高雄高等行政法院判決
104年度訴字第358號民國104年12月22日辯論終結原 告 吳清心（兼吳育奇、吳育龍、吳清泉之被選定人）被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 黃紹文 律師上列當事人間返還公法上不當得利事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「多數有共同利益之人得由其中選定1人至5人為全體起訴或被訴。」「訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」行政訴訟法第29條第1項及第3項分別定有明文。選定當事人之法制，旨在求取共同訴訟程序之簡化，苟多數當事人所主張之主要攻擊或防禦方法相同，已足認有簡化訴訟程序之作用，而具有法律上之共同利益，即得由其中選定一人或數人為全體起訴或被訴，初不以對訴訟標的必須合一確定者為必要。經查，本件選定人吳清泉為坐落臺南市○區○○段（下稱德高段）284、284-27、284-44地號土地之共有人，吳育奇、吳育龍為坐落同段284、284-26、284-2
7、284-44、284-48地號土地（下稱系爭土地）之共有人，嗣系爭土地經改制前臺南市政府、臺南縣政府以民國98年12月22日南市地權字第09814533570號、府地開字第0980307474號公告（下稱系爭公告）區段徵收，選定人吳育奇、吳育龍、吳清泉等3人（下稱選定人吳育奇等3人）因不服被告徵收補償抵價地分配比例，主張被告獲有公法上不當得利及不法侵害渠等法律上之權益，吳育奇並於104年8月13日將其主張本於區段徵收所生債權中之新臺幣（下同）40萬元讓與原告（參本院卷第52頁）。茲衡酌本件選定人吳育奇等3人之訴訟標的係同種類，且本於事實上或法律上之同一原因事實，而其主張之主要攻擊或防禦方法亦無不同，且原告所請求之訴訟標的，係受讓自選定人吳育奇主張之上開債權，堪認選定人吳育奇等3人選定原告為當事人，具有簡化訴訟程序之訴訟經濟作用，而具有法律上之共同利益。至於渠等之請求有無理由，應屬另一問題，並不影響渠等就本件訴訟程序具有法律上共同利益之認定。又選定人吳育奇等3人依行政訴訟法第29條之規定，選定原告為本件訴訟當事人，亦已提出選定當事人狀（本院卷第16-17頁）在卷足憑，核與同法第34條規定訴訟當事人之選定應以文書證之，並無不合。則選定人吳育奇等3人於合法選定當事人後即脫離本件訴訟，合先敘明。
二、事實概要︰緣改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區○住○區○○○○區段徵收計畫書、圖，報奉內政部於98年11月10日以內授中辦地字第0980725912號函（下稱內政部98年11月10日函）就改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣崁腳段498-2地號等3筆土地准予實施區段徵收（含選定人吳育奇等3人之系爭土地）後，經改制前臺南市政府、臺南縣政府於98年12月22日以系爭公告區段徵收土地或土地改良物及其應補償之費額，公告期間自98年12月24日起至99年1月23日止。選定人吳育奇等3人因認上開內政部區段徵收程序不合法，乃於99年9月9日委任原告為代理人提起訴願，遭行政院以渠等訴願逾期而決定不受理，原告不服，提起訴訟，經本院100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年度裁字第601號裁定駁回原告之訴確定。嗣選定人吳育奇等3人因不服系爭公告有關抵價地分配比例，主張被告獲有公法上之不當得利及不法侵害其等法律上之權益，選定人吳育奇並於104年8月13日將其主張本於區段徵收所生債權中之40萬元讓與原告，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠系○○○區段○○○○段等土地共計71,412.85平方公尺，
其中包含原告原所有之系爭土地、面積6,120平方公尺，被告誆以開發成本高為由，自行取得17,038.61平方公尺擬作抵費地之成本使用，遂分配予原告抵價地僅2,737.24平方公尺，即分配比例僅2,737.24/6,120平方公尺=44.7%，遠低於法定原則50%。惟全區開發總成本僅331,174,298元而已，且被告分得大量土地後，分別於103年6月17日、同年11月4日及104年1月15日標脫其中20筆土地，即已得款1,001,070,547元，其餘土地3,349.06平方公尺，單價以上開平均值估算尚可得款244,905,444元，則被告向原告所取得抵費地總值竟達有1,245,975,991元之天價，「投資報酬率」高達276%之暴利。區段徵收全體所有權人因被告不當取得17,038.61平方公尺之土地，致財產減損1,245,975,991元，而被告用於開發之成本僅331,174,298元，顯然被告有高估開發成本，低估系爭土地價值，致原所有權人低於應領回抵價地面積之損害等疏失，違背行政程序法第7條第1項第3款所定「行政行為，應依下列原則為之︰…三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、法律公平正義及比例等主要原則與正當性。被告上開溢領土地多數已賣出，取回分配已不可能，則被告向原所有權人取得逾越必要費用（開發成本）部分即914,801,693元（1,245,975,991-331,174,298元=914,801,693元），應屬不當得利，應返還予全體原所有權人，始符公平正義原則，而其中應返還原告部分為78,397,464元（914,801,693元×系爭土地原面積6,120平方公尺/徵收全面積71,412.85平方公尺=78,397,464元），始屬公平合理有據。
㈡被告自承抵費地應與開發成本等值法則，有97年第1次會議
紀錄說明二、載明「開發經費︰本案開發總費用經估計約為新臺幣26,580萬元，所需經費來源除於96年編列預算外另向銀行貸款支應，並由標售土地價款償還行貸債務，以維收支平衡。三、財務分析︰區段徵收之開發係屬自償性質，開發經費均由標售土地價款抵付，故要維持財務平衡，則開發後之土地標售價格占有舉足輕重之地位，為權衡估算正確合理之價格，亦參考內政部所彙編之『房地產交易價格簡訊』中關於本市東區平均住宅區、商業區等買賣價格推估開發後之單價約24,000元/平方公尺。四、民意調查︰…該區土地經政府禁建多年影響百姓權益，基於補償理念抵價地比例應為50%，唯有抵價地比例為45%時，財務尚可持平。」徵收計畫書第6頁第2行載明「3、本區開發成本約為33,203萬元，為達自償性開發目標，全數由標售可建築土地1.65公頃回收、預估標售底價25,000元/平方公尺，可收入41,250萬元，再加上讓售電路鐵塔用地收入約480萬元，財務計畫應可持平」可憑。準此，系爭分配顯然違背下列法律原則︰1.抵價地比例：⑴法定︰> 50%；⑵實際︰44.7%。2.標售單價：⑴原計畫推估或謂：24,000元/㎡或25,000元/㎡；⑵實際拍脫市價：平均73,126元/㎡。3.開發費用：⑴原預估或謂26,580或33,203萬元；⑵結算︰33,117萬4,298元。3.所獲抵費地已收入及待售價值合計：⑴124,597萬5,991元；⑵> > 33,117萬4,298元開發成本。4.開發財務性質及法則：⑴法定︰
自償、收支平衡、持平；⑵結果︰276%暴利。以上，足證被告徵收時過度低估土地價格（僅實際價格之1/3），不當掠奪過多土地，收支明顯失衡，損人利己，自應返還差額，以維收支平衡，始符兩造公平合理等法則。則被告以高估開發成本及嚴重低估土地地價不正當方法，誘使內政部作出抵價地過低比例45%錯誤之處分，致原告損失78,397,464元，原告應得依不當得利及損害賠償等法則請求給付。
㈢謹就被告所提證物，依序表示意見如下︰
1.被證1︰被告主張收支應平衡、屬自償性質、推估開發總費用約為26,580萬元、推估開發後之單價約24,000元/平方公尺、唯有抵價地比例為45%時，財務尚可持平云云，惟上情不但從未通知原告，且原告於104年1月15日始知（原證3）被告徵收所得高達1,245,975,991元，104年8月7日被告始告知開發總經費用331,174,298元（原證2），兩者嚴重失衡。
2.被證2及3︰被告以不實之資訊使內政部誤准抵價地45%，原告104年10月15日收受被告答辯之前亦不知上情。至於被告102年6月5日以府地劃字第0000000000A公告以上開比率分配土地之處分乙事，原告於104年10月15日收受被告行政訴訟答辯㈠狀所附之5項證物後，始知悉被告97年6月24日以過度低估土地價值向內政部取得過低之上開抵價地比例（被證1及2）之同意，原告已於104年12月10日具函申請撤銷之。
3.被證4︰被告不但未依土地徵收條例施行細則第21條檢具法定文件於臺南市之公告處所及被徵收土地及改良物所所在地等處公告（經原告於法定期間提起異議及行政救濟在案），且被告所舉公告文亦未有徵收所得1,245,975,991元及開發總經費用331,174,298元等資訊，而僅係誤載錯誤之抵價地比例45%而已。再「而於其公告事項十記載：『本區段徵收抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。』僅係就系爭公告區段徵收，經內政部函核准抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45之事實，予以對外公告，尚待該徵收處分之原土地所有權人於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向上訴人申請發給抵價地，上訴人經審查後，始得發給抵價地。準此，上開公告事項十部分其性質並非行政處分。」有最高行政法院104年度判字第1號判決可參。即被告本無得據上公告事項主張有法律之原因得獲取暴利或使原告受損害。
4.被證5︰被告於104年10月15日前未曾公告或送達給原告徵收計畫書，且該書所載開發成本33,203萬元、可標售土地1.65公頃、預估標售底價25,000元/㎡、可收入41,250萬元云云，亦與實際開發成本33,117萬4,298元（此數據亦有虛報之嫌）、可標售土地1.7038.61公頃、標脫平均單價73,126.62元/㎡、可收入124,597.5991萬元，懸殊不等。
㈣被告以102年6月5日府地劃字第0000000000B號函稱抵價地分
配公告期間為102年6月14日起至102年7月14日止，原告隨即於同年7月10日聲明異議，惟被告迄未對之作出處分，有被告所屬機關地政局同年月11日電子郵件如附件可憑，則系爭分配處分因原告之異議致尚未確定。嗣原告於104年10月15日收受被告行政訴訟答辯㈠狀所附之5項證物後，始另知被告97年6月24日以過度低估土地價值向內政部取得過低之上開抵價地比例（被證1及2）之同意致原告受損等等，原告隨即又於104年12月10日具函另以此理由申請撤銷之，是系爭分配處分因上開二程序而尚未確定，其因侵害原告之權益，自負有返還利得及賠償之責。換言之，被告上開不正當方法及內政部疏未盡查證之義務，即率爾作出上開錯誤之處分，被告仍據以執行，違背行政程序法第7條第1項第3款︰行政行為採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡、第8條行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴、第111條第5款公共秩序、善良風俗及第7款重大明顯之瑕疵、土地徵收條例第39條第2項規定︰
抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則及自償收支平衡原則等，上開處分應為無效，即得請求返還不當得利。茍原處分不為無效，亦欠缺正當性、公平性、合理性、合法性、比例均衡原則而不法，致原告受有上開之損害及失所利益，即得請求損害賠償。原告爰本於返還公法上不當得利（行政訴訟法第8條）合併請求損害賠償（行政訴訟法第7條），提起本件行政訴訟等情。並聲明求為判決被告應給付原告78,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息。
四、被告則以︰㈠本件原告所主張區段徵收之系爭土地，於本件辦理區段徵收
時，其土地所有人如附件1清冊所示，辦理區段徵收後被告係以徵收為登記原因，分別登記取得吳育奇、吳育龍、吳清泉所共有之系爭土地，故本件原告非區段徵收土地之所有權人。雖原告主張係建物改良物之所有權人，且於104年8月13日受吳育奇讓與40萬元之債權，但本件並非建物改良物之補償爭議，又依原告主張本件共同利益之基礎係基於區段徵收範圍內之土地所有權人，原告既非區段徵收時之土地所有權人，得否以債權轉讓之方式取得共同利益人之訴訟當事人地位，仍尚有疑問。
㈡本件原告係依公法上不當得利請求權為主張，但本件被告標
售系爭土地，係區段徵收開發完成後地主取回抵價後之剩餘土地，本即為被告依法可以處分利用之土地。本件德高段土地區段徵收案，係經「臺南市市○○○○區段區段徵收委員97年度第1次會議討論決議通過發還原土地所有權人抵價地為45%，並呈報內政部，依內政部97年7月23日內授中辦地字第0970723772號函文准予辦理，符合土地徵收條例第39條第2項之規定，於98年11月10日內經內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函文准予辦理區段徵收，並於98年12月22日辦理區段徵收公告及地上物一併徵收公告，並相關計畫書（含抵價地比例說明）、資料清冊陳列於被告9樓地政處地權地價科，故本件之抵價地比例依土地徵收條例並無不法可言，被告依上開程序取得系爭標售之土地，並自標得人取得出售所得之價金自難謂係無法律上之原因，易言之，被告取得土地之價金乃係標售所有土地之對價，顯無不當得利可言。又區段徵收之開發費用，依財務計畫當時之土地徵收條例施行細則第51條，係指該條例第44條第4項所稱開發總費用，即徵收土地之現金補償地價、第8條及第31條至第34條規定之補償費及遷移費、第11條規定之協議價購地價、公有土地以作價方式提供使用之地價款、公共設施費用、公共設施管理維護費、土地整理費用及貸款利息之總額。本件區段徵收所公告之98年10月製作之區段徵收計畫書，總開發成本為33,203,000元，實際結算成本為342,203,555元，均係經過法定程序之擬定呈核並公告，原告所指有誆騙之情事，顯無所據。且區段徵收計畫之抵價地比率業經公告並完成法定程序，期間地主均無異議，自屬合法之區段徵收程序。又本件區段徵收完成開發後，依徵收後各區域之評定土地價格，由原地主依分配籤號次序辦理分配抵價地，原告亦依其應分配權利價值申請領取抵價地，分配結果亦經被告依法公告，原告亦均無異議，並已登記完成，一切均依法定程序辦理，難認有何不法及侵權可言。
㈢按區段徵收乃係政府為興辦特定目的事實之需要，將某一劃
定範圍內之私有土地全部予以徵收，並重新加以整理規劃開發，除公共設施需用之土地由政府直接支配使用外，原地主亦可領回部分土地，部分供作開發目的使用，故土地經區段徵收並開發完成後，其土地價值自有所增益，原地主可以選擇申領抵價地獲得補償，亦可選擇申請現金補償，原告之權益並無任何之受損可言。而原告所指之獲利乃係配餘土地標售之結果，此表示本件區段徵收之開發係成功案例，其標售所得之款項扣除本件區段徵收支出外，均係依法列入臺南市實施平均地權基金中，相信原告分配取得之土地，擇適當時機予以出售亦會有所獲利（原告分得之土地共計2737.24平方公尺，依本件原告主張標售每平方公尺單價73126.62元之價格計200,165,109元，對照應予補償原告之權利價值（吳育奇35,313,220元、吳清泉、吳育龍36,050,796元），原告可預期獲利亦在1億餘元以上，原告主張區段徵收土地所獲得之溢價均應返還原地主，顯無所據亦無理由。
㈣本件原告主要爭執點係在於本件區段徵收之抵價地僅有45%
，致區段徵收範圍內之土地所有人權利受損。但查，此一比例係基於財務自償及可行性，擬定財務計畫所得之比例，並完成相關之法律程序並於區段徵收實施前已公告揭示，且實際結算之開發成本還較區段徵收計劃區內所載之金額多出12,173,555元（342,203,555元－330,030,000元），此一財務計劃亦顯無高估開發費用而故意使抵價地比例降低之情事。況在程序進行中，地主對此均無異議，原告現反謂以區段徵收完成後土地價格上漲（原地主亦同受其利），因交易所獲之增值利益為不當得利，顯無理由。綜上，本件原告主張被告有公法上不當得利或有侵害其權利之國家賠償責任均無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有內政部98年11月10日函（本院卷第32頁）、系爭公告（本院卷第33頁）、本院100年度訴字第220號判決（本院卷第54-65頁）及最高行政法院101年度裁字第601號裁定（本院卷第66-68頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：本件原告基於公法上不當得利法律關係（行政訴訟法第8條一般給付訴訟類型）及損害賠償法律關係（行政訴訟法第7條合併請求訴訟類型），請求被告給付78,397,464元，並自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，有無理由？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按行為時土地徵收條例第17條規定：「中央主管機關於核准
徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第18條第1項規定：「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」第21條第1項規定：「被徵收土地或土地改良物之所有權人，對於其土地或土地改良物之權利義務，於應受之補償費發給完竣時終止。」第22條第1項、第2項規定：「（第1項）土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。（第2項）被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」（於101年1月4日修正公布第22條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）權利關係人對於第18條第1項之公告事項有異議者，得於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」）第39條規定：「區段徵收土地時，應依第30條規定補償其地價。除地價補償得經土地所有權人申請，以徵收後可供建築之抵價地折算抵付外，其餘各項補償費依第31條至第34條規定補償之。抵價地總面積，以徵收總面積百分之50為原則。因情況特殊，經上級主管機關核准者，不在此限。但不得少於百分之40。曾經農地重劃者，該重劃地區部分不得少於百分之45。」第40條第1項、第2項、第3項規定：「（第1項）實施區段徵收時，原土地所有權人不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。（第2項）土地所有權人依前項規定申請發給抵價地時，得就其全部或部分被徵收土地應領之補償地價提出申請。（第3項）申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止。…。」次按同條例施行細則第21條第1項規定：「（第1項）依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：一、需用土地人之名稱。二、興辦事業之種類。三、核准徵收機關及文號。四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五、公告期間。六、得提出異議及行政救濟之期限。…。」第29條規定：「被徵收土地補償金額之計算及發給，由土地所在地直轄市或縣（市）主管機關轉為之。」㈡另按民法第179條規定：「無法律上之原因而受利益，致他
人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因而其後以不存在者，亦同。」依此規定，不當得利之成立要件有三：受有利益、致他人受損害、無法律上之原因。所謂無法律上之原因，於因給付而受利益之情形，係指給付自始欠缺給付目的、給付目的不達或給付目的消滅。再按公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵得藉助民法不當得利制度予以釐清。準此，公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，受損害者對無法律上之原因而受領給付者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當之損益變動。參諸前揭民法第179條規定，公法上不當得利返還請求權需具備以下4要件：1.須為公法關係之爭議；2.須有一方受利益，他方受損害；於此要件之認定上，應進一步區分給付型不當得利與非給付型（侵益型）不當得利，於前者，受領特定給付即為受利益，提供給付即屬受損害；於後者利用他人之物或權利為受利益，自己之物或權利為他人所使用即為受損害。3.受利益與受損害之間須有直接因果關係；4.受利益係無法律上原因。次按「有效之行政處分，因其本身即屬財產變動之法律上原因，且行政處分除非達於無效程度而自始無效外，縱屬違法，於該行政處分經撤銷、廢止或因其他事由失效前，該行政處分之效力仍繼續存在，故以該行政處分為依據之財產變動，即非無法律上原因，自不構成公法上不當得利。又行政程序法第111條第7款固規定：『行政處分有下列各款情形之一者，無效：…七、其他具有重大明顯之瑕疵者。』惟所謂重大明顯瑕疵，則係指該瑕疵為任何人所一望即知者；故而，縱行政處分係屬違法，若該瑕疵並非任何人所一望即知，則其即非屬行政程序法第111條第7款所稱有重大明顯瑕疵之無效行政處分。」（最高行政法院95年度判字第1623號判決參照）。
㈢經查，改制前臺南市政府為取得改制前臺南市環境保護局使
用之機關用地及開發臺南市東區德高保護區○住○區○○○○區段徵收事宜，並將其抵價地之比例送請臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議審議，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並報請內政部審議核定，經內政部於97年7月23日以內授中辦地字第0970723772號函（下稱內政部97年7月23日函）核定准予辦理後，遂擬具區段徵收計畫書、圖，報奉內政部以98年11月10日函核准辦理改制前臺南市○區○○段○○○○○○號等81筆土地及臺南縣崁腳段498-2地號等3筆土地實施區段徵收（含系爭土地）。
嗣改制前臺南市政府及臺南縣政府即以系爭公告為區段徵收之公告，其內容載明：「主旨：公告區段徵收臺南市、臺南縣德高地區土地及一併徵收公私有土地上之私有土地改良物。…。公告事項：一、需用土地人：臺南市政府、臺南縣政府。…四、徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額：…區段徵收計畫書、地價補償費清冊、建築改良物徵收補償費清冊…。五、公告期間：自民國98年12月24日至99年1月23日止，計30日。六、得提出異議及行政救濟之期限：土地權利關係人對於公告事項有異議者，應於公告期間內（99年1月23日前，…）檢具相關證明文件以書面向臺南市政府提出，逾期不予受理。臺南市政府對於異議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知土地權利關係人。土地權利關係人對於徵收補償價額不服臺南市政府查處者，應於查處通知送達之日起30日內以書面敘明不服查處之事實及理由，經臺南市政府審查後，得提請地價評議委員會復議，或於上開期限內繕具訴願書送達臺南市政府轉陳管轄機關處理。…。九、被徵收土地之地價補償費，以99年公告土地現值（臺南縣境內土地加計1成）計算，土地所有權人可依個人意願選擇下列一種補償方式：㈠全部領取現金補償。㈡全部申請發給抵價地。㈢部分領取現金補償，部分申請發給抵價地。十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。十一、申請發給抵價地之土地所有權人，應於公告期間內99年1月23日前，檢具抵價地申請書及相關證明文件…，親自至受理申請地點提出申請或以掛號郵寄方式向臺南市政府提出申請，逾期不予受理…。十三、本區抵價地分配，除准予保留之合法建築物基地可按原位置分配外（詳附件2），其餘均以原土地所有權人公開抽籤並由其自行選擇分配街廓為準；…。十七、被徵收土地所有權人未於公告期間內申請發給抵價地者，臺南市政府訂於99年2月3日起發放地價補償費，請依指定時間及地點前往領價，逾期未領或拒領者，轉存國庫保管專戶；…。」等情，有改制前臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄（本院卷第28-29頁）、臺南市政府97年6月24日南市地權字第09714511910號函（本院卷第30頁）、98年10月臺南市○○區段徵收計畫書（本院卷第36-39頁）、內政部97年7月23日函（本院卷第31頁）、98年11月10日函（本院卷第32頁）及系爭公告（本院卷第33-35頁）在卷足憑，堪予認定。
㈣次查，原告及其選定人吳育奇等3人前曾向本院提起行政訴
訟（本院100年度訴字第220號），依其訴之聲明：「1.訴之聲明一：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告臺南市政府應將如附表一坐落臺南市○○段284、284-26、284-27、284-4
4、284-48地號等5筆土地回復登記原告吳清泉、吳育龍、吳育奇等3人所有。⑶被告臺南市政府應給付原告吳清泉、吳育龍、吳育奇及吳清心等4人如附表二所示5,521,353元，並自99年2月7日起至清償日止，依年息5%計算之利息。2.訴之聲明二：⑴確認被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函之徵收法律關係不存在。⑵被告臺南市政府應將如附表一坐落臺南市○○段284、284-26、284-27、284-4
4、284-48地號等5筆土地回復登記原告吳清泉、吳育龍、吳育奇等3人所有。⑶被告臺南市政府應給付原告吳清泉、吳育龍、吳育奇及吳清心等4人如附表二所示5,521,353元及自99年2月7日起至清償日止，依年息5%計算之利息。」稽之該案判決理由略以：「本件被告內政部核准區段徵收處分，並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖有不同，惟結論尚無二致，仍應予維持。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又上開被告內政部核准區段徵收處分亦無因遲延補償而失其效力，致徵收法律關係不存在之情形，原告訴請確認被告內政部98年11月10日內授中辦地字第0980725912號函之徵收法律關係不存在，亦無理由，應予駁回。另原告訴請撤銷被告內政部原核准區段徵收處分及該處分因補償遲延而失其效力致徵收法律關係不存在，並依行政訴訟法第7條規定合併請求被告臺南市政府應將系爭土地回復登記為原告吳清泉、吳育龍、吳育奇等3人所有；暨被告臺南市政府應給付原告吳清泉、吳育龍、吳育奇及吳清心等4人，因已拆除而無法回復之地上物替代損害賠償5,521,353元，並自99年2月7日起至清償日止，依年息5%計算之利息部分，因其前揭撤銷訴訟及確認訴訟均無理由，應予駁回，原告此部分之一般給付訴訟已失所附麗，亦應予駁回。」等語，可知原告及選定人吳育奇等3人於該案爭訟之標的，係請求撤銷內政部核准區段徵收處分，確認內政部98年11月10日函之徵收法律關係不存在，及依行政訴訟法第7條規定合併請求被告應將系爭土地回復登記為選定人吳育奇等3人所有，被告應給付原告及其選定人吳育奇等3人，因已拆除而無法回復之地上物替代損害賠償5,521,353元，並非對系爭公告有關被徵收土地地價補償事項部分有所爭議。而渠等上揭請求，業經本院100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年度裁字第601號裁定駁回並告確定在案，則有上開裁判（本院卷第54-68頁）在卷足佐，準此可認系爭公告有關內政部之區段徵收處分，係屬適法有效並告確定之行政處分，而有關被徵收土地地價補償部分之公告事項，即無失所附麗同其命運之情形。㈤又查，選定人吳育奇等3人就系爭土地補償費部分，已於系
爭公告之公告期間內即98年12月29日向改制前臺南市政府申請將所應領得之土地徵收補償費計27,059,220元合併發給抵價地，並經改制前臺南市政府於99年3月11日以南市地權字第09914503270號函（下稱改制前臺南市政府99年3月11日函）通知准發抵價地。嗣後被告（臺南市與臺南縣於99年12月25日合併改制為臺南市）於102年6月5日以府地劃字第0000000000A號公告（下稱被告102年6月5日公告）：「主旨：公告本市○○區段徵收土地所有權人領回地價地（公有土地管理機關領回土地）分配結果各項圖冊…。公告事項：一、公告圖冊：㈠土地所有權人領回抵價地（及公有土地管理機關領回土地）分配結果清冊。㈡土地分配結果圖。二、公告期間：自102年6月14日起至102年7月14日止，計30日。…。五、土地所有權人對於土地分配結果公告事項有異議者，應於公告期間內（102年7月14日以前，…）檢具相關證明文件以書面向本府提出異議，未於公告期間提出異議者，土地分配結果於公告期滿時確定。本府對於土地所有權人所提出之異議事項將予以查明處理，並將查處結果以書面通知異議人，土地所有權人如不服本府查處情形，得依法循訴願程序處理。」而選定人吳育奇人等3人亦已依該公告領回坐落臺南市○○段○○號等8筆抵價地等情，亦據原告陳明在卷（本院卷第6頁背面、第118頁），且有臺南市○○區段徵收土地所有權人地價補償費歸戶清冊（本院卷第6頁）、本院100年度訴字第220號判決（本院卷第63頁背面）及被告102年6月5日公告（本院卷第118頁背面-第119頁）在卷可考，亦堪認定。
㈥原告雖主張系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私
有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」內容之性質，並非徵收補償處分，且因被告高估開發成本及嚴重低估土地地價之不正當方法，誘使內政部作出抵價地過低比例45%之錯誤同意決定，有行政程序法第111條第5款及第7款規定之情形，應屬無效。又被告102年6月5日公告土地所有權人領回抵價地分配結果處分，因其前階段程序之違法情形，受有不當利益78,397,464元，致原告損失78,397,464元，原告自得依公法上不當得利法律關係（行政訴訟法第8條一般給付訴訟類型）及損害賠償法律關係（行政訴訟法第7條合併請求訴訟類型），請求被告給付78,397,464元云云；惟查：
1.按區段徵收，係對一定區域內之私有土地為全部徵收後，再重新規劃、整體開發之綜合性土地改良事業（土地徵收條例第4條立法理由參照），且依區段徵收實施辦法第2條規定之區段徵收作業程序，可知區段徵收具有專業、複雜、連續之特殊性，必須歷經多階段行政程序，有計畫地循序漸進完成各該階段任務，作為下一階段之前提基礎，始得完成整體作業程序。而需用土地人經核准實施區段徵收者，係採取「現金補償」與「發給抵價地」兩種補償方式，對被徵收土地之所有權人予以補償（土地徵收條例第40條及平均地權條例第55條規定參照）。揆諸抵價地制度之設計，係使被徵收土地所有權人能加入土地開發計畫，與國家共同承當開發風險與享有開發利益，並減輕區段徵收時開發費用之現金支出，故凡不願領取補償費者，即得申請發給抵價地。又區段徵收土地並核發徵收補償（含現金補償及發給抵價地兩種補償方式），其土地之徵收處分與地價補償之核發處分，分屬二個不同之行政處分，詳言之，其係由內政部作成土地之徵收處分，另由該管直轄市或縣（市）主管機關就徵收補償部分，作成應否補償及如何補償之處分，並對應受補償之原土地權利人為執行徵收補償處分之行為（土地徵收條例第17條及第19條規定參照）。是關於以發給抵價地為補償方式之抵價地比例之公告，為需用土地人之該管直轄市或縣（市）主管機關之權責，並由該管機關併同徵收補償處分於徵收公告時而對外發生效力（行為時土地徵收條例施行細則第39條第3款及第36條第16款規定參照）。準此，直轄市或縣（市）政府於公告中載明徵收之土地或土地改良物其應補償之費額，係屬直轄市或縣（市）政府基於內政部核准徵收處分，依法所為評估該徵收標的補償費之行政處分，而抵價地補償內容，與現金補償之標的、金額等，均應於徵收公告中載明，故抵價地比例為區段徵收抵價地補償處分之部分內容，應屬徵收補償行政處分之一部分（最高行政法院102年度判字第342號判決意旨參照）。至於該管直轄市或縣（市）政府依被徵收土地所有權人發給抵價地之申請而核定發給抵價地，應係實現補償處分相對人選擇受領補償方式之後階段程序之行政行為；又該管直轄市或縣（市）政府依此作成抵價地土地分配結果，則係實現補償處分相對人領回抵價地之更後階段程序之行政行為；各該階段行政程序均對被徵收土地所有權人發生不同之規制效果（如申請發給抵價地者，對其土地之權利義務，於接到該管直轄巿或縣（巿）主管機關核定發給抵價地通知時終止；如核定抵價地土地分配結果者，發生被徵收土地所有權人得領回按其應領地價補償費與區段徵收補償地價總額之比率計算其應領之權利價值，並以實際領回抵價地之單位地價折算之抵價地之法律效果），是其可爭訟之程序標的（申請人是否具備申領抵價地之資格及要件；抵價地土地分配結果是否符合區段徵收實施辦法第26條抵價地分配作業程序規定等所作成之土地分配結果）亦不相同，土地權利關係人如對各該階段行政程序之行政處分有所不服，應依法定程序謀求救濟，尚不得於後階段行政程序再事爭執前階段行政程序已確定之行政處分。又原告雖援引最高行政法院104年度判字第1號判決，主張系爭公告之抵價地比例核定，並非行政處分乙情；惟查，該案判決所表示之法律見解係屬個案，本判決尚不受其拘束，且鑑於區段徵收牽涉區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算等多階段行政程序，並涉及該區段徵收區域範圍內多數土地權利關係人之權益，考量各該階段程序均須以前一階段程序作為基礎暨接續開展下一階段程序任務，具有階段處分明確性及作業程序循序性之公益要求，是於各該階段行政程序具有規制影響土地權利關係人權益之行政行為，應屬行政處分之性質，土地權利關係人如有不服，應依法對該決定提起行政救濟，方能確保區段徵收正當行政程序之踐行，並兼顧整體區段徵收作業程序依序遂行之明確性及時效性。準此以論，系爭公告業已明確載明被徵收土地之現金補償金額及抵價地比例之補償內容，且該抵價地比例係屬區段徵收補償處分之部分內容，核其性質自屬徵收補償行政處分之一部分，要堪認定。
2.次按基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。而我國行政程序法第111條各款規定行政處分無效之情形，即係以行政處分具有重大明顯之瑕疵作為無效之判斷標準。又所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。行政處分是否具有重大明顯之瑕疵而應罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。因此，行政機關所為之行政處分，如不具備行政程序法第111條所列各款無效事由，或於法定救濟期間未經有權機關合法撤銷或廢止前，行政機關因該行政處分所獲得之利益，即非無法律上之原因。
3.經查，系爭公告有關「十、本區抵價地總面積為徵收私有土地面積百分之45，被徵收土地所有權人應領回抵價地之面積，按其申請發給抵價地補償地價與區段徵收補償總地價總額之比例計算其應領之權利價值，並以該抵價地之單位地價折算之。」之內容，係屬徵收補償處分之一部分，已如前述，又該抵價地比例之決定，依臺南市市○○○○區段徵收委員會97年度第1次會議紀錄所載（本院卷第28-29頁），可知本件區段徵收開發目的係因早期臺南縣設置彈藥庫，因安全考量而劃設保護區並有禁建限制多年，阻礙地方發展，為改善整體居住環境與配合周圍環境發展暨促進土地合理有效利用，乃規定以區段徵收方式整體開發建設，並配合聯外道路系統及都市設計審議等相關規定，改造該區為具有高經濟價值環境並結合公園、機關及生活品質佳之新興社區；又該開發案將取得公共設施用地如公園、綠地、道路、學校用地及機關用地等，占區段徵收總面積45%；該次會議爰衡酌開發目的、開發經費、財務分析、民意調查等相關事項，而作成通過發還原土地所有權人抵價地45%之決議，並經改制前臺南市政府報奉內政部97年7月23日函核定准予辦理，改制前臺南市政府及臺南縣政府遂以系爭公告為區段徵收補償處分之公告。據此可見，系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償內容，係在土地徵收條例第39條第2項規定之抵價地比例法定範圍內，又本件區段徵收區域範圍內之土地，係因被徵收區域經整體規劃後，土地利用效益提高，地價隨之高漲，或係因需用土地人未予考量各地區特性、開發目的、開發總費用、公共設施用地比例、土地使用強度、土地所有權人受益程度及實際發展狀況等因素，而高估開發費用及低估土地價值，致使抵價地比例過低，尚須進行調查證據程序始得予以查明，是以系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並無猶如刻在額頭上般之明顯重大瑕疵之情形。再者，衡諸系爭公告有關抵價地比例45%之補償內容，並無違反國家社會一般利益及道德觀念，亦無悖反規律社會生活根本原理之公序良俗可言。是故，原告以前揭情詞訴稱被告高估開發費用及低估土地價值，致系爭公告之地價地比例過低，其行政行為違反比例原則、誠信原則、信賴保護原則及自償收支平衡原則等云云，並非屬行政程序法第111條第5款及第7款規定之無效情形，至多僅為該徵收補償處分是否屬得撤銷之違法處分而已。則系爭公告有關抵價地比例45%之徵收補償處分，並非無效之行政處分，應可認定。
4.又查，被告基於系爭公告之內政部核准區段徵收處分及系爭公告之徵收補償處分，依序完成核定申請發給抵價地、發放徵收補償費、辦理抵價地分配、囑託辦理開發完成後土地所有權登記、處分區段徵收所獲得之土地，自屬有權處分，且其因此所受領之土地價金亦具有法律上之原因，並未構成不當得利。準此，原告主張被告不法作出抵價地過低比例45%之決定，無法律上之原因而受有78,397,464元之不當利益，致其損失78,397,464元云云，即非有據，而不足採。原告雖另主張內政部97年7月23日核定函、98年11月10日函核准徵收之處分及系爭公告所載「本區抵價地總面積為徵收私有地面積百分之45」部分為錯誤處分，其已依法向內政部申請撤銷，又其前已對被告102年6月5日公告聲明異議，亦已對本院100年度訴字第220號判決及最高行政法院101年度裁字第601號裁定提起再審之訴，為此聲請停止本件訴訟程序云云；然查，行政訴訟法第177條第2項固規定：「除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」惟行政訴訟程序究應否停止，行政法院有裁量之權限，倘認無停止程序之必要時，自得不停止訴訟程序，逕行裁判（最高行政法院102年度裁聲字第197號裁定意旨參照）。本件稽之系爭公告、改制前臺南市政府99年3月11日函及被告102年6月5日公告為有效之行政處分，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項規定參照）。且衡諸原告依公法上不當得利法律關係向被告提出本件請求時，本即應具備公法上不當得利返還請求權之要件，始得行使其請求權。是縱認其於本件訴訟進行中先後向內政部申請撤銷處分，及對本院100年度訴字第220號判決、最高行政法院101年度裁字第601號裁定提起再審之訴，惟為避免不當延滯本件訴訟之終結，及原告嗣後亦得本於上開行政爭訟之結果，另行決定是否起訴而為請求，並無礙其訴訟權之保障，是認本件訴訟尚無停止訴訟程序之必要，又其聲請向被告調取「臺南市○○區段徵收財務決算書」，亦核無必要，均併此敘明。
5.末按行政訴訟法第7條規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」揆其立法意旨在於提起行政訴訟之際，利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，因此等請求與其所合併提起之行政訴訟間，有一定之前提或因果關係，基於訴訟資料之共通，避免二裁判之衝突及訴訟手續重複之勞費所為之規範，以達訴訟經濟利益之目的。故當事人依行政訴訟法第7條規定併為請求時，須所據以合併之行政訴訟已經行政法院實體審究且為勝訴判決，其合併之請求始有獲得實體勝訴判決可言。經查，本件原告請求被告給付不當得利78,397,464元之訴訟部分，既受敗訴判決，則其主張原處分欠缺正當性、公平性、合理性、合法性、比例均衡原則而不法，自得請求被告為損害賠償，並依行政訴訟法第7條規定，合併提起請求被告應為同一聲明之給付云云，揆諸上開說明，原告此部分之訴訟，已失所依附，不應准許。
㈦綜上所述，原告主張，並非可採。被告標售本件區段徵收所
取得之土地，係有權處分，且其取得之土地換價利益，具有法律上之原因，並非不當得利，原告對之並無公法上不當得利返還請求權可資行使；又原告基於損害賠償法律關係，附帶為同一聲明之請求，亦失所附麗；則原告訴請被告應給付78,397,464元，及自起訴狀送達翌日起至清償日止，按年利率5%計算之利息，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 12 月 29 日
書記官 周 良 駿