高雄高等行政法院判決
104年度訴字第270號106年6月22日辯論終結原 告 頂新製油實業股份有限公司代 表 人 陳茂嘉訴訟代理人 陳世杰律師
余明賢律師許譽鐘律師被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 邵勇維律師
蘇唯綸律師謝孟良律師上 一 人複代 理 人 陳泆璇律師上列當事人間食品安全衛生管理法事件，原告不服衛生福利部中華民國104年5月4日衛部法字第1040011491號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分關於裁處原告新臺幣5,000萬元罰鍰部分均撤銷。
被告應返還原告新臺幣5,000萬元，及自民國103年11月13日起至清償日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、原告為製造食品及食品添加物之公司，自民國101年1月起報運進口其向越南業者DAI HANH PHUC CO.,LTD（中譯為大幸福公司）購買之食用級（FIT FOR HUMAN USE，即適合人類使用）原料豬油（LARD，進口稅則號別：1501.00.00.00-2）製成食用油品販售。衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）為確認原告進口之該油品是否確為可供食品使用之原料，於103年10月7日函請我國駐越南代表處查察，經該處於103年10月9日電報（專號：VNM0754）回覆大幸福公司並未取得ISO、HACCP認證，外銷（包括臺灣）之脂、油類產品僅作為飼料用，並不用於食品（食油）。食藥署乃以103年10月10日FDA北字第1032002293號函（下稱食藥署103年10月10日函）通知被告衛生局略以：大幸福公司外銷之脂、油類產品僅作為飼料用，原告自101年至103年自大幸福公司輸入油品，請依食品衛生管理法第41條第4款規定，命原告所有自越南進口之油品均暫停作業，並封存該產品。食藥署南區管理中心並於同日派員會同被告衛生局人員於103年10月10日、15日至原告之屏東工廠（設屏東縣○○鄉○○路○○號）稽查並封存相關生產原料（同日臺灣彰化地方法院檢察署亦對該廠進行搜索並聲請羈押相關犯罪嫌疑人獲准，嗣並以103年10月30日103年度偵字第9300、9367、9601、9713、9714號起訴書對原告及其當時之代表人魏應充等相關犯罪嫌疑人以食品攙偽等罪提起公訴）。其後，經被告查認原告自101年1月11日起進口其向越南大幸福公司進口飼料用豬油26批（計3,216,670公斤），製成食用油品販售，原告將飼料用油製成食用油品並於市面販售之行為，核已違反食品安全衛生管理法第15條第1項第7款及第9款規定，乃依同法第44條第1項第2款規定，以103年10月17日屏府授衛食字第10333038500號行政裁處書（即本件原處分）處原告新臺幣（下同）5,000萬元罰鍰，並限期於103年12月30日將案內違規產品全面回收，擇期監督銷毀（原告已於103年11月13日繳納5,000萬元罰鍰）。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回；原告對5,000萬元罰鍰部分仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告因相同事實同時涉嫌刑事法律，行政機關於刑事訴追、審判程序尚未終局確定前並無裁處權限，被告竟逕以原處分裁罰，顯已違反行政罰法第26條第1項前段「刑事優先行政」之一事不二罰原則：
1、本件行政裁罰程序中，被告係以「原告自101年1月11日起向
DAI HANH PHUC CO., LTD公司進口豬油26批（計3,216,670公斤）製成食用油品販售」之行為，認定具有食品安全衛生管理法第15條第1項第7款「攙偽或假冒」及第9款「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」等情形，而於103年10月17日以原處分對原告裁處5,000萬元罰鍰。
2、臺灣彰化地方法院檢察署檢察官103年10月30日以103年度偵字第9300、9367、9601、9713、9714號起訴書（下稱彰化地檢署起訴書）略以：原告之職員自101年1月起向大幸福公司「以食用油名義輸入」豬油、牛油、椰子油並「摻入食用油內製造、銷售」之行為，認有食品安全衛生管理法第15條第1項第7款「攙偽或假」及第10款「添加未經中央主管機關許可之添加物」等情形，而以同法第49條第5項對法人科以罰金之規定，於103年10月30日將原告提起公訴。
3、前開彰化地檢署起訴書起訴「輸入」豬油油品之時間點係自101年1月起開始計算，數量為26批（即起訴書附表一之一編號1~8、10~16、18、22、26、28、32、33、35、38、40、43、45號，共26筆），且犯罪事實包含以該等原料「製造為成品並銷售」之行為，與本件原處分所裁罰「進口26批豬油原料並製造、銷售」之行為完全相同，顯然符合「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定」之情形。因此，在司法程序審理確定前，被告即以原處分裁罰原告，顯已違反行政罰法第26條第1項之規定。
(二)本件事實發生於000年0月00日後，在現行食品安全衛生管理法103年2月5日施行前，惟原處分竟無視於行為後法律有變更，未適用最有利於原告之規定，明顯違反行政罰法第5條之「從輕」規定。退步言之，即令原告之違法狀態乃延續至原處分作成時，依前揭「從輕原則」，亦應適用行為時之法律，即100年6月22日起施行之食品衛生管理法第31、33條之規定，最高以15萬或600萬元為裁罰上限，或至少跨越新舊法期間分段斟酌罰鍰而行使其裁量權。然被告竟無見於此，反逕行適用裁處時之食品安全衛生管理法，甚至以修改後最高額度之5,000萬元裁處，自有明顯違法，應予撤銷。
(三)原處分僅依食藥署103年10月10日函指稱各批進口豬油為「飼料用」並不用於食品（食油），逕論原告違反食品安全衛生管理法第15條第1項第7、9款規定，惟各批進口豬油實已由第三公證機構檢驗「適合人類使用」，縱使不同提煉部位之用途不同，亦絕非「攙偽或假冒」，更非「有害人體健康」。況且，食藥署103年10月10日函所載「該製造廠外銷之脂、油類產品僅作為飼料用」，指涉之對象乃為「越南製造廠」本身，相關產品之時間範圍並不確定，根本不是針對「103年6月30日前各批次」進口之豬油原料，被告亦對兩者聯結沒有任何說明，實難逕認本件油品有相同情形，故被告並未盡其舉證責任。事實上，據報導載稱，該食藥署103年10月10日函似係以「我國外交部駐越南台北經濟文化辦事處轉請越南工商部查詢之函詢結果」為據，認越南製造廠僅生產飼料油。然而，經英國國家廣播公司（BBC）等新聞媒體追查報導，上開越南工商部查詢範圍有重大錯誤，與本件進口油品之時間範圍根本不同，亦即越南工商部僅詢問大幸福公司103年9月24日回算2個月期間（即103年7月24日至同年9月24日期間）之產品為何，惟銷售予原告之油品則均在103年6月30日前生產，無從為函詢內容所涵蓋。針對上開情形，我國駐越南代表黃志鵬亦承認「先前越南工商部派胡志明工商廳去問呂氏幸（即越南廠商總經理），最近幾個月出口什麼東西到臺灣，呂氏幸誤以為只問最近這三個月，所以才答覆只出口飼料油，兩者溝通不完整，以致資訊有落差」。事實上，該越南廠商本即有經營「生產動物食用油、植物食用油」之營業，自100年到今年7月期間，出口食用油約6,000公噸和飼料油43,000公噸到臺灣，至103年7月後始就食用油部分停止出口至臺灣，益證食藥署103年10月10日函確實不足作為裁罰基礎。本件原告進口該各批次油品之源頭均有符合越南當地法規之合格證明，油品之檢驗報告亦已證明其「品質」可供人類使用，斷非摻偽假冒。
(四)原告進口時係以「食用用途」報關，並未刻意規避而採無庸查驗之「非食用用途」，顯無任何故意；然而，被告無見於此，未舉任何實證證明原告就構成要件事實有任何故意，亦未說明原告有任何違反義務所致之過失，卻逕予處罰，顯有違法。又被告未審酌原告各批次進口油品之「淨利」額度，逕行裁處「最高罰鍰額度」，亦有裁量怠惰、裁量濫用等瑕疵；且此裁量額度與臺北市政府就相同事件所有裁罰基準有明顯差距，顯違平等原則。
(五)本件原處分所裁罰「進口26批豬油原料並製造、銷售」之行為，與現正續行之刑事司法程序犯罪事實完全相同。被告於刑事司法程序尚續行中，即就「同一行為」對原告逕為裁罰，顯然違反行政罰法第26條所明揭「刑事優先行政」之原則，至為明確。基此，既然原處分違法應予撤銷殆無疑義，被告受有原告103年11月13日先行繳納之5,000萬元罰鍰，即喪失其受領之法律上原因，法院應併同命被告返還等情，並聲明判決：(1)訴願決定及原處分（關於罰鍰部分）均撤銷。(2)被告應返還原告5,000萬元，及自103年11月13日起至清償日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息。
三、被告則以：
(一)食品安全衛生管理法第15條第1項第7款及第9款分別規定「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」，作為課予食品輸入者之義務，且於同法第44條第2款訂定行政秩序罰之處罰效果。然除上開規定外，更於同法第49條第1項就食品安全衛生管理法第15條第1項第7款「攙偽或假冒」再行課予刑罰效果，此款透過無實害結果的危險法立法模式，明顯是國家對於食品安全的風險預防立法精神透過極為前置的刑事危險犯立法技術呈現，用以嚇阻可能的高度不法行為。是以，當原告自然意義上之一行為，因違反數個不同行政法上義務，致遭被告以法律上意義認定有數行為存在，即同時構成「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之行為時，兩者已不再是同一行為，促使原告行為受食品安全衛生管理法管制目的之合理評價。質言之，「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」分別為單獨的法律意義上之一行為，則被告在原告「攙偽或假冒」之行為已受刑事追訴時，僅針對「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」為行政秩序法之處罰，自與法相符，並無違反行政罰法第26條第1項之規定。
(二)食品安全衛生管理法第15條第1項第7款、第9款分屬不同立法目的，評價範圍個別，效果亦有不同，自屬法律意義上之不同行為要件，說明如下：食品安全衛生管理法第15條第1項第7款及第9款分別規定「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」，作為課予食品輸入者之義務，且於同法第44條第2款訂定行政秩序罰之處罰效果。然除上開規定外，更於同法第49條第1項就食品安全衛生管理法第15條第1項第7款「攙偽或假冒」再行課予刑罰效果，此款透過無實害結果的危險法立法模式，明顯是國家對於食品安全的風險預防立法精神透過極為前置的刑事危險犯立法技術呈現，用以嚇阻可能的高度不法行為。是以，當原告自然意義上之一行為，因違反數個不同行政法上義務，致遭被告以法律上意義認定有數行為存在，即同時構成「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之行為時，兩者已不再是同一行為，促使原告行為受食品安全衛生管理法管制目的之合理評價。質言之，「攙偽或假冒」及「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」分別為單獨的法律意義上之一行為，則被告在「攙偽或假冒」已受刑事追訴程序時，僅針對「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」為行政秩序法之處罰，自與法相符，並無違反行政罰法第26條第1項之規定。
(三)原告進口之系爭油品該當食品安全衛生管理法第15條第1項第9款「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之要件，被告依同法第44條規定裁罰，難謂違法：
1、食品安全衛生管理法在「風險行政」與「擔保國家」之概念下，透過「公私協力」之設計，肯認國家並非放棄保障國民健康之行政任務，而係透過立法之方式，在行政機關無足夠人力物力進行檢驗之情況下，促使業者先行透過認證和授證之檢驗機構為風險檢測與評估，確保自身食品之衛生與安全無虞，現行制度中GMP即屬吾人常見之認證授證機制，此觀食品安全衛生管理法第5條及第7條第1項規定即明。
2、在有高度懷疑前揭機制失靈時，國家仍須做最後責任之承擔，確保食品安全衛生管理法課予國家對食品安全檢驗與監督之責任不受改變，故包括要求業者揭露合法進口合乎相關規定之食品紀錄及存檔備查之義務，即難謂有侵害業者之權利可言（食品安全衛生管理法第32條）。從而，在訴訟上之舉證責任亦有轉換之必要，應課予原告說明其並無該當「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之舉證責任。
3、是以，被告提出食藥署103年10月10日函明載「該製造廠外銷之脂、油類產品僅作為飼料用」，顯見該製造廠之出口品項即有以飼料用油脂混入原告輸入之食用油脂高度可能性，依照食品安全衛生管理法之要求，原告即有提出相關資訊之義務，說明其並無該當「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之要件，否則在全球化之食品製造體系下，均無可能有任何國家得較廠商本身清楚其產品製作過程。惟相較於被告提出之公文書尚有推定真正之效力，原告迄今仍僅提出媒體報導之剪輯，稱越南協力廠商為合法廠商，或者已受原告調整過後之成品送檢之報告，但均無法說明該產品脂肪酸組成與CNS要求不符之緣由，甚至試圖說明「食用」與「飼料用」並非絕對相斥而對人體有害，或者以「食用用途」報關等說詞免責，此均與產品本身產製作過程屬於可食用且無害無關，故原告提出關於進口豬油均為適合人類食用之說詞，毫無足採。
4、再者，原告該當「從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康」之要件，為法規明訂之義務，而為原告可得預見，是原告辯稱無故意違背義務行為之詞，並不足採。
(四)被告課處原告最高罰鍰額度，並無裁量違法，且無違平等原則：
1、103年2月5日修正之食品安全衛生管理法第44條第1項第2款規定：「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上5千萬以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：二、違反第15條第1項、第4項或第16條規定。」且同條第2項並規定：「違反前項規定，其所得利益超過法定罰鍰最高額且經中央主管機關認定情節重大者，得於所得利益範圍內裁處之。」換言之，透過主管機關之認定，立法者賦予行政機關得在不法利得範圍內，再予以於罰緩最高額度上再予以酌加，以使罰則相當。
2、被告評斷原告自101年1月起輸入、製造、加工、調配、運送、販賣劣質油製售商品，至被告103年10月11日稽查時止，相關商品仍然持續銷售中，單就102年12月至103年10月原告之銷售金額，即已高達9千7百餘萬元。換言之，原告違法行為之層面與範圍不僅廣泛，且獲利遠高於食品安全衛生管理法第44條第1項規定最高罰鍰甚多，自不待言。
3、從而，被告斟酌原告行為而僅處以最高額度5,000萬元，而未再予以酌加，已係與不法利得不甚相當，但為確保罰則相當，故以最高額度處罰之，自難謂手段過重，否則全以原告不法利得作為酌加之依據，亦於法有據。
4、至於原告援引「臺北市政府衛生局違反食品安全衛生管理法統一裁罰基準」，係全然忽略被告有組織法及行為法上之權限，自難謂應受他機關之行政規則所拘束，而原告不法利得程度亦與其他個案不甚相當，故原告稱其他個案有參照之必要，均屬臨訟之詞，自難參採等語，資為抗辯，並聲明判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，已經兩造分陳述在卷，並有進口報單（訴願卷第193、198、203、208、213、218、223、228、234、240、247、254、260、267、272、278、284、
290、296、302、309、316、323、330、337、345頁）、臺灣彰化地方法院地檢署檢察官起訴書（本院卷一第51-88頁）、駐越南代表處103年10月9日電報（本院卷二第217頁）、食藥署103年10月10日函（本院卷二第350頁）及原處分（本院卷一第15-16頁）可稽。本件兩造之爭點為：原處分關於罰鍰部分，有無違反行政罰法第26條第1項刑罰優先原則之規定？
(一)按「本法用詞，定義如下：一、食品：指供人飲食或咀嚼之產品及其原料。」「食品或食品添加物有下列情形之一者，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：……七、攙偽或假冒。……
九、從未於國內供作飲食且未經證明為無害人體健康。……。」「有下列行為之一者，處新臺幣6萬元以上5千萬元以下罰鍰；……：……二、違反第15條第1項……規定。」「(第1項)有第15條第1項第7款、第10款行為者，處5年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣8百萬元以下罰金。(第2項)有第44條至前條行為，致危害人體健康者，處7年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣1千萬元以下罰金。」103年2月5日修正公布之食品安全衛生管理法第3條第1款、第15條第1項、第44條第1項第2款、第49條第1項及第2項定有明文。
(二)次按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以『其他種類行政罰』或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」「前項行為如經不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定者，得依違反行政法上義務規定裁處之。」行政罰法第26條第1項及第2項分別定有明文。又「違反行政法上義務而受罰鍰、沒入或其他種類行政罰之處罰時，適用本法。」「本法所稱其他種類行政罰，指下列裁罰性之不利處分：一、限制或禁止行為之處分：……。二、剝奪或消滅資格、權利之處分：……。三、影響名譽之處分：……。四、警告性處分：……。」行政罰法第1條前段、第2條亦分別定有明文。依此規定，可知罰鍰處分非屬行政罰法第2條所指「其他種類行政罰」，自無同法第26條第1項後段規定得與刑罰處分一併裁處之適用。此參照行政罰法第26條第1項之立法理由：「因一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，故依刑事法律處罰，即足資警惕時，實無一事二罰再處行政罰之必要。況刑事處罰，由法院依法定程序為之，較符合正當法律程序，應予優先適用。但罰鍰以外之沒入或其他種類行政罰，因兼具維護公共秩序之作用，為達行政目的，行政機關仍得併予裁處，故為第1項但書規定」亦明。
(三)又按行政罰法第27條第1項、第3項規定：「(第1項)行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。……(第3項)前條第2項之情形，第1項期間自不起訴處分、緩起訴處分確定或無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定日起算。」第32條第1項、第2項規定：「(第1項)一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，應將涉及刑事部分移送該管司法機關。(第2項)前項移送案件，司法機關就刑事案件為不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑、撤銷緩刑之裁判確定，或撤銷緩起訴處分後經判決有罪確定者，應通知原移送之行政機關。」準此可知，一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，因依行政罰法第26條規定，刑罰與罰鍰不得併為處罰，故行政機關得否裁處與刑罰相類之罰鍰，端視該行為之刑事訴追或審判程序終局結果而定，應俟司法機關就該案件為「不起訴處分、緩起訴處分確定或為無罪、免訴、不受理、不付審理、不付保護處分、免刑、緩刑之裁判確定」後，方得據以起算裁處權時效並於裁處權期間內裁處罰鍰，亦即於刑事司法程序確定前，無從判斷是否符合行政罰法第26條第2項情形，行政機關尚不得逕予裁處罰鍰處分，否則即有違反政罰法第26條第1項規定之違法，而應予撤銷。
(四)經查：
1、本件原處分主旨欄載明：「受裁處人違反食品安全衛生管理法第15條第1項第7款、第9款，爰依同法第44條第1項第2款規定，裁處罰鍰新臺幣5,000萬元，……。」說明欄之違法事實及裁處理由則敘明：「查受裁處人自101年1月11日起向越南DAI HANH PHUC CO.,LTD公司進口豬油26批（計3,216,670公斤）製成食用油品販售，而依衛生福利部食品藥物管理署103年10月10日FDA北字第1032002293號函示，前開受裁處人自越南進口之油脂僅得為飼料用，則上開受裁處人將飼料用油製成食用油品並於市面販售之行為，核已違反食品安全衛生管理法第15條第1項第7款、第9款，爰依同法第44條第1項第2款規定，裁處如主旨，……。」
2、其後，臺灣彰化地方法院檢察署檢察官於103年10月30日以103年度偵字第9300、9367、9601、9713、9714號起訴書，對原告、原告前代表人魏應充、前總經理常梅峯等人提起公訴，謂原告前代表人魏應充明知飼料用油應不得供人食用，竟與原告前總經理常梅峰及相關人員，共同基於詐欺及攙偽假冒之犯意，而為以下購買飼料用油之行為：（1）於100年底，因食用油價格上漲，為節省原告製油成本，常梅峯要求楊振益將大幸福公司出口至臺灣銷售與原告之油品，想辦法改以食用油名義報關出口。而常梅峯、楊振益均知悉供人體食用油脂之原料，應購買來源正常且符合衛生標準之油脂，如熬製油脂業者取用動物屠體部位以及熬製、分裝、貯存、運送油脂過程未符衛生標準，容易使油脂因水化或氧化而酸敗，而不能供人食用，而楊振益、常梅峯已有多次交易經驗，均知悉楊振益所收購油脂之熬油業者，因不符衛生標準而無法生產可供食用之油脂，仍基於詐欺、製造、販賣攙偽及妨害衛生之飲食物品、行使業務登載不實文書之犯意聯絡，由楊振益尋找當地名為「vinacontrol」之檢驗業者，每次以補貼交通費名義交付越南盾200萬元（約合新臺幣3,000元）之代價，由楊振益交付事先準備之食用級樣品油，提供「vinacontrol」檢驗人員取回化驗，互謀佯裝檢驗人員有在大幸福公司貯油槽實際取樣之假象，「vinacontrol」檢驗人員再以楊振益交付之食用級樣品油化驗，製作內容不實檢驗報告，虛偽記載大幸福公司接受抽樣油品符合食用油脂之衛生檢驗標準。楊振益明知上開檢驗報告為「vinacontrol」檢驗人員所製作業務登載不實之文書，仍於檢齊產地證明等文件後報關出口，而自101年1月12日起，於附表一編號1至30所示時間，多次以上開手法將不能供人食用之油脂販售予原告。而原告公司屏東廠取貨後，會先就購得之原料油脂檢驗其酸價，負責品管之蔡俊勇會先就原料油檢測後之品質擬具是否合格或允收退款之意見，經廠長曾啟明核閱後轉供不知情負責進口資料彙整之陳玉惠填具記帳傳票，並通知楊振益扣款金額，再由常梅峯批示後完成付款記帳。蔡俊勇、曾啟明經由檢測流程，均已知悉「vinacontrol」出具之檢驗報告不實，且大幸福公司係將非供食用油脂利用內容不實之檢驗文件矇混報關進口，仍基於與楊振益、常梅峯同前之犯意聯絡，於驗知大幸福公司進口各櫃油脂之酸價後，再依經驗判斷應添加多少比例由原告另採購之食品原料（越南豬油添加傑樂公司豬油、越南牛油添加澳洲牛油），使混合後之油脂酸價降低以簡省精製之時間、成本，再透過精製之脫酸（膠）、脫色、脫味（臭）程序，降低油脂之酸價、顏色以及酸腐或油耗味，利用食品主管機關不可能具有充足人力、物力對市售產品進行全面詳盡檢驗之漏洞，從而使精製後油品之色澤、味道得以混充食用油。再透過不知情之分裝、銷售及業務人員，轉銷與附表二之一所示之業者，使附表二之一所示之業者陷於錯誤，認為原告所售油品自原料採用至製成過程均符合衛生標準，而購買後自行使用或轉銷予不特定餐飲業者乃至於一般家庭（製造攙偽食品、販賣攙偽食品及詐欺之時間、對象、金額等，詳如附表二之一所示，計銷售純牛油5,627萬2,622元、純豬油8,826萬5,354元、調和油1億6,442萬7,492元、椰子油3,560萬7,941元）。（2）魏應充於102年11月間因大統案，業已知悉原告因簡省原料成本之壓力，採購之油脂原料有問題，且其幕僚人員針對進口報單、檢驗報告、供應商稽核結果，業已提出「越南豬油、牛油、椰子油之脂肪酸組成與CNS不符」之問題點。魏應充知悉上開原料油之脂肪酸組成與CNS不符，顯示油品原料之來源或製造過程已受污染，而原告在臺灣、澳洲等地之其他原料供應商所生產油品品質顯較越南油脂精純，竟仍任陳茂嘉繼續向大幸福公司採購油品，且於102年12月25日「2013年11月糧油事業群經營決策會」，就原告公司所提「溯源管理」構想，具體指示應對原料供應商訪廠，以利味全公司中央研究所協助進行稽核。另陳茂嘉接任總經理，因國外採購係其核心業務，其於採購、付款過程檢視越南「vinacontrol」檢驗報告、原告屏東廠檢驗報告以及付款通知單（DEBITNOTE）時，已知悉向大幸福公司採購之油脂並不能供人食用。魏應充、陳茂嘉、楊振益、曾啟明、蔡俊勇仍基於詐欺、製造、販賣攙偽及妨害衛生飲食物品、行使業務登載不實文書之犯意聯絡，由陳茂嘉自己或透過不知情之陳玉惠向大幸福公司通知採購數量，由楊振益以同前手法買通檢驗人員取得登載不實檢驗報告以進口油脂，再由曾啟明、蔡俊勇檢驗進口油脂之實際酸價後，混入不等比例之食用油脂後進行精製程序，再透過不知情之分裝、銷售及業務人員轉銷。（3）魏應充知悉大幸福公司所賣油脂具有「豬油、牛油、椰子油之脂肪酸組成與CNS不符」之問題，非但不轉尋其他原料供應商，僅因為國內食用油原料短缺，在明知向大幸福公司所採購之油脂有問題，且溯源管理尚未有具體成果之情況下，繼而於102年12月之決策會中指示評估「越南豬油供應商成為戰略夥伴」之可能性。又103年3月3日至3月5日，陳茂嘉帶同不知情之王祖善、李宜錡等人，前往越南胡志明市查訪大幸福公司，楊振益並指引其等前往參觀大幸福公司原料來源之其中一間家庭式熬油廠，陳茂嘉對於大幸福公司所販賣油脂不符衛生標準，不能供人食用之事實有更深刻認知。陳茂嘉、王祖善、李宜錡等人共同製作對於大幸福公司之評鑑報告，在採寬鬆標準評鑑之下（評鑑內容詳證據清單所示），仍只能評鑑為不合格，並於103年3月20日「2014年2月糧油事業群經營決策會」提出討論，魏應充於得知上開訪廠、評鑑結果後，仍未停止向大幸福公司採購油脂。（4）綜上，魏應充、陳茂嘉、楊振益、曾啟明、蔡俊勇即自102年11月後，基於詐欺、製造、販賣攙偽及妨害衛生飲食物品、行使業務登載不實文書之犯意聯絡，由陳茂嘉向楊振益採購，楊振益透過買通「vinacontrol」檢驗員採其事先準備之食用級樣品油，取得內容不實之檢驗報告，再檢齊產地證明等文件後報關出口，將不能供人食用之油脂販售予原告，足以生損害於關稅署、食品主管機關對於食品輸入查核之正確性。原告公司屏東廠取貨後，依驗得酸價狀況，由蔡俊勇擬具是否合格或允收退款之意見，經廠長曾啟明核閱後轉供不知情負責進口資料彙整之陳玉惠填具記帳傳票，並通知楊振益扣款金額，再由陳茂嘉批示後完成付款記帳。再依大幸福公司進口各櫃油脂之酸價後，判斷應添加多少比例由原告公司另採購之食品原料（越南豬油添加傑樂豬油、越南牛油添加澳洲牛油），使混合後之油脂酸價降低以簡省精製之時間、成本，透過精製過程使精製後油品之色澤、味道得以混充食用油。再透過不知情之分裝、銷售及業務人員，轉銷與附表二之二所示之業者，使附表二之二所示之業者陷於錯誤，認為頂新公司所售油品自原料採用至製成過程均符合衛生標準，而購買後自行使用或轉銷予不特定餐飲業者乃至於一般家庭（製造攙偽食品、販賣攙偽食品及詐欺之時間、對象、金額等，詳如附表二之二所示，總計銷售純牛油591萬2,714元、純豬油1,774萬2,605元、調和油7,339萬9,471元）。因認魏應充、陳茂嘉、常梅峯、曾啟明、蔡俊勇，涉犯刑法第216條行使第215條之業務登載不實文書罪嫌、第191條製造、販賣妨害衛生飲食物品罪嫌、修正前、後刑法第339條第1項詐欺取財罪嫌、修正後刑法第339條之4第2款加重詐欺罪嫌、食品安全衛生管理法第49條第1項等罪嫌；另原告則以其代表人、受僱人因執行業務涉犯違反食品安全衛生管理法第49條第1項之罪，故原告亦應依食品安全衛生管理法第49條第5項規定科以罰金刑等語。
3、待至原告提起本件行政訴訟後，臺灣彰化地方法院則於104年11月27日以103年度矚訴字第2號就臺灣彰化地方法院檢察署檢察官前揭起訴作成第一審刑事判決，就前揭臺灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴部分，認魏應充、常梅峯、陳茂嘉、曾啟明、蔡俊勇等人被訴違反102年6月21日修正施行食品衛生管理法第49條第1項之製造、販賣攙偽或假冒食品犯行部分，據鑑定人朱燕華、王耀祖、薛復琴等人之鑑定意見，堪認食品工業用原料油作為生產供人食用之成品油的前提，為原料正常，即使作為動物飼料油脂使用，亦須原料正常始可。然而又依據鑑定人朱燕華、薛復琴所述，CNS的國家標準及食品安全衛生管理法第17條規定，係使用於直接供人食用之成品端（即販售供直接食用之油脂產品），於本案行為時，即前開食用豬脂衛生標準發布前，原料部分並無法律上明文規定標準的界限。（若以，前述CNS國家標準關於食用豬脂、食用熬製豬脂等規定觀之，以健康無病之豬屠體為原料之標準）在原料正常之下，原油若未經精煉程序，可以作為飼料用，若經過精製程序後，符合CNS的食用標準可以作為食用。我國關於食用豬脂、動物油脂CNS國家標準的數據是指成品端，食用跟動物飼料用，指的是終端使用的用途。另酸價不具特別意義，酸價僅為原料新鮮度的指標之一，且與其後製程有關；透過精煉程序可降低酸價，可減少游離脂肪酸產生氧化等連鎖反應。關於脂肪酸組成部分，可能因豬隻飼料不同，會影響個體的差異，脂肪酸組成可能會有所不同；脂肪酸組成跟CNS不符與油脂是否有腐敗、變質、品質均無關等情。又依食藥署、食品工業研究所檢驗報告及函文所示，本案油品可排除餿水油、回收油，而油品透過精煉程序中可以去除總極性化合物、重金屬，至成品階段未必不符合國家規定之限量容許標準。再以證人胡大光之證述，越南因為氣候穩定，動物性用藥較少，現場有檢疫人員，越南畜牧豬隻養殖、屠宰進而至菜市場等流程之常態各節並無異常情形等事實。而檢察官並未提出其他具體事證足以認定確有未經檢疫流程即進入市場的非健康豬屠體，而該豬屠體為大幸福公司之上游熬油戶所收購並熬製油脂後販售予大幸福公司，嗣經原告公司輸入一情。是依卷存資料，尚無證據證明原告公司自越南大幸福公司購入之豬油、牛油油品原料來源不能落入食物鏈。從而，即不能認定魏應充、常梅峯、陳茂嘉、曾啟明、蔡俊勇等人有檢察官所指違反食品安全衛生管理法第49條第1項規定之犯行。則原告公司當無依102年6月21日修正施行食品衛生管理法第49條第5項規定，科以罰金刑之餘地，依法應為無罪之諭知。嗣因該案件之公訴人不服，業經提起上訴，現仍繫屬於臺灣高等法院臺中分院，尚未定讞。上開事實為兩造所不爭執，並有臺灣彰化地方法院103年度矚訴字第2號刑事判決附於本院卷外可稽。
4、是由前揭事實觀察，原處分所認定原告自101年1月11日起向越南大幸福公司進口飼料用豬油26批（計3,216,670公斤）製成食用油品並於市面販售，違反食品安全衛生管理法公法上義務之行為，經核與前揭臺灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴書所載犯罪事實欄原告向越南大幸福公司訂購飼料用油並加工販售之事實完全相同。則原處分所指之原告違章行為，既已為臺灣彰化地方法院檢察署檢察官提起公訴，揆諸前揭行政罰法第26條第1項規定，原處分所載原告違章事實，即應依刑罰優先原則處理，而暫時停止行政秩序罰。雖原處分所指原告違章行為，業經臺灣彰化地方法院一審刑事判決為無罪之諭知，惟因目前仍在上訴中，刑事審判程序尚未終局對原告犯罪行為無罪定讞前，被告裁罰權仍屬暫時停止之狀態。依此，被告於前揭刑事案件尚未確定前，即逕以原處分裁處原告5,000萬元罰鍰部分，自有違反行政罰法第26條、第32條第1項及第2項規定之違誤，應予撤銷。訴願決定就此未予糾正，於法即有不合，應由本院將訴願決定及原處分關於裁處原告5,000萬元罰鍰部分予以撤銷，以資適法。至原處分認定原告進口系爭油品，並加工製成食用油販售之行為，違反食品安全衛生管理法第15條第1項第7、9款規定，僅係被告對原告行為之主觀評價，並無礙原告同一行為已經刑事訴追之認定。被告主張原告所涉刑事責任部分，雖經臺灣彰化地方法院檢察署檢察官起訴，惟其所引用之法律規定，乃食品安全衛生管理法第49條第1項、第5項，係規範同法第15條第1項第7款行為之刑事責任，並未就第15條第1項第9款之行為論罪，原處分罰鍰部分自無違反刑罰優先原則等語，並不足採。
(五)再按行政訴訟法第8條規定：「(第1項)人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。(第2項)前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第4條第1項或第3項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。」上開第2項規定，係授權法院得就撤銷行政處分及以該行政處分撤銷為前提之給付請求一併為判決。準此，原告於提起撤銷訴訟，得併為請求被告給付，法院得於同一訴訟程序就給付請求併為判決，此始符合訴訟經濟原則，否則原告尚須待撤銷訴訟確定後始得再為請求給付，不符訴訟經濟原則（最高行政法院106年度判字第289號判決參照）。經查，原告前已於103年11月13日依原處分四、附註，向被告衛生局繳納5,000萬元罰鍰，被告衛生局並於同日存入縣公庫臺灣銀行屏東分行，有被告自行收納款項統一收據附本院卷一（第16頁背面）可稽，此並為被告所不爭執。而依前所述，原處分及訴願決定關於裁處罰鍰部分既違反刑罰優先原則而應予撤銷，則原處分自溯及失其效力，被告依該原處分而收受原告所繳納之罰鍰，即無法律上原因，成為公法上之不當得利。原告於提起本件撤銷訴訟時，一併請求被告返還其已於103年11月13日繳納之罰鍰5,000萬元，及自103年11月13日起至清償日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息，為有理由，應予准許。
(六)綜上所述，本件原處分關於裁處原告5,000萬元罰鍰部分有違行政罰法第26條第1項刑罰優先原則之違誤，訴願決定就此未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷，並一併請求被告返還其已於103年11月13日繳納之罰鍰5,000萬元，及自103年11月13日起至清償日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率計算之利息，為有理由，應予准許，爰判決如主文所示。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 6 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 7 月 6 日
書記官 楊 曜 嘉