高雄高等行政法院判決
104年度訴字第386號民國105年1月20日辯論終結原 告 吳坤皅被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊 市長訴訟代理人 鍾啟南上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年7月20日臺內訴字第1040046671號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），為非都市土地特定農業區農牧用地土地，原告於系爭土地上興建建物(門牌號碼：高雄市○○區○○路○○號，下稱系爭建物)。嗣經人檢舉系爭建物非作農用，被告所屬農業局(下稱農業局)於民國103年11月25日赴系爭土地現場勘查，現況為已興建3層樓水泥建物，非作農業使用屬實。農業局復以103年12月10日高市農務字第10333331400號函說明，本件原告雖領有高雄市大樹區公所（改制前為高雄縣大樹鄉，下稱大樹區公所）於68年2月27日代發之(68)樹鄉建字第1642號高雄縣政府建設/工務局實施都市計畫以外地區自用農舍使用執照（下稱系爭使用執照），惟系爭土地均興建房屋且無農業經營事實，非作農業使用等語；嗣大樹區公所以103年12月16日高市樹區民字第10331676900號函查報系爭土地違規搭蓋建物，並檢送現場照片及查報表在案。被告乃以103年12月26日高市府地用字第10333951800號函請原告於文到10日內陳述意見；參酌原告103年12月29日檢附系爭使用執照、被告102年7月23日高市府地用字第10231994700號函及系爭建物現況使用照片，主張系爭建物自始皆作農業使用之陳述意見，被告審認系爭使用執照核准建築面積為162平方公尺，而系爭土地面積為486.14平方公尺，均經原告興建房屋且無農業經營事實，非作農業使用，確認無疑；然因系爭建物於89年1月26日區域計畫法修正前已存在，爰依內政部100年9月29日臺內營字第1000808089號函旨，以104年1月6日高市府地用字第10334103100號函通知原告，本件違規情事雖可暫免處罰鍰，惟仍請原告於104年4月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，違者屆時將依區域計畫法相關規定辦理等語。嗣並經農業局以104年4月23日高市農務字第10431004400號函復系爭土地使用現況略以，依99年5月17日空照圖及103年11月25日現地勘查情形研判，房屋實際興建及鋪設水泥（柏油）面積超過系爭土地80%，且現況為3層樓水泥建物明顯與系爭使用執照所載不符，非屬農業使用之違規事實明確。被告遂依區域計畫法第15條第1項及第21條規定，以104年5月18日高市府地用字第10431371900號函暨裁處書裁處原告新臺幣(下同)6萬元罰鍰，並立即停止使用暨限期於104年6月30日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)經查，原告因具農民身分，於67年委託建築師向前高雄縣政府建設工務局提出興建農舍申請，並於68年由大樹區公所核發合法系爭使用執照及建照。後續因應從事農業生產經營之必要性，依功能及用途設施符合「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」（免經申請許可使用細目）之農作產銷設施（農業生產設施、農機具設施、農事操作及管理設施、農路等）及農作使用，故系爭建物自67年開始至75年完成（有68年、75年航照圖可參）。
(二)次查，原告係按當時興建及擴建法令合法建造系爭建物：
1、本件農舍興建時，依內政部62年12月24日臺內營572056號令公布實施都市計畫以外地區建築物管理辦法；增建農舍時，亦依69年10月31日臺內營42711號令修訂之實施都市計畫以外地區建築物管理辦法。
2、本件農業設施則依農業發展條例第8條之1規定辦理：原告所屬農業設施建築，因當時鄉下民智未開，及政府政令宣導不周，致農民興建農業設施普遍未提出申請，後續政府為解決上述疑慮及兼顧其安全性，故農業發展條例第8條之1於92年2月7日修訂時，增列第2項：「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照。本條例92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」此乃為解決歷史共業最佳註解。
3、是以，原告建造完成建築面積162平方公尺，基（耕）地面積8,405平方公尺，建蔽率1.92 %（162/8,405），建築物高度4公尺，符合上揭法令規定。後因從事農業生產經營之必要性，施設（免經申請許可使用細目及原有農舍之修建、改建或增建面積在45平方公尺以下之平房，得免申請建造執照）之農作產銷設施（農業生產設施、農機具設施、農事操作及管理設施、農路等）及農作使用，面積約226平方公尺，總計系爭建物面積388平方公尺，建蔽率4.62%（388/8,405），建築物高度3層樓（3樓為防水雨棚），亦符法令規定。
非被告所屬地政局（下稱地政局）稱建蔽率80%（388/486.14），因其引用錯誤數據（以系爭土地面積486.14平方公尺計算），未正確使用基（耕）地面積8,405平方公尺所致。
再據鈞院104年11月12日準備程序庭，再次獲得地政局、農業局證實，原告系爭建物使用皆符合非都市土地使用管制規則第6條第3項之附表1「各項使用地容許使用項目及許可使用細目表」使用地類別為農牧用地農舍(容許使用項目及免經申請許可使用細目）之農作產銷設施（農業生產設施、農機具設施、農事操作及管理設施、農路等）及農作使用之規定使用。
4、另針對系爭建物可否符合行政院農業委員會（下稱農委會）92年12月15日農授中字第0921070708號令（下稱農委會92年12月15日令）第1項第1款、第3款規定，茲說明如下：
(1)本件現況已興建3層樓（頂樓加蓋）之水泥建築物，土地面積486.14平方公尺，建物約300多平方公尺。按「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」第4點規定，申請農業用地作農業設施容許使用應填具申請書及相關文件，包含經營計畫書，經營計畫書應依上揭辦法第12條填寫設施名稱等10個項目，除客觀限制因素外，經營計畫審查仍須回歸農業經營之必要性。同辦法附表1規定：「育苗作業室」經營種類為含種子、苗木或水稻秧苗繁殖等；又依「高雄市申請農業設施興建高度及樓層審查自治條例」第4條第1項第5款規定：「水稻育苗作業室（含管理室、作業場所及器材儲放設施）5公尺以下並以1層為限。」因現地已興建3層樓，不符合依前開農業設施申請要件。
(2)再按申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法附表1規定：「農業資材室」為限供存放肥料、農藥、種子、農具、器皿、農產品等使用，農業用地面積達0.1公頃以上者，每0.1公頃得興建33平方公尺，最大興建面積以330平方公尺為限。查，本件土地面積未達0.1公頃，明顯不符前開規定，故本件客觀條件已不符合申請要件規定。
(3)綜上可知，農業局不查法令優先順序及適法性，因系爭建物早於「申請農業用地作農業施設容許使用審查辦法」及農委會92年12月15日令發布日施行前即已完成。
5、惟農業局卻主張系爭建物未依規定提出申請有違反法令云云，實有違上揭農業發展條例第8條之1立法原意、農委會92年12月15日令釋、93年2月23日農授糧字第0931002492號函釋、95年3月17日農企字第0950111784號函釋、94年8月8日農企字第0940140473號等函釋意旨，故被告倘若強行按現行法令要求原告再提申請（現階段法令無適用條款），是無法解決上述爭端且有違立法意旨。
(三)然農業局查報人員，可能任公職資歷尚淺，未依農業發展條例第18條第2項辦理相關土地使用管制及建築法相關管制作為，卻採行現行（90年4月26日發布施行）「農業用地興建農舍辦法」進行勘查及查報，此乃錯誤之所在；及大樹區公所因自身單位資料保存不當(大樹區公所說明自72年以後才有建檔資料，又歷經檔案室淹水及搬遷，僅能略查檔案室目前檔案室留存資料，系爭建物未發現有申請建築許可紀錄，前佐證資料已提供佐證)，致被告先入為主觀念，誤認原告系爭土地、建物違反區域計畫法第15條規定，要求於期限內恢復原狀，或作依法容許使用項目之使用，否則依同法第21條第1項規定裁處6萬元云云。本項錯誤已於鈞院104年10月29日上午召開準備程序庭，獲得證實（耕地面積8,405平方公尺5%＝420.25平方公尺），原告所有系爭建物（規模、用途）皆符合法令。
(四)又查，原告曾具函被告所屬工務局（下稱工務局）是否允許挖除違反區域計畫法之非原告鋪設柏油路面，並恢復農地原狀改以種植農作物等相關舉止；然工務局竟回復不得進行柏油路面挖除，致使原告無法恢復系爭土地之農地原狀，此非原告不為也，係不能也。復按一般案件追溯期，如民法請求時效是15年，刑法最久亦不過20年，原告建造系爭建物亦已38年之久，若有違失亦超過案件追溯期，況且原告應無違法情事等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
(一)經查，原告於系爭土地興建系爭建物，有未作農業使用之情事，經農業局103年11月25日及大樹區公所於同年12月15日至系爭土地現場勘查，查明屬實，此有農業局103年11月27日高市農務字第10333275000號函、大樹區公所103年12月16日高市樹區民字第10331676900號函及高雄市大樹區非都市土地違規使用案件處理查報表等資料影本附原處分卷可稽，堪稱信實。經被告以104年1月6日高市府地用字第10334103100號函限期原告於104年4月20日前恢復原狀或作依法容許項目之使用，惟原告又於同年4月7日再次陳情說明系爭土地領有系爭使用執照，且未全數興建農舍，自始皆作農業使用云云。嗣農業局以104年4月23日高市農務字第10431004400號函復現況為3層樓水泥建物明顯與系爭使用執照所載不相符，依規定非屬農業使用在案。被告審酌調查事證後，核認原告違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，乃依同法第21條第1項規定，裁處原告6萬元罰鍰，並令立即停止使用及限期於104年6月30日前恢復原狀或作依法容許使用項目，經核於法並無不合。
(二)次查，原告所有系爭土地屬非都市土地之特定農業區農牧用地，而原告對其於系爭土地興建系爭建物之事實並不爭執。又查，系爭使用執照記載建築面積為162平方公尺，縱如原告所稱系爭土地上之新增建物及農業設施已28年之久，則其違反區域計畫法第15條之行為，已於89年1月26日區域計畫法修正前終了，僅屬違法狀態之繼續，因該法修正施行前第21條規定並無裁處行政罰之規定，依行政罰法第4條處罰法定原則，固無從依修正後之區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰；然對於該違法狀態，仍得依修正後之同法第21條第1項及第2項規定，限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀，不遵從者可按次處罰，此觀諸內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函釋意旨自明。是以，被告乃以104年1月6日高市府地用字第10334103100號函請原告應於104年4月20日前恢復原狀或作依法容許項目之使用，自屬有據。又系爭土地上之系爭建物除使用執照記載面積162平方公尺外，尚增建建物，面積與使用執照不符，此觀諸農業局104年4月23日高市農務字第10431004400號函略以：「．．
．房屋實際興建及鋪設水泥（柏油）面積超過本筆土地80％，且現況為3層樓水泥建物明顯與使用執照所載不相符，依規定非屬農業使用。」從而，系爭土地違規事實明確，原告上揭主張，誠難採憑。被告依前揭法令規定所為之處分，並無違法或不當之處，應予維持等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、前揭如事實概要欄所載之事實，業據兩造分別陳明在卷，並有農業局103年11月27日高市農務字第10333275000號函(訴願卷，第160頁)、103年12月10日高市農務字第10333331400號函(訴願卷，第164頁)、104年4月23日高市農務字第10431004400號函(訴願卷，第191頁)、大樹區公所103年12月16日高市樹區民字第10331676900號函及所附高雄市大樹區非都市土地違規使用案件處理查報表(訴願卷，第165頁)、被告104年1月6日高市府地用字第10334103100號函(訴願卷，第176頁)、104年5月18日高市府地用字第10431371900號函暨裁處書(訴願卷，第29頁至第32頁）、訴願決定書(訴願卷，第2頁)附於訴願卷可稽，堪信為真實。本件爭點厥為：被告以原處分依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項予以裁處原告罰鍰6萬元、勒令停止使用並限期恢復原狀，是否適法？經查:
(一)按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」區域計畫法第15條第1項、第21條第1項分別定有明文。次按「農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。但農業設施面積在45平方公尺以下，且屬一層樓之建築者，免申請建築執照。本條例中華民國92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。」亦為92年2月7日修正農業發展條例第8條之1第2項所明定。又依區域計畫法第15條第1項授權訂定之非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」「（第1項）非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用。．．．。（第3項）各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」第6條第3項附表一「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：五、農牧用地。容許使用項目：(一)農作使用‧‧‧(二)農舍。1、農舍及附屬設施。‧‧‧附帶條件：限於依農業用地興建農舍辦法或實施區域計劃地區建築管理辦法核准興建之農舍。(三)農業生產設施。‧‧‧1、農業生產設施。‧‧‧附帶條件：本款各目依建築法規定應申請建造執照或雜項執照者，應依申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法規定，先向農業機關申請同意使用。」揆諸農業用地興建農舍辦法第8條及實施區域計劃地區建築管理辦法第6條之規定，興建農舍除經目的主管機關之許可外，尚須向主管建築機關申請建築執照；而興建農業設施，依上揭92年2月7日修正農業發展條例第8條之1第2項之規定，可知農業設施面積在45平方公尺以下，且屬1層樓之建築者，免申請建築執照，惟於該條例92年1月13日修正施行前，已興建有固定基礎之農業設施，面積在250平方公尺以下而無安全顧慮者，得免申請建築執照。是非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目使用，是興建農舍或農業設施，違反上述農業發展條例第8條之1第2項及「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」之規定者，即屬違反區域計畫法第15條第1項之規定，主管機關依同法第21條第1項之規定加以處罰及限期令其停止使用並恢復原狀，於法尚無不合。
(二)次查，系爭土地為非都市土地特定農業區農牧用地，而原告於系爭土地上興建有系爭建物等情，此為兩造所不爭。又系爭建物所領由大樹區公所代發之系爭使用執照(本院卷，第21頁)記載，建築面積為162平方公尺，總樓地板面積為170.554平方公尺，建築物高度為1層樓4公尺，建蔽率1.92%，惟依卷附103年12月15日高雄市大樹區非都市土地違規使用案件處理查報表所載，該現有建物及鋪設水泥面積為486.14平方公尺，樓層為3層樓，扣除其已合法申請建築農舍之面積，已逾250平方公尺等情，業據證人即農業局103年11月25日等2次勘驗現場之農務管理科員湯崇紹於104年11月12日在本院準備程序中證述明確，並有前述農業局103年11月27日高市農務字第10333275000號函及所附現場相片(訴願卷，第160頁及背面)、大樹區公所103年12月16日高市樹區民字第10331676900號函及所附高雄市大樹區非都市土地違規使用案件處理查報表及所附現場相片(訴願卷，第165頁及背面)及農業局104年4月23日高市農務字第10431004400號函可稽。再查，系爭建物之2樓，原告亦供住家使用乙節，亦為原告所是認，有本院105年1月20日言詞辯論筆錄附卷可憑。由前述現場相片觀之，系爭建物及其所增建之部分，屬一完整獨立之建物，而其增建之2樓，亦供原告住家之使用，可知其上揭增建部分，屬於農舍之功能，其既未依前述規定申請建築，屬違反區域計畫法第15條第1項之管制規定，應堪認定。
另退步言之，倘上述增建部分係屬於農業設施，惟其面積遠超過45平方公尺；又原告所稱其上述增建部分係於92年1月13日前所興建完成，縱然屬實，惟其增建部分面積亦逾250平方公尺，均應依法申請建築執照，原告未依法為之，即難謂系爭土地已依規定作農業使用，亦屬違反上揭區域計畫法第15條第1項之管制規定。是被告原處分依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項之規定裁處原告6萬元罰鍰及限期令其停止使用並恢復原狀，於法自無違誤。
(三)復按，違反區域計畫法第15條之行為，如於89年1月26日區域計畫法修正施行前已終了，其屬違法狀態之繼續，因該法於89年1月26日修正施行前第21條之規定，並無應處行政罰之明文，依行政罰法第4條規定之處罰法定原則，自無從逕依修正後區域計畫法第21條第1項規定處以罰鍰。然對於該違法狀態，仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項及第2項規定，限期令其恢復原狀或依法容許使用項目之使用，如義務人對於限期恢復原狀或作依法容許使用項目之使用之處分不遵從者，因係屬違反法律所課予限期改善之義務，即可以其違反前述義務而按次處罰，應無疑義。內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函亦同此意旨，被告予以援用，尚無不合。另查，被告經查獲原告前述增建部分係屬違規使用，惟認定係89年1月26日以前所增建，遂先以104年1月6日高市府地用字第10334103100號函通知原告，關於原告上述違規使用系爭土地之行為，暫免處罰鍰，惟仍請原告於104年4月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，否則將依區域計畫法相關規定辦理，惟原告並未依限恢復原狀或作依法容許使用項目，則被告以原處分依區域計畫法第15條第1項、第21條第1項之規定裁處原告6萬元罰鍰及限期令其停止使用並恢復原狀，參諸上述說明，即屬有據。是原告另稱：農業局不查法令優先順序及適法性，因系爭建物早於「申請農業用地作農業施設容許使用審查辦法」及農委會92年12月15日令發布日施行前即已完成，農業局卻主張系爭建物未依規定提出申請有違反法令，實有違上揭農業發展條例第8條之1立法原意、農委會92年12月15日令釋、93年2月23日農授糧字第0931002492號函釋、95年3月17日農企字第0950111784號函釋、94年8月8日農企字第0940140473號等函釋意旨，故被告倘若強行按現行法令要求原告再提申請（現階段法令無適用條款），是無法解決上述爭端且有違立法意旨云云，均無可採。
(四)綜上所述，原告前揭主張均不可採。被告依區域計畫法第21條第1項所為原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。本件事證已明確，兩造其餘主張及陳述，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 2 月 3 日
書記官 蔡 玫 芳