高雄高等行政法院判決
104年度訴字第258號民國104年9月29日辯論終結原 告 楊嵩雄被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 王宣曆
林淑梅上列當事人間地籍清理條例事件，原告不服內政部中華民國104年5月25日台內訴字第1040014481號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣坐落屏東縣○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），登記名義人為「聖母會」，屬被告公告清查列冊並代為標售之土地。原告依地籍清理條例第19條規定，於民國103年12月23日向被告提出神明會申報書，申報確定「聖母會」會員（信徒）名冊。案經被告以103年12月25日屏府民禮字第10379166200號函（下稱被告103年12月25日函）復以：「主旨：檢還台端神明會申報書及相關資料，復如說明．．．
。說明：一、復台端103年12月23日神明會申報書。二、依據地籍清理條例第19條第1項第2款規定，神明會土地申報應檢附神明會原始規約，無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。請補正上開資料，報本府續辦。
三、經查台端所檢附之沿革略以『本聖母會係祭祀公業性質』；次查所檢附之會員系統表，其上所列會員均源於同血源，為確認申辦之法源（依地籍清理條例以神明會申報，或依祭祀公業條例辦理），請併予查明釐清。四、原件檢還。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告於103年8月7日以102年度第三批第二次地籍清理土地標售案件將系爭土地代為標售出去，當時標售拍定價格為新臺幣（下同）1,301,000元，扣除土地增值稅等費用後提撥到價金保管專戶之金額為996,723元，雖然權利人於10年內可申請發給標售價金，但原告先祖於日據時期將系爭土地登記到聖母會名下時並無書立原始規約或出資證明，如今被告將系爭土地公開拍賣，又要原告提出自始便未存有的原始規約或出資證明來證明權利，實無理由。
（二）系爭土地是原告先祖楊元英於日據時期以自有資金所購置，當時先祖因過於虔敬聖母（媽祖娘娘）便將系爭土地所有權登記到聖母會名下並自任為管理人，期待後世子孫在系爭土地有固定收入財源無虞下，能按時舉行祭祀儀典，卻因世代交替、時代變遷及法律新制定，致系爭土地遭被告用強制力拍賣。
（三）系爭土地確實是原告家族從日據時期持有至今，從未有任何所有權糾紛，原告從小就在系爭土地上幫忙農耕種植，先父楊琪華過世後由原告接替耕種，土地四鄰所有人及村裏人皆知道系爭土地是原告先人的土地，如今系爭土地既已被拍賣，原告依法有權要求領取價金保管專戶內996,723元其中之83,060元。但原告依地籍清理條例第19條規定向被告申報神明會，被告卻不依地籍清理條例第20條規定辦理公告，致原告無法領取保管價金等情。並聲明求為判決（1）訴願決定及原處分（被告103年12月25日屏府禮字第10379166200號函）均撤銷；（2）被告應依原告於103年12月23日申報書之申請，就聖母會名下所有系爭土地，依地籍清理條例第19條及第20條之規定，作成准予公告之行政處分。
三、被告則以︰
（一）原告於103年12月23日依地籍清理條例第19條規定申報「聖母會」神明會，被告僅得依地籍清理條例第19條規定審查無誤後，始得依地籍清理條例第20條辦理公告，惟該「聖母會」神明會之申報，應檢附之文件有不全，被告爰依地籍清理條例第21條規定，通知原告補正。被告基於依法行政原則，自不得於應檢附之文件有不全之情形下，逕行違法之公告。
（二）原告申報「聖母會」神明會所檢附之「聖母會（神明會）沿革」略以「本聖母會係祭祀公業性質」，又其檢附之「聖母會（神明會）會員系統表」，其上所列會員均源於同血源，據此實難判斷本件究屬祭祀公業或神明會申報案件，為確認申辦之法源（依地籍清理條例以神明會申報，或依祭祀公業條例辦理），被告爰於通知原告補正應檢附之文件之同時，併請其查明釐清。倘該申報案經原告查明釐清為祭祀公業，依祭祀公業條例第2條，其申報事項主管機關為屏東縣高樹鄉公所，非被告職權，故被告所為「釐清通知」，屬觀念通知之一種，不發生公法上法律效果，並非行政處分，故不得成為行政爭訟之標的。
（三）內政部103年4月7日台內民字第1030132208號函：「按本部99年9月30日內授中民字0000000000號函釋略以：『．
．．二、祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，故其設立，自須有享祀人，設立人（或派下）及獨立財產之存在。神明會是以崇拜特定神明為目的，由特定多數人所組織之團體。祭祀公業之繼承除規約另有訂定，通常男系子孫均得為派下員，但神明會之繼承除規約另有規定，則通常為長子或推選一子繼承為會員（信徒），先予敘明。三、按對權利主體認定不易之土地，土地所有權狀冠有祭祀公業名稱，應瞭解其是否具有成為祭祀公業之事實後，再依祭祀公業條例規定以祭祀公業案件審查，至於究應屬於祭祀公業或神明會，受理機關應就申報人所檢附文件，依個案具體事實，如享祀人、系統表及繼承慣例等相關文件判定，如雖冠有祭祀公業名稱，但其享祀人或繼承慣例係神明會組織者，則應請申報人補正資料或改依照地籍清理條例相關規定辦理。．．．』是「福德爺」究應以「祭祀公業」或以「神明會」方式申報，請參考前揭函釋，就個案事實予以審查。另查本部並無核發日據時期神明會登記台帳一事，至相關文獻資料，係提供受理機關審查之佐證參考。」81年10月6日台內民字第8189007號函：「有關認定是否具有成為祭祀公業之事實，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立。（二）是否有享祀人。（三）是否有設立人或派下。（四）是否有獨立財產之存在。作為認定之依據。」97年6月2日內授中民字第0970033107號函：
「土地登記謄本所有權人登記自然人、商號或堂號，並有管理人之記載者，如申報人願意依該條例第56條規定提出申請，且經受理機關查明具有祭祀公業性質及事實者，受理機關自可依照該條例有關規定辦理公告徵求異議。至於如何認定具有祭祀公業之性質及事實乙節，可由申報人檢附祖先牌位、祭祀祖先相關活動之照片及書面文件資料，查明其祖先牌位記載享祀人、設立人等姓名及祭祀祖先活動事實之情形，並由申報人出具已知過半數派下員願意以祭祀公業案件辦理之同意書，由受理機關審查認定無誤後，以公告徵求異議方式辦理之。」被告無法釐清原告所檢具資料為神明會或祭祀公業，未清理之神明會會員人數、身分皆不明；未清理祭祀公業派下員人數及身分皆不明，土地所有權人為聖母會，內部成員間所持有聖母會土地之會份亦無法釐清，爰此，原告是否為該未清理之神明會或祭祀公業聖母會及所持有聖母會之土地會份皆顯難證明，自無會員或派下員身分權利及不動產所有權之持份權利。
（四）系爭土地原登記名義人為聖母會，係屬以神明會名義登記者，前經被告以97年9月2日府屏地籍字第09701784012號公告受理申報（申報期間嗣經被告同年9月12日屏府地籍字第0970187021號函更正：自97年9月12日起至98年12月31日止），惟屆期無人申報，且其使用編定為「一般農業區農牧用地」，非屬公共設施用地，被告乃依地籍清理條例第11條第1項規定，以102年8月29日屏府地籍字第10226009701號公告第1次代為標售（公告期間：102年9月10日起至102年12月9日止），並於102年12月26日開標，因無人投標而流標。被告再於103年4月9日以屏府地籍字第10310522701號公告第2次代為標售（公告期間：103年4月23日起至103年7月23日止），103年8月7日開標僅第三人曾麗鶯1人以1,301,000元投標並得標。依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第14條第1項規定，因決標後10日內無人主張優先購買權，嗣經得標人繳清價款後，由被告核發產權移轉證明書予得標人，得標人則於103年9月17日辦理系爭土地所有權移轉登記完畢。另被告依地籍清理條例第14條第1、2項規定，於103年10月24日將系爭土地代為標售之保管款996,723元（標售價金1,301,000元扣除應納稅捐232,722元、行政處理費用65,050元及地籍清理獎金6,505元）存入被告地籍清理保管款302專戶，並以103年10月28日屏府地籍字第10372518001號公告，土地權利人（聖母會）得自價金存入保管款專戶之日（103年10月24）起10年內檢附證明文件向被告申請發給土地價金等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有土地登記第二類謄本、原告103年12月23日神明會申報書及被告103年12月25日函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告103年12月25日函是否為行政處分？原告請求被告依地籍清條例第20條規定辦理公告原告103年12月23日所申報之聖母會名下之系爭土地，是否有據？本院查：
（一）按行政機關行使公權力之單方行為，倘就特定具體之公法事件對外發生法律上效果者，皆屬行政處分，行政程序法第92條第1項定有明文。故不論其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。而行政處分與觀念通知之主要區別，在於行政處分具有行政機關為一定法效意思之規制作用，觀念通知則無。至行政行為是否具有規制作用之內涵，應就有無權利義務或資格之創設、變更及撤銷，權利義務或資格之存在、不存在或其範圍之確認，是否對人民之請求有所准駁之意思表示各等情予以判斷。查本件原告係依地籍清理條例第19條規定，於103年12月23日向被告提出神明會申報書、推舉書、神明會沿革、會員系統表、會員名冊、不動產清冊、土地登記第二類謄本、切結書、戶籍謄本等文件，申報確定「聖母會」會員（信徒）名冊以提請公告，然經被告以103年12月25日函復原告謂其應依地籍清理條例第19條規定補正「聖母會」原始規約，或該神明會成立時組織成員或出資證明，並應釐清究係以神明會或祭祀公業資格申報，同時將原告申請書原件檢還等語之事實，為兩造所是認，並有被告提出原告前揭申請文件、被告103年12月25日函文各一份可稽（見本院卷第26至43頁），由是觀之，原告係依地籍清理條例第19條規定向被告所為之申請行為，嗣經被告審查後，以其未依前揭規定提出「聖母會」原始規約或該會成立時組織成員或出資證明，又未釐清其究係以神明會或祭祀公業資格提出申請，遂將其申請書原件全數檢還，應認被告已就原告所為申請案件，對外作成否准申請之意思表示，則被告103年12月25日函文顯然已對原告發生公法上之法律效果，自屬行政處分。雖被告稱其103年12月25日函文僅係通知原告補正，且其雖將申請書原件檢還原告，但仍留有影本建檔在案，須俟原告未依地籍清理條例第21條規定於6個月內補正後，始另發函予以駁回，故被告前揭函文並非行政處分，而屬觀念通知云云。惟查，被告103年12月25日函文並無隻字片語告知原告應於文到6個月內補正前揭資料，且被告更未於原告收受103年12月25日函文6個月後另行依地籍清理條例第21條規定發文駁回原告103年12月23日之申請，益足證被告103年12月25日函文確為駁回原告前揭申請行為而對外直接發生法律效果之單方行政行為，確屬行政處分，合先敘明。
（二）次按「主管機關為清查權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，經釐清權利內容及權屬後，應重新辦理登記；其未能釐清權利內容及權屬者，應予標售或處理；除本條例另有規定外，其清理程序如下：一、清查地籍。
二、公告下列事項：㈠應清理之土地。㈡受理申報或受理申請登記之機關。㈢申報或申請登記之期間。三、受理申報。四、受理申請登記。五、審查及公告審查結果。六、登記並發給權利證書。七、異動或其他之處理。前項第2款之公告，由直轄市或縣（市）主管機關為之，其期間為90日；申報或申請登記之期間，除本條例另有規定外，為期1年。」「神明會土地，應由神明會管理人或3分之1以上會員或信徒推舉之代表一人，於申報期間內檢附下列文件，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關申報：
一、申報書。二、神明會沿革及原始規約。無原始規約者，得以該神明會成立時組織成員或出資證明代替。三、現會員或信徒名冊、會員或信徒系統表及會員或信徒全部戶籍謄本。四、土地登記謄本及土地清冊。五、其他有關文件。」「神明會依前條規定所為之申報，直轄市或縣（市）主管機關於審查無誤後，應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所、村里辦公處公告及陳列會員或信徒名冊、系統表及土地清冊，期間為3個月，並將公告文副本及現會員或信徒名冊、系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」「神明會依第19條第1項規定所為之申報，其應檢附之文件有不全者，直轄市或縣（市）主管機關應通知申報人於六個月內補正；不能補正或屆期未補正者，駁回之。」地籍清理條例第3條、第19條第1項、第20條第1項及第21條分別定有明文。依此，申請人申報神明會，即應向直轄市或縣（市）主管機關提出申請，並應備齊地籍清理條例第19條第1項規定所示文件，如申請人不能提出前揭文件或經通知後仍無從補正，受理申請之直轄市或縣（市）主管機關即得依地籍清理條例第21條規定予以駁回。查本件原告係填寫神明會申報書，並表明依地籍清理條例第19條規定提出申請乙節，已如前述，嗣經本院審理時詢問原告究係以神明會或祭祀公業資格提出申請時，原告亦明白表示伊係依神明會資格提出申請，「聖母會」係以祭拜媽祖娘娘之目的而設立等語（見本院卷第145頁），揆諸前揭規定說明，原告即應依地籍清理條例第19條第1項規定提出該等文件。然查，原告申請文件固有提出神明會申報書、推舉書、神明會沿革、會員系統表、會員名冊、不動產清冊、土地登記第二類謄本、切結書、戶籍謄本等文件，但綜觀其申請文件，僅備齊地籍清理條例第19條第1項第1、3、4、5款規定之文件，獨缺漏同條項第2款所指之原始規約或該神明會成立時組織成員或出資證明文件。經本院於審理時詢問有無「聖母會」之原始規約等文件時，原告亦陳稱：因時間間隔太久，伊不清楚設立「聖母會」時有多少人參與系爭土地之購買，伊只知道是延續祖先之繼承而耕作，伊沒辦法提出「聖母會」設立時之原始規約或相關資料等語（見本院卷第145至146頁），則原告就地籍清理條例第19條第1項第2款所示文件即屬不能提出，且無從補正，揆諸前揭地籍清理條例第21條規定，被告自得將原告前揭申請予以駁回，從而，被告以103年12月25日函文否准原告神明會申報之申請，自屬於法有據。
五、綜上所述，原告就「聖母會」名下之系爭土地，依據地籍清理條例第19條規定向被告申請確定神明會會員名冊，經被告審查後，以103年12月25日函文謂其申請文件欠缺地籍清理條例第19條第1項第2款規定所示文件，遂將其前揭申請予以駁回，而原告於本院審理時亦表示其無法提出「聖母會」之原始規約或該神明會成立時組織成員或出資證明，則被告前揭否准處分，尚屬合法，訴願決定遞予維持，亦無不當。乃原告對之訴請撤銷，並請求判決被告應依原告於103年12月23日申報書之申請，就聖母會名下所有系爭土地，依地籍清理條例第19條及第20條之規定，作成准予公告之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 10 月 20 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 10 月 20 日
書記官 謝 廉 縈