回填廢棄物，及非法從事清除、處理廢棄物之單一集合犯意聯絡，於102年間迄於103年6月間，僱用司機將購自中聯資源股份有限公司之轉爐石載往系爭土地上堆置，再行僱工操作機具將轉爐石傾倒於系爭土地及前案5筆土地之坑漥處，復以標購得來之土石覆其上，累計回填997,947.84噸一般事業廢棄物轉爐石之犯罪事實，業經檢察官提起公訴，由臺灣高雄地方法院103年度訴字第789號、104年度訴字第135號違反廢棄物清理法案件，核認原告所為係犯廢棄物清理法第46條第3款、第4款之罪，並依刑法第55條想像競合犯規定，從情節較重之廢棄物清理法第46條第4款之非法清理廢棄物罪處斷，判處有期徒刑肆年，併科罰金新臺幣參佰萬元，罰金如易服勞役，以罰金總額與壹年之日數比例折算，此有刑事判決書（本院卷第248頁）在卷可稽。是以，有關原處分認定原告違反區域計畫法第15條第1項行政法上義務之行為，經核與上開刑事判決評價之犯罪行為係屬同一行為，應可認定。而該刑事案件經一審判決有罪後，目前仍在上訴程序中，尚未判決確定，是被告於刑事判決確定前，逕依區域計畫法第21條第1項規定，以原處分對原告裁處30萬元罰鍰，即有違一事不二罰原則，而有違反行政罰法第26條第2項規定之違誤，應予撤銷。
㈤、關於原處分之命限期移除轉爐石部分：
1、按區域計畫法第21條第1項後段規定之限期改善處分，係課予處分相對人一定作為或不作為之行政法上義務，旨在防止危害之發生或擴大，不具非難性，性質上核屬預防性不利處分之一種，而非裁罰性不利處分，並無行政罰法第26條一事不二罰原則之適用。次按依此項規定作成限期改善處分後，相對人倘於期限屆滿仍不遵從改善者，主管機關依同條第2項得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其規範目的在於透過不斷的多次罰鍰制裁及採用直接強制方法之壓力，促使原告在一定期限內自動履行其公法上義務，足見限期改善處分之所定期限，係法律賦與主管機關之行政裁量權，倘就個案具體情形，審酌違規使用狀況、義務人之改善意願及改善能力、屆期實現改善內容之可能性，綜合衡量合理所需之改善時間，即與授權裁量之立法意旨無違。
2、經查，被告審酌原告於前案5筆土地之違規行為，前於102年9月18日所為處分時，即限期命恢復原狀或依法作容許項目之使用，惟原告迄未有動工移除轉爐石之改善行為，足見原告始終欠缺履行改善義務之意願。被告考量原告欠缺自動履行意願，及系爭土地環境污染之繼續惡化，勢將增加將來執行移除之困難度，為達成督促履行移除義務之合規範目的裁量，自無從寬酌定改善期限之必要。再者，然原處分之限期改善處分內容，僅命移除轉爐石級配料，不包括再回填農業用土壤，倘委由專業廢棄物清除公司移除，則於3個月時間內，尚非完全不能實現限期移除之內容。從而，被告審酌本件違章行為所生危害之繼續狀態，有盡速移除轉爐石級配料以保護農地環境之必要、客觀上尚非不可能於短期內實現、原告並無積極改善意願、原告為行為時之系爭土地所有人之資力情形各等情，以原處分命原告於104年3月20日前移除轉爐石級配料，給予原告逾3個月履行期間，所為裁量尚無權力濫用或違反比例原則。
3、原告雖另主張原處分作成前，早將系爭土地所有權移轉他人，既非所有權人，已無事實上管領能力，非經現所有人同意，不能擅自移除轉爐石級配料云云。惟依區域計畫法第21條第1項規定，違反區域計畫法第15條第1項之土地使用管制規定而應負「變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之義務人，包括因自身行為（包含作為及不作為）違反土地使用管制規定致生危險之行為責任人，及因與物之連繫關係，對該土地具有事實上管領力，得以排除土地違規使用所生危險之狀態責任人。又主管機關依上開規定選擇行政責任義務人時，固無優先次序之規定，然為達成排除土地違規使用，確保合乎土地編定種類之管制規範目的，應就土地違規使用之實際情況，依合目的性及有效性之考量，在合比例原則下，裁量選擇有利達成管制目的之對象。經查，原告於97年4月3日買賣取得系爭土地，於103年10月24日始買賣轉讓與訴外人陳瑞霖，此有系爭土地異動索引內容在卷可證（本院卷第193頁-204頁），可知原告於系爭土地上堆置回填轉爐石級配料之行為期間，亦同時為系爭土地所有人，除應負行為人責任外，於轉讓系爭土地與他人之前，亦應負狀態責任。再衡諸原告係堆置回填轉爐石級配料之違規行為人，就區域計畫法第21條第1項之移除改善義務、第2項之強制改善措施費用之負擔義務，理應負擔最終責任，不因嗣後轉讓系爭土地由他人繼受狀態責任而卸免之。況原處分內容係命「移除回填之轉爐石級配料」，對原告尚非客觀上不能實現情形，且移除後恢復合法土地使用狀態，除符合區域計畫法第1條「為促進土地及天然資源之保育利用，人口及產業活動之合理分布，以加速並健全經濟發展，改善生活環境，增進公共福利」之公益目的外，就嗣後取得系爭土地之所有權人而言，將可因此卸免因繼受而承擔之狀態責任，應係最大受益者，衡情不可能反對原告履行其依法令之義務行為。故依本件個案具體情形，被告以原處分對已非系爭土地所有權人之原告課予移除轉爐石級配料之義務，既非不能實現之內容，亦無裁量怠惰或違反比例原則，原告此部分主張，並無可採。至於原告所主張之最高行政法院103年度判字第259號判決，係就罰鍰並勒令停止使用之處分內容而論述，裁量時應予審酌之個案事實情況，亦非相同，不能比附援引，尚難遽採為有利於原告判斷之依據，併予敘明。
五、綜上所述，被告以原處分命原告應於104年3月20日前移除回填之轉爐石級配料部分，並無違誤，此部分訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回；至原處分對原告裁處30萬元罰鍰部分，則有違反行政罰法第26條第2項規定之違法，此部分訴願決定予以維持，即有違誤，應予撤銷，爰判決如主文所示。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 28 日
書記官 宋 鑠 瑾