高雄高等行政法院判決
104年度訴字第293號民國106年2月9日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司代 表 人 陳金德訴訟代理人 李玲玲 律師
林文鑫 律師被 告 高雄市政府工務局代 表 人 趙建喬訴訟代理人 陳海通
陳樹村 律師林怡廷 律師複代理人 林威谷 律師上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中0000000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告代表人原為林聖忠、被告代表人原為楊明州，嗣均於訴訟審理中分別變更為陳金德、趙建喬，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告所屬高雄煉油總廠（下稱中油公司）於民國80年間以左高長途油管汰舊換新市○○段工程施工為由，向被告所屬養護工程處（現行高雄市道路挖掘管理權限劃歸由被告管轄）申請取得80年4月13日（80)高市工養處管線證字第050076號挖掘道路許可證（下稱系爭許可證），同意其在高雄市○○區○○○路路段（下稱系爭路段）挖掘及埋設6條管徑分別為12吋、8吋、4吋（各1條)及6吋（3條）之輸油管線，而使用系爭路段道路。嗣於103年7月31日晚間，高雄市○鎮區○○○路○○○區○○○路○路段發生石化氣爆後，經訴外人李長榮化學工業股份有限公司（下稱榮化公司）及中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）自承分別有利用其中4吋及6吋等2條輸油管線作輸送丙烯氣體之使用。而榮化公司使用之系爭4吋管線，全然未曾自行或委託其他專業人員進行必要之檢測、維護與保養，長期置之不理，復未為系爭4吋管線編列預算或制定管線設備之維護、保養、檢測分層負責之機制，榮化公司未能善盡其善良管理人之注意義務，從未督促其員工就系爭4吋管線進行保養、維護，以避免工安意外發生，容任系爭4吋管線可能因老舊或缺乏保養、檢測、維護而導致鏽蝕，且未能事先發現系爭4吋管線已有嚴重腐蝕現象，而及時採取改善措施，任其繼續鏽蝕而管壁日漸減薄，復經榮化公司於前揭期日要求訴外人華運倉儲實業有限公司（下稱華運公司）前鎮廠（設高雄市○鎮區○○街○號）持續加壓運送丙烯原料，致位於凱旋三路及二聖路路口下已嚴重鏽蝕之系爭4吋管線管段，未能承受壓力而產生破洞，管線內丙烯氣體並經上開破洞大量洩漏，逸散至凱旋三路至三多一路沿線之下水道箱涵，致發生氣爆，造成32人死亡、321人受傷及系爭路段沿線之房屋、車輛受損等損害民眾生命、身體及財產權之公共安全事件。案經被告審認原告申請挖埋系爭6條管線之申請資料，原係作長途油管之使用，事後竟將其中4吋、6吋管線分別移由榮化公司及中石化公司作為輸送丙烯使用，另6吋、8吋管線原告作為輸送苯及乙烯使用，該6吋管線曾於103年7月9日高雄市政府捷運運局（下稱捷運局）辦理衛武營藝術文化中心捷運聯通道工程（下稱捷運聯通工程）時挖損管線，發生液體洩漏，經高雄市政府環境保護局（下稱環保局）檢測確為苯管，非輸油使用，原告既有變更系爭許可證使用目的之使用，又未依高雄市0000000000000市0000000000號令發布高雄市市區道路管理規則（下稱行為時道路管理規則）第66條第2項規定申請變更，復因系爭4吋管線疏於維護致丙烯大量洩漏至系爭路段沿線箱涵而生氣爆，致發生危害民眾生命、身體及財產權等公共安全之情事，被告乃認原告系爭管線有與原申請時用途事實不符之情事，遂依行政程序法第123條第4款（訴訟中追加同條第1款、第5款）規定，廢止系爭許可證中4吋、8吋（各1條）及6吋管（2條）使用道路之許可。原告不服，對其使用之8吋及6吋管線部分（均屬原告使用）提起訴願，經遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、先位聲明部分：
1、行為時道路管理規則第57條或高雄市道路挖掘埋設管線管理辦法（下稱管理辦法）第5條規定，其規範目的只針對道路挖掘施工前的申請許可及施工中的管理事項，不及於事後管線的管理維護，從而道路挖掘許可只規範挖掘行為，不及於之後管線埋設在地下的使用行為。再依管理辦法第26條、第27條規定，縱使管線有搶修的必要，也要再次申請許可證，無法沿用先前申請的許可證。況且系爭許可證有載明施工期限，並註明逾期作廢，從許可證有載明施工期限來看，道路挖掘許可證是有效期性，逾期早已失效，從而被告廢止道路挖掘許可證係無效的行政行為。
2、被告並非管線目的事業主管機關，地下管線的內容物性質有很多（如水、電或光纖），該管線各有監督之目的事業主管法規，例如天然氣事業法第51條及石油管理法。況且被告於氣爆後發布的新聞稿，稱其為道路主管機關，而非石化管線目的主管機關，被告建置的管線資料庫僅為道路管理維護所需，實際管線狀況是由管線目的事業主管機關提供。是從被告發布的新聞稿，其知悉地下管線之管理維護非由其負責，因此被告並無事務管轄權限，故被告廢止早已失效且非其事務管轄之道路挖掘許可證，有行政程序法第111條第3款、第6款、第7款之無效事由。
㈡、備位聲明部分：
1、按行為時「管理辦法」並未限定管線用途或要求於申請文件必須載明「管線之輸送物品」或管線用途，原許可處分亦未指定管線用途，被告就此有利事項顯未一併注意。又，原告自系爭6吋及8吋管線設立至今皆按照嚴格、周全之檢測計畫，定時檢測系爭管線之狀態及安全性，且檢測結果皆合格（向來遵循美國NACE防蝕工程師協會對地下金屬管線系統防蝕之標準）並加以詳細紀錄、歸檔，實已就該管線進完整之維護義務，系爭管線之存在不致造成危險。更何況利用地下管線運送石油與石化產品，風險猶小於改利用大量槽車進行地面上運送之風險，被告在衡量「公益」性時顯未將上述有利不利事項一併納入考量。況氣爆事件並非原告所屬之系爭管線所致，被告在不附理由情況下，不將對原告有利之情事與事證納入斟酌，即與行政程序法第9條及第36條規定有違。
2、行政程序法第123條第4款規定固賦予主管機關有廢止人民受益處分之裁量權，惟此並非代表行政機關無須就其裁量之過程、參與決策之專家有孰、斟酌之原因及其所依據之事證、專業意見為何等項為清楚之記載。本件原處分僅說明：「因81氣爆造成人員傷亡，為維護公共安全，系爭管線之4英吋管、8英吋管各1條及6英吋管2條因不當運輸乙烯、丙烯及苯所造成氣體外洩事件，是倘不廢止該處分，勢將對於公益有所危害……。」卻漏未說明系爭管線之存在何以「勢將對於公益有所危害」。以及，倘不廢止將產生「何等之危害」等項理由及所依據之事證，不僅處分理由不備且有違論理法則（論理邏輯），違反行政程序法第96條第1項第2款規定。
3、原告所屬高雄煉油總廠80年間進行「左高長途油管汰換」而依據公路法第30條、行為時道路管理規則第69條及第57條第2項授權規定之「管理辦法」【77年8月1日修正，嗣後更名為高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱挖掘管理自治條例），101年12月13日公告廢止。】向被告提出申請，申請時該等法規並未規定申請人必須在申請文件表明埋設管線之使用用途：
⑴自該管理辦法之內容以觀：本件申請時之道路挖掘管理法規
為「管理辦法」，該管理辦法共分為「總則」「申請許可」「施工管理」「附則」等四章，其中第三章係規範施工管理，第二章始係規範申請許可。按設管時管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管線工程時，應填具申請書1份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等乙式伍份，向養護工程處申請核給發給許可證後，始得施工。」第5條規定：「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可，申請人在施工中如有侵害他人權益，應依法負其責任。」足證，該管理辦法係規範道路挖掘施工前之申請許可與施工中之管理事項，並未具體規定提出申請許可鋪設之管線用途應限制作何等的使用用途（未限定管線用途僅能輸送「石油」使用、對管線運輸類型亦無規範），亦未要求申請人申請時必需提出用途說明，更未規定管線輸送物須經審核獲准。因此，原告於80年申請「左高長途油管汰舊換新市○○段工程」時，既已依當時管理辦法第4條規定事先填具申請書並檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表，並經高雄市政府養護工程處核准發給許可證後，施工完成使用迄今，原告之管線更新工程即無違反上開管理辦法，而為合法受益處分無誤。
⑵自管理辦法之規範目的以觀：按該管理辦法章節與規範內容
顯示，該辦法屬於規範「道路路面施工管理與路面品質」之法令，與許可埋設之管線用途為何無關。且系爭許可處分也僅就道路「挖掘地點」「挖掘面積」「施工期限」「施工時間」「路面修復」及備註（備註內容亦為工程施工與施工回復等事項）等項為許可，並未對管線「輸送物」乙項進行審查許可。次按，被告103年8月6日之新聞稿亦明確指出：「工務局是道路主管機關，絕非石化管線目的事業主管機關」「為確保道路路面品質，工務局身為道路主管機關訂定挖掘管理自治條例，該條例第四章維護管理，第37條及第38條明文規定管線埋設人埋設於道路下方之管線及人、手孔等附屬設施之頂面設施應隨時確保與路面齊平，若有塌陷變形者應立即改善。第39條立法意旨係為確保工務局職掌之道路品質，避免管線埋設所通過之道路路面，因孔蓋不平（37條）或路面回填不實（38條）造成凹陷影響用路人安全，要求管線埋設人擬定年度巡檢計畫，以維持路面平整。」「另依據該局組織規程及業務職掌，為高雄市道路主管機關，相關預算經費均使用於道路維護管理之需，從未編列預算辦理各事業管線維護及管理……。」等語，足見被告已自承「管理辦法」（或更名後之「挖掘管理自治條例」）均係為維護道路路面品質所訂定之規範，而非為管線之管理維護所訂規範。此與管理辦法第5條前段「本辦法核發之道路挖掘許可證，僅只對申請挖掘道路之許可」之明文規定相符。
⑶綜上所述，原許可證核發之標準僅探究該埋設管線之硬體結
構涉及使用道路之範圍、挖掘面積及是否回復路面等事項，並未就管線使用目的進行審核或對埋設管線運送物質為任何之管理或限制。總言之，當申請人已依據許可內容完成埋設並回復路面之原狀後，管線之用途即非屬上開管理辦法規範內容，更非被告行政業務職掌權限範圍。
4、退步言之，縱認系爭6吋及8吋管線使用目的限定做「油管」使用，運送苯或乙烯亦不違背「管理辦法」及許可證內容與許可目的，蓋：
⑴原告申請時固有提及「長途油管汰舊換新工程」等字，惟觀
諸石化儲運行業界一般使用之「油管」一詞，乃「輸油管線」之簡稱，即「用於運送石油及石油製品及石化製品之輸運管線」，本就不以運送石油（原油）為限，尚包含運送自原油提煉出來的若干石油、石化製品。
⑵按，石油管理法第2條第4款規定：「石油製品：指石油經蒸
餾、精煉或摻配所得，或經中央主管機關指定之碳氫化合物為原料所生產，以能源為主要用途之製品……。」查，乙烯係通過石油裂解而成，與上揭法令規定之定義相符，應屬石油製品，即石油管理法第2條第4款規定之「石油製品」無訛。至於「苯」，在87年7月7日環保署以（87）環署毒字第0000000號公告發布之前，屬油料之一種，亦為原告煉製事業部產品之一，管線做為輸送苯或乙烯，均無使用用途不符「長途油管」乙詞之問題。再依高雄市政府勞工局技正劉得成專文：「查經濟部能源局依石油管理法，納管全台天然氣管和油管（包括台塑公司、中油公司），目前油氣地下管線已由經濟部納管90％，而乙烯、丙烯、氫氣、甲苯等工業用化學品，亦為石化產品，其地下管線之管理均相同。可知「苯」乃以中央主管機關（即經濟部能源局）指定之碳氫化合物為原料所生產，以能源為主要用途之製品。
⑶承上，原告申請油管汰舊換新，所謂之油管本即指包含輸送
石油、石油製品與石化產品之管線，自始至今並未變更事實。且「輸送物」亦非系爭許可處分做成時所依據之事實。是原處分徒拘泥於「油管」二字上之狹義，錯誤解讀石油管理法第2條第4款之規定，並未探究原告80年時申請資料及系爭許可處分之目的、精神，以及油管之定義，逕以系爭管線運送乙烯及苯係變更許可使用為由廢止原許可之受益處分，要無可採。
5、原處分亦已逾法定除斥期間：⑴行政程序法第124條「2年」除斥期間之起算係採「客觀說」
，無論被告何時知悉管線之所有人與管線內容物，均無礙於該條時效之起算。管理辦法就管線運輸類型並無規範，嗣後挖掘管理自治條例於99年5月3日增修第5條及第29條規定，載明人民向被告申請道路挖掘時，即應提出載有管線類型之施工計畫書，並就管線維護提出檢測維護管理計畫書。據此，按行政程序法第123條第4款規定，就原處分所根據之管理辦法於99年5月3日修正之挖掘管理自治條例已有變更，或可按行政程序法之規定為廢止原處分之行政處分，惟依同法第124條之規定，被告應於廢止原因發生後2年內即101年5月3日之前廢止原處分，卻未於期間內為之。
⑵倘被告係以原處分所「根據之事實」（即輸送物）有所變更
，按行政程序法第123條第4款規定廢止原處分者，仍適用2年除斥期間之規定。原告早將系爭管線做為運輸苯或乙烯等石化原料用途多年，則被告之廢止權亦已逾越2年之法定除斥期間而不得為之。因此，原處分自不得以該事由(指原告變更用途)而廢止系爭管線之使用。
⑶訴願決定認為本件事實事後發生變更所指「事實」乃指「事
後未依申請目的使用」以及系爭管線運送丙烯之情形被告於氣爆案發生後「始得知」，因此認定「未逾越」2年除斥期間，惟此認定將除斥期間之起始點解為繫於「原處分機關何時知悉」，顯違反行政程序法第123條第4款、第124條規定的客觀「事實原因發生後2年內」的規定及法務部103年6月26日法律字第10303507420號函釋，而不利於法律安定性。況且被告歷年在課徵道路使用費時，早已知道系爭管線之實際所有人，非氣爆案後始得知，被告辯稱事後知悉，亦非事實。
6、系爭處分尤有違反行政程序法第10條規定及不當連結禁止原則：
⑴被告為「道路」主管機關，非「石化管線」目的事業主管機
關，故對於管線用途之管理與監督本非其職務上之權限，原處分機關自無就系爭管線輸送產品或用途斟酌而做成系爭廢止處分之裁量權。是故，系爭處分之作成有裁量權限逾越之違法。
⑵再者，被告以不可歸責於原告之突發氣爆事件為廢止系爭許
可處分理由，顯出於與事物無關之考量，自違反不當連結禁止原則，處分理由不備。蓋，原告對於自有管線之檢測及維護，均符合國際標準，不致造成公共危險，且原告並未違反任何行政法上義務，被告自不得在未提出任何合理證據下，僅憑寥寥數語，誣指系爭乙烯管及苯管有任何氣體外洩事件，或與高雄市81氣爆事件有涉，或以籠統空泛之「為維護公共安全……倘不廢止……『勢將』對公益有所危害」等理由逕對原告為此一等同行政罰之不利處分。故本件系爭處分有裁量逾越、濫用、裁量怠惰等裁量瑕疵，且處分理由不備，至為明灼。
7、原處分違反比例原則：⑴原處分不具備適當性：原處分之行政目的無非維護系爭管線
沿線居民及用路人之生命、身體及財產安全。然查，系爭管線既與高雄81氣爆事件無關，且原告對其檢測、維護計畫周詳，要無造成公共安全疑慮之可能，故原處分機關在未盡就系爭管線「對公益有重大危害」之舉證責任情形下，逕廢止原許可證決定，絕非能合理達成上開行政目的之手段，非具適當性。
⑵原處分不具備必要性：①查系爭管線既非造成本次氣爆事件
之原因，系爭管線本身亦無影響公共安全，被告自無以連坐之方式做成系爭處分之必要。又，被告既以高雄81氣爆事件為做成系爭處置之動機及原因，被告只須強制就榮化公司4吋管線停管即可達維護公共安全之目的，並無廢止原告所有2管線之系爭許可處分，而使得與氣爆發生原因無關的原告無法繼續使用系爭管線之必要。退萬步言，縱認系爭管線之用途有違原許可證之許可使用目的或其運輸安全性仍有改善空間，被告仍得透過行政指導、行政契約或行政處分等手段命原告期限內為一定措施改進，並由原告自行提出相關報告或由主管機關派任專家進行檢測，倘仍未達安全標準，再對原告處以罰鍰或其他行政罰，同樣能達其目的，且對於原告之財產權之侵害顯然較小。②承上，本次氣爆案之發生係肇因於榮化公司未善盡維修檢測義務以及有高雄市政府事後施作之「幽靈箱涵包覆石化管線」導致管線外露鏽蝕、陰極防蝕失效，均與原告之系爭管線無因果關係，應無「對公益有重大危害情事」，可歸責者僅榮化公司及事後施作箱涵者，原處分之做成對公益並無任何促進效果，徒然侵害原告依憲法第15條保障之財產權，顯然有失公允，甚至影響原告在南部地區輸送作業，造成整體成本之增加連帶影響民眾消費支出成本，對社會經濟及公眾利益損害亦鉅，且若被告禁止原告以管線輸送相關原料，將迫使廠商必需以槽車於地面上運送，反而對公共安全造成更高之風險，故原處分亦有違行政程序法第7條第3款規定之衡平性，自不待言。
8、原處分有違信賴保護原則：系爭許可處分，核屬一表示行政機關意思於外之法外觀存在，已給與原告相當之信賴外觀。原告因有可信賴該行政處分，故投入鉅資規劃、設置系爭管線，20餘年中並積極維護、管理，所耗費之勞力、時間、費用龐大，已表現出具體之信賴行為。且無行政程序法第119條不值得保護或違法之情事。據此，本件有信賴保護原則之適用。然訴願決定以「本案訴願人僅以其自己名義申請取得系爭許可證，挖埋及使用系爭路段之道路，而未將系爭2條管線之實際使用人如實告知原處分機關，訴願人非無行政程序法第119條各款所定信賴不值得保護之情形，自無信賴利益補償之適用。」而認無信賴保護原則之適用，實有違誤。
9、原告因信賴原處分致生財產上之損失，且亦無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，故被告廢止授益處分之同時，自應依行政程序法第126條之規定補償損失始謂原處分係合法有據，而非要求原告另行起訴。
10、被告主張石化管線並無可埋設於市區道路之法源依據云云，並不可採：
⑴行為時道路管理規則第65條規定：「在市區道路內，設置左
列各種地上或地下設施時，應事先向市區道路管理機關申請許可：……四、自來水管、雨水管、……電力管、電信管、油管……等設施。」復參照監察院報告：「……詢據市區道路條例之中央主管機關-內政部(營建署)及國內能源、石化產業之中央目的事業主管機關-經濟部分別查復：『市區道路條例並未明文規定道路挖掘申請之申請人資格、設置物種類及相關所需申請書表內容等』、『市區道路條例並無明文禁止埋設石化管線』」、「查中油公司為經濟部核准設置之管線事業機關，如因執行業務需要而申請挖掘道路埋設管線者，地方道路主管機關予以同意辦理，依法似無不妥。」、「中油公司長途管線輸送油料及石油聯產品之技術規範部分，主要係參考美國機械工程師協會（ASME）相關規範據以訂定。ASME並未以石油或石化品做區分，而是主要以所輸送碳氫化合物之液態或氣態性質做區分。」、「『油管』係當時石油煉製及石化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語，若依ASME就長途管線技術規範之精神，則係指輸送碳氫化合物之管線」。行為時之法規既允許「油管」埋設於地下，且油管係當時石油煉製及石化業者對輸送油料及石化原料等石油聯產品的管線之一般泛稱用語，則當時之法規用語「油管」顯係包括運送石油及石化原料之管線。
⑵復依監察院報告記載：「觀高雄地檢署訊問該府工務局養工
處趙建喬處長之筆錄載明：『問：依設計圖來看，在下水道設計時，是否即有中油管線存在?答：我們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管……。』、該府工務局企劃處蘇隆華處長證稱：『問：石化管線依規定可以埋在道路底下嗎?答：石化管線如果要埋在地底下，我的認知，要向經發局申請核准才可以同意他挖掘……。』及該府工務局企劃處第六課張婉真幫工程師證稱：『依法規而言，我們道路使用費的徵收對象有包含石化管線……。』等語甚明，況該府倘知『石化管線』非屬法律允許得於道路下方埋設之管線，豈有仍自94年起相繼向福聚公司、榮化公司、中石化公司等『石化』業者收取該等業者『道路使用費』，焉能縱容該府工務局知法違法及該等石化業者持續違法之理。核該府上述辯詞，矛盾難採，洵屬飾卸之詞，推諉卸責，至為明顯。」足證直到氣爆發生前，被告對「油管」的認知均包含石化管線，否則其如何向石化業者收取道路使用費？⑶另自本院104年度訴字第157號卷內資料，被告96年間曾向中
石化公司溯及追收91至93年間之道路使用費，中石化公司不服，以行為時依據之法規「高雄市市有財產管理自治條例」係規定：「利用公有土地、道路、建物設置停車場、……或裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊……而使用者」，始應計收使用費，鋪設石化管線並不在前開所定徵收使用費之列……為由，提起訴願。而高雄市政府在該案答辯書亦稱：「訴願人雖辯稱本件其所埋設者乃石化管線，而石化管線並不在上開自治條例第63條所定應課與使用費之範圍。惟查，由電信石化市區道路使用資料可知，『管線或設施物』為油品、石化管線自屬自治條例第63條所列油管之範疇，足見訴願人所指應有誤解。」均足證被告明知「油管」定義本即包含輸送石化原料之管線。
⑷再據本院104年度訴字第157號中石化公司提交給高雄市政府
之管線維護計畫，受文者均僅記載「高雄市政府」，並未特定承辦單位為經濟發展局或者是工務局，然說明記載「依據石油管理法第32條規定辦理」，然均由「經發局」備查，同樣可證明，係在81氣爆之後始有「石化管線」是否不受石油管理法之規範。然自上開提交維護計畫暨備查公文可知，「石化管線是否受石油管理法之規範」的爭議，均是中央與地方主管機關之間推諉卸責之詞。在氣爆發生之前，被告收取石化業者的道路使用費之外，經濟部亦不認為石化管線不受石油管理法規範。
11、被告原先辯稱其在氣爆前不知系爭管線輸送石化原料，嗣辯稱其無法從道路使用費比對申報資料係何張許可證，然福聚股份有限公司（下稱福聚公司）93年即依高雄市政府要求提供管線資料，且捷運局為辦理輕軌工程時，至少有4次通知被告、相關地下管線業者及榮化公司開會、履勘，且捷運局開會通知單所附之鑽探位置平面圖第20頁並清楚標示：○○○區○○里○○○路○○○號對面有福聚公司、中石化公司及中油公司等3條管線」，中石化公司亦於該次會議中明確表示：「榮化公司4寸丙烯管線據凱旋三路東側道路範圍約3.9公尺，埋設深度約1.5公尺」、中油公司簽到單更註明：「沿凱旋路有榮化（4吋），中石化和前鎮儲運所（8吋）等管線，並提供管線工程圖號A-8554供市府參考。」捷運局之會議紀錄並有載明「榮化公司所屬管線埋設深度約1.5公尺」，足見除了徵收道路使用費之申報資料外，被告另有多次知悉系爭4吋管線為榮化所屬的事實，與其能否比對資料無關。被告之重點應在於督促管線所有人落實管理維護，而非在於比對地下管線當初係依據何張道路挖掘許可證申請等情。並聲明求為判決：㈠先位聲明：確認原處分（被告103年10月3日高市工務工字第10337662000號函）關於原告所有8英吋（運送乙烯）及6英吋（運送苯）輸油管線之許可部分無效。㈡備位聲明：訴願決定及原處分（被告103年10月3日高市工務工字第10337662000號函）有關廢止原告所有8英吋（運送乙烯）及6英吋（運送苯）輸油管線之許可部分均撤銷。
四、被告則以︰
㈠、系爭許可證准許原告挖掘埋設系爭管線，倘其中管線有違法使用情形，自得為部分廢止使用：
1、道路供作通行以外之埋設管線利用，屬特別利用，須經道路主管機關之特許始得為之：
⑴按道路以供公眾通行使用為設置目的，原則上不應作為其他
目的之使用，市區道路條例第16條規定：「道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第8條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築。」；第8條規定：「得於道路範圍內存在的設施包含下水道、自來水、電力、郵政電信、瓦斯、水圳、堤堰、鐵路交叉道、公共汽車站等。」；公路法第30條規定：「公路用地，非經許可，不得使用。擅自使用、破壞公路用地，或損壞公路設施時，應由公路主管機關取締之。」⑵各類管線倘須利用道路作通行以外之使用，須有法律明確授
權作為其正當性依據，如自來水法第51條、電業法第50條、電信法第32條、天然氣事業法第22條及石油管理法第31條等規定，均賦予各類公用民生管線埋設於道路之法源依據。換言之，何種通路得被附設管線以及何種管線得附設於通路，法律均有明確規範。準此，得埋設於道路之各類管線設施概皆有專法規範，則市區道路條例第8條、公路法第30條及挖掘管理自治條例第3條僅屬宣示性規定。得埋設於道路之各類管線須具有公用及與民生有關之屬性，非屬供公用或與民生有關之工業管線，不得埋設於一般市區道路。輸送石化原料之管線（非石油管線），非屬上開得附掛或埋設於通路之管線，亦欠缺得埋設於道路之法源依據，自不得埋設於道路。
⑶被告受理原告申請埋設「油管」時，必須確認其埋設於道路
之法源依據，亦即必須審認其申請人本身是否具備申請之資格，申請之管線係供法律所規定之用途如油管、自來水、電信等使用，始得許可，故被告受理申請時，僅形式審查申請業者之業別資格及申請書上所載管線類別，以判斷其是否係埋設具有公共設施性質且有法源依據之公用事業管線。經許可後，不因未載明輸送之內容物，即認為其得輸送任何物質，故嗣後倘確認申請人所申請之管線並非作當初核准使用目的之用途使用時，即應以其違反當時特許目的外之使用，而加以廢止其繼續使用。
⑷行政法律關係，有因行政機關作成行政處分而成立者，本件
核發系爭挖掘使用道路許可證時，被告與原告間即成立得以合法挖掘及使用道路之行政法律關係。次按法律關係內之權利義務，僅由原來之權利人享有，或僅由原來之義務人履行，始能達成目的者，具有所謂之「一身專屬性」，除法律另有規定外，原則上不能移轉；人民公法上之權利義務，得否由原來之主體移轉至另一主體，法律有明文規定者，自依其規定，法律如無明文規定，則視有關之權利義務是否具有「一身專屬性」為斷，其具有一身專屬性者，不得移轉。系爭許可證係針對原告之申請所核發，其內容係特許原告挖埋系爭管線並使用道路，具有一身專屬性，原告為系爭許可證之處分相對人，不得逕將系爭處分准許使用道路埋設油管之權利任意讓與非處分相對人，縱其嗣後將部分管線所有權讓與他人，行政處分之相對人亦不因此而變更。
⑸特許處分不得於事後轉讓予他人，乃特許處分之性質所致，
因此當法規明定某項權利應經一定程序申請行政機關特許時，該法規自然也包含該行政處分相對人於違反當時特許法規之目的如讓於他人使用時，行政機關自得依該法規而為廢止之處分，此時之廢止係基於原特許法規之要件無法繼續而廢止，不須另有法規之明文始得為之。
2、系爭許可證非僅許可挖掘道路，尚許可以埋設管線方式繼續使用市區道路：系爭許可證，係包含挖掘、埋設及繼續使用性質之行政處分，申請人若單純只是欲檢查而無埋設管線行為，當然該挖掘許可之行政處分係只針對挖掘之行為加以審查而予以許可；倘申請人於申請挖掘時即表明欲埋設管線，此時行政機關所為之處分即非只針對挖掘，仍需要審查其所埋之管線為何種管線、是否為法律所許可，並非許可挖掘即可埋管，許可埋管即任何管線均可埋設，故系爭許可證不可望文生義認定僅許可挖掘不及於埋設及繼續使用，此為行政處分性質上所包括，並無須另為處分。
3、系爭管線其中4條管線有嗣後變更供作輸送石化原料及苯使用，與當初申請使用目的不符：
⑴按石化管線、苯管非屬民生公用管線，且具有高度危險性，
又無專法規範管線之設置及維護，不應存在於人煙稠密之市區道路。又石化管線非石油管理法所稱之石油管線，亦無法援引石油管理法作為埋設於市區道路之法源依據，故輸送石化原料之管線及苯管因欠缺法律規定賦予其得埋設於市區道路之法源依據，倘事後發現合法埋設之輸油管線私自轉供作輸送石化及苯者，主管機關得廢止其申請挖掘及使用道路之許可。
⑵查系爭4條管線，皆先由原告以油管之名義申請埋設，嗣後
再私自轉供輸送石化原料及苯使用。亦即，系爭4條管線係80年間原告以「油管」名義向被告申請埋設並經核准，系爭許可證尚屬合法。然原告於系爭管線埋設後，將其中4吋及6吋管私自轉讓予榮化公司及中石化公司供作輸送丙烯等石化產品，其中8吋管轉供輸送石化產品乙烯及其中1支6吋管轉供苯使用，因原告私自變更原申請用途使用，顯已違反原申請許可，至臻明確。
⑶倘未有法源依據之管線申請挖埋道路，道路主管機關應予否
准，已如前述，倘誤予准許應依法撤銷之，如係取得原合法使用許可後變更作其他欠缺法律依據之管線使用，則應予廢止，是本件原處分廢止系爭許可證於法並無不合。
⑷又於80年間，如中石化公司或榮化公司各別申請埋設管線，
依當時之法律，不可獲得准許道路挖掘埋設許可，因其本身並非石油煉製業或輸入業，不符申請人之資格，無法獲得許可，若以其公司本身名義申請埋設石化管線，因石化管線並無特別法之依據可以申請挖掘、埋設及使用，自亦無法取得該特許，被告依法亦不得准許其埋設。否則，倘中石化及榮化公司屬得埋設管線之管線機構，何需私下請求原告協助，共同委由原告出具名義提出挖掘道路埋設管線之申請，由此亦足以證明原告早已明知中石化及榮化公司不得申請埋設石化管線。
4、原告就系爭管線未盡管理維護義務致發生重大氣爆事件，對社會公益構成重大危害：
⑴揆諸挖掘管理自治條例第39條：「管線埋設人為機關或公民
營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行」及第40條：「管線埋設人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」規定，管線埋設人並非只有取得管線之挖掘埋設權利，尚須就其道路之繼續使用而負有管線維護義務。系爭許可證係允許原告就被告所管理之道路加以挖掘，埋設管線並持續使用道路，並非僅止於道路之挖掘尚包括管線之埋設及道路之使用。為確保道路平整及使用之安全，行政處分相對人於使用道路時須對該管線加以維護管理。
⑵本案中就系爭管線負有管線檢測維護義務之人係管線埋設人
即原告，原告自80年申請埋設系爭管線以降，從未變更系爭管線之埋設人名義，原告自須對系爭管線負檢測維護之義務。縱其嗣後將部分管線所有權讓與他人，行政處分之相對人亦不因此而變更，已如前述，系爭許可證特許使用道路之權利既由原告所享有，其維護之義務自仍應由原告承擔。姑不論其歷年度之檢測維護計畫是否均包含系爭管線，原告皆須因其為管線埋設人、系爭道路挖掘使用許可處分之相對人，而必須承擔系爭管線之檢測維護義務，不得以其已將其中4吋、6吋管之使用權或產權移轉予訴外人中石化公司、榮化公司，而推諉其屬管線埋設人所應盡之管線檢測維護義務。⑶管線維護義務之人應為申請取得許可證之人，否則申請許可
證之人隨意將管線所有權人讓渡予他人，因管線之所有權移轉不採登記制度，行政機關將無法確定何人始為真正之所有權或使用人，何況原告將系爭管線其中4吋及6吋管線轉讓予榮化及中石化公司亦從未向被告報告或獲得被告之同意，亦足認管線所有權屬之變更與管線維護義務人係屬二事，不容原告任意切割其作為系爭許可證相對人之責任。
⑷系爭管線中4吋管已嚴重腐蝕，原告卻因怠盡其管線維護義
務而導致本件重大公共意外之發生，足證原告顯已違反其作為管線維護義務者所負有之檢測維護管線及確保管線安全之義務。
5、綜上，系爭許可證係以一行政處分同時核准埋設系爭管線總計6條，倘其中有管線具違法使用情形，自得為部分廢止使用，系爭許可證所核准埋設之管線，涉及事後違法使用之情形，而構成得廢止許可使用之事由已如前述，故本件原處分以一處分廢止該4條管線之使用許可，均屬合法有據，應予維持。
㈡、原授益處分廢止之依據：
1、本件廢止原處分依據為行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形：
⑴本件係因原告長年間就系爭管線，未依挖掘管理自治條例第
39條規定確實盡管線維護義務，致生重大氣爆案件，法規既規定管線埋設人應盡維護義務，即無使系爭許可證繼續有效之必要，此時依法規之規範目的，即應予廢止系爭許可證，此為法規解釋所當然，屬法規准許廢止之情形，否則無異容忍授益處分人得不盡法律所定之義務而繼續享有利益，與依法行政原則不符，故本件實有行政程序法第123條第1款規定之事由。
⑵至行政程序法第123條第1款所謂「法規准許廢止」是否須有
法律明確規定廢止事由為其依據？憲法第23條雖明示法律保留(侵害保留)原則，然基於私人申請所作成之授益行政行為，即所謂執照制、許可制等情形，若授益之相對人違反該授益處分所依據之法律要件，亦即當時發給執照或許可時之構成要件有欠缺時，該授益處分即無再允許繼續有效之依據，此時即得以授予利益行政處分構成要件事後欠缺為由，予以廢止，此廢止係基於原授益法規須具備之要件無法繼續而廢止，並不須另外有法律之依據或授權始得為之。最高行政法院96年度判字第1407號判決要旨亦認為「依建築法第五章施工管理之規定，並無廢止執照之相關規定，惟行政處分並非一定要有明文之法律依據，若從相關之規定或綜合法規之原意，亦可認行政機關有處分之權限時，即難認該行政處分並無依據或缺乏權限。」而現行法規就授益行政處分准予事後廢止，有加以明文規定者，其內涵往往包括原許可或授益處分之要件事後消滅，以及行政處分事後發生情事變更2種類型。其中對事後不具備原授益處分構成要件之情形，乃為機關原有之權限，為法規適用之必然，並無須特別經法規明文授權即得為之，法規加以明定，不過係加以確認，解釋上尚不得與侵害保留之情形等同視之。
⑶本件原告係依行為時道路管理規則第65條第2款以設置「油
管」為由申請道路挖掘許可，於獲取許可後，自應依原申請許可時法規所要求之要件供油管使用，該授益行政處分之要件始能繼續具備而有效，若嗣後原告將該「油管」變更用途使用，即與原授益處分審查時之要件不符，行政機關自得本於其原有權限加以廢止。
⑷特許處分不得於事後轉讓予他人已如前述，因此當法規明定
某項權利應經一定程序申請行政機關特許時，該法規自然也包含該行政處分相對人於違反當時特許法規之目的如擅自讓予他人使用時，行政機關得依該法規而為廢止處分之內涵，此時之廢止係基於原特許法規之要件無法繼續而廢止，不須另有法規之明文始得為之。
⑸又原告依原挖掘之法令即負有確保管線安全、不損害道路之
維護義務，於未盡該法定之維護義務時，被告自無繼續提供市區道路供其埋設管線之義務。此時系爭許可證之要件無法繼續維持，被告自得本於其法定職權予以廢止。本件係原告所有之管線未盡維護義務已如前述，因而造成本案巨大傷亡之結果，此時因已不具備系爭許可證繼續有效之要件，自得以該授益處分構成要件事後消滅，予以廢止該授益處分。
2、原處分廢止依據包括行政程序法第123條第3款「附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者」：原處分所為授益處分之同時，並要求原告應負擔管線維護之義務，以維持道路之品質與公共之安全，而本件原告並未能履行其負擔，被告依行政程序法第123條第3款亦得為廢止之處分。
3、本件原處分廢止依據，為行政程序法第123條第4款「行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者」：原告原申請埋設管線之種類係「油管」，惟嗣後原告變更用途將系爭管線中之8吋管用以運送「乙烯」、其中1支6吋管輸送「苯」，並將其中4吋及1支6吋管分別移由榮化及中石化公司作為運送「丙烯」之用，與原申請目的不符，亦未依當時之道路管理規則第66條第2項規定向被告申請變更，系爭許可證所依據之事實事後因原告變更用途而顯有變更，且紊亂系爭管線管理維護之權責，致最終發生本件氣爆案件，倘不廢止系爭許可證，禁止原告就系爭管線繼續使用，顯有繼續危害公益之情事。
4、行政程序法第123條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」：
⑴原告既有將系爭管線其中4吋及1支6吋管線交由榮化公司及
中石化公司作為輸送丙烯氣體使用之情形，並將其中8吋管用以輸送乙烯、1支6吋管輸送「苯」，已構成變更申請系爭許可證原核准使用目的之情事，姑不論其將系爭管線供作輸送丙烯、乙烯等石化原料及苯之適法性，其亦違反行為時道路管理規則第66條第2項規定，未向被告申請變更取得核准，且原告未妥善管理維護系爭管線，致該4吋管因嚴重鏽蝕破損，洩漏大量丙烯氣體，肇發本氣爆案件。
⑵原告倘能盡系爭管線之管理維護責任，於例行檢測中查覺該
4吋管線之嚴重腐蝕現象，及時採取改善措施，即不可能任由管線繼續鏽蝕致管壁日漸減薄，繼而引發丙烯氣體洩漏發生連環氣爆之情事，該管線存在於道路下方，既已發生重大傷亡及鉅額財損之實害，被告作為道路使用，確保道路平整安全之主管機關，為維護公共安全之公益，作成原處分據以廢止系爭許可證，禁止違法使用之4條管線繼續埋設於市區道路下方，自屬有據。
㈢、本件被告廢止系爭許可證，並無逾越2年之除斥期間：
1、原告雖主張廢止原因係自原告將該4吋管線轉由榮化公司及6吋管線轉由中石化公司使用後即發生云云；惟原告將系爭管線讓與他人均未主動通知被告並經被告同意核准該轉讓，無從逕予認定本件廢止原因於斯時已發生。
2、原告復主張被告自94年起收取道路使用費，即知悉原告有將系爭管線部分轉供作為石化管線及轉由他人使用之情形，構成廢止原因；惟按道路使用費之課徵，係基於使用者付費之原則，道路使用費之徵收依據規費法第8條規定，屬使用規費性質，其計算方式類似租金，係以土地單價成本（公告地價）為基礎，依其使用情形（使用空間及使用期間），輔以優惠折扣（使用係數及減徵係數）計算而得。被告乃基於使用者付費公平原則，對於所有使用市區道路土地之公、私機構，向其收取道路使用費，以之作為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一，被告雖為收取道路使用費之機關，然與被告確實知悉系爭管線現運輸物質係屬二事，系爭管線所在道路下各種管線多達數十種，被告雖依原告申報之管線資料收取道路使用費，惟依市區道路使用費收費標準規定，道路使用人僅申報「管線或設施」（即管線或設施種類）、「計算單位」（即長度或面積），被告僅依該申報資訊加以收取市區道路使用費，並無再加以審查該管線實際位於何處或其運送物質為何。換言之，被告僅知悉原告申報之管線位於何道路之下及長度為何，但無從由申報資料，知悉該管線與原告公司以系爭許可證所埋設之管線是否為同一管線。
3、故原告以收取石化管線之道路使用費與否，主張石化管線屬得合法埋設之管線，即屬無據。亦即，申報並繳納道路使用費，非即可直接認定其已合法變更管線輸送物質或被告確實知悉管線輸送物質為何。從而，本件廢止原因應係至氣爆發生後，被告清查系爭路段下方管線使用情形時，經由原告及訴外人榮化公司、中石化公司所為自承，始確實知悉系爭管線中有部分管線實際係供作輸送苯、石化原料使用及擅自轉讓使用權限等情事，構成廢止系爭許可證之原因，故被告於作成原處分廢止系爭許可證時，顯尚未逾2年之除斥期間。
㈣、本件原告不得依行政程序法第126條規定請求合理補償，理由如下：
1、原告係以「長途油管汰舊換新」之名義向被告申請道路挖掘埋設管線之許可，惟原告取得許可後未取得道路主管機關之同意即擅自變更使用用途，被告作成系爭許可證所根據之事實，因原告將系爭3條管線供輸送石化原料及轉讓他人使用而有所改變，構成行政程序法第119條第2款「對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者」之情形，顯屬可歸責於原告之情形，其信賴不值得保護，故不得主張信賴保護而請求補償。
2、再參諸高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）起訴書內容：「中國石油公司遂邀集中石化公司、福聚公司共同埋設石化管線，經3間公司開會討論結果，決定由中油、福聚、中石化公司各自出資，並委由中油公司統籌一同興建埋設其等公司所需石化管線」等語，原告於申請系爭許可證之初，即擬以其自己名義申請取得挖埋及使用系爭路段道路之許可，再將其中4吋、6吋管線轉交中石化公司及榮化公司使用，未於申請時將系爭管線之實際出資人及將來使用情形如實告知被告，即有行政程序法第119條各款所定信賴不值得保護之情形，自不得主張信賴保護，而無行政程序法第126條關於損失補償規定之適用。
3、綜上，原告僅以自己名義申請並取得系爭許可證，並未於申請時即向被告表明其與中石化公司、榮化公司就系爭3條管線有共同出資、內部協議等重要事項，致被告仍以原告名義核發系爭許可證，核有行政程序法第119條第2款所規定提供不正確資料及為不完全陳述之情事，並於其後確實違反申請目的之使用，其信賴不值得保護。
㈤、綜上所陳，本件原處分係分別依據行政程序法第123條第1款、第3款、第4款及第5款規定，部分廢止系爭許可證，均屬合法有據，並無逾越行政程序法所定2年之除斥期間等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，有挖掘道路申請書、申請挖掘道路審查表、挖掘道路許可證（高市工養處管線證字第050076號）、高雄地檢署103年度偵字第20447號、第20194號、第21045號及第22296號起訴書及被告103年10月3日高市工務工字第10337662000號函在卷可稽，且經兩造分別陳明在卷，洵堪信實。兩造所爭執者厥為⑴被告103年10月3日高市工務工字第10337662000號函是否有行政程序法第111條第3款、第6款、第7款之無效事由？⑵被告廢止原告使用系爭管線部分之許可證，是否適法？經查：
㈠、先位聲明部分：
1、按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之……。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項定有明文。其中第2項「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」其目的在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。例如經訴願程序為實體審理後，提起確認訴訟，或提起撤銷訴訟後變更為確認訴訟，即不能認為欠缺行政程序（最高行政法院94年度判字第199號判決意旨參照）。查本件原告先位聲明部分，固未先行向被告請求確認，為兩造所不爭，然本件既經訴願程序為實體認定，且本院審理中，被告亦認原處分係屬有效合法之行政處分，則揆之前揭規定，應認其程序瑕疵已補正，即原告提起本件確認行政處分無效之訴訟為合法。被告主張原告未依規定先行請求確認處分無效即逕提起確認行政處分無效之訴訟，為不合法云云，容有誤解。
2、次按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰1、不能由書面處分中得知處分機關者。2、應以證書方式作成而未給予證書者。3、內容對任何人均屬不能實現者。4、所要求或許可之行為構成犯罪者。5、內容違背公共秩序、善良風俗者。6、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。7、其他具有重大明顯之瑕疵者。」亦為行政程序法第111條所明定。而其中第6款所謂「缺乏事務權限」，基於行政機關體制之複雜性及管轄權錯誤識別之困難性，及其立法意旨，為確保行政機能有效運作，維護法之安定性並保障人民之信賴，當係指行政處分之瑕疵已達同條第7款所規定重大而明顯之程度，諸如違反權力分立或職權分配之情形而言。除此之外，其他違反土地管轄或事務管轄，尚屬得撤銷而非無效（最高行政法院96年度判字第76號判決意旨可參）；至行政處分是否具有前揭第7款「重大明顯之瑕疵」，並非依當事人之主觀見解，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其僅係得撤銷而已（最高行政法院104年度判字第646號判決意旨參照）。原告主張系爭許可證訂有一定之「施工期限」，逾期即失其效力，被告廢止早已「逾期失效」的許可證，顯有不合。且被告僅是同意原告挖掘道路之機關，非管線之主管機關，是被告廢止原告管線之許可使用，顯非其事務管轄權限，亦非系爭許可證之規範範圍。是原處分具有行政程序法第111條第3款、第6款、第7款之無效事由云云，惟查：
⑴按行為時管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種管
線工程時，應填具申請書1份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」90年8月6日修正之挖掘管理自治條例（於101年12月15日廢止）第4條規定：「各管線機構需要挖掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。」第34條規定：「管線機構對所屬管線應每年定期檢測，如有老舊腐蝕或破損者，應隨時更換改善；人、（手）孔高程與路面應保持平順，如有過高或過低者，應隨時改善。」101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第4條規定：「管線埋設人因管線工程有道路挖掘之需要者，應向主管機關申請挖掘許可。」第5條第1項規定：「道路挖掘應先申請許可，並取得許可證後，始得施工。」第39條規定：「管線埋設人為機關或公民營事業機構者，應於年度開始前擬訂年度管線檢測維護計畫報請主管機關核定，並應確實執行。」第40條規定：「管線埋設人因施工或維護管理有欠缺，致侵害他人權利或發生國家賠償責任者，應依法負其責任。」原告主張被告核發之道路挖掘許可證，僅指對申請挖掘道路之許可而已，不包含後續使用道路之許可處分云云；然查，依前揭行為時管理辦法第4條已規定「申請『挖掘道路』埋設『各種管線』工程」時，應填具申請書、檢附相關文件及發給挖掘道路許可證後，始可施工；參諸市區道路原本即為所屬各級主管機關管領之土地，基於所有權之概念，僅土地所有人或管理人方得使用、收益其管領土地之地上及地下全部。申請人既有使用市區道路以便埋設其所有各種管線之需求，而向管領市區道路主管機關申請發給挖掘道路許可證，自是請求主管機關容許申請人於其管領之土地上，以破壞原本平整之道路表面、埋設其所有各種管線於道路下方、而後再度回復平整道路表面之方式，請求介入分享道路之使用權利。是其施作埋設管線工程之過程僅是一時性破壞道路之手段，而藉此手段埋設其所有管線以便長期使用市區道路，方為申請人申請道路挖掘許可之最終目的。是以，申請人依前揭辦法受領核發之挖掘道路許可證，除容許申請人破壞道路埋設管線外，自包含許可申請人之管線使用道路，也正因為申請人之管線因前揭許可證而有使用道路之事實，主管機關始得對之徵收道路使用規費。況自90年8月6日修正之挖掘管理自治條例第34條及101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第39條均已明定管線機構（或管線埋設人）之管理維護義務，是以申請人既因挖掘道路許可證而取得管線使用道路之權利，於其許可證仍有效存在且有繼續使用道路之事實，自有受前揭自治條例規範之管線維護義務之拘束，而無從豁免。從而，申請人依行為時管理辦法所領受之挖掘道路許可證當非僅一時性破壞道路之許可，且行為時管理辦法第5條規定，係專就申請人破壞道路之手段，明白限定其應依同辦法第4條規定所取得之許可證切實履行施工方法及期間，以避免其超出施工容許之範圍而侵害他人權益。原告主張挖掘道路許可證不包含後續管線使用道路之許可云云，並不可採。
⑵次以，原告於80年提出之道路挖掘申請書記載內容：「為申
請○○○區○○○路挖掘柏油路面，埋設管線約1805.5平方公尺（詳附位置圖）」，暨其後所附之沿公路管溝斷面圖、工程施工進度表內亦提及系爭管線之埋設位置、深度、管線尺寸等項目，且除道路挖掘之施工進度外，尚包括施作管線之時程、焊管及配管，又申請挖掘道路審查表之審查項目即包括「1.申請書是否依規定填寫」「2.申請挖掘埋管位置是否在分配位置範圍內」「3.申請挖掘面積是否相符」、4.申請挖掘地點與圖面是否相符」「5.申請挖掘斷面深度是否符合規定」等項目，均與系爭管線之埋設位置、深度、管線種類是否與申請書所述內容及所附資料相符有關，足證系爭許可證許可事項即包含挖掘、埋設及繼續使用道路。至系爭許可證記載「施工期限：管道施工自80年4月20日至80年7月21日止（本證逾期作廢）」係指申請人於領得道路挖掘許可證後，如未能在規定時限內開工，該項許可證即行作廢，不得再行施工而言，此觀之行為時管理辦法第9條規定自明，原告80年間申請之挖掘道路工程既已破壞原有道路表面、埋入其申請安裝管線於道路下方、嗣後回復道路原狀而施工完畢，則其所申請埋設之管線自斯時起即已開始使用該路段之市區道路，自無逾期作廢之理。原告主張被告系爭許可證載明「施工期限」，逾期即告失效，被告逕自廢止已「逾期失效」之許可證，具有行政程序法第111條第3款之無效事由云云，亦不可採。
⑶行為時道路管理規則（89年10月25日修正名稱為高雄市市區
道路管理自治條例，101年6月27日廢止）第3條第1款第6目規定：「本市市區道路○市區道路條例第4條規定，由高雄市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權由所屬工務局、建設局、警察局及環境管理處分別管理，其主要業務劃分如左：一、工務局部分：……（六）市區道路使用之管理事項。」行為時管理辦法第3條規定：「本市道路挖掘之主辦機關為高雄市政府工務局養護工程處（以下簡稱養護工程處），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡稱本府警察局）。」83年1月17日修正之管理辦法第3條規定：「本市道路挖掘之主辦機關為高雄市政府工務局（以下簡稱工務局），協辦機關為高雄市政府警察局（以下簡稱警察局）。」101年12月13日訂定之挖掘管理自治條例第2條第1項規定：「本自治條例之主管機關為本府工務局。」足見原告80年申請挖掘道路時之主管機關雖為被告所屬養護工程處，惟自83年1月17日修正管理辦法時起，高雄市○道路挖掘管理事務已歸被告管轄，至101年12月13日訂定挖掘管理自治條例後至今，道路挖掘管理事務仍屬被告權責，故被告以原處分廢止系爭許可證，並無行政程序法第111條第6款所規定「缺乏事務權限」之無效情形，原告主張被告僅是同意原告挖掘道路，嗣後管線之管理維護不屬於被告事務管轄權限，亦非系爭許可證之規範範圍，系爭處分具有行政程序法第111條第6款之無效事由云云，並不足採。
⑷本件原處分查無行政程序法第111條第1款至第6款所規定行
政處分無效之原因，且自該處分之形式及內容觀之，其違法性是否存在，並非普通社會一般人一望即可查知是否具有重大明顯之瑕疵程度，而其違法性之存在與否既猶存懷疑，並非「猶如刻在額頭上般」之明顯瑕疵，揆諸前揭規定之說明，自難遽謂係屬自始當然無效之行政處分。是原告主張原處分具有行政程序法第111條第7款之無效事由云云，並不可採。
⑸綜上所述，原處分並無行政程序法第111條第3款、第6款、
第7款之無效事由。從而，原告先位聲明請求確認原處分關於廢止其所有8吋、6吋管線之許可部分無效，為無理由，應予駁回。
㈡、備位聲明部分：
1、按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。……四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」「前條之廢止，應自廢止原因發生後2年內為之。」行政程序法第123條第1款、第4款、第5款、第124條定有明文。而其中第1款所稱法規准許廢止者，係指法規就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者。亦即法規已就信賴保護及法律安定為抽象之立法裁量，原處分機關自得根據有關規定之授權，為具體之行政裁量；至於同法條第4款之事實狀況變更，須係「行政處分所依據之事實『事後』發生變更」，此所稱之「事實」，指對行政處分之作成有法律上或裁量上意義之任何事實。如僅係對事實判斷之不同，或行政處分作成時已存在而未發現但於行政處分作成後始發現，均非屬事實之事後變更。而該事實之事後變更可能出自相對人之行為，也可能出自相對人不能控制之外在因素。又基於法律安定之要求，並非任何事後之事實變更皆為得廢止授益處分之原因，行政處分所根據之事實變更時，尚須行政機關依原來之法律規定，有權不作成原行政處分，始足當之。至其廢棄行政處分之公益，應超過相對人維持行政處分之利益，惟其有害公益之程度，應尚不及於對公共福祉之重大不利益，否則即屬同法條第5款之廢止原因。一般而言，在事實狀況變更後，不得作成該行政處分，或作成該行政處分至少有裁量瑕疵時，即為有害公益；另同法條第5款「其他為防止或除去對公益之重大危害者」，在各別情形是否構成公益之重大危害，理應從嚴解釋，並應採取較高之標準認定。所謂「公益之重大危害」，不以廢止具有公益性為已足，必須為防止或除去公益遭受脅迫性損失而有廢止之必要，亦即必須已有或將有具體危險之存在，但不以「公益之重大危害」係受益人所導致者為必要，且不以廢止授益處分係「防止或除去對公益之重大危害」之唯一方法為限。又重大危害係指超越單純危害而屬重大不利，例如危害生命、身體、健康、人身自由、民眾食品、人性尊嚴等，至於「重大危害」於行政處分作成時已存在但事後始知悉者，亦得廢止。亦即該授益處分原核准所根據之法規及事實並未變更（無前揭第1至4款事由），其情形如無從改善（對公共福祉有重大之不利益），又無其他規定可以適用時，原核准之主管機關方得依行政程序法第123條第5款規定廢止其授益處分。至於法規准許廢止者，因法規已規定廢止之原因，故受益人原則不得主張信賴保護；在行政處分附有廢止保留，或相對人未履行負擔而廢止之情形，均未涉及信賴保護，並無對受益人損失補償之問題。但因事實或法律狀況之變更，或因有重大之公共利益，而廢止合法之授益處分時，則有信賴保護之問題，當事人對行政處分之存在，具有值得保護之信賴，並因廢止受有損害時，自應給予補償，然此須行政處分受益人提出補償之申請為必要。
2、查，訴外人榮化公司之前身福聚公司於75年11月間與原告簽訂委託代辦鋪設管線工程合約，委託原告代辦鋪設從原告設於高雄市前鎮區石化品儲運站起至福聚公司設於大社工業區內之高雄廠圍牆邊止，全長約22公里之1條4吋丙烯管線（內含原告前鎮石化儲運站至福聚公司高雄廠圍牆邊之4英吋管線、前鎮台達廠至凱旋路之4支線），並約定埋管後經試漏試壓清洗（頂PIG）無虞後視為完工，管線產權歸福聚公司所有（本院104年度訴字第158號卷1第81至82頁）。訴外人中石化公司亦於78年10月26日與原告簽訂委託代辦鋪設管線工程合約，委託原告代辦鋪設從原告石化站起至中石化公司之大社廠牆邊止，與原告左高長途油管汰舊換新路線相同路段，全長約22公里之1條6吋甲醇輸送管線，並約定本工程管線經試漏試壓及清洗（頂管）無虞後視為完工，管線產權歸中石化公司所有（同前卷2第256至259頁）。其後原告分段向被告所屬養護工程處申請挖埋管線，經被告依「申請挖掘道路審查表」審核原告申請書業依規定填寫、申請挖埋面積相符、挖埋地點與圖面相符、挖埋深度符合規定、並無行為時管理辦法第6條所規定不得申請挖掘道路埋設管線情形等事項後，核發系爭許可證，准許原告得於80年4月20日至80年7月21日止，在系爭路段施工，此為兩造所不爭之事實，應可認定。
3、嗣因氣爆之發生，造成重大人員傷亡（32人死亡、321人受傷）及財產損失（房屋、車輛受損）之公安事件，被告乃依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可證，嗣於訴訟中追加同條第1款、第5款之事由，因基礎事實不變，且無礙原告之審級利益及攻擊防禦方法，其所為之追加，應予准許。則系爭許可證是否存有行政程序法第123條第1款、第4款、第5款之廢止事由，分述如下：
⑴按行政程序法第123條第1款所稱法規准許廢止者，係指法規
就特定之授益行政處分，明文規定行政機關在一定情形得予以廢止者。亦即法規已就信賴保護及法律安定為抽象之立法裁量，原處分機關方得根據有關規定之授權，為具體之行政裁量乙節，已如前述，然查，經本院核閱行為時管理辦法及現行之挖掘管理自治條例，並無任一自治法規明文規定授權被告於一定條件下得逕予廢止系爭許可證，此即說明前揭自治法規並未曾先行就法規准予廢止之公益性需求與授益處分相對人之信賴保護及法律安定性要求之間予以抽象之立法裁量，則上開自治法規自不得作為被告廢止系爭許可證之法律依據。被告主張法規准許廢止者，並不以法律明確規定廢止事由為必要云云，與前揭規範意旨相背，並不可採。
⑵被告認系爭許可證存有行政程序法第123條第4款所稱「行政
處分所依據之事實事後發生變更」者，無非係以系爭管線僅得輸送石油管理法第2條第4項所稱之石油製品，詎原告事後竟擅自將6吋及4吋油管轉讓由訴外人中石化公司及榮化公司作為運送石化原料之丙烯使用，已與申請資料不符，又未依行為時道路管理規則第66條第2項規定提出變更申請；且原告及訴外人榮化公司均未依現行之挖掘管理自治條例第39條規定擬定管線維護計畫並落實定期檢測事務，則被告當時核准原告於系爭路段埋設管線使用道路之事實已有變更等情，為其主要論據。然查：
①按行為時市區道路條例（54年1月28日制定）第27條規定：
「因其他工程之進行，致將道路損壞時，該項工程主管機關或所有權人，應即完全修復，其必須損壞道路時，並應事先獲得該道路主管機關之許可。」及第28條規定：「市區道路主管機關於必要時，得限制道路之使用。」並無管線申請人或申請輸送物質之限制，但授權道路主管機關較大之裁量管理權限。
②次按行為時道路管理規則第57條規定：「（第1項）市區○
○○道路，或已列入都市計畫，但尚未依計畫開闢完成之現行道路，不得佔用或破壞，如因管線新設、拆遷、換修或其他需要，須臨時使用或挖掘路面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如有破壞應負責復原。（第2項）本市道路挖掘埋設管線管理辦法另定之。」第64條規定：「公私團體機構之各種設施物，非經申請許可，不得佔用道路。」第65條第2款規定：「在市區道路內，設置左列各種……地下設施時，應事先向市區道路管理機關申請許可：……二、自來水管、雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、電視電纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下室、地下停車場等設施。」第66條規定：「（第1項）申請使用道路，應填具申請書，載明左列事項：一、使用目的。二、使用地點、範圍及設計圖說。三、設施物之構造。四、工程施工方法。五、施工期限。六、修復道路之方式。（第2項）前項申請書所載事項，有變更時，應向市區道路管理機關提出變更申請……。」（雖道路管理規則事後修訂為高雄市市區道路管理自治條例，但前揭規則第64至66條規定仍續沿用於事後修訂之自治條例第67至69條規定，直至101年7月間廢止適用）是依前揭規則第64條規定可知，申請人並不限於有設置公共設施需求之公營造或公法人團體，私人機構亦得申設管線之人，僅其須依同規則第65條及第66條規定程序提出申請。然申請書並無管線輸送內容物之必要記載事項，換言之，僅須管線埋設申請人該當同規則第65條第2款要件，且其符合第66條第1項申請規定，即可向道路主管機關申請埋設許可，縱使其事後發生管線輸送物質之變更，乃至管線所有權之轉換，亦僅須其仍屬前揭第65條第2款規定所稱之地下管線，且不涉及第66條第1項申請書必要記載事項之變更，即無需依第66條第2項規定向道路主管機關提出變更申請之必要（管線所有權之轉換，僅是管線維護管理義務與道路使用規費繳納義務人之更改，與第66條第1項各款事項無關）。
③又依行為時管理辦法第4條規定：「申請挖掘道路埋設各種
管線工程時，應填具申請書1份，檢附施工位置平面圖、道路斷面位置圖、管溝斷面圖、工程進度表等各乙式伍份，向養護工程處申請核准發給許可證後，始得施工。」第6條規定：「管線機構非有左列各款情形之一者，於道路新開闢或拓寬完成3年內，或翻修改善完成6個月內，不得申請挖掘道路埋設管線：一、與國家重要建設有關之管線工程。二、已有管線之修埋工程。三、軍用管線工程。四、沿該道路橫向或直向至人（手）孔之用戶聯接管線工程及其附帶直向人行道聯接管線工程。五、道路交通號誌之有關管線工程。六、為完成區域性之管線系統，所必須辦理之管線工程。」參諸被告於原告申請時所依據之「申請挖掘道路審查表」記載內容觀察，原則上只要原告申請書業依規定填寫、申請挖埋面積相符、挖埋地點與圖面相符、挖埋深度符合規定、並無前揭辦法第6條所規定不得申請挖掘道路埋設管線情形等事項後，即可核發系爭許可證。足見被告當時審查重點在於申請人有無依規定提出必要之申請文件，而不存在第6條例外不得申請埋設管線之情事者，原則上即可獲得道路挖掘許可。是以前揭辦法除第6條規定外，並未對申請人資格或管線輸送內容物增加額外限制。而前揭辦法於90年8月6日修正為挖掘管理自治條例後，除於第2條第1款增設規定：「稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。」外，仍將前揭辦法第4條及第6條規定，移置為該自治條例之第5條及第8條，仍未增加對申請人資格或管線輸送內容物之限制。
④再以原告申請當時擔任被告養工處管線中心技工之李義淵於
高雄地檢署檢察官偵訊時證稱：申請人提出道路挖掘之申請，我們初步審核主要先看一下施工會不會影響其他單位之管線，因我們內部有規定挖掘時要何種設施要離幾公尺等語（見高雄地院103年度矚訴字第3號刑事卷之偵2卷第182至183頁）；另時任被告下水道工程處設計與驗收人員趙建喬亦於檢察官偵訊時證稱：「我們設計時會先辦會勘，會勘前會蒐集管線資料，看管線的高程在哪裡，不管是既有的還是預定的，我們當時也沒有石化管線這個名詞，我們都稱做油管。」等語（見刑事卷之偵29卷第30頁），足見申請人資格與管線輸送內容物均非申請埋管時之必要審查事項。且嗣後高雄市政府亦對原告及訴外人中石化公司、榮化公司等石化業者徵收道路使用費，此為兩造所不爭，且該石化管線既屬「油管」範疇，且與行為時道路管理規則第66條第1項規定之申請必要記載事項無涉，原告及訴外人中石化公司亦無需依同規則第66條第2項規定向被告提出變更申請。被告主張道路埋設管線係屬特別利用，須經道路主管機關之特許，而行為時道路管理規則第65條所稱油管，並不包含石化管線，故依行為時挖埋管線管理辦法自不得申請埋設於系爭路段，且原告嗣後既將系爭6吋及4吋管線移轉予訴外人中石化公司、福聚公司，並將其所有8吋管線改輸送石化原料之乙烯，均有未依前揭辦法第66條第2項規定向被告提出變更申請之違法情事云云，與前揭法規規定意旨不符。
⑤系爭路段之6吋及4吋管線乃訴外人中石化公司、福聚公司委
託原告代辦鋪設，且系爭管線產權於鋪設完工後，自始即分別為原告、中石化公司、福聚公司所有及使用，縱使被告於原告申請之際，並不知悉系爭管線之產權歸屬，但其至遲於94年間即已知悉且登錄在案，嗣後並以系爭管線使用市區道路為由，分別對之課徵道路使用規費，是以縱使被告事後知悉系爭管線分屬不同所有人及輸送不同之內容物，但依據行為時之法律規定，被告亦僅得作成同一內容之系爭許可證，揆諸前揭行政程序法第123條第4款規定之說明，被告事後知悉系爭管線產權歸屬及輸送內容物，均非屬「行政處分所依據之事實事後發生變更」者，被告依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可證，洵屬無據。
⑶系爭許可證是否有行政程序法第123條第5款之廢止事由：
①103年8月1日凌晨高雄市○○路、二聖路、凱旋路、三多路
一帶發生連環氣爆事件，造成32人死亡、321人受傷及氣爆區路段房屋、車輛、道路受損之情形，面積高達7.2平方公里，有監察院調查報告及檢察官起訴書在卷可稽。嗣經查發生氣爆之氣體為丙烯，洩漏源係位於高雄市○○路、凱旋路口北側東西向雨水下水道箱涵支線內包覆有榮化公司所有4吋碳鋼液化丙烯輸送管線，因該箱涵內榮化公司所有4吋管線有1處明顯破孔，造成管內液化丙稀大量外洩至箱涵內，而管線內液化丙烯係高壓輸送之型態，洩漏後即成氣化氣體隨著雨水下水道箱涵往三多路及一心路段擴散時，箱涵內外熱源，均有可能著火造成氣爆，當日即係因某項熱源引燃下水道箱涵內氣化之丙烯混合物而引發氣爆事故，有高雄市政府消防局氣爆原因調查鑑定書可稽。且氣爆發生後，原告所有系爭8吋管線位於一心路與英祥街之間部分，亦經全部切除，6吋管線部分亦已盲封，為兩造所不爭執。
②高雄地檢署檢察官委託台北市及高雄市土木技師公會鑑定關
於管線埋管與被告下水道工程處興建雨水下水道箱涵（下稱系爭箱涵）佈設之前後順序。其中台北市土木技師公會根據系爭管線與系爭箱涵之設計施工與竣工圖說及現場調查結果，判斷本案是系爭管線佈設在先，系爭箱涵施作在後等語（高雄地院103年度矚訴字第3號刑事卷－台北市土木技師公會高雄地檢囑託鑑定報告第20頁）；高雄市土木技師公會則分析：若（一）「先有管線，後有箱涵」之情況：1、按一般工程程序，箱涵之施工單位將協調管線單位，辦理變更設計遷移管線，俟遷移工作完成之後，才施做箱涵。2、倘若管線單位在工作時程上，無法配合遷移，箱涵之施工單位將會先行預留孔，俟變更設計遷移管線完成後，再行施工預留孔。因此，現場將會有預留孔二次施工，而在箱涵表面遺留工作縫之痕跡。3、倘若管線已經施做完成，箱涵之施工單位未能協調管線單位辨理遷移管線，則後施工之箱涵，將會造成箱涵之混凝土，密合包覆管線之情況。若（二）「先有箱涵，後有管線」之情況：1、如果在箱涵之設計階段，且已預知日後將有管線通過箱涵側牆，則在施工箱涵側牆時，即會預留套管，以利配管。2、如果先有箱涵，後來再施做管線之情形，按一般工程施工順序，管線之穿孔，則需以鑽孔機或洗孔機於箱涵構造物洗孔，其圓孔穿透處通常呈現光滑之表面，俟穿孔管線配置完成後，再於圓孔與管線之縫隙處，灌注填充料填滿空隙。3、倘若先有箱涵，管線為考量不影響使用功能，一般在箱涵構造物上方或下方通過，不會直接貫入箱涵。4、倘若先有箱涵，需要施做管線，並且未變更管線高程時，則直接將箱涵側牆切除或鑿出適當尺寸之預留孔，俟配管完成後，再二次施工其預留孔，惟在箱涵表面將會遺留不同時期的施工界面之工作縫痕跡。綜此，其鑑定結論為：「1、本公會鑑定技師查證北側箱涵之外觀，從南向及北向均發現各有1支4、6、8吋管，直接貫入通過箱涵二側之側牆。並從北向之箱涵側牆與管線交接處，發現混凝土漏漿密合包覆石化管線之狀態，且附近未發現混凝土二次施工的工作縫。故據以鑑定研判，應屬『先有管線，後有箱涵』之情況。2、本公會鑑定技師再從北側箱涵內部頂版之查證，發現6、8吋管之上端部分，約為1/5直徑尺寸，已經被嵌入箱涵頂版之混凝土。故據以鑑定研判，原地先有4、6、8吋管，因未先行遷移管線，即澆築混凝土之後，以致造成6、8吋二支管上端處，被埋置於箱涵之頂版。」等語（見上開刑事卷－高雄市土木技師公會鑑定報告書第5頁至第6頁）。
③另高雄地檢署檢察官亦委託金屬工業研究發展中心有關管線
破損原因分析。經該中心自系爭管線外貌目視觀察檢測結果：「1、目標箱涵現場勘查照片顯示管線埋設在先，箱涵開挖土木建築於後，未協商原埋管單位進行局部遷移，以致3條管線暴露於箱涵內環境大氣中。2、包覆層受損部位暴露於箱涵內覆函水氣之氣氛，當箱涵中水位上升有時管線會浸泡於水中，造成管外大氣腐蝕嚴重。3、箱涵內部4吋管線露空，陰極防蝕迴路無法經由土壤有效涵蓋而失去保護。4、4吋管線為最外側，於箱涵施工時受損最嚴重，且標稱厚度為6mm（三支管線最薄者），在沒有健全保護機制又處於相對劣勢的腐蝕環境中，而先行破裂。5、箱涵外土壤中4吋管切下樣品的外表面目視檢測結果未見明顯腐蝕，超過20年埋設於地下柏油包覆配合陰極防蝕工法效果良好。6、箱涵內外所有樣管的內表面均無明顯異常腐蝕。7、6吋及8吋管因包覆層受損較少且保護機制較健全，管外腐蝕較不嚴重。」經測量各管線厚度量測數據，箱涵內4吋管測厚數據，顯示多處僅剩1至2mm，部分不足1mm；箱涵外4吋管測厚數據則仍維持在6mm左右；另箱涵內外6吋管測厚數據亦在7mm上下；至箱涵內8吋管測厚數據大部分多在8mm之間，有一小部分降至
6、7mm，研判管外側面之管厚度於12點鐘方向有小範圍之輕微縮減之腐蝕現象。故該中心總結：「根據厚度量測結果，可發現管線內徑尺寸幾乎符合API_5L L245R規範的標稱值，但厚度減薄的情況於箱涵內4吋管則是有很明顯的變化，減薄最嚴重的區域幾乎就是在破口的附近，厚度縮減率％最大為85.9％幾乎只剩下原來1/7的厚度，破口處魚口狀的凸起也是管線厚度不足以負荷管線內流體壓力而爆裂的重要證據，而硬度及拉伸等物性測試，4吋、6吋與8吋管各管段硬度值皆符合API_5L L245R or BRL245 or B規範要求，至於成分分析其結果也符合規範API_5L L245R or BRL245 or B規範要求，因此可確定管線強度及材質選用皆符合施工設計的要求。而在金相部分可發現4吋管破口處管外呈現腐蝕破壞形態，組織為波來鐵與肥粒鐵組織，波來鐵有球化聚集現象，應為火災產生溫度昇高所造成，沒有銲接組織形成，應無補釘之現象。其餘測試位置之金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，另外6吋管與8吋管之金相組織皆為波來鐵與肥粒鐵組織，最後經由SEM與EDS分析可得知4吋管破口處為快速撕裂狀破壞與腐蝕破壞形貌，屬於腐蝕鋼管壁減薄後，由管內往管外快速破壞。」等語（見上開刑事卷－金屬工業研究發展中心高雄氣爆案破損分析報告第I、第72頁至第110頁、第160頁）。
④高雄地檢署檢察官復委託工業技術研究院（下稱工研院）鑑
定系爭4吋管線破損洩漏原因。經工研院依管線材質和機械性質、柏油包覆層之形貌比較、各管線樣品之壁厚分佈、陰極防蝕系統之檢測維護複查、相鄰管件的狀況等事項檢測後判定：「鋼管材料之化學組成、機械性質、金相組織等皆符合API 5LGrade B鋼管材質的要求，因此4吋管破損原因與鋼管材質無關。柏油包覆層亦符合中油公司的鋼管柏油包覆施工規範，只是4吋管和6吋管在接近支流箱涵的北牆處多了他種防蝕包覆層，推測為箱涵施工時另行增添的包覆層。由於榮化4吋管內壁平整，證實鋼管係由外壁開始腐蝕減薄。採樣的五枝鋼管樣品中，僅有包夾在箱涵內的4吋管發生破損洩漏，其面朝西方（即面向主幹箱和支流涵的交界位置）的半圓柱表面上發生了非常嚴重的大面積管壁減薄現象。某些位置具有頗厚且面積不小的瘤狀突起腐蝕生成物（腐蝕瘤）。減薄區域的面積約740c㎡，縱向長度約60cm；而該減薄區域中間具有一長方型破口，破口處軸向裂縫附近的殘餘壁厚由公稱厚度6.02mm大幅降低至0.3～0.7mm範圍內，而分釐卡測得的破斷面最小壁厚為0.326mm（實際破斷厚度推測更小），由此可見腐蝕減薄程度極高。根據薄殼乘載壓力公式計算，發生破裂之最小厚壁約為0.36mm，因此殘餘壁厚已經低於此臨界值，無法承受管線輸送壓力而發生爆裂。」、「支流箱涵中4吋管朝向西方的外壁表面，在洪水期排水量大時難免承受水流的沖刷作用，更可能受到水流中夾雜的泥沙、樹枝和樹葉等固體異物的衝擊作用，造成外壁柏油包覆層產生磨損和刮傷。由於該區域已經喪失柏油包覆層的保護功能，以致鋼管金屬直接暴露於箱涵內的腐蝕環境中；鋼管在高水位時直接與混濁污水接觸而肇致管壁腐蝕速率增加，即便在低水位或枯水期亦是直接暴露於富含沼氣和濕氣的高腐蝕性環境之中，因此腐蝕速率居高不下，長期下來即造成大面積管壁發生嚴重減薄的結果。相對地，在4吋管朝向東方的外壁表面以及6吋管和8吋管的外壁表面，雖然柏油包覆層也發現了性能劣化的跡象，但是尚未達到包覆層嚴重剝落程度，仍然可以限制腐蝕性環境的接觸，降低鋼管腐蝕速率，是故尚未發生嚴重的管壁減薄。檢視三條管線之陰極防蝕紀錄和評估其效果，發現地下管線的保護電位未達到NACE SP-0169陰極保護標準，也就是陰極防蝕的保護能力未達百分之百，但是地下管線的服務壽命仍然可以延長，只是無法確認管線壽命可延長的程度。不幸的是懸空穿越排水箱涵中的管線，無法經由土壤介質而獲得陰極防蝕電流的保護，一旦表面包覆層損傷或剝落，則無法豁免於排水箱涵腐蝕環境的侵蝕，假以時日就產生了管壁嚴重減薄的結果。」等語（見上開刑事卷－工研院檢測服務報告第7頁、第32頁至第33頁）。
⑤綜觀上揭鑑定報告，足見氣爆之發生固係因被告於施作系爭
箱涵未避開原已設置之石化管線或通知其遷改路徑，致訴外人榮化公司所有4吋丙烯管線完全外露於箱涵之中，並有明顯破孔導致氣體大量外洩而發生嚴重之氣爆，上開鑑定報告地點雖與本件管線位置不同，然其地點與本件系爭管線位置地理環境相近，且均屬氣爆區內之相同管線，並經過人口密集之住宅區，造成沿線居民及往來大眾恐慌，深怕再有氣爆之威脅，影響其生命、財產之安全，況且居住之安全及人身往來之自由與財產權之保障不受任何侵害，均屬人性尊嚴之核心，則揆之前揭行政程序法第123條第5款之規定及說明，被告以原處分廢止系爭許可證，尚非無據。
⑷又氣爆發生於000年0月0日，兩造均係於氣爆事故發生以後
，經由鑑定機構之鑑定後始得知氣爆事故與埋設在系爭箱涵內4吋管線破損之關連性，則被告103年10月3日作成本件廢止系爭許可證之處分，並未逾行政程序法第124條所定之2年期間，原告主張被告廢止系爭許可處分，已逾2年之除斥期間云云，並不可採。
⑸至原告於起訴書固載明因信賴原處分致生財產上之損失，且
亦無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，被告廢止授益處分之同時自應依行政程序法第126條之規定補償損失始謂原處分係合法有據，而非要求原告另行起訴等語。然查，原告前揭主張僅係闡明被告廢止授益處分之同時，應依行政程序法第126條之規定補償損失始認原處分為合法有據之理由論述，故其先、備之聲明均無此事項之請求，併此敘明。
㈢、綜上所述，被告以原處分廢止原告所有使用之8吋、6吋管線之系爭許可證，並無行政程序法第111條第3款、第6款、第7款之無效事由，原告先位聲明訴請確認原處分關於廢止其所有8吋、6吋管線之許可部分無效，為無理由，應予駁回。至被告依行政程序法第123條第1款、第4款規定廢止系爭許可證關於8吋及6吋管線部分，固有可議，惟依同條第5款規定，以系爭路段原告所有之8吋、6吋管線對該路段周圍居民生命、身體、財產等公益有重大危害情事為由，廢止系爭許可證，則無不合，訴願決定理由雖有不同，但結論並無二致，自應予以維持，是原告備位聲明請求撤銷訴願決定及原處分關於廢止其所有8吋、6吋管線之許可部分，亦無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，不影響本件判決之結果，爰不再逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 2 月 23 日
書記官 凃 明 鵑