高雄高等行政法院判決
104年度訴字第236號民國105年1月27日辯論終結原 告 吳來福（兼如附表所示當事人之被選定人）
吳美穩（兼如附表所示當事人之被選定人）張簡錦圓（兼如附表所示當事人之被選定人）被 告 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 王正忠
周勇宏劉芳君上列當事人間地籍圖事件，原告不服內政部中華民國104年4月23日台內訴字第1040019070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
壹、程序事項︰按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項定有明文。
選定當事人之制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須合一確定者為必要。查，原告吳來福、吳美穩、張簡錦圓及如附表所示選定人吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡分別為重測前屏東縣長治鄉(下○○○鄉○○○○段(下稱番子寮段)176(原告張簡錦圓、選定人吳柏叡)、176-1(原告吳美穩)、176-2(原告吳來福)、176-3(選定人吳陳碎玉)、176-4(選定人吳文正)、176-5(選定人吳文輝)及176-6(選定人吳清涼)地號等7筆土地（下稱系爭土地）之所有權人，系爭土地前經內政部國土測繪中心(下稱國土測繪中心)民國102年10月1日測重字第1020700316號函核定，列入屏東縣103年度長治鄉地籍圖重測區範圍。嗣被告依土地法第46條之2及第46條之3等相關規定，以103年9月18日屏府地測字第10327910701號公告(下稱系爭公告)辦理地籍圖重測結果及標示變更登記作業。原告及選定人不服系爭公告結果，遂提起本件訴訟，主張渠等乃有共同利益之人，吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡並依行政訴訟法第29條規定，選定原告為本件訴訟當事人，業據提出選定書為證（本院卷一第43頁），核與行政訴訟法第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合，則吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡等5人應於選定當事人後即脫離本件訴訟。
貳、實體事項：
一、事實概要︰緣系爭土地前經國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函核定，列入屏東縣103年度長治鄉地籍圖重測區範圍。經屏東縣屏東地政事務所(下稱屏東地政事務所)通知土地所有權人於103年2月20日辦理地籍調查，其中番子寮段17
6、176-1、176-2、176-3、176-5地號等5筆土地，分別由土地所有權人或受託人到場指界，其四鄰界址係為「14待協助指界」；另同段176-4、176-6地號等2筆土地所有權人經通知後未到場指界，則依土地法第46條之2第1項第1款規定依鄰地界址辦理逕行施測。重測人員遂依上開地籍調查結果通知系爭土地所有權人於同年6月19日實地辦理協助指界，嗣後並通知其中176、176-4地號等土地所有權人於同年8月26日修正部分協助指界成果，惟同段176、176-3、176-4、176-5、176-6地號土地所有權人於辦理協助指界時經通知後逾期未到場指界，或到場不指界亦未於地籍調查界址標示補正表簽章，故依土地法第46條之2第1項規定辦理逕行施測；是同段176、176-3、176-4、176-5、176-6地號等5筆土地既與毗鄰土地無界址糾紛情事，被告遂依土地法第46條之2及第46條之3相關規定，以系爭公告辦理地籍圖重測結果公告(公告期間：自103年10月1日起至103年10月31日止)及標示變更登記作業。原告及選定人提出異議，被告以103年10月28日屏府地測字第10370890000號函復原告及選定人。另同段176-1、176-2地號等2筆土地所有權人(原告吳美穩、吳來福)於103年6月19日被告辦理實地協助指界時，因不同意協助指界結果而另行指界，致與毗鄰之同段177、177-2及178地號土地（其所有權人已同意協助指界結果）發生界址爭議，並於同日至屏東地政事務所遞交「地籍圖重測聲明異議暨申請調處申請書」(下稱調處申請書)，該所於103年7月15日邀集原告、選定人及毗鄰土地所有權人召開先行協調會議，並以103年7月21日屏所地二字第10330884300號函送會議紀錄。惟原告及選定人據此於103年7月21日提起訴願，經被告以103年9月25日屏府訴字第43號訴願決定：訴願不受理。嗣後屏東地政事務所以103年9月12日屏所地二字第10331111800號函將番子寮段176-1、176-2與毗鄰177、177-2、178地號土地之界址糾紛案移送屏東縣長治鄉不動產糾紛調處委員會(下稱長治鄉調委會)調處，該會分別於103年10月21日及11月14日召開調處會議，因到場土地所有權人未能達成協議，該委員會即依職權裁定以屏東地政事務所103年6月19日協助指界成果為調處結果，被告乃以103年11月26日屏府地測字第10375667900號函(下稱系爭103年11月26日函)檢送調處紀錄表予原告吳美穩、吳來福。系爭土地重測後編為水源段757、752、751、753、756、755、754等地號，其中751、752地號土地因界址爭議未解決，被告乃依土地法第46條之2第2項規定列入重測糾紛調處案，重測成果依法不列入上開公告，待調處成立或法院判決確定再憑公告處理。原告及選定人不服系爭公告及被告103年11月26日函，提起訴願，遭訴願決定就選定人吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡及原告張簡錦圓對於系爭公告部分，訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。原告及選定人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)被告系爭公告及104年5月1日屏府地測字第10413093301號公告，依行政程序法第92條之規定，因本案係被告依土地法及相關地籍測量法規等公法上規定，對於系爭土地重新測量並劃定界址，對於系爭土地所有權之範圍及內容發生變更之效果。則被告透過公權力辦理地籍重測之結果，已對系爭土地所有權直接發生法律上變動之效果，故辦理地籍重測案件所為之決定，均屬行政處分。且地籍爭議雖然是兩造私人間之土地爭議，但被告依土地法及地籍測量實施規則進行重測，係在履行其公法上職責，自須受到土地法、行政程序法等規範拘束，被告作成之地籍圖並予公告，性質上當屬行政處分無疑，且是屬規制私法效果之行政處分，若因此而侵害土地所有權人權益，依行政訴訟法第4條第1項規定，土地所有權人應得提起撤銷訴訟。
(二)按約僱人員是否為刑法第10條第2項所定之「公務員」，實務上常以「勞務契約」有無明確訂定規範作為判定其是否為「公務員」之依據。因此行政院為避免行政機關規避行政責任、濫用約僱人員行使公權力，故訂頒「各機關職務代理應行注意事項」，第9點明定:「各機關對於人民權利義務攸關之業務，應注意避免以約僱人員辦理之。」惟本案地政機關為規避行政責任，違背法令規定，委任約僱人員賴國雄辦理地籍調查，並縱容其以詐欺違法之手段製作不實「地籍調查表」，剝奪原告指界之權利，故其行政處分違法且無效。賴國雄於103年1月14日辦理地籍調查時，明知原告有特別申請延期以便到場指界，竟違背行政程序法第8條及公務員服務法第1條之規定，以詐欺之手段騙取原告之印章，製作不實之地籍調查表(即被告所稱14待協助指界)，且於原告提出用印之質問時，賴國雄明知「地籍調查表」至關人民土地財產權益，不僅不敢出示地籍調查表還意圖規避責任，辯稱係原告要求照舊圖重測云云，顯非事實。且賴國雄偽造地籍調查表，並據以辦理逕行施測之行為，依土地法第46條之1至第46條之3執行要點(下稱系爭執行要點)第8點之規定，已剝奪原告之指界權及依指界施測之權利。賴國雄於103年6月19日以土地分析表強行逐點施測出減少系爭土地面積之界址後，造成得利之鄰地所有人因自覺受益，反而認定是原告祖先佔用其等土地，等同宣告原告與鄰居已無調解之可能。再者，於調處前，即以套用舊圖方式重測完成，並提供予鄰人。未依系爭執行要點第4點及第8點規定，土地所有權人有到場指界，地政機關應按土地所有權人指界結果量測。若與鄰地所有權人之指界有爭議，應送協調及調處。地政機關不應逕行套用舊圖繪測地籍圖或是提出土地分析表。賴國雄於原告與鄰人調處前，即套用舊圖繪測地籍圖並提出土地分析表，顯然有意偏袒他方，並導致調處程序如同虛設，無法發揮解決紛爭之功能。
(三)按地籍調查依是否有到場指界，所適用之法規並不相同。若有到場指界者，應依系爭執行要點第8點辦理施測。未到場指界者或到場表明無法指界者，則依系爭執行要點第4點辦理施測。經查，本件原告確實有到現場指界，有申請延期地籍調查之申請書、103年2月20日蓋章錄影光碟及103年6月10日逕行施測錄影光碟可證。至被告主張原告雖有到場卻無指界云云，僅提出其政風室調查報告及原告認係偽造之「14待協助指界」之地籍調查表證明。再者，若原告確有到場指界，而鄰地表示依照舊圖(即無法明確指界)，依上開法律規定，地政機關自應依照原告指定界址施測，始符合法制規定之程序。是以本件地籍重劃根本不符合套用舊地籍圖進行量測之要件，在一方明確指界，一方未明確指界之情形，地政機關只能依指界之一方先行繪製地籍圖，雙方若有爭執，再依調處程序解決。惟本件地政機關卻反其道而行，反而強制依破損、不準確之舊地籍圖逕行施測界址，根本違反重測之意旨及法律規定之程序。
(四)土地之實際界址，自是使用土地之所有權人最清楚，尤其本案界址爭議之土地已歷經好幾代，界址爭議點之既成道路及排水溝等天然界址現狀亦已使用幾十年，若被告能依原告所指界施測界址，因大家已使用多年，或許就不會造成此次界址爭訟案件。至所謂「逕行施測」，依系爭執行要點第4點規定，係土地所有權人未到場指界或到場無法指界時，始為逕行施測界址之依據。惟查，本案在被告逕行施測出第一點界址時，原告發現未按指界界址施測，馬上提出抗議、制止。惟被告完全無視法律規定，僅稱一切等測完界址再說，並逐點測出事先算好縮減我等土地面積之界址出來，顯然違法剝奪原告之指界權等情。並聲明求為判決：訴願決定及原處分（系爭公告及被告103年11月26日函)均撤銷。
三、被告則以︰
(一)查國土測繪中心核定之103年度地籍圖重測計畫，即核定被告以約僱人力辦理，且賴國雄係被告依法僱用之約僱人員，並簽立僱用契約書，明定工作項目為「辦理地籍圖重測作業」，是賴國雄執行被告交付業務依法有據，並無違誤。
(二)系爭土地於辦理地籍圖重測期間，皆依土地法第46條之2、地籍測量實施規則第83條及系爭執行要點第4點等規定辦理地籍調查及協助指界；又因土地界址係私有財產範圍，為維護土地所有權人權益及符合公平正義，雙方土地所有權人皆有自行指界或要求協助指界之權利，並不因單方土地所有權人自行指界而剝奪另一方土地所有權人要求協助指界之權利。而土地所有權人逾期未到場指界或到場不同意協助指界結果且未能自行指界者，自應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測；至於不同意協助指界結果而另行指界致產生界址爭議者，屏東地政事務所亦依原告等另行指界位置製作地籍調查表，並依土地法第46條之2第2項規定移送長治鄉調委會予以調處，此有地籍調查表（含界址標示補正表）及屏東地政事務所政風室調查「民眾檢舉本所地籍調查員疑涉詐欺及偽造文書案」報告可證，調查報告中陳明本案地籍調查人員之地籍調查作業及製作地籍調查表均依規定辦理，並無原告指摘之不法作為。是，倘原告不服調處結果，自應於接到被告上揭調處紀錄表後15日內，依土地法第59條第2項規定向司法機關訴請處理；逾期不起訴者，登記機關自應依原調處結果辦理之，方符法制。
(三)次按最高法院69年度台上字第308號裁判要旨：「土地法第38條第1項規定辦理土地登記前，應先辦理地籍測量，是以每筆土地之面積係依據地籍圖之界址而確定，並非先行確定每筆土地之面積然後據以移動界址，其理至明。」69年度台上字第3426號裁判要旨：「…土地重測時，既係根據上訴人之指界測量，重測所得土地面積數量自與上訴人實際擁有土地相符，其數量較重測前登記面積減少，自應以較新及精密測量所得之重測面積為準。殊難據此要求回復重測前登記之土地面積數量，並要求鄰地交付較重測前登記面積多出部分之土地，否則即與政府實施地籍重測，以糾正舊地籍不正確之立法意旨有違。」內政部74年9月9日台（74）內地字第340883號函釋：「…二、地籍圖之重測，因其測量技術及使用儀器遠較日據時期精密優良，又數十年來，土地因人為或天然地形變遷，界址與原地籍圖不符，加以複丈時誤差之配賦，乃使重測前後土地面積發生增減，成為必然事實。…按土地之四至界址以所有權人最明悉，為期施測結果確實無誤，並使鄰地所有權人免受損害，辦理重測時，由土地所有權人到場指界，並設立界標，地政機關依據所有權人指界範圍，測定各宗土地位置、形狀、大小，其面積實為界址範圍決定之結果，…」。綜上可知，地籍圖重測係先經過地籍調查程序通知土地所有權人到場指界，以確定每筆土地之界址位置，再據以計算出每筆土地之面積，因測量技術及使用儀器遠較日據時期精密優良，其面積數值自應以較新及精密測量所得之重測後面積為準，並非先行確定每筆土地之面積然後據以移動界址；故原告訴稱以事先算好縮減渠等土地面積之分配表，再據以逕行施測界址一節，顯係誤解法令等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，有屏東縣長治鄉地籍圖重測地籍調查（界址標示補正）表(下稱地籍調查表)、系爭公告、被告上開各函、調處申請書、屏東縣政府不動產糾紛調處紀錄表(下稱調處紀錄表)、土地登記公務用謄本等附於訴願卷及本院卷可稽，且經兩造各自陳明在卷，洵堪信實。本件兩造之爭點為系爭公告是否合法？原告吳來福、吳美穩對系爭公告是否具有法律上利害關係？對土地界址爭議所生調處結果不服，可否提起行政爭訟？茲論述如下：
(一)系爭公告部分：
1、就選定人吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡及原告張簡錦圓(下稱吳清涼等6人)部分：
(1)按「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「(第1項)重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：一、鄰地界址。二、現使用人之指界。三、參照舊地籍圖。四、地方習慣。(第2項)土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「(第1項)重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。(第2項)土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。(第3項)逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」「(第1項)土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。(第2項)因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」分別為土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3、第59條所明定。次按「重測地籍調查時，到場之土地所有權人不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界，並依下列方式辦理：（一）土地所有權人同意該協助指界之結果者，視同其自行指界。（二）土地所有權人不同意協助指界之結果且未能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測。（三）土地所有權人不同意協助指界之結果而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。」「地籍調查時，土地所有權人依土地法第46條之2於現有地界線設立界標並到場指界者，不論其現有地界線與地籍線是否相符，以其界標並指界之現有地界線辦理調查並施測。但相互毗鄰土地涉及不同使用分區或使用地時，仍應依有關管制規定辦理。」分別為系爭執行要點第4點、第8點所規定。又按「(第1項)土地所有權人，應於地籍調查時到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。(第2項)到場之土地所有權人不能指界者，得由測量員協助指界，其經土地所有權人同意者，應由土地所有權人埋設界標。(第3項)土地所有權人逾前條第1項期限未設立界標或到場指界者，得依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測，其依第3款及第4款規定辦理者，並應埋設界標。(第4項)界址有爭議時，直轄市或縣（市）主管機關應依土地法第59條第2項規定處理之。」「(第1項)地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。(第2項)前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」「(第1項)土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」地籍測量實施規則第83條、第199條、第201條第1項定有明文。上開系爭執行要點乃內政部本於中央主管機關地位為協助下級機關執行土地法第46條之1至第46條之3規定所為細節性及執行性規定，核與土地法該等條文規定意旨無違；另查，地籍測量實施規則係內政部依據土地法第47條之授權，為辦理地籍測量所訂立細節性及執行性之法規命令，核與土地法規定意旨相符，均爰予援用。而由上開土地法及地籍測量相關規定可知，已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量；而重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界，土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，應準用土地法第59條第2項規定，由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理（即向民事法院提起確認經界之訴）。若土地所有權人到場卻不能指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界。土地所有權人同意協助指界之結果者，視同自行指界。土地所有權人若不同意協助指界之結果但可以自行指界，而產生界址爭議者，應依土地法第46條之2第2項規定予以調處。土地所有權人若不同意協助指界之結果但不能自行指界者，應依土地法第46條之2第1項規定逕行施測，先予敘明。
(2)經查，原告及選定人等分別所有坐落重測前番子寮段176(原告張簡錦圓、選定人吳柏叡)、176-1(原告吳美穩)、176-2(原告吳來福)、176-3(選定人吳陳碎玉)、176-4(選定人吳文正)、176-5(選定人吳文輝)及176-6(選定人吳清涼)地號等7筆土地，經國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號函(本院卷一第64頁)核定，列入屏東縣103年度長治鄉地籍圖重測區範圍。依地籍調查表(本院卷一第85-110頁)記載，屏東地政事務所通知土地所有權人於103年2月20日辦理地籍調查，其中176、176-1、176-2、176-3、176-5地號等5筆土地，分別由土地所有權人或受託人到場指界，因其等當日均無法依地籍測量實施規則第83條規定，自行設立界標或清楚將其土地四周圍界址位置詳細告訴測量人員，依系爭執行要點第4點規定，其四鄰界址係為「14待協助指界」；另176-4、176-6地號等2筆土地所有權人經通知後未到場指界，則依土地法第46條之2第1項第1款規定依鄰地界址辦理逕行施測。嗣重測人員依上開地籍調查結果通知上開土地所有權人於同年6月19日實地辦理協助指界，惟176、176-3、176-4、176-5、176-6地號土地所有權人(即吳清涼等6人)於辦理協助指界時經通知後或有逾期未到場指界，或到場不指界或無法清楚指界，且亦未於地籍調查界址標示補正表簽章，故依法辦理逕行施測；復因吳清涼等6人不同意前開協助指界結果(本院卷一第121頁)，但無法清楚指界，且與毗鄰土地無界址糾紛情事，被告遂就176、176-3、176-4、176-5、176-6地號等5筆土地依土地法第46條之2及第46條之3相關規定，以系爭公告(本院卷一第84頁)辦理地籍圖重測結果公告(公告期間：自103年10月1日起至103年10月31日止)及標示變更登記作業。另176-1、176-2地號等2筆土地所有權人即原告吳美穩及吳來福2人於103年6月19日辦理實地協助指界時，因不同意協助指界成果且有另行指界，致與毗鄰同段177、177-2及178地號土地（其所有權人已同意協助指界成果）發生界址爭議，原告吳來福並於同日至屏東地政事務所遞交調處申請書(本院卷一第118頁背面)，該所旋於同年7月15日邀集原告吳美穩及吳來福2人及毗鄰土地所有權人召開先行協調會議，並以103年7月21日屏所地二字第10330884300號函送會議紀錄（本院卷一第119頁），惟原告及選定人據此於103年7月21日向被告提起訴願，業經被告103年9月25日屏府訴字第43號訴願決定：訴願不受理（本院卷一第123-126頁）。嗣後屏東地政事務所以103年9月12日屏所地二字第10331111800號函(本院卷一第132頁)將176-1、176-2與毗鄰
177、177-2、178地號土地之界址糾紛案移送長治鄉調委會調處，該會分別於103年10月21日及11月14日召開調處會議(本院卷一第136、139頁)，因到場土地所有權人未能達成協議，該委員會即依職權裁定依屏東地政事務所103年6月19日協助指界成果為調處結果，被告遂以系爭103年11月26日函(本院卷一第137頁)檢送調處紀錄表予原告吳美穩、吳來福2人。嗣因被告未接獲原告吳美穩及吳來福2人於上開調處結果通知15日內，訴請法院審理經界之訴之訴狀繕本，屏東地政事務所乃以104年4月23日屏所地二字第10430471400號函(本院卷一第141頁)將上開調處案送被告補辦重測結果公告，經依法公告30日（自104年5月18日起至104年6月17日迄，本院卷一第143頁），並於104年6月29日辦竣土地標示變更登記等情，有上開7筆土地之土地建物查詢資料單(本院卷一第77-83頁)、系爭公告、國土測繪中心、被告及屏東地政事務所上開各函、地籍調查表、地籍圖重測委託書、送達證書、調處申請書、調處紀錄表、被告103年屏府訴字第43號訴願決定書、被告104年5月1日屏府地測字第10413093301號公告附訴願卷及本院卷可稽，應堪認定，核與上開土地法第46條之1、第46條之2、第59條及系爭執行要點第4點等規定並無不符，是被告將系爭土地其中176、176-3、176-4、176-5、176-6地號等5筆土地以系爭公告辦理地籍圖重測結果公告，依法尚屬有據。
(3)原告雖主張其與選定人等於103年1月14日第一次地籍調查時即已到場指界，惟調查人員賴國雄卻未採納，反而騙取其等之用印，謊稱其等同意協助調查並要求照舊圖重測，進而辦理逕行施測之行為，剝奪其等之指界權及依指界施測之權利。且賴國雄於原告與鄰人調處前，即套用舊圖繪測地籍圖並提出土地分析表，除違反系爭執行要點第4點及第8點規定，顯然有意偏袒他方，並導致調處程序如同虛設，無法發揮解決紛爭之功能云云。惟按，「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。故縱令相鄰土地所有權人於重新實施地籍測量時，均於地政機關通知之期限內到場指界，毫無爭議，地政機關依照規定，已依其共同指定之界址重新實施地籍測量。則於測量結果公告期間內即令土地所有權人以指界錯誤為由，提出異議，測量結果於該公告期間屆滿後即行確定，地政機關應據以辦理土地標示變更登記。惟有爭執之土地所有權人尚得依法提起民事訴訟請求解決，法院應就兩造之爭執，依調查證據之結果予以認定，不得以原先指界有誤，訴請另定界址為顯無理由，為其敗訴之判決‧‧‧。」為司法院釋字第374號解釋在案。再「原告所有土地，與陳某所有土地因經界發生爭執，經陳某申請被告官署所屬之麻豆地政事務所派員測量，此項測量結果，原無確定私權關係之效力，原告對之既有爭執，自可訴由普通法院審理裁判。而被告官署所屬麻豆地政事務所所為之測量工作，尤不能視為被告官署之處分，既無行政處分之存在，原告自不得以行政爭訟方式，請求救濟。」最高行政法院著有51年判字第226號判例可參。準此以觀，地籍重測之結果，僅係將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，並無增減人民私權之效力。故地政機關所為之地籍圖重測，純係基於職權提供土地測量技術上之服務，而該測量成果，依其性質應屬鑑定行為之一種，為該機關就系爭土地界址何在所為的專業上意見，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，使其完整正確反映於地籍圖上，並無發生權利義務內容變動之法律上效果，其就此所為之相關表示，既未發生法律效果，應僅係事實之說明，並非行政處分。且縱然重測結果公告確定後，土地所有權人對公告結果若有爭執，仍可訴由普通法院審理裁判，並非已無救濟途徑。再者，地籍測量非在藉此確認或變更土地之權利關係，惟國家基於健全地籍、確保地籍登記之正確性，並杜絕經界糾紛，而有實施地籍測量(包括重測)之必要性及公益性，故地籍重測之重點係以確定土地界址之對地調查為主。又並非所有土地所有權人均得對其土地清楚指界，為避免因所有權人無法清楚指界，影響行政機關重測工作之進行，土地法第46條之1、第46條之2、第46條之3、系爭執行要點及地籍測量實施規則遂訂定地籍重測作業程序進行時之相關規定，且亦為使人民於重測時能知悉相關法律規定，被告於其地籍圖重測地籍調查通知書(本院卷一第207頁)之背面，亦均有將相關規定予以記載，以利人民及測量人員於重測時可資遵循。而依上開法規之規定，土地所有權人於地籍調查時應到場指界，並在界址分歧點、彎曲點或其他必要之點，自行設立界標。到場之土地所有權人不能清楚指界者，地籍調查及測量人員得參照舊地籍圖及其他可靠資料，協助指界。土地所有權人未於地籍調查時設立界標或到場不能清楚指界且亦不同意協助指界之結果者，依土地法第46條之2第1項各款之規定逕行施測。再查，原告雖主張其等有於103年1月14日第一次地籍調查時即已到場指界，惟所謂「已到場指界」，依地籍測量實施規則第83條之規定，係指自行設立界標或能清楚將其土地四周圍界址位置詳細告訴測量人員。而原告及選定人等於103年1月14日當日並未設立界標，為原告所不爭，且依原告於本院104年9月8日行準備程序時(本院卷一第198頁)陳稱，原告對指界程序流程都不清楚，1月14日有問證人賴國雄要做什麼動作，但他都沒有告訴我們要做什麼事情等語，應認原告及選定人等於103年1月14日當日並未有依地籍測量實施規則第83條為清楚指界，故原告主張其等於103年1月14日已為指界，依系爭執行要點第8點規定，應依渠等指界結果量測云云，尚不可採。又原告等人既未於被告指定之地籍測量日期(即103年1月14日及同年2月20日)為設定界標或清楚指界，則依系爭執行要點第4點之規定，被告就系爭土地應辦理協助指界。又所謂「協助指界」，係指由測量人員參照舊地籍圖及其他可靠資料(如地政機關所保管之地籍圖、登記簿及地籍圖數化之面積、實地測量之現況)，再依其個人經驗、主客觀環境，經初步整理後確定各宗土地界址，再通知土地所有權人於實地指定界址供其參考之謂。且因協助指界之目的僅在提供土地所有權人指界參考之用，是以其發動之程序依上開規定，僅須土地所有權人於地籍調查日不能清楚指界時即可採取，毋須取得土地所有權人之事先同意。復按，對於測量人員所提出協助指界之結果，土地所有權人亦有選擇接受與否之權利，僅係於不接受協助指界之結果，且自身仍無法清楚指界時，為避免該次重測結果因此陷入懸而未決狀況，故規定應以土地法第46條之2第1項「逕行施測」之結果作為公告之結果。再查，系爭土地於103年6月19日被告通知原告及選定人等協助指界時，僅原告吳美穩(番子寮段176-1地號)及吳文福(番子寮段176-2地號)於當日除不同意協助指界之結果外，並有為清楚指界。至系爭土地之其他所有權人(即吳清涼等6人)或未出席，或雖有出席，惟並未完成另行指界之程序，此參原告於本院104年8月18日行準備程序時陳稱(本院卷一第171頁)，其他5筆土地於6月15日被告就將界址確定了，其他原告因為看到界址已經定了，所以就沒有作出反應等語可證之。且因系爭土地除番子寮段176-1及176-2地號以外之土地所有權人(即吳清涼等6人)直至系爭公告作成前均未有另行指界之行為，亦為原告所不爭，故被告遂就176、176-3、176-4、176-5、176-6地號等5筆土地依土地法第46條之2第1項規定予以逕行施測並予以公告，依法尚無違誤。是原告主張被告測量人員未經其等同意，騙取其等用印，謊稱原告等同意協助調查並要求照舊圖重測，進而辦理逕行施測之行為，剝奪原告之指界權及依指界施測之權利云云，並不可採。原告另主張其等既和鄰地就界址有爭議，被告不應先將界址定出來，再要原告與鄰地指界，而係應使原告與鄰地進行協調、調處云云，惟依土地法第46條之2第2項規定，地籍測量時僅於土地所有權人因設立界標或到場指界而發生界址爭議時，始得準用同法第59條第2項規定予以調處。然因本件原告及選定人等於103年1月14日及同年2月20日地籍調查時，並未有設立界標或因到場有清楚指界而與鄰地發生界址爭議之情形，已如上述，是以被告尚無法進行調處程序，而係採行協助指界之方式。是原告上開主張，顯係對法律之規定有所誤解，亦不可採。至原告主張被告委任約僱人員賴國雄辦理地籍調查，並縱容其製作不實地籍調查表，違反各機關職務代理應行注意事項第9點之規定，剝奪原告指界之權利，故其行政處分違法且無效云云。惟按，系爭地籍調查結果並無增減人民私權之效力，僅係地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，故非屬上開注意事項第9點規定，應避免約聘僱人員辦理與人民權利義務攸關之業務。且國土測繪中心核定本件103年度地籍圖重測計畫時，即同意被告辦理該中心補助之地籍圖重測計畫經費時得僱用臨時人員辦理之。又本件測量人員賴國雄係被告依法僱用之約僱人員，並簽立僱用契約書，明定工作項目為「辦理地籍圖重測作業」等情，有國土測繪中心102年10月1日測重字第1020700316號、102年12月27日測重字第1020700384號函及被告約僱人員僱用計畫表、僱用契約書附卷(本院卷一第64-75頁)可稽，故本件被告僱用賴國雄執行地籍重測業務依法有據，並無違誤。
2、就原告吳美穩、吳來福部分：再按，行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件。此項要件之目的在於區隔權利及法律上利益與反射利益之不同，並且排除其他僅具經濟上、情感上或事實上之利害關係之情形。又當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，始具備當事人適格。從而，原告提起行政訴訟，須就特定訴訟標的有實施訴訟之權能，始為適格之當事人，若當事人不適格，係屬欠缺訴權之要件，法院應認其訴為無理由而以判決駁回其訴。再查，系爭土地其中番子寮段176-1、176-2地號等2筆土地所有權人原告吳美穩、吳來福於103年6月19日辦理實地協助指界時，因不同意協助指界結果而另行指界，致與毗鄰同段
177、177-2及178地號土地（已同意協助指界結果）發生界址爭議，因土地界址爭議未解決，被告乃依土地法第46條之2第2項規定列入重測糾紛調處案，重測成果依法不列入系爭公告等情，已如上述。則原告吳美穩、吳來福既非系爭公告處分之相對人，且亦未陳明其法律上利害關係，該2人即無實施訴訟之權能，自不得提起本件撤銷訴訟。從而，原告吳美穩、吳來福就訴請撤銷系爭公告部分，起訴欠缺訴權要件，訴願決定所為不受理決定，並無不合。
(二)被告103年11月26日函部分：
1、按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟，固據行政訴訟法第4條第1項明文規定。惟所謂行政處分係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此參照行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項之規定可明。再提起撤銷訴訟，以有中央或地方機關之行政處分存在為前提，如無行政處分存在，即不得提起撤銷訴訟，否則，即欠缺起訴前提要件。次按「依照土地法第59條第2項規定，土地權利關係人因土地登記提起異議而發生土地權利爭執時，應由該管市縣地政機關予以調處，當事人不服調處者，應於調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之，是關於土地登記之異議，自不適用訴願程序。」（最高行政法院著有37年判字第43號判例足資參照）。所謂向司法機關訴請處理係指藉由法院就當事人之爭議為實體之終局判決，以達解決紛爭之目的，亦即應向普通法院提起足以保護其權利及排除其行使權利之障礙之民事訴訟（例如定不動產經界或設置界標之訴訟），以獲得確定實體終局判決而言(最高行政法院83年度判字第517號及85年度判字第966號判決要旨參照)。
2、經查，系爭土地其中番子寮段176-1、176-2地號等2筆土地所有權人(原告吳美穩、吳來福)於103年6月19日被告辦理實地協助指界時，因不同意協助指界結果而另行指界，而與毗鄰之同段177、177-2及178地號土地（因其所有權人係同意協助指界結果）發生界址爭議，渠等並於同日至屏東地政事務所遞交調處申請書，經該所於103年7月15日邀集原告、選定人及毗鄰土地所有權人召開先行協調會議，並以103年7月21日屏所地二字第10330884300號函送會議紀錄。惟原告及選定人據此於103年7月21日提起訴願，經被告以103年9月25日屏府訴字第43號訴願決定：訴願不受理。嗣後屏東地政事務所以103年9月12日屏所地二字第10331111800號函將同段176-1、176-2與毗鄰177、177-2、178地號土地之界址糾紛案移送長治鄉調委會調處，該會分別於103年10月21日及11月14日召開調處會議，因到場土地所有權人未能達成協議，該委員會即依職權裁定依屏東地政事務所103年6月19日協助指界成果為調處結果，被告遂以系爭103年11月26日函檢送調處紀錄表予原告吳美穩、吳來福等情，已如上述，並有屏東地政事務所上開會議紀錄表、被告上開各函、調處申請書、屏東縣政府不動產糾紛調處紀錄表、訴願決定書附卷（本院卷一第112-139頁）可稽。本件原告吳來福、吳美穩因不服被告103年11月26日函而對之提起訴願及行政訴訟，惟被告上述函文僅是檢送關於同段176-1、176-2地號土地與鄰地
177、177-2、178地號土地之界址爭議調處紀錄表，並該調處紀錄表附註欄(本院卷一第139頁背面)明白記載：「二、不服調處結果者應於接到本調處紀錄15日內，以相對之當事人為被告，向司法機關提起『確認經界』之訴，並應於訴請司法機關處理之日起3日內將訴狀繕本送本府，逾期不起訴者，依調處結果辦理之。」按諸上開說明，被告103年11月26日函檢送調處紀錄表所為之調處結果，並未發生權利義務內容變動之法律上效果，僅係事實之說明，非屬行政處分之性質，故原告吳美穩、吳來福自不得對之提起行政爭訟，訴願決定機關依訴願法第77條第8款規定為訴願不受理之決定，於法並無違誤，原告吳美穩、吳來福復提起本件撤銷訴訟，即屬於法不合，應予駁回。又本件原告吳美穩、吳來福就請求撤銷被告103年11月26日函部分之訴既因不合法，而遭駁回，故就該部分實體上爭議事項，本院即無予以審究之必要。
五、綜上所述，原告請求撤銷系爭公告部分，為無理由，應予駁回；另請求撤銷被告103年11月26日函部分，為不合法，爰併予判決駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，爰併依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 17 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 17 日
書記官 洪 美 智附表：
選定人：吳清涼、吳文正、吳文輝、吳陳碎玉、吳柏叡