高雄高等行政法院判決
104年度訴字第266號民國105年2月3日辯論終結原 告 銘毅報關有限公司代 表 人 涂雅雯訴訟代理人 王志中 律師被 告 財政部關務署高雄關代 表 人 謝連吉 關務長訴訟代理人 林哲弘上列當事人間關稅法事件，原告不服財政部中華民國104年5月1日臺財訴字第10413919930號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告為報關業者，受進口業者委任辦理重型機器、二手機器及汽車零件等貨物(按該類貨物為海關進口稅則第84章、第85章及第87章規範之貨物，俗稱「磅品」，下稱磅品)之報關及通關業務，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官發動偵查，查得原告實際負責人吳銘傳及擔任現場報關人員之員工吳俊宏2人為求該等磅品貨櫃得以通關便利迅速，自民國94年1月1日起至102年4月17日止，按磅品進口報單之通關方式，以每張C2報單新臺幣(下同)2,000元、C3報單3,000元計算賄款，按月行賄被告所屬輪值關員等情，遂於102年8月2日以102年度偵字第10189號、第13860號、第17001號、第18616號、第18617號、第18618號及第18619號起訴書(下稱高雄地檢署系爭起訴書，見原處分卷，第2頁至第45頁)起訴涉案關員及部分報關人員。由於吳銘傳及吳俊宏2人在偵訊過程中，均坦承渠等係以原告名義，基於對於職務上行為行賄被告所屬關員之犯意，在上揭期間內總計交付賄款1,563,000元，故獲高雄地檢署檢察官向臺灣高雄地方法院(下稱高雄地院)提起公訴，並要求從重量刑。另原告因其負責人及員工向被告所屬關員行賄，違反報關業設置管理辦法（下稱設置管理辦法）第25條第3款規定，被告乃以原告負責人及員工於前揭期間，按月行賄關員之違法情節，依設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，就原告於裁處權時效內(自100年8月1日起至102年4月17日止)按違法行為次數，對原告分別核處不同金額之罰鍰，合計共處原告罰鍰569,000元(共有21份處分書，詳如附表，下合稱原處分)。原告不服，申請復查，未獲變更，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)按設置管理辦法第24條第3項規定於訴願決定書已有明確引用，惟有關該條項但書之情形，不論被告或受理訴願機關，皆未加審酌，且本件刑事犯罪，員工吳俊宏雖經判決有罪，惟尚未確定，究係是否有此事，或應認係為原告報關業者於選任監督有任何之責任，或是否已盡相當之注意，被告及訴願決定機關均未慮及此，難謂並無違誤。此外，被告之復查決定並謂「原告之違章行為係於102年4月18日遭檢調單位啟動偵查始發覺，對已發生之違章行為已無應先警告並限期改正之適用餘地。」因此，被告認定本件須課以罰鍰之原因，係考量違法狀態已排除，因此逕行處以罰鍰，並非於個案上考量原告違法情節之輕重，實則即便原告員工有行賄之行為，被告仍然可以對原告為警告之處分，此與違法狀態已遭排除無涉，且斯時所查獲之該案是否即為唯一之案例，因此已無加以警告並要求改正之必要等等，被告亦無從證明，而遽然以「違法狀態排除」，而直接引導為「僅能處罰鍰而無其他行政管制手段」，恐有裁量怠惰之違法。
(二)至於吳銘傳以及吳俊宏於100年8月至101年6月問，以及102年2月至4月間是否有行賄被告關員乙事，經高雄地院認定罪證尚有未足，諭知無罪在案，謹此提出說明。
(三)被告針對原告行賄被告關員之持續行為，1次寄發21份處分書，已違反按次連續處罰之意旨：經查，原告之員工係因於100年9月26日至102年4月18日此段期間因法務部調查局航業調查處高雄調查站(下稱高雄調查站)調查而坦承有受被告關員威脅而以原告名義交付賄款予被告關員，被告早於103年8月8日即針對原告100年8月1日(原告誤載為9月26日)至102年4月18日此段期間之違規行為處罰，惟被告不知何故卻又於103年10月6日再一次同時送達21份處分書予原告，並按次核計為21次行賄行為。惟依設置管理辦法第35條第1項、第2項規定，海關得依關稅法第84條規定，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處6千元以上3萬元以下罰鍰，並得連續處罰，連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務。上開設置管理辦法並無明確規範按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間，原告之違規事實亦無改變行為態樣，則依司法院釋字第604號解釋、最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議及法務部100年4月28日法律字第1000009439號函釋意旨，前次處罰後之持續違規行為，始得為下次處罰之違規事實，才符合所謂「按次連續處罰」之本旨。故於行為人持續違反行政法上義務之情形，其行為數之區隔，自應以行為人收受行政處分送達時為斷，經主管機關作成處分且送達於相對人後，其後所為之行為才可以認定屬另1行為。準此，被告係於103年8月8日對原告之違規行為依法裁處並送達原告，則該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為1次違規行為，103年8月8日以前之違規行為均屬同1次違規行為之處罰範圍。被告應不得再就原告於接獲第1次處分書前所為之其他行賄之違規行為再予以處罰。然被告於103年8月8日1次寄發21張(原告誤載為17張)處分書，針對原告101年8月至102年4月交付賄款予被告關員之行為予以處罰後，隨即再於同年10月6日再針對上開期間之行賄違規「按次」再予以處罰並開立21張處分書（即本件爭執之原處分）。顯有違反按次連續處罰之本旨，核與設置管理辦法、關稅法之相關規定意旨不符，原處分係屬違法，應予撤銷。
(四)被告針對同一行賄關員行為重複處以刑罰及行政罰，違反一事不二罰原則：按行政刑法為適應社會經濟之需要，擴大企業組織活動之範圍，而制定各種行政法規，且為達成其行政目的，對於違反其命令或禁止之企業組織者設有處罰規定，其處罰之型態略分為：1.兩罰責任：行為人與法人同負其責任。2.自己責任：由實際行為人自負其責。3.轉嫁責任：轉嫁其責任於他人（最高法院98年度臺上字第883號刑事判決意旨參照）。本件所適用之設置管理辦法第25條規定係處罰報關業即法人本身。而另案原告員工因觸犯貪污治罪條例第11條第4項之不違背職務交付賄賂罪，乃是因為法人公司於事實上無從實際為意思表示行為，均需透過自然人代為意思表示，故實際行賄者應仍屬報關業本身，但因法人無從負擔自由刑，基於刑事政策之考慮，將應對公司處以徒刑之規定，轉嫁於自然人負責，但此並不因而改變其犯罪主體，亦即其犯罪主體仍為公司本身，而非自然人，是本件不論係刑事責任抑或行政責任，其處罰之主體均為公司本身，屬同一行為主體同時觸犯刑事責任與行政責任，而有行政罰法第26條第1項之適用。
(五)被告以設置管理辦法第25條、第35條規定轉據關稅法第84條規定，對原告為裁罰性行政處分，違反授權明確性原則：按設置管理辦法係基於關稅法第22條第3項規定之授權而制定之授權命令，其僅能就「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項」等事項為技術性、細節性規定。然觀之設置管理辦法第25條卻明文列舉禁止報關業從事之行為，顯已逾越母法「關稅法」之授權範圍，又設置管理辦法第35條關於罰則之內容另再輾轉適用關稅法第84條第1項之裁罰種類，亦逾越母法授權範圍。準此，被告所援引適用之設置管理辦法第25條構成要件所作成之裁罰性行政處分，顯已逾越關稅法之授權範圍，不符合授權明確性原則，應屬無效等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分（復查決定含原核定處分）。
三、被告則以︰
(一)按設置管理辦法第2條第2項、第24條第3項規定，乃管理辦法所課予報關業者對於其員工選任及監督管理之法定責任，亦即，報關業者依設置管理辦法對其員工之選任及業務執行之監督本應善盡管理之責；另外，報關業負責人於法律上之身分與地位仍為員工。經查，本件原告實際負責人吳銘傳及擔任現場報關人員之員工吳俊宏為求「磅品」貨櫃順利通關，不被被告關員抽核或複檢，按「磅品」進口報單之通關方式，由吳銘傳或吳俊宏，以原告名義行賄被告輪值之關員，此有高雄地檢署系爭起訴書可稽。原告雖陳稱其員工吳俊宏，經高雄地院判決有罪，尚未確定云云，惟「行政罰與刑罰之構成要件不同，刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。」迭經最高行政法院59年判字第410號判例、75年判字第309號判例及96年度裁字第3126號裁定闡明在案，本件依高雄地院102年度訴字第630號、第926號、103年度訴字第452號刑事判決(下稱高雄地院系爭判決，見原處分卷，第209頁-第214頁)所載，原告之實際負責人吳銘傳及員工吳俊宏，自94年1月起至102年4月17日止行賄關員乙案，除吳俊宏自101年7月至102年1月行賄關員部分，業經高雄地院系爭判決有罪在案，其餘期間之行賄事實，則經被告部分收賄關員分別供稱如下：
1.關員唐永豐供稱：「銘毅報關行是委託他人交付磅品賄款予伊‧‧‧。」2.關員曾茂森供稱：「銘毅報關行之吳銘傳向伊行賄。」3.關員李文山供稱：「吳俊宏交付磅品賄款予伊‧‧‧。」4.關員胡水華供稱：「銘毅報關行吳銘傳向伊行賄。」5.關員蔡宗融供稱：「吳俊宏於101年2月至6月及102年2月至4月有交付磅品賄款予伊。」雖高雄地院系爭判決認此部分僅有收賄關員之自白，其犯罪尚屬不能證明，惟查，吳俊宏自101年7月至102年1月行賄關員部分，業經法院核認屬實，又上開各關員就前開期間外原告實際行賄人員之姓名或區間，均能為具體明確之指述，此外復有高雄地檢署檢察官提供94年1月至102年4月間原告每月行賄機動隊關員金額統計表影本附卷可稽(原處分卷，第47頁-第55頁)。被告衡酌檢察官及法院調查事證結果，審認原告自94年1月起至102年4月17日止，涉有按月持續行賄被告關員之違章情事，而予以裁罰，經核亦與經驗法則及論理法則無違，是原告前開所執之詞，委不足採。綜上，針對該2人前述以原告名義向被告關員行賄之行為，原告依照設置管理辦法第24條第3項規定本應為其負責，且該2人自94年1月1日至102年4月17日期間內所行賄之總金額高達1,563,000元(原處分卷，第55頁)，違法情形堪稱重大，原告難認已盡其選任與監督之責，故原告認被告未加以審酌設置管理辦法第24條第3項但書之論述並非妥適。
(二)次按關稅法第84條及設置管理辦法第35條規定，海關對於違反者得予以「警告並限期改正」或「處6千元以上3萬元以下罰鍰」，乃海關之法定裁量權限，海關自得依違規態樣、情節輕重並視有無改正空間，在法定範圍內酌情予以適當之裁處，二者並無法定先後順序，亦即並無必須先予「警告並限期改正」後始可裁處罰鍰可言。本件原告之違法狀態雖於102年4月18日遭檢調單位啟動偵查而排除，然「違法狀態遭排除」並非被告於裁罰當時所考量之唯一標準，被告亦同時得將違規態樣、違法行為次數、情節輕重等其他因素通盤納入考量，由於原告負責人吳銘傳及員工吳俊宏長期勾串進口業者行賄被告關員，期間長達8年4個月，行賄總金額亦高達1,563,000元，違法情節甚為嚴重，確有處以罰鍰之必要。且被告依行政程序法第39條規定，於103年6月19日以高普業一字第1031012458號函(原處分卷，第57頁)請原告於文到之日起7日內向被告提出書面說明意見，原告以未列文號傳真函提出說明(原處分卷，第59頁-第69頁)。則被告已依行政程序法第9條規定，對於原告有利及不利之情形，一律注意，通盤考量後始作出妥適之行政處分。爰本件既經被告審酌原告違規態樣、違法行為次數、情節輕重等因素後，於法定裁罰範圍內分別核處總計569,000元之罰鍰，經核並無不合，原告所稱顯係誤認，難謂有理。
(三)關於原告主張：本件1次寄發21份處分書行為，已違反按次連續處罰之意旨等陳述，並非妥適，理由分述如下：
1、本件事實乃原告之實際負責人吳銘傳及擔任現場報關人員之員工吳俊宏等2人為求該等進口案件通關便利迅速，自100年8月1日起至102年4月17日止，以每張C2報單2,000元、C3報單3,000元計算賄款，按月行賄被告關員，遭被告依設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數及情節輕重，分別核處不同金額罰鍰，以原處分共裁處原告罰鍰569,000元整。按行政法上行為區分成一行為與數行為，而交付賄賂行為本身不具有當然反覆、延續實行之特徵，並不構成繼續犯或狀態犯；又牽連犯、連續犯之概念並不適用於行政罰。是以，在行政罰之法律評價上，吳銘傳及吳俊宏2人按月之行賄行為，難認為係屬「行政法上之一行為」。且由於每次行賄之目的係為求不同業者委託報運不同冷凍水產貨櫃進口之通關便利迅速和逃避查緝，每次之行賄行為亦都侵害了國家稅收正確性、邊境安全及報關業管理健全性，自應評價為「行政法上之數行為」。次按，數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之，行政罰法第25條定有明文。經查，吳銘傳及吳俊宏2人自100年8月1日起至102年4月17日止共計向被告關員行賄21次，應認為「行政法上之數行為」，自應依相關規定，分別處罰之。
2、又按次連續處罰既以「違規事實持續存在」為前提，而使行政機關每處罰1次即各別構成1次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。又所謂「違規事實持續存在」在性質上係指行政法上之一行為而言。而按次連續處罰則係在處理一行為可否藉由行政處分切割成數行為而分別處罰之問題。然本件情形本係屬「數行為」，行政機關於行政罰法第27條第1項之裁處權時效內，本應依法分別裁罰，並無違反按次連續處罰本旨之疑義。再者，最高行政法院98年度11月份第2次庭長法官聯席會議決議，係對遞送信函、明信片等為營業者，認定違章行為數之標準，因營業係以反覆實施遞送為構成要件，然本件之行賄行為不但不以營業行為為要件，亦不具有當然反覆、延續實行之特徵，兩者情形顯然不同，自難比附援引。另外，司法院釋字第604號解釋，係對1個持續違規停車之行為得否藉由開單處罰陸續以行政處分切割為法律上數行為之問題，核與本件無涉，原告將之引為本件「按次連續處罰」之規範解釋，顯屬誤解。
(四)又按行政罰法第26條第1項、財政部95年7月25日臺財規字第09500361680號令說明二與高雄地院104年度簡字第63號行政訴訟判決意旨，行政罰法第26條第1項規定，應以同一行為主體同時觸犯刑事罰及行政罰始有其適用，如涉嫌違犯刑事法律者與行政罰法者分屬不同主體，即無本條之適用。是查，本件違反刑事法律者為吳銘傳及吳俊宏2人，而違犯行政罰法者為原告，分屬不同主體，自無本條之適用。則原告稱被告之處罰違反一事不二罰原則云云，實不足採。
(五)按高雄地院104年度簡字第63號、第52號行政訴訟判決意旨略以，基於關稅法第22條第3項及第84條第1項規定之授權，財政部爰訂定設置管理辦法，據以規範報關業者設置、管理及罰則，符合法律保留之原則，且核其內容具體、範圍明確，亦無違背法律授權明確性之原則。職是之故，原告所稱前開規定違反授權明確性原則，難謂有理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為設置管理辦法第25條及第35條規定是否違反授權明確性原則？原告實際負責人吳銘傳自100年8月1日起至102年4月17日止，按月行賄被告所屬關員之行為究為一行為？抑或數行為？被告針對原告之裁罰是否違反一事不二罰原則？是否違反按次連續處罰之意旨？又高雄地院系爭判決吳銘傳及吳俊宏行為部分無罪及部分有罪但尚未確定，被告仍逕以原處分對原告裁罰，有無違誤？茲分述如下：
(一)按「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項之辦法，由財政部定之。」「報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項，違反依第22條第3項所定之辦法者，海關得予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰；並得連續處罰；連續處罰3次仍未完成改正者，得停止6個月以下之報關業務或廢止報關業務證照。但其情節重大者，廢止其報關業務證照，不受連續處罰3次之限制。」分別為關稅法第22條第3項及第84條第1項所明定。次按「本辦法依關稅法第22條第3項規定訂定之。」「在海關轄區內辦理報關業務之報關業員工，均應佩帶報關證，並嚴守秩序及接受關員之合法指導。其向海關辦理報關納稅各項業務，應視為代表報關業，報關業對其報關業務有關之行為應負全部責任。但報關業選任員工及監督其職務之執行已盡相當之注意者，得免除其責任。」「報關業不得有下列行為：．．．三、對於海關員工與職務有關之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益。」「報關業違反第13條第1項、第25條、第30條規定者，海關得依關稅法第84條規定，視其情節輕重，予以警告並限期改正或處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」行為時(100年6月14日修正)設置管理辦法第1條、第24條第3項、第25條第3款及第35條亦分別定有明文。
(二)又按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨（司法院釋字第313號、第402號解釋意旨參照）。有關違反報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務或其他應遵行事項之行政處罰，關稅法第84條第1項已就違反行為義務之制裁與罰鍰額度加以明定，而同法第22條第3項授權主管機關訂立者，包含報關業者之變更登記、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項，其內容及範圍，具體明確，故設置管理辦法第25條第3款規定「報關業不得對於海關員工與職務有關之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益」乃就報關業者應遵行事項之範疇所為之規定，符合前揭司法院解釋授權明確性之意旨，尚無違法律保留原則。另設置管理辦法第35條規定就違反行為義務之制裁與罰鍰額度，並未逾越關稅法第84條之規定，此觀前揭法令條文規定內容自明。是原告主張設置管理辦法係基於關稅法第22條第3項規定之授權而制訂之授權命令，其僅能就「報關業者之最低資本額、負責人、經理人與專責報關人員應具備之資格、條件、許可之申請程序、登記與變更、證照之申請、換發、辦理報關業務及其他應遵行事項」等事項為技術性、細節性規定，其中「其他應遵行事項」參酌條文列舉之內容意旨，亦應僅限於報關業者資格之事項，而非漫無限制地擴及其範圍，然設置管理辦法第25條卻明文列舉禁止報關業從事之行為態樣，其子法規定顯已逾越母法關稅法之授權範圍，又同法第35條關於罰則之內容另再輾轉適用關稅法第84條第1項之裁罰種類，亦逾越母法授權範圍云云，自不可採。
(三)經查，訴外人吳銘傳（即原告實際負責人）經營原告公司，另訴外人吳俊宏係吳銘傳之堂弟，自96年起受雇於吳銘傳擔任原告之現場報關人員。渠等2人得知被告所屬機動隊關員有收賄之訊息後，為避免業者進口之「磅品」櫃內裝物品品項繁雜，若通關方式為C3者，驗貨關員將開櫃查驗，極可能因須僱工、調借大型機具搬運貨櫃內裝貨物及驗貨關員逐一核對進口報單所載貨物品項等面臨遲延通關，進而造成進口業者無法準時交貨之風險，吳銘傳乃與吳俊宏共同基於對公務員不違背職務交付賄賂之犯意聯絡，自100年8月1日起至102年4月17日止，按週統計「磅品」貨櫃之C2、C3報關單數量，再按每張C2報關單2,000元、C3報關單3,000元之計算方式計算當月之賄款總額後，或由吳銘傳或由吳俊宏分別聯繫被告所屬關員相約見面，並以原告名義，先後於友聯貨櫃場附近或原告附近等地點，交付當週之賄款總額與被告所屬關員，迭據訴外人曾茂森及李文山於高雄調查站調查時及檢察官偵查中陳明在卷，復經高雄調查站依據上開資料製作之原告行賄機動巡查隊金額統計表結果，確認每月行賄金額（詳如原處分卷第47頁所附統計表），自100年8月起至102年4月止，總計行賄金額663,000元，經高雄地檢署檢察官以系爭起訴書提起公訴，其中吳俊宏於101年7月至102年2月行賄關員部分，業經高雄地院以系爭判決判處有罪，另於100年8月至101年6月及102年2月至同年4月間行賄關員部分，與吳銘傳於系爭期間行賄關員部分，高雄地院系爭判決認不能單以共同被告或共犯之自白為論罪之依據，而分別諭知無罪等情，為兩造所不爭執，有高雄地檢署系爭起訴書、高雄地院系爭判決(部分)附於原處分卷可稽，復經調閱本院因承辦104年度訴字第257號縉毅報關有限公司、104年度訴字第263號盈碩國際有限公司關稅法事件，向高雄地檢署調閱之高雄地檢署系爭檢察官偵查卷、高雄地院系爭審理卷，核閱屬實，並有被告依據上述卷證所製作之統計表(本院卷，第89頁至第93頁)、被告所屬關員曾茂森102年7月1日於高雄調查站調查筆錄、被告所屬關員李文山於102年6月21日高雄調查站調查筆錄、及102年7月19日於高雄地檢署訊問筆錄(本院卷，第94頁至第108頁)可資佐證。參諸最高行政法院44年判字第48號及59年判字第410號判例意旨可知，行政法院就行政爭訟事件應自行認定事實，並不受刑事判決所認定事實之拘束。觀諸上揭統計表裁罰依據欄、出處欄之說明及被告所屬關員曾茂森、李文山上述高雄調查站調查筆錄、高雄地檢署訊問筆錄之內容，則原告上述員工於100年8月至101年6月及102年2月至同年4月間確亦有行賄關員事實，應屬明確，復有高雄地院系爭判決所載相關共犯唐永豐、胡水華、蔡宗融偵查、審理中所為之供述(高雄地院系爭判決第154頁至第155頁，見原處分卷，第213頁至第214頁)可為佐證，亦堪認定。是原告主張：本件高雄地檢署檢察官提起之公訴，已經高雄地院系爭判決原告實際負責人吳銘傳無罪，而員工吳俊宏則認定於101年7月至102年2月間有行賄事實，違犯貪污治罪條例第11條第4項之不違背職務交付賄賂罪，其餘被訴部分均無罪，且未判決確定，是以，被告認定吳銘傳、吳俊宏於100年8月至102年4月間有違法事實，而裁處罰鍰569,000元，顯屬違誤，有裁量怠惰之違法云云，尚不可採。
(四)按集合犯係指立法者所制定之犯罪構成要件中，本即預定有數個同種類行為將反覆實行之犯罪而言，將各自實行犯罪構成要件之多數行為，解釋為集合犯，而論以一罪。貪污治罪條例第11條第2項、第4項之行賄罪，其犯罪構成要件為：「（第2項）對於第2條人員，關於不違背職務之行為，行求、期約或交付賄賂或其他不正利益者，．．．。（第4項）不具第2條人員之身分而犯前3項之罪者，亦同。」從上述文字觀之，尚難憑以認定立法者於制定法律時，即已預定該犯罪當然涵蓋多數反覆實行之行賄行為在內。此與實務上所承認之集合犯，如刑法第196條第1項收集偽造貨幣罪之「收集」、修正前刑法第322條常業竊盜罪之「以犯．．．罪為常業」等，均係從犯罪構成要件之文義上判斷，即足認立法者本即預定該犯罪涵蓋多數反覆實行之行為者，迥然不同。故上開行賄罪，難認係集合犯，因此，就刑法修正施行後多次行賄之犯行，採一罪一罰，始符合立法本旨。查，原告實際負責人吳銘傳及員工吳俊宏係按週統計磅品貨櫃之C2、C3報關單數量，以每張C2報關單2,000元、C3報關單3,000元計算賄款基礎，與被告所屬機動隊關員期約後，再由吳銘傳或吳俊宏將每月原告計算之賄款總額交予被告所屬關員，已如前述，其每月不同報關單所交付賄款，乃係在密切接近之時地實施，侵害同一之法益，各行為之獨立性極為薄弱，依一般社會健全觀念，在時間差距上，難以強行分開，在刑法評價上，以視為數個舉動之接續施行，合為包括之一行為予以評價，較為合理，應屬接續犯；至於各月之給付，既無不能區別之情形，則應分論併罰。次按「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」為行政罰法第7條所明定。本件原告之實際負責人吳銘傳與員工吳俊宏於執行報關業務時，行賄關員，除其員工吳俊宏已涉犯貪污治罪條例第11條第4項之行賄罪外，原告因其實際負責人及員工向被告所屬關員行賄，依行政罰法第7條規定，即應推定為原告之故意行為，且該項行為亦已違反設置管理辦法第25條第3款規定，則被告以原告實際負責人及員工自100年8月1日起至102年4月17日止，按月行賄關員之違法情節，依設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，按違法行為次數，對原告分別核處不同金額之罰鍰（詳見原處分卷第75-115頁），合計共處原告罰鍰569,000元，並無違誤。
(五)又按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。」為行政罰法第26條第1項前段所明定。其立法理由為一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。且刑事法律處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。又公司為法人，公司負責人為自然人，二者在法律上並非同一人格主體，公司負責人為公司之代表，其為公司所為之行為，除法律有明文規定應由其自負責任外，應由公司負責。故行政罰法第26條第1項規定，應以同一行為主體同時觸犯刑事罰及行政罰始有其適用，如涉犯刑事罰與行政罰者，分屬不同主體，即無上開「一事不二罰」原則之適用。查，本件涉犯貪污治罪條例第11條第4項之行賄罪者，為原告員工吳俊宏，而違反設置管理辦法第25條第3款規定，應依關稅法第84條規定處行政罰者為原告，兩者在法律上並非同一人格主體，自無行政罰法第26條第1項之適用。原告主張：其員工吳俊宏因觸犯貪污治罪條例第11條第4項之不違背職務交付賄賂罪經判決有罪在案，此乃是因為法人公司於事實上無從實際為意思表示行為，均需透過自然人代為意思表示，故實際行賄者應仍屬報關業本身，但因法人無從負擔自由刑，基於刑事政策之考慮，將應對公司處以徒刑之規定，轉嫁於自然人負責，但此並不因而改變其犯罪主體，亦即其犯罪主體仍為公司本身，而非自然人，是本件不論係刑事責任抑或行政責任，其處罰之主體均為公司本身，屬同一行為主體同時觸犯刑事責任與行政責任，自當有行政罰法第26條第1項之適用云云，核不足取。
(六)至於原告另主張：本件情形中，原告行賄海關官員之違章行為係持續存在反覆實施之行為，故需藉由行政管制行為將其違章行為區隔次數，以作為違規次數之計算標準，準此，被告係於103年8月8日始對原告之違規行為依法裁處並送達原告，則該持續之違規事實因行政機關管制行為介入而區隔為1次違規行為，103年8月8日以前之違規行為均應認屬同一次違規行為之處罰範圍，則被告於103年8月8日對原告100年8月1日(原告誤載為9月26日)至102年4月18日此段期間交付賄款予被告所屬關員之行為予以處罰後，卻再於同年10月6日針對100年8月至102年4月間之行賄行為再次同時送達21份處分書予原告，顯有違反按次連續處罰之本旨，核與設置管理辦法、關稅法之相關規定意旨不符，原處分係屬違法，應予撤銷云云。惟查，本件被告原處分含21份處分書(詳如附表)，均係被告於103年8月8日作成及送達乙節，有上述處分書及送達證書附於原處分卷可憑(第75頁至第123頁)，並無對同事由再於同年10月6日針對100年8月至102年4月間之行賄行為再次同時送達21份處分書予原告之情事(該部分係被告對原告其他行賄事實即對被告所屬旗津分關人員行賄部分所為之處分，參見高雄地院103年度訴字第371號、104年度訴字第207號、第247號刑事判決)，原告此部分之主張，顯係誤解。再按「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」行政罰法第25條定有明文。準此，行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰。查，原告實際負責人吳銘傳及員工吳俊宏係按週統計報關單數量計算賄款總額後，按月與被告所屬關員期約，再由吳銘傳或吳俊宏將每月原告計算之賄款總額交予被告所屬關員，其每月不同報關單所交付賄款，乃係在密切接近之時地實施，侵害同一之法益，各行為之獨立性極為薄弱，依一般社會健全觀念，在時間差距上，難以強行分開，在刑法評價上，以視為數個舉動之接續施行，合為包括之一行為予以評價，較為合理，應屬接續犯；至於各月之給付，既無不能區別之情形，則應分論併罰，已如前述。而原告因其負責人吳銘傳及員工吳俊宏每月行賄關員之行為，致其亦已違反設置管理辦法第25條第3款規定，應分別依關稅法第84條規定處行政罰。至於原告所援引司法院釋字第604號解釋，係對於汽車駕駛人違反道路交通管理處罰條例第56條第1項各款而為違規停車之行為，得為連續認定及通知其違規事件之規定，乃立法者對於違規事實一直存在之行為，考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題所為之解釋；暨最高行政法院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議：公司所為之遞送信函、繳費通知單之營業行為，違反郵政法第6條第l項規定，為違規事實持續之情形，該持續之違規事實因行政機關介入而區隔為一次違規行為，交通部應不得再就公司於接獲第1次處分書前所為之其他遞送信函、繳費通知單之營業行為予以處罰之情形；按上開違規停車為接續行為，而公司所為之遞送信函、繳費通知單則為營業行為，就其持續之違規事實須由行政機關介入而區隔為一次違規行為，核與本件原告按月行賄被告所屬關員而違反設置管理辦法第25條第3款規定之行為乃屬數行為之情形，明顯不同。故尚難援引上開司法院解釋及最高行政法院決議而為原告有利之認定。原告上開主張，顯對法令有所誤解，亦不足採。
五、綜上所述，原告之主張並無可採。被告以原告實際負責人吳銘傳及員工吳俊宏向被告所屬關員行賄，致原告違反設置管理辦法第25條第3款規定，乃按其在100年8月至102年4月期間，按月行賄關員之違法情節，依設置管理辦法第35條轉據關稅法第84條規定，以原處分按違法行為次數，對原告分別核處不同金額之罰鍰，合計共處原告罰鍰569,000元，並無違誤，復查決定及訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予調查及一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 16 日
書記官 蔡 玫 芳