高雄高等行政法院判決
104年度訴字第364號105年12月15日辯論終結原 告 蕭林秀姐訴訟代理人 嚴庚辰 律師
嚴奇均 律師江立偉 律師被 告 嘉義縣政府代 表 人 張花冠訴訟代理人 陳偉仁 律師
張育瑋 律師上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國103年9月1日以買賣為登記原因取得嘉義縣○○鄉○○○○○鄉○○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）所有權，其夫蕭武亮即以擬建屋為由，將坐落在系爭土地上寬度約4公尺之道路（下稱系爭道路）封堵，阻斷通行。當地即民雄鄉秀林村林子尾居民蕭謹雄、蕭谷田等多人及村長李何秀治乃連署經民雄鄉公所以104年6月24日嘉民鄉建字第1040013597號函轉請被告處理，被告則於104年7月30日以府建道地字第1040139886號函（下稱被告104年7月30日函）復民雄鄉公所略以原告所有系爭土地上之系爭道路為具公用地役關係之既成道路，有關系爭道路阻斷通行，應本於權責依嘉義縣道路管理自治條例等規定辦理等語。民雄鄉公所乃據以同年8月7日嘉民鄉建字第1040016820號函通知原告應將系爭道路遭其封閉之路段阻斷通行之障礙拆除，回復供公眾通行之道路原狀。原告遂以被告認定系爭土地成立公用地役關係，係限制其對系爭土地所有權之行使，已構成對原告所有權之侵害，爰訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在。
二、本件原告主張︰
(一)原告係於103年購買系爭土地，當時系爭土地已經圍起來，而且地上堆放樹木、雜草及垃圾，為此原告甚至向人借用怪手清除雜物，被告主張系爭土地上有系爭道路存在，長期供第三人使用，與事實不符。且依被告所提居民連署書所載：「住家之土地，前係與同一祖先之後代而公同共有……留出一條道路，即秀林段643、638地號，供在地之住家、親友農作」等語，核與證人蕭谷田於105年6月16日審理時證稱略以封起來的道路原來用途係供我們宗族從事農作物及一般日常生活通行之用等語相符，可見系爭道路早年為蕭姓一族共有及使用，縱經過分割也僅供秀林段643地號土地兩側的蕭姓族人使用，足認該道路乃係供特定人通行，因此能否謂符合既有道路應為不特定多數人使用之要件，非無疑問。
(二)依證人蕭謹雄於105年6月16日審理時證稱：「（原告訴訟代理人問：證人對於左右兩邊的道路是否也是你小時候就存在？）對○○○鄉○○○○路，我小時候就已經存在的。」「（原告訴訟代理人問：你與附近的鄰居是否都會通行這左右兩邊的道路？）是的。」「（原告訴訟代理人問：道路被封起來以後，你目前從何處通行？）四處有路就通行。」以及於105年9月22日審理時證稱：「（原告訴訟代理人問：是否知道住處附近，前後這二條道路與系爭道路哪條道路先存在？）都差不多同時存在，否則要如何出入。」「（原告訴訟代理人問：那些道路在小時候是否存在？）我小時候就已經都存在了。」等語明確，足徵系爭道路旁的四周道路在證人蕭謹雄童年時就已經存在至今，並由伊與其他居民通行使用直到現在，此證明秀林段643地號土地兩側居民實則皆能透過秀林段643及655地號土地之道路對外通行，且無論往西或由東往北通行到嘉178號鄉道，其距離僅40公尺到400公尺，步行時間也只需1到5分鐘的時間，足見縱無系爭道路，該區居民如欲通行到外面公路，非但有其他道路可用，客觀上亦無不能或顯然不便之情形，並非除經由系爭道路外，無法通行至他處。
(三)再者，證人蕭謹雄也於105年6月16日審理時證稱：「（法官問：那條道路除了你們附近的人通行以外，是否有外地人也會通行使用？）外人想要走比較近的路，也會從那裡通行」「（法官問：有沒有人的大門因面對被封起來的道路而無法出入？）沒有那麼嚴重，可以彎到其他道路。」「（原告訴訟代理人問：你是否通行那條封起來的道路比較方便省時間？）當然。」等語明確，另證明系爭道路縱被封閉，附近居民仍可藉由前述的其他道路通行到主要幹道，並能證明該區居民欲通行系爭道路的目的僅係為了通行較為便利或省時，因此系爭道路四周既早已有其他可通行到主要幹道的替代道路存在，更證明系爭道路並非通行所必要之既有道路，當然不存在公用地役關係。
(四)又被告雖提出系爭道路經附近土地所有人指定建築線之相關資料，然而行政機關依照建築法規指定建築線，並未創設任何物權關係，自不得據此即認定系爭道路為既成道路而存有公用地役關係。況依民雄鄉公所的相關養護資料觀之，公所僅於82年間在系爭土地附近施作排水溝，85年間鋪設柏油路面，之後即未進行施作公共設施或養護，倘若系爭土地確經認定為供公眾通行之道路，理應編定預算並定期進行養護或在道路上面增建公共設施如電線桿、排水溝等，然十多年來未有任何作為，可證明該處仍屬私人土地，縱有供人行走之情事，亦不過係原告前手葉芳子基於親族情誼，同意附近的親戚可使用通行，此由系爭土地目前的使用分區仍為建地而非道路用地即明。則原告另稱購買系爭土地後，只見土地上多有雜草及廢棄物等語，自非虛假等情。並聲明求為判決確認系爭土地之公用地役關係不存在。
三、被告則以︰
(一)民雄鄉公所以104年6月24日嘉民鄉建字第1040013597號函請被告就系爭土地是否符合既成道路要件進行說明；被告經實地調查，並考量自林務局農林航空測量所提供拍攝日期65年11月8日之航照圖及目前地圖資料觀之，明顯可見地上建物係排列於系爭道路兩側，則於65年11月8日前，系爭道路已有供通行之事實，乃於104年7月30日以府建道地字第1040139886號函復民雄鄉公所，判斷系爭道路為既成道路。
(二)依秀林村村民所提連署書記載「本村村民蕭銅河居住在嘉義縣○○鄉○○村○○○00號，住家之土地，前係與同一祖先之後代而公同共有，在早年分割後，蕭先生於40多年前，即與姑丈協議，留出一條道路，即秀林段643、638地號（早年地號是154），供在地之住家、親友農作物收成、運輸、快遞、貨運等大眾共同通行使用」等語，復參照前揭航照圖及目前地圖資料，系爭道路於65年間及目前，兩側均為密集之房舍及大面積之農田，與主要幹道距離甚遠，顯見有經由系爭道路通行之必要。如無系爭道路，當地居民及其他不特定民眾須從嘉1○○號鄉道○○○巷道往南北端點，再繞入系爭道路所連接之平行巷道或嘉178號鄉道，造成諸多不便。
(三)系爭道路經毗鄰之新建建物設計圖指定為建築線，可見興建建物當時系爭道路確已存在，後因原告配偶挖除柏油路面及設置鐵皮阻擋他人通行系爭道路，是系爭道路長年來均供他人通行之用，核與司法院釋字第400號解釋理由書所揭示之不特定公眾通行所必要之意旨相符等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有系爭土地登記謄本（第16頁）、地籍圖查詢資料（第34頁）、連署書（第37-41頁）、民雄鄉公所104年6月24日嘉民鄉建字第1040013597號函暨附件圖表（第28-33頁）、被告104年7月30日函（第15頁）、民雄鄉公所104年8月7日嘉民鄉建字第1040016820號函（第17頁）附本院卷可稽。本件原告訴訟代理人雖於本院104年12月10日及105年3月31日準備程序主張原告購買系爭土地時土地即遭圈圍，且地上堆置雜物，並無道路云云。然查，系爭土地上之系爭道路，在原告購得系爭土地後，原告之夫蕭武亮以擬建屋為由而封阻道路，不讓人通行，並非前地主封路之事實，業經原告之夫蕭武亮在本院105年9月22日準備程序證述明確，有準備程序筆錄（本院卷第272-274頁）可稽；衡以刑法第185條第1項明定：「損壞或壅塞陸路、水路、橋樑或其他公眾往來之設備或以他法致生往來之危險者，處五年以下有期徒刑，拘役或五百元以下罰金。因而致人於死者，處無期徒刑或七年以上有期徒刑。致重傷者，處三年以上十年以下有期徒刑。」而該條項規定之妨害公眾往來安全罪之構成，祇須損壞、壅塞之行為，造成公眾往來危險之狀態為已足，不以全部損壞、壅塞或發生實害為必要；又所謂「致生往來之危險」，乃指損壞、壅塞陸路等公眾往來之設備，或以他法所為結果，致使人、車不能或難予往來通行，如必欲通行，將使人、車可能發生危險，亦即在客觀上祇須此等行為，有發生公眾往來危險狀態之存在，自屬妨害交通之安全，即成立本罪，此有最高法院101年度台上字第2375號刑事判決可資參照。本件原告之夫蕭武亮就此可能涉及刑法第185條第1項妨害公眾往來安全罪刑責之事實，應無必要自陷於罪以附合被告之主張，故蕭武亮自承其於原告購買系爭土地後始封阻道路，不讓人通行之事實，至堪採信。是以，本件如事實概要欄所載之事實應可信實；原告訴訟代理人起訴之初主張原告購得系爭土地時，土地即已圈圍，並不存在系爭道路云云，顯與證人即原告之夫蕭武亮證述之情節大相逕庭，委無可採。
五、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。又依嘉義縣道路管理自治條例第1條第1項：「為有效管理嘉義縣轄管道路，特制定本自治條例」第4條第1項第1款：「本自治條例所稱主管機關為嘉義縣政府(以下簡稱本府)，依道路屬性劃分權責單位如下：縣道、鄉道、市區道路、村里聯絡道路及既成道路：建設處。」第12條：「私人土地供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路者應繼續從來之使用，土地所有權人不得違反公眾通行之目的而佔用或破壞。若有上列情事，道路管理機關(單位)應先為必要之改善、養護及使用，必要時得報請主管機關或警察機關依道路交通管理處罰條例辦理，並得移送法辦。前項所稱供公眾通行，具公用地役關係而為既成道路，應由管理機關(單位)就其寬度、使用性質、使用期間、通行情形及公益上需要明確表示意見後，再報請主管機關認定。但若為建築線指定，涉有本縣建築管理自治條例第四條第一項第一款所稱既成道路之認定，應由管理機關(單位)會同建管單位明確表示意見後，再報請主管機關認定。」等規定可知，被告乃嘉義縣轄內既成道路認定之主管機關。本件原告以被告104年7月30日函認定原告所有系爭土地上之系爭道路為具公用地役關係之既成道路，已限制其對系爭土地所有權之行使，構成對所有權之侵害，爰對被告提起確認系爭土地之公用地役關係不存在之訴，為當事人適格，並有即受確認判決之法律上利益，先此敘明。
六、本件兩造所爭執者為系爭土地上之系爭道路是否為具公用地役關係之既成道路？本院判斷如下：
(一)按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關係，久為我國法制所承認。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概為必要（司法院釋字第400號解釋理由書參照）。次按「本件土地成為道路供公眾通行，既已歷數十年之久，自應認為已因時效完成而有公用地役關係之存在。此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物。原告雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。」亦有最高行政法院45年判字第8號判例可資參照。因此，既成道路是否成立公用地役關係，應依上開解釋所揭櫫之要件為判斷。
(二)經查，系爭土地北臨嘉178號鄉道，坐○○○鄉○○段635地號及同段639地號土地之間，其東側之同段639地號土地為原告之夫蕭武亮所有，西側之同段635地號土地及地上124建號鋼筋混凝土造二層樓房則為訴外人馬榮澤所有，南端銜○○○鄉○○村○村里道路；該村里道路由系爭土地起向南延伸經過同段643、644、655地號土地，為秀林村林子尾居民進出嘉178號鄉道必經之處；嘉178號鄉道向西南銜接嘉市○號道路往嘉義市，向東北則可銜接橫貫嘉義縣之166號縣道；目前系爭土地上之系爭道路北端銜接嘉178號鄉道部分築有圍籬，南端銜○○○鄉○○村○村里道路處則以鋼板堵塞，並在系爭道路上覆以建築棄土及供原告之夫蕭武亮停放挖土機，完全喪失道路功能等情，業經本院至現場實施勘驗明確，有民雄鄉公所104年6月24日嘉民鄉建字第1040013597號函暨附件航空測量圖、嘉義縣民雄鄉行政區域圖、嘉義縣全圖、現場照片、土地登記謄本、地籍圖謄本、勘驗筆錄、現場略圖暨現場照片附本院卷（第28-34、117、53-64、190、18
9、193、194- 228頁）可稽，關於上開南北兩端遭蕭武亮設置鋼板、圍籬以阻斷通行之系爭道路歷來使用情形如下：
１、依據證人蕭謹雄具結證稱略以其於00年出生後迄今均住在系爭土地附近之民雄鄉秀林村林子尾20號，並曾任當地鄰長，目前居民有十幾戶，最多時曾經有二十幾戶；現在被封鎖起來的系爭道路是八十幾年前就已經供作通行之用，路是最近封起來的，故需繞道其他地方出入；路出去北邊通往鄉道，原先通行的時候並沒有人阻擋，原地主並未阻止通行；系爭道路除了附近的人通行以外，外地人想要走比較近的路，也會從那裡通行，不是附近的人出入而已；其已經86歲了，小時候就已經有那條路了，至於何時開始有那條路，並不清楚；系爭道路左右○○○鄉○○○○路，在其小時候就已存在；系爭道路被封起來以後，即改走左右兩邊其他道路；原告稱購買系爭道路時就已經沒有供人通行，那都是亂講的，是賣掉之後才有這樣的（通行）糾紛等語。
２、證人蕭谷田另具結證述略以其於00年出生後迄今均住在系爭土地附近之民雄鄉秀林村林子尾；封起來的系爭道路原來供其宗族從事農務及一般日常生活通行之用，約103年間由蕭武亮指揮監工封路時，其有前去阻擋，但蕭武亮還是照樣施工等語。
３、當地村長即證人李何秀治則具結證稱其先前曾於95-99年間擔任秀林村村長，嗣又從103年開始擔任村長迄今；其就讀大崎國小時，也在被封起來的系爭道路附近玩耍，對該地知悉已經超過50年了，證人蕭謹雄、蕭谷田都住在附近，系爭道路被封阻後，住戶必須繞路而行，原告購買系爭土地之前就住在附近；其自小時候起即在系爭道路出入，該路不曾被封起來過；其不知系爭道路從何時開始使用等語。
４、查系爭道路南端係銜接民雄鄉秀林村林子尾之村里道路，道路兩側住戶之門牌編號秀林村林子尾20號（即證人蕭謹雄宅）、20號之1、23號、24號、25號、26號均係於35年10月1日即初編或初設，28號則係36年6月26日初編或初設，其餘住戶之門牌編號初編或初設時間則分別在66年及68年間等情，有嘉義縣民雄鄉戶政事務000000000000000000000000號函所附道路門牌編定資料附本院卷（第120-121頁）可稽，並有本院勘驗筆錄之現場略圖（本院卷第193頁）參照為佐，益徵上開證人蕭謹雄、蕭谷田及李何秀治就系爭道路之使用情形所為之證述應屬誠實可信。
５、綜合上開證人之陳述及嘉義縣○○鄉○○○○○道路門牌編定資料所示時間等各情可知，系爭道路供不特定之公眾通行，為當地居民往來出入所必要，而非僅為通行之便利或省時；於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；且經歷之年代久遠，至少已逾80年而未曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始，符合上述司法院釋字第400號解釋理由書及判例所述既成道路成立公用地役關係之要件甚明。
(三)原告雖援引證人蕭謹雄、蕭谷田之證詞，主張系爭道路僅供蕭姓族人特定人通行使用，或早已有其他可通行到主要幹道的替代道路存在，並非通行所必要，居民通行系爭道路的目的係為了通行便利或省時等語。然查，系爭道路除遭原告之夫蕭武亮封閉阻斷通行外，並無證據顯示歷來地主曾有限定僅供蕭姓族人通行使用，抑或阻止外人、外車通行之事實，此觀諸證人蕭謹雄證稱系爭道路除了附近的人通行以外，外地人想要走比較近的路，也會從那裡通行，不是附近的人出入而已等語即明。且系爭道路向南延伸經過之同段643、644、655地號土地所有人或共有人多為蕭姓，有前開土地登記謄本可稽，是以證人蕭谷田證稱封起來的系爭道路原來供其宗族從事農務及一般日常生活通行之用等語，要係出於其主觀之認知，自不應理解為系爭道路僅供特定人使用。再者，依證人蕭謹雄證述之內容，並不能明瞭系爭道路與附近其他村里道路形成之時間先後，兩造亦乏證據可資證明，是以，因時效完成而有公用地役關係之系爭道路，自不因同時間或嗣後有其他附近道路之開闢或形成而喪失其公用地役之屬性；至於證人蕭謹雄就原告訴訟代理人所詢：「你是否通行那條封起來的道路比較方便省時間？」答稱當然一語，尚非如原告主張即足以證明該區居民通行系爭道路之目的僅係為了通行較為便利或省時，而非通行所必要。原告此部分主張，均無可採。至本院調查系爭道路經鄰地所有人指定建築線之情形，○○○鄉○○○○○道路養護資料之調取，乃係因原告起訴之初否認系爭土地上有系爭道路之存在，本院為釐清此基本事實始進行之必要調查，尚非據此認定系爭道路為既成道路，附此敘明。
(四)綜上所述，系爭道路供不特定之公眾通行，為當地居民往來出入所必要；於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；且經歷之年代久遠，至少已逾80年而未曾中斷，一般人無復記憶其確實之起始，符合既成道路成立公用地役關係之要件。本件原告起訴之初主張購得系爭土地時，並不存在系爭道路，及嗣主張系爭道路僅供特定人通行云云，均無可採，其訴請確認系爭土地之公用地役關係不存在，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊及防禦方法對本件判決結果不生影響，爰不逐一論列，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 楊 曜 嘉