高雄高等行政法院判決
104年度訴字第389號民國106年3月7日辯論終結原 告 王民雄
陳建仁翁芸涓陳余枝鳳陳佳正陳相仁唐德財阮永春上列第七、八人共同訴訟代理人 黃旭田 律師原 告 壬○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○巷○
○○號癸○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○
號子○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○巷○
○○○號丑○○ 住高雄市○○區○○路○○○○○○號寅○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○
號卯○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○
號辰○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○
號巳○○ 住屏東縣○○鄉○○村○○路○○○○
號上列十六人共 同訴訟代理人 簡凱倫 律師
蔡易廷 律師被 告 屏東縣○○ ○○○縣○○市○○路○○○號代 表 人 午○○ 縣長 住同上訴訟代理人 陳怡融 律師
參 加 人 臺灣電力股份有限公司
設臺北市○○區○○○路○段○○○號代 表 人 未○○ 住同上訴訟代理人 洪濬詠 律師上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服內政部中華民國104年7月22日台內訴字第1040049333號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：參加人代表人原為黃重球，嗣於訴訟審理中變更為未○○，並具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣參加人所屬輸變電工程處南區施工處為辦理被告「大鵬－東港161KV線189縣道○○路○000縣道○○道0號橋下道段）工程」並一併辦理該道路拓寬工程佈線埋管（下稱系爭工程），於民國103年12月4日以南區字第1038105532號函（下稱參加人103年12月4日函）檢附系爭工程設計圖，向被告申請免路證挖掘縣道189線及南州二高橋下間之既有農路（下稱系爭既有農路）及埋管，並一併辦理該道路之拓寬，案經被告審查後，以103年12月15日屏府工土字第10376795700號函（下稱原處分）許可同意辦理。原告不服，提起訴願，經訴願機關以原告非法律上利害關係人為由，而為訴願不受理之決定，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠程序事項：
1.參加人係規劃將系爭既有農路拓寬後，於農路地下埋設高壓電輸電管線，是系爭工程之施工將涉及系爭既有農路兩旁之土地，原告既均為系爭既有農路兩旁土地之所有權人，自有提起本件訴訟之法律上利害關係：
⑴依系爭工程之土建工程路線概要圖所示，參加人係規劃沿縣
道000號及國道3號間之系爭既有農路埋設其輸電管線；另參諸參加人於回覆邱文彥立委之函文中，就系爭工程之施工規劃謂：「……本工程為『大鵬－東港161kv線（189縣道段）地下電纜管線工程』……經本公司多次評估，僅竹林村前既設道路，因避開住宅稠密地區且不影響交通對民眾衝擊較小，以及拓寬並開通該既設道路後對兩旁土地經濟價值提昇等優點而較具可行性。故屏東縣政府為消弭抗爭，決定以協議價購方式取得既設道路土地供本公司埋設管線。」依上開施工計畫之說明，益見參加人係規劃將系爭既有農路予以拓寬，俾供其埋設輸電纜線。再依參加人就系爭工程埋設管線路徑所作成之「路徑評估報告」，其中就「替代路徑二」（即系爭既有農路，請參所附線路徑圖，螢光標示部分）之評估所載：「E－F間之農路，路寬僅約4米……地下電纜施工實至少需4.5米之空間，且為私設道路並未貫通……」、「替代路徑二雖有期程較長、工程經費較高、需補償既設農路未徵收之私地、另需交涉土地作為施工期間水溝改道及替代道路，且埋設路徑非設計常態等問題。……」；以及被告為配合系爭工程，而與系爭既有農路兩旁之土地所有權人卯○○協議價購其土地之公函亦記載：「本府為配合臺電管線工程一併辦理路面拓寬需要」等語，更徵系爭工程之進行，除系爭既有農路原本範圍之外，亦將系爭農地兩旁之私有土地納入施工範圍。是系爭工程之施工，顯涉及系爭既有農路兩旁之私有土地所有權人之利益，洵堪認定。從而，原告土地均位於系爭既有農路兩旁，故系爭電纜工程之施工、拓寬及埋設輸電管線，將影響伊等所有之土地利用權益，伊等原告自得依行政訴訟法第4條第1項之規定，提起本件訴訟以資救濟。
⑵被告與參加人固一再辯稱系爭工程土建工程平面及縱斷面圖
（下爭系爭工程平面圖）業將不同意部分之土地標示出云云，惟觀諸該平面圖雖以斜線將「不同意價購私地範圍」予以標誌，惟並未表示此標誌範圍即屬排除施工之範圍，則被告與參加人據此辯稱系爭工程施工業已排除原告等人之土地，已屬無稽。況觀諸被告於本件訴願程序中表示：「不同意部分僅就現況為道路部分作預為分割，係作為不同意地主後續請求協議價購或返回作為道路使用土地之依據。」顯見無論同意與否，舉凡屬於原系爭既有農路範圍內土地，概為被告納入系爭工程用地範圍，僅不同意之地主得於系爭工程完成後，如仍反對則可向其請求返還，屆時則以預為分割成果為辦理之依據。此觀被告103年5月22日函載：「為配合臺電大鵬－東港161KV替代路徑埋管一併辦理道路拓寬改善需要，惠請貴所就本次工程範圍辦理預為分割……」及103年7月24日函載：「貴所檢送台電大鵬－東港161KV替代路徑埋管一併辦理道路拓寬改善用地第三次修正預為分割清冊、地籍圖乙案……」等語，益見被告囑託辦理預為分割範圍，即為系爭工程用地。故系爭工程平面圖所示斜線部分，僅係原屬系爭農路範圍內，而經納入系爭工程用地並辦理預為分割，卻未獲得地主同意之土地，並非將之排除在施工範圍外，應屬甚明。
⑶本件被告所辦理之協議價購程序，係為取得系爭道路工程用
地，此觀原證35函文主旨載明「為取得臺電大鵬－東港161KV（替代路徑）道路工程所需土地，擬與土地所有權人以協議價購方式辦理」等語即明。則無論本件協議價購程序是否屬於徵收前置程序，該擬辦理協議價購之範圍，均為道路工程用地無疑。故被告辦理協議價購之土地，顯屬系爭工程所需用地，昭然甚明。從而，原告乙○○、丙○○、丁○○○、戊○○等四人所有之屏東縣○○鄉○○段○○○○○鄉○○段○○○○○號土地、己○○所有之同段767號土地、庚○○所有之同段755地號土地、辛○○、壬○○等二人所有之同段682地號土地、癸○○所有同段737地號土地、寅○○所有之同段671-1地號土地、卯○○所有之屏東縣○○鄉○○段○○○○○鄉○○段○○○○號土地及辰○○、巳○○所有之同段81-1地號土地，既均屬協議價購範圍，且辦竣預為分割，揆諸前述，上開土地自屬系爭工程用地。另參諸參加人提出之「農屏南林012農路地籍圖」及屏東縣東港地政事務所（下稱東港地政）105年7月26日函覆亦表示系爭既有農路施工前後之道路現況均包含上開土地，顯見前開原告所有之土地確為原處分所核准施工之範圍，自難謂原告無提起本件訴訟之適格。
2.被告以原處分核准參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電纜線，將減損原告緊鄰系爭既有農路兩旁之土地價值，被告辯稱系爭電纜工程於原告權利或法律上利益無影響云云，容有誤會：
⑴被告所提施工中及竣工照片（被證5）照片無非係擷取系爭
工程施作過程之照片，被告以此泛稱該工程施作之過程及範圍均無涉原告之土地云云，已難屬有據。且查，被告係於103年12月1日始函請參加人就系爭工程用地預為分割成果先行放樣，並於同年12月11日辦理預為分割檢測（原證6），足見系爭工程實際施作範圍至少係自此時始獲初步確定。則被告據103年8月25日函主張工程施作並未使用原告土地，核屬出於參加人自行推論，亦屬無據。況當事人適格之判斷，端依原告主張之事實為之；如依其主張事實，無法全面排除原處分侵害原告權益之可能性，即難謂其就該訴訟欠缺法律上利害關係，而無原告適格。故被告據施作路徑圖、施工中及竣工照片等資料，抗辯原告提起本件訴訟無法律上利害關係云云，核與「可能性理論」意旨不符，應不足採。
⑵參諸系爭電纜工程施作所應適用之屏東縣道路管理自治條例
第35條規定：「道路挖掘施工時，如涉及私有土地產權問題，應停止挖掘，由申請人負責協調解決後再行施工，不得以管理機關（單位）已核准為由而繼續施工。」即寓有保障施工所涉土地所有權人財產權之規範意旨，而屬保護規範無疑；則道路挖掘施工涉及人民財產權侵害之情況，該土地所有權人自得據此自治條例之規定，提起行政爭訟以保障其財產權，乃屬當然。又行政處分之作成，如導致第三人財產價值之減損，則該第三人就該處分提起行政爭訟，尚難謂其無法律上利害關係。依學者研究明確指出，鄰近高壓電輸電線路之土地，在高壓電電線影響下，土地價格的降幅高達71-78.4%。而原告所有之土地均緊鄰系爭既有農路；另依被告所述，系爭電纜工程之埋設僅距離原告土地30公分。從而，被告以原處分同意參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電線路，自將嚴重減損原告上開土地之價值，揆諸前揭判決意旨，顯難謂原處分並未影響原告之權益。
3.被告以原處分核准參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電纜線，亦將嚴重危害長期緊鄰該輸電管線埋設位置耕作之原告健康，益見被告辯稱原告提起本件撤銷訴訟無法律上利益云云，顯不可採：
⑴按行政院環境保護署（下稱環保署）委託國立陽明大學針對
電磁波所進行之研究計畫顯示，345千伏輸配電線兩側100公尺以內，161千伏電線兩側80公尺以內，均證實會受到電磁波之影響，暴露於電磁場將會增加罹患小兒白血病及癌症之機率。上開兩種高壓電線都要距離80至100公尺以外，影響才會降低到正常背景值以下。另揆諸前揭學者綜合國際間針對高壓電線產生之電磁波對人體健康的影響研究同樣指出：「……Hussetal.（2009）發現罹患阿茲海默症（Alzheimer's disease）的風險會隨離高壓電線距離愈近而上升，且居住在50公尺內15年以上罹患阿滋海默症的相對風險比600公尺外高。Lowenthal、Tuck與Bray（2007）研究顯示居住在高壓電線附近的人罹患淋巴增殖性病變（lymphoproliferativedisorders，以下簡稱LPD）或骨隨增生性疾病（myeloproliferative disorders，以下簡稱MPD）的風險會增高，若在6歲以前曾居住在高壓電線300公尺範圍內，長大成人後有較高的風險機率會罹病，顯示兒童是易受電磁場影響的危險組群。Feychtingetal.（1998）結果顯示居住在高壓電塔300公尺內罹患乳癌的機率是7.4倍。」。因此，高壓電產生之電磁波，如未能保持適當之距離，確有嚴重影響長期暴露於電磁波者健康之虞。
⑵經查，參加人係於將高壓電輸電線路埋設於系爭既有農路，
原告長期於伊等所有之土地從事農作，該等土地均緊鄰系爭埋設電纜之農路兩側；且依被告前述系爭電纜工程埋設路線距離原告之土地不過約30公分，此距離顯屬前揭國際研究結果之致病範圍內，故本件自無法排除原告之健康，因長期暴露於系爭電纜輸電時產生之電磁波，從而受有不利影響的可能性。是被告既以原處分同意系爭工程之施作，則原告提起本件訴訟以求撤銷原處分，並無被告所稱欠缺法律上利害關係之情事，要屬甚明。再者，電場與磁場並不相同，電場強度主要取決於線路的工作電壓，而磁場則由其負載電流決定，電場易受建築物、人體皮膚等物質所屏蔽或減弱，磁場則不易，此有監察院針對高壓電輸電設備所生之電磁波所作之調查報告（案號：101教調22）可稽。國內研究亦指出：「……電場容易受到建築物及各種物質的屏障而磁場則否，因此過去的研究多是著重於探討磁場（亦稱為磁通密度magnet
ic flux density其單位表示為Gauss或Tesla1T=10,000G）對生物體的效應，而一般家戶在不考慮高壓輸電線與配電線等其他來源之下的測量值則不會超過3mG。流行病學研究更指出在2mG以上便可顯現出與疾病有正相關存在。有些調查顯示當家戶內的測量值大於10mG時，便可歸納是由高壓輸電線所引起。且距離越近者其值越高……」。足見輸電設備所生之電磁波對人體健康之影響程度，主要係取決於空間距離，而非輸電設備係採架空或地下埋設之施工方式。此觀諸一般係採用「增加與磁場源的距離」、「重新配置磁場源以達干擾抑制磁場的作用（如電纜相序排列）」及「利用屏蔽板（如導磁性或導電性之金屬材料）遮蔽磁場源」，以抑制電磁場，益見除非電纜埋設單位施作時採取特殊材質之屏蔽板，否則單純以本件電纜係埋設於地下一節，尚不足以排除本件電纜輸電所生之電磁波對人體健康之負面影響。
⑶再者，國內一般輸電設備運作時所生之電磁場，其頻率為50
Hz或60Hz，屬於極低頻磁場之範圍（3-300Hz），國際癌症研究署業已將極低頻電磁場，列為「2B級可能（possible）為致癌因子」。另依前揭有關電磁波之醫學研究亦指出：「……其中居住距高壓輸電線兩側300公尺內之兒童的小兒白血病標準化發生率皆較居住在300公尺外兒童高……此結果顯示居住在這三個地區距高壓輸電線兩側300公尺內之兒童具有較臺灣地區其他鄉鎮為高的小兒白血病的發生率……至於同樣比較居住在100公尺內外兒童的標準化發生率，利用全臺灣地區小兒白血病發生率為參考族群標準時，則居住距高壓輸電線兩側100公尺內之兒童的小兒白血病標準化發生率皆較居住在100公尺外兒童高……」。足見高壓電輸電線所產生之電磁波，甚至對於居住距離該輸電線100－300公尺範圍內之人，確有造成健康上不利影響之虞。而系爭電纜工程雖採用地下埋設之方式，惟系爭電纜埋設深度僅約2－3公尺，是縱認電磁波確因採地下埋設方式而減弱，惟本件埋設深度顯與前述電磁波相關研究之建議距離相去甚遠，自不足以排除輸電時產生之電磁波對原告健康之負面影響。況依前述，除非設置特殊材質之屏蔽板，否則電磁波之影響並不會因覆土而減弱。是系爭電纜埋深僅約2－3公尺，且依被告所自陳，埋設處與原告土地距離不過30公分，本件高壓電輸送時所產生之電磁波，對於原告之健康有重大不利影響之虞，應堪認定。
4.環保署公告之「限制時變電場、磁場及電磁場暴露參考位準值」係用以避免短期暴露之急性效應，且該參考位準值僅係一般管制標準，尚不因本件檢測數值合乎上開標準，即得認本件送電產生之電磁波對原告健康無影響：
⑴環保署前揭磁場管制規範僅係基於行政管理而頒訂，尚難以
系爭輸電管線測得之磁通量密度並未超過833毫高斯為由，即逕認本件電磁波與非游離輻射，對長期於系爭既有農路兩旁農作之原告健康無影響。況依該「限制時變電場、磁場及電磁場暴露指引」第3點已明確表示：「（第1項）本指引係參採國際非游離輻射防護委員會建議之公眾暴露參考位準值作為訂定依據。（第2項）遵循前項參考位準值可保護公眾免於遭受極低頻、低頻與射頻短期暴露時產生之急性效應。」顯見前揭833毫高斯之參考位準值僅適用於短期暴露。原告係長期於系爭既有農路兩旁從事農作，系爭既有農路經埋設高壓電輸電纜線後，原告勢必長期暴露於電力輸送時產生之電磁波之中，核此情況顯與前揭電磁波管制標準所稱之短期暴露不同。參加人以該管制標準所訂參考位準值為本件電磁波對原告健康無影響之依據，容屬誤會。
⑵參諸國內針對161千伏輸電線所生之電磁波磁通密度之實際
測量結果，於該輸電線送電時，離地30公分及1公尺之位置所測得之電磁通密度分別為403.2毫高斯及262.4毫高斯，斷電後於離地30公分及1公尺之位置之測量結果則為12.4毫高斯及14.91毫高斯，遠高於參加人提出之「臺電南區施工處輸電線路電磁場量測表」所載測量值（附件5）。是如該量測表所載測量磁為真，顯見本件參加人之輸電線尚未開始送電，參加人所自行測得之數值僅為一般環境背景值，其據此辯稱本件送電後所生之電磁波對原告健康無影響云云，諒無足採。況按電業供電線路裝置規則第243條已明訂：「地下供電電纜遮蔽層材質規定如下：一、遮蔽系統可由半導電性材質、非磁性金屬或由半導電性材質與非磁性金屬兩者組成。與絕緣體鄰接之遮蔽層，其設計應於所有運轉條件下，與絕緣體保持緊密接觸。二、遮蔽層材質之設計，於預期運轉條件下，應能耐受強烈腐蝕，或應被保護，免受腐蝕。」足見埋設輸電線時，為避免電磁波對人體健康之不利影響，施工單位應加設特殊材質之遮蔽層，此亦與國內抑制電磁波之研究結論相符。惟依參加人前述自承，系爭輸電線僅埋設於地下約1.4公尺，並覆以混凝土及瀝青，則本件輸電線之埋設並未依上開裝置規則第243條舖設遮蔽層之保護設施，昭然甚明。系爭輸電線工程既未遵循該裝置規則施作，參加人及被告一再辯稱本件電磁波對原告健康無影響云云，要不足取。
5.系爭既有農路係由原告等該農路兩旁土地所有權人，為從事農作而以自身私有土地供道路使用，並於農路入口置有鐵門以便管理，且該農路末端於施工前亦未貫通，要無可能供作不特定人通行之用，被告及參加人辯稱該農路為既成道路，拓寬使用對原告無影響云云，顯不可採：
⑴依司法院釋字第400號解釋理由書，如特定道路非為不特定
公眾通行所「必要」，或者公眾欲通行時，已有客觀事證認經土地所有權人阻止者，該道路自非既成道路。經查，系爭既有農路臨189號縣道之入口（即原告等農民設置鐵門處），係位於○○鄉○○段○○○○號土地（暫編地號為101⑴），系爭既有農路坐落於該地號土地之部分，原屬同段100-3地號土地，該100-3地號土地則係分割自同段100地號土地（重測前為竹子腳段43地號），其後再併入竹林段101地號土地（重測前為竹子腳段43地號）。從而，系爭既有農路坐落於○○鄉○○段○○○○號土地部分，係由系爭既有農路兩側之原土地所有權人，為舖設道路以便從事農作，而共同集資委由訴外人阮搖等三人於74年間向訴外人陳新春買受，此觀諸林務局農林航空測量所於73年8月23日就系爭既有農路所在區域所拍攝之空照圖可知，現存系爭既有農路之路線至原告辛○○所○○○鄉○○段○○○○號土地為止，其顏色較諸照片中其他農路區域更深；另沿原告辰○○等人所有○○○鄉○○段○○○○○號土地至甲○○所有之同段76地號土地此一路段，亦可見中間有一較窄、顏色較深之灌溉圳路存在。此足見拍攝該照片當時，上開區段並非現存可供通行之農路，而僅係灌溉用溝渠或圳路。故現存系爭既有農路確屬該溝渠、圳路兩旁之土地所有權人基於農作之方便，以其所有之土地代替原存溝渠後方始形成。此另徵諸系爭既有農路所在○○○鄉○○段103、83、80、74地號○○○鄉○○段742、685、681、751、754地號等土地業經參加人自承為農田水利會之水利地，且該等土地均僅有地號而無地籍資料，顯與其周邊土地不同等情，益徵系爭既有農路所在土地與其周邊土地並非同時形成，而係將原坐落於該農路位置之溝渠回填後始出現無訛。
⑵從而，系爭既有農路於施工前，乃係包含原告在內之該農路
兩旁土地所有權人，基於方便運送農作使用之肥料及農產品，始以原已存在之田埂小路為基礎，另行提供私有土地作為拓寬該田埂小路之用；原告等土地所有權系爭既有農路舖設完成後，乃於系爭既有農路臨接縣道000號處，設置上鎖鐵門一道，資防宵小之用，尚非一般用路人所得自由進入，此有原告辛○○於本件104年12月1日準備程序、原告庚○○、己○○於105年8月23日準備程序之陳述，及東港地政事務所105年3月31日函覆道路現況圖敘明該鐵門具體位置在卷可稽，並為被告與參加人所不爭。核此自難認原告等土地所有權人有容任不特定公眾得通行該農路，並未阻止之情事。另查，系爭既有農路於施工前，其末端並未貫通，此徵諸參加人就系爭工程研擬之路徑評估報告所附「照片12」即明。總此，系爭既有農路於經參加人施工貫通前，僅為原告等土地所有權人基於農用之目的，而往來通行，核非「不特定公眾通行所必須」；是系爭既有農路並非既成道路，昭然甚明。故系爭既有農路經拓寬並拆除原有鐵門後，將導致不特定人均得以任意進出原告之農地與果園，造成其等難以管理之結果。被告及參加人概以系爭既有農路為既成道路為由，辯稱拓寬該農路後，對原告權益無影響，即非可採。
㈡實體事項：
1.本件參加人就系爭工程未依屏東縣道路管理自治條例第15條等規定，向被告申請道路挖掘許可，蓄意規避該自治條例之適用，被告竟仍以原處分同意免證挖掘之申請，顯與上開自治條例之規定不符，自應予以撤銷。再者，原處分同意拓寬之道路係位於林邊鄉，核與市區道路條例第2條所稱「直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路」之要件不符，被告辯稱原處分係依市區道路管理條例第27條所為，顯屬無稽：
⑴依屏東縣道路管理自治條例（下稱道管自治條例）第1條、
第2條、第3條第6款及第15條之規定，○○○區○道路（包含農路）之挖掘施工係採「許可制」，挖掘施工單位應先於施工前向被告申請，並經被告「許可」後始可動工，而無「免經許可」之規定。次依道管自治條例第11條及第35條規定，為確保施工道路兩旁私有土地所有權人之權利，被告業於上開自治條例中詳為規定挖掘申請許可之程序，及管線埋設單位於施工時所應遵守之義務，此法定義務殊不容管線埋設單位藉詞規避。又依道管自治條例第16條、第18條及第36條第1項第1款等規定，就道路挖掘申請之審查，不但詳細規定包含施工範圍位置圖、相關工程圖和交通維持計畫等應備文件，作為管理機關（單位）審查之內容，並規定經核發道路挖掘許可證時應繳納路面修復費用；於未經許可而擅自挖掘時，更有裁處罰鍰之規定。是道管自治條例就道路挖掘之「許可」，定有實質審查之規範；依據上開審查程序而核發「道路挖掘許可證」和未經道路挖掘審查程序而准予「免路證挖掘道路」之法律意義完全不同，後者更有規避上開審查程序及繳交路面修復費用之虞，二者自無相互取代之餘地。
⑵系爭工程係為埋設地下電纜管線而須開挖系爭既有農路，厥
已符合道管自治條例第2條、第3條第6款之規定，參加人自應依上開自治條例之規定向被告申請「挖掘道路」之許可，經被告核發「挖掘道路許可證」之後，再進行系爭既有農路之挖掘施工，始屬適法正辦。惟參加人一方面向被告申請「挖掘道路」，另一方面卻直接要求被告同意「免路證挖掘道路」；被告竟無視道管自治條例之規定，就參加人「申請挖掘道路」之案件，逕作成道管自治條例所無之「同意免路證挖掘道路」之原處分，任由參加人規避前揭自治條例之適用，原處分於法難謂有洽，自應予以撤銷。
⑶另按「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○
○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」市區道路管理條例第2條定有明文。系爭道路拓寬工程用地均位於屏東縣林邊鄉及南州鄉，系爭拓寬之道路並非位於市區道路管理條例第2條第2款所稱之「市行政區域內」，實屬甚明。被告主張本件有市區道路管理條例第2條及第27條之適用，顯有誤解。又依道管自治條例第8條、第33條第1項規定，被告仍得由參加人於挖掘道路後自行修復路面，並無僅得由被告代為修復路面之情事。故縱如被告所辯，本件道路拓寬工程有其時效性等因素考量，亦不因此排斥前揭自治條例之適用，被告據此辯稱本件無法適用該道路管理自治條例云云，核不足採。
2.原處分並非被告工務局依道管自治條例第18條核發之挖掘許可，參加人就系爭工程亦未依該條例第16條報請道路安全聯席會報核准，則被告辯稱原處分即屬依前揭自治條例所核發之許可云云，應屬無稽：
⑴依道管自治條例第4條第1項、第15條第1項及第18條第1項及
屏東縣政府挖掘道路作業程序第3點規定可知道管自治條例所稱挖掘許可，係由施工單位依規劃挖掘道路之種類，分別向管理機關申請核發；此所謂管理機關則係指被告所屬工務處或被告轄下各鄉、鎮、市公所。系爭既有農路既位於林邊鄉及南州鄉，參加人自應向該農路管理機關即林邊鄉及南州鄉公所申請核發挖掘許可。從而，被告並非系爭既有農路之管理機關，本件原處分即「免路證挖掘」同意函既係由被告所核發，被告辯稱原處分即為道管自治條例所稱之挖掘許可云云，自嫌失據。又依道管自治條例第4條規定，縱屬被告管理之道路，亦係以被告工務局為管理機關，而非被告本身，則原處分既係以被告為處分名義人，自與被告工務局依道管自治條例規定，居於管理機關所核發之挖掘許可有別。另被告轄內農路依道管自治條例第4條所定，本即以農路所在鄉、鎮為管理機關；換○○○鄉○鎮○○路之管理權，係基於法規所賦予，無待被告另行作成撥管之行為。故系爭既有農路既位於林邊鄉及南州鄉，則該二鄉公所依法當然為系爭既有農路之管理機關，乃被告以該農路未移撥置辯如前，顯有誤解。
⑵況按施工單位於施工前應檢附交通維持計畫，向被告所屬道
路交通安全聯席會報申請核准，道管自治條例第16條定有明文。是原處分如確依被告所辯，即為該自治條例所稱「挖掘許可」，則原處分之核發自應依前開第16條辦理，亦屬當然。參加人也主張本件業依前揭規定，檢附交通維持計畫送道路安全聯席會報同意云云。惟查，參加人無非係依屏東縣道路交通安全聯席會報99年10月29日屏府警交字第0990189666號函（下稱道安會報99年10月29日函〈附件12〉）而置辯如前，然該函係參加人為挖掘縣道189之「189線25k+442－27k+309」路段所申請，此有交通部公路總局第三區養護工程處100年7月27日挖掘公路許可證可稽；該99年10月29日函說明二亦明載：「本項工程於林邊鄉189線、臺17線及環灣道路等處路段……」核上俱與本件原處分同意免證挖掘地點為「縣道189旁農路」無涉，參加人據該函辯稱原處分已經道路安全聯席會報審議云云，亦屬無稽。
3.屏東縣道安會報99年10月29日函作成迄今幾近6年，其同意施工路線更與原處分內容不同，且該函業經交通部公路總局第三區養護工程處發給挖掘許可在案，與原處分顯係二個獨立之申請案，被告據該函辯稱原處分之作成已經前揭會報同意云云，應屬無據：
⑴揆諸「屏東縣交通維持計畫書撰寫制式參考範本」「工程範
圍」之撰寫注意事項係謂：「※先說明施工路段所在之鄉鎮市，並將實際施工道路名稱以文字方式詳述 ※請檢附工程位置示意圖，並將施工路段以彩色線條或圖塊明確標示 ※工程位置示意圖應能清楚呈現施工路段所在位置或與其他道路、地標之相對關係位置」，另「施工期程」之撰寫注意事項則謂：「※施工期程以實際影響道路安全之全部施工日數為計算基準」，是施工單位所撰寫之交通維持計畫，必須翔實敘明施工路段之實際位置、具體範圍及實際影響天數，故如道路交通安全聯席會報（下稱道安聯席會報）係就抽象、不知範圍的「整體施工計畫」為審查、核定，又何須責令施工單位於交通維持計畫中載明上述各點？故道安會報之核准，必係針對特定施工路段及期程，顯無針對「整體施工計畫」而為之可能，被告所稱道安會報已就整體施工為評估云云，委不足採。
⑵復按交通部公路總局第三區養護工程處100年7月27日挖掘公
路許可（以前揭道安會報99年10月29日函為據）所載，該次申請挖掘路段完全位於縣道000號範圍內，與系爭既有農路完全無關，該次核准施工期限為100年8月8日至100年12月31日為止，此距原處分作成之103年12月15日更已超過3年，被告乃以此挖掘路段、施工期限與系爭工程全然迥異之道安聯席會報函，辯稱系爭電纜工程之施工已經道安聯席會報審查，核屬無稽。況且，觀諸參加人就「『屏府工土字第10376795700號同意挖掘縣道189線及南州二高橋下之既有農路及埋管案之施工單位的施工圖，含施工經過私有地地號的路線圖』乙案」之說明所載：「……本工程推動之初，本公司即展現誠意傾聽地方民意召開線路設施公聽會，並採高成本之地下電纜設施。工程進場施工後，因部分民眾訴求地下電纜路徑應避開庄內而強烈反對，於100年8月18日被迫停工，雖103年3月14日於屏東縣政府提供警力戒護下順利施工，惟工程期間民眾仍持續向各級機關陳情要求變更路徑，並提供多條路徑要求本公司評估。經本公司多次評估，僅竹林村前既設道路，因避開住宅稠密地區且不影響交通對民眾衝擊較小，以及拓寬並開通該既設道路後對兩旁土地經濟價值提昇等優點而較具可行性。故屏東縣政府為消弭抗爭，決定以協議價購方式取得既設道路土地供本公司埋設管線。」等語，足見參加人原規劃施工路線係沿縣道000號進入竹林村內，惟因竹林村民之抗爭，參加人乃於103年3月後變更為現今沿系爭既有農路施工之路線。是以，參加人既係於前揭道安聯席會報99年10月29日函及交通部公路總局第三區養護工程處100年7月27日挖掘公路許可核發後，始變更施工方案如前述路線，則此變更部分顯然不可能為前揭道安聯席會報審查所及。被告辯稱前街道安聯席會報已就整體施工概括評估，系爭農路並無原告所指摘之未經道安聯席會報云云，委無足採。⑶又按道管自治條例第16條第2項就申請挖掘許可前應檢具交
通安維持計畫送道安會報核准一節，並未定有任何豁免該報核義務之規定，亦未授與被告有任何認定無需經過道安會報核准之裁量權限；況依屏東縣道路交通安全聯席會報設置要點第3點規定，該聯席會報係採合議方式審議，殊不容被告或其轄下警察局以其片面認定，逕取代道安聯席會報之審議結果。矧所謂副本抄送警察局及東港分局云云，其時點更在原處分作成之後，如何用以取代挖掘許可核發前之前置程序？實則，被告於本件104年12月1日準備程序中明確陳稱：「我們主張應優先適用市區道路管理條例，因為第1條所指的修築即本件包含挖掘、新建及拓寬，而屏東縣道路管理自治條例第3條及第15條規定係指單純的道路挖掘，與本件的情形不太一樣，所以，我們主張應優先市區道路管理條例。」另被告於書狀中更主張：「……本件道路挖掘工程已如前述，係由參加人臺電公司獨立施工並完成修復，合於市區道路條例第27條第1項第2款之規定，反觀屏東縣道路管理自治條例並無『自行統一施工、完成修復』之規定，僅得依據第18條第2項規定：『由管理機關（單位）核定應繳納之路面修復費用，並通知申請人繳納。』由臺電公司繳納修復費用後，再由屏東縣政府另行發包路面修復工程，將無助於工程一致性及時效性，更衍生另行發包之行政程序耗費，失其市區道路條例第27條第1項第2款之立法美意。」被告係認本件並無道管自治條例之適用，洞然甚明。嗣因其無法提出系爭既有農路合乎市區道路條例第2條之證明，方始改稱原處分即為道管自治條例之路證。被告既認為本件應適用市區道路條例，自無依道管自治條例第16條辦理之可能。被告所辯，殆屬臨訟砌詞，顯不足取。
4.參加人就原處分所據之重要事項，有提供不正確資料之情事；且其與被告迄今就原處分撤銷後，何損於重大公益等節？未舉證以明，其空言泛稱原處分撤銷對公益有重大影響，故不得撤銷云云，顯不足採：
⑴被告如主張本件原處分之撤銷將對公益有所危害，自應就系
爭電纜工程之必要性、系爭電纜供電區域及其計畫及目前實際供電情況等節，詳予舉證說明，俾依比例原則衡量原處分撤銷所影響之公益與原告受侵害之利益。惟上述各節均未見被告舉證，是其泛稱本件原處分之撤銷將危害公益，已不足採。況且，姑不論參加人所稱新臺幣（下同）15億3,502萬元之耗費所據何來，參諸參加人檢附之系爭工程平面圖（附件4第1頁）之「人孔間距長度表」所示，系爭工程施工起點至終點不過僅2185.35公尺，核此長度顯與參加人所稱「完工管線路徑總長度6.6公里」不符，則其據此辯稱撤銷原處分將導致「國庫」另外支出15億元云云，要屬無據。
⑵其次，參加人所稱第二案係沿林邊溪施工，則河川區域內何
來「其他民眾」，亦屬未明？矧參加人及被告既無視原告屢次陳抗與伊等受有健康上不利影響之虞，又何獨貴於林邊溪旁之「其他民眾」？是其稱擔心民眾再次抗爭云云，無非託詞。再者，被告及參加人既已陳稱系爭工程乃係謂解決大鵬灣國家風景特區之供電問題，則該工程與「廣大用電戶之公共利益」何涉？更有未明。此外，參加人固以公用事業為業，惟其本質仍屬股份有限公司而係私法人無疑，是其辯稱撤銷原處分將導致「國庫」額外支出，實屬無稽；況參加人實收資本額高達330,000,000,000元，且觀諸參加人自95年度雖連年虧損，竟仍以不合理之價格收購民營電廠之電力，導致增加購電成本59億元，則其置「國庫額外支出」於何地？是縱認其所稱額外支出一節屬實，是否即會導致參加人運作困難？自非無疑。被告忝為地方道路主管機關，未依職權釐清，逕憑參加人書面陳述即泛言置辯如前，殊無可採。
5.第七輸變電計畫僅係基於簡化繁瑣之會計作業，而將數年間可能進行之輸變電工程彙集執行之計畫，且系爭電纜工程主要係為因應大鵬灣風景區用電，亦非該輸變電計畫擬定之主要目的，是原處分之撤銷對於民生及工業用電並無重大影響，自無行政訴訟法第198條之適用：
⑴所謂「輸變電計畫」之所由，係因參加人於「61年以前，輸
變電計畫係逐年編列預算，會計年度結束時辦理結算，未完工程以零基預算之精神於次年度重編預算繼續執行。因工程有連續性，且多數工程歷時數年始能完成，為簡化繁瑣之會計作業，故自61年起，將數年內可能進行之工程彙集為一大計畫，是以有第一輸配電計畫之誕生。嗣後為了與配電工程有所區隔，乃改稱輸變電計畫。」是所謂輸變電計畫，核與個別輸變電工程之供電對象及目的無關，僅係參加人為方便會計作業，而將數年間規劃執行的輸變電工程彙集成一個執行計畫。準此，個別輸變電工程自不因參加人編入輸變電計畫，而擔保其具有重大公益性，故原處分之撤銷對公益有無重大影響，仍須就系爭工程之供電範圍而定。此觀諸經建會99年2月3日部字第0990000575號函說明二謂：「㈢為避免發生土地購置後閒置之情形，請臺電公司宜先確認輸變電工程確可推動後，再購置所需土地，或加附『無法使用該購置土地時，原地主應無條件原價購回』等適當之配套，並將現存閒置土地專案列管，定期檢討。未來如再發生前述問題，請經濟部就人、事進行專案檢討。」、「㈣臺電公司專案投資計畫如電廠投資計畫、輸變電計畫、配電計畫等，其投資金額極大，對產業及經濟發展影響甚深，應透過加值減費，使計畫更具效益。未來相關計畫報院前，經濟部應先尋求客觀、中立之專業團體研提嚴謹之評估報告，並請經濟部確認可行後再提行政院。」益徵參加人於彙整輸變電計畫時，並未就其必要性予以充分評估，洵不足據此為個別輸變電工程之公益性擔保。
⑵又依卷附「第七輸變電計畫99-100年執行計畫」線路工程明
細表所載，該次輸變電計畫至少包含310項工程，系爭電纜工程僅為其中兩項（附件8）。另揆諸前揭經建會99年2月3日部字第0990000575號函說明二謂：「㈠鑒於本計畫係為配合新電源開發，滿足中科、南科、高雄多功能經貿園區等地區負載成長與愛台12項建設所需用電，且有助於於提升供電品質、解決供電瓶頸，有推動之必要性，同意本案推動辦理，並列為國家重大建設計畫。」足認第七輸變電計畫主要係為供應中科、南科及高雄多功能經貿園區之工業用電，而與系爭工程僅係供大鵬灣風景區用電顯然有別。從而，原處分如經撤銷，亦與工業及民生用電無涉，本件自無行政訴訟法第198條之適用。被告及參加人所辯，核不足採。
6.系爭工程係以原處分為其合法性之基礎，是原處分經撤銷後，該工程施作結果即失所附麗，被告自應依行政訴訟法第196條之規定，命參加人移除其埋設於系爭既有農路之地下管線埋設物，並回復該農路原狀。蓋行政處分經行政法院所撤銷者，該違法處分執行之事實結果之存續即屬違法狀態，原告得依行政訴訟法第196條之規定，於爭執原處分之訴訟中，併行請求行政法院除去該違法之事實狀態。準此，如對違法行政行為之執行結果不予除去，實形同鼓勵行政機關恣意違法妄為，勢將嚴重斲傷法治國家之基本價值。而參加人因原處分而得「免路證許可」施作系爭工程，其工程內容即於系爭既有農路挖掘道路並埋設地下電纜管線，是原處分核屬系爭工程施作及埋設地下電纜管線之法律依據，乃屬當然。從而，原處分如經法院認定違法而將之撤銷，原處分即溯及失其效力，本件地下電纜管線之埋設即成為原處分執行之違法事實狀態，原告自得依行政訴訟法第196條第1項規定，於本件訴訟中請求判命被告要求參加人移除其已埋設於系爭既有農路之地下管線埋設物，並回復該農路原狀，原告爰為如本件聲明第2項之請求，俾以維護法治國原則之基本價值等情。並聲明求為判決：⑴訴願決定及原處分均撤銷。⑵被告應命參加人移除參加人埋設於如附圖1（本院卷1第28頁）螢光標示處之農路之地下管線埋設物，並回復該農路之路面原狀。
四、被告則以︰㈠原處分核准挖掘及拓寬之道路，為大鵬－東港161kv線189縣
道旁農路，而原處分核准之效力範圍，應以參加人當初申請之函文所檢附之工程設計圖9張為據，至於後續施工是否使用原告之土地，應屬後續執行之事實行為問題，如後續執行行為有侵害他人權益，亦不得以此推論行政處分有違法之處。經查，系爭既有農路已存在20-30年之久，乃原告所自承（參105年8月23日準備程序筆錄第8頁），系爭既有農路沿線含公有土地、及原告等人提供的私有地（原告辛○○於104年12月1日準備程序筆錄第15頁自承）長期供沿線居民通行，為兩造所不爭執，足見原告等人係同意系爭既有農路存在，且容忍系爭農路部分占用其私有土地供不特定人通行，當認有公用地役關係存在，此觀東港地政事務所105年7月26日屏港地二字第10530495300號函覆內容可知，施工前之舊有農路與施工後道路現況，兩者使用原告土地之情形係屬一致，此乃因原告前已有容忍自己土地為道路使用之意思。又被告雖核准拓寬範圍包含竹林段81、81-1地號土地部分，惟當時將上開二筆土地納入施工範圍，係因所有權人卯○○、辰○○等人委託卯○○於103年9月3日向被告表示「同意的範圍在現有道路邊界往外2公尺」（參被證14）進而洽談價購事宜，遲至103年12月15日原處分作成前，仍未接獲原告卯○○等人不同意之意思表示，直到參加人已進場施工多日，原告卯○○始於施工現場表示不同意協議價購，被告旋即於103年12月底口頭向參加人表示廢止原處分有關三千段81、81-1地號土地拓寬部分。職此，原處分拓寬竹林段81、81-1地號土地之部分已遭廢止，參加人僅就舊有農路部分予以回復原狀，又無客觀證據顯示參加人有拓寬、擴大使用原告土地之情形，則竹林段81、81-1地號土地所有權人是否有權益受損害，已有疑義。復由上開函文可知，原告丑○○所有三千段671號土地、甲○○所有竹林段76號土地及子○○所有竹林段79號土地，並非系爭既有農路現況使用之範圍，況原告丑○○所有三千段671地號土地，並非原處分核准拓寬之範圍，業經原告表示不爭執，則上開原告究有何權利受侵害，亦屬有疑。
㈡再者，原處分效力所及之範圍，應以參加人所提之設計圖9
張為據。由被告所核准之工程設計圖9張，已將不同意協議價購之土地以斜線標示、同意拓寬之部分以點狀標示，自有區別並提醒施工單位之用意，此由三千段755地號土地之拓寬範圍，係屬共有人洪齊明與庚○○協議分管後由洪齊明所占用，且被告已取得洪齊明之同意始拓寬之（參105年7月13日當日庭呈之協議價購同意書），原告對此亦不爭執（參105年8月23日準備程序筆錄第3頁），可證其實。原告雖稱三千段682、671-1、737、741地號土地係在原處分核准之範圍，惟此乃原告曲解設計圖以「斜線」與「點狀」區隔「不同意價購私有地」及「拓寬道路」之用意，又未能舉證參加人之施工，確有拓寬而使用到較舊有農路更大之面積，原告顯無財產權受到侵害，原告主張應無可採。
㈢次查，系爭既有農路位於林邊鄉及南州鄉交界處，而系爭工
程包含有系爭既有農路拓寬與新建，在未移撥由鄉公所管轄前，係由屏東縣政府管理，原告主張系爭既有農路之管理機關為林邊鄉公所，無非以系爭既有農路位於林邊鄉為據，惟系爭既有農路另一側為南州鄉，為原告所不察，是否確如原告所述位於林邊鄉，已有疑義，原告復未能舉證系爭既有農路之管理機關為林邊鄉公所，則原告主張應由林邊鄉公所核發挖掘許可證云云，應屬無據。再者，參加人已依照屏東縣道路管理自治條例第16條規定，檢附屏東縣道路安全聯席會報（交通維持計畫書）99年10月29日屏府警交字第000000000號（參原證29）後取得道路挖掘許可證，而系爭既有農路拓寬係屬同一工程，法又無明文規定應就不同路段分別申請道安會報核准始得施工，原告主張未就系爭既有農路施工部分申請道安會報核准一節，無足採信。況本院到場會勘可知，系爭既有農路幾乎沒有往來車輛，更未設置任何標線或號誌，僅有沿線居民往來使用，被告衡酌系爭農路使用頻率、施工應不致道路中斷等情形後，已於被證2即原處分書指示落實交維計畫，必要時提供警力維持道路安全，原告指摘原處分有違法之處，應有誤解。
㈣退萬步言，倘認原處分有違法之處，衡酌系爭工程係埋設電
纜線係供大鵬灣國家風景區用電，原告主張撤銷原處分並命被告作成移除地下管線之處分，顯對公益有重大危害，依行政程序法第117條第1款規定，原告之訴仍應予駁回。蓋系爭工程途經原告土地部分，已於104年2月中旬完工，業經被告於訴願程序中提出完工照片（參被證5），復衡酌參加人於訴願程序之答辯書可知（參被證6），埋設管線並辦理道路拓寬之工程，已於104年3月中旬完工，並已於104年9月正式供電，已完工之管線路徑總長度為6.6公里，倘原處分遭撤銷而埋設管線有挖除、廢棄之可能，則工程費用預計耗費8億9,628萬元。若再次變更路徑，第二較為可行之路徑為沿林邊溪施作架空線，至臺鐵林邊溪橋後施設地下電纜，總工程費用為6億3,874萬元，亦即將使國庫額外耗費15億3,502萬元，影響行政機關預算支用，更有礙政務推展。況第二較為可行之路徑係部分架空線，除有礙景觀，更有影響沿線土地價格之可能，勢必再掀民眾抗爭而使工程遲遲無法完成，故撤銷原處分，明顯對公共利益有重大危害。又參加人依據原處分所施作之工程，具有緊急性及必要性，蓋系爭工程施作係因應大鵬灣國家風景特區積極開發中，用電需求甚大，惟既設之興龍及林邊二次變電所已超出可靠負載容量（70%），極可能因為超載而線路跳脫、致整個區域無預警停電，屆時恐將以輪流供電之方式解決大鵬灣風景區供電不足之問題。職此，原處分係基於廣大用電戶之安全及穩定，深具公共利益，工程業已施工完竣，如遭撤銷將使公共利益有重大危害，假設原處分有違法之處，請衡酌上情，並依據行政程序法第117條第1款之規定，駁回原告之訴等語，資為抗辯。
並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、參加人則陳述︰㈠依原告起訴主張內容，全然無法證明其法律上所保護公權利受有侵害之可能性，自不具提起課予義務訴訟之訴訟權能：
1.原處分係由參加人向被告提出申請，並表明就系爭既有農路所欲申請施工之範圍，此部分事實有被證1所檢附9張工程設計圖可證，對此被告則依參加人所提出系爭既有農路之工程設計圖所示範圍，作成核准參加人進場施工之原處分，是原處分之效力範圍，自應以參加人所提出9張工程設計圖所示範圍為據。至於被告與地政機關間、或被告與原告等人間就系爭既有農路如何進行討論預為分割、暫編地號、或協議價購等情內容，並非得由參加人所能置喙、亦非參加人所欲知悉等範疇，對此參加人僅係單純向被告申請就工程設計圖所示範圍為施工，且該施工設計圖亦已明確將系爭既有農路周邊土地所權人區分為同意或不同意進行道路拓寬兩部分，而被告亦僅是對於參加人所提出申請施工設計圖為審核而已，乃屬事理當然。基此以論，原告泛言辯稱參加人單純向被告申請核准施工的原處分之效力範圍，竟然可以跳躍涵蓋及於被告、地政機關、原告等人不同當事人間，或是土地預為分割、或為暫編地號、抑或協議價購等不同法律關係云云，顯屬無據、亦無理由。
2.參加人所埋設電纜線，並無侵害原告身體健康：⑴徵諸環保署105年1月13日環署空字第1040111260號函覆說明
二所稱「限制時變電場、磁場及電磁場暴露指引」內容以觀，可知我國參考國際非游離輻射防護委員會關於電磁場建議值之標準，於101年間公布一般非游離輻射環境建議標準值為833毫高斯，此部分標準值為環保署詳細研究並對外公布唯一標準值，依法當有「判斷餘地原則」適用，而於司法審查密度上應予以適度尊重。又考諸本院於105年6月20日至原告等人土地前方各以「原告」及「參加人」所用儀器實地檢測系爭電纜線所產生非游離輻射的結果以觀，可知該非游離輻射值檢測結果平均值落於4－5毫高斯左右，均明顯低於環保署前開所公布833毫高斯標準值甚多，並無任何逾越該標準值而構成危害的情形產生，且另對照於原告等人土地前方自行設置電錶及家用電器所檢測結果以觀，大多落於5－14毫高斯之區間，反而均明顯高於原告所稱系爭電纜線所產生非游離輻射的影響（按：原告己○○767地號土地上工寮內所用電風扇所產生非游離輻射檢測值，更已高達10毫高斯以上），足證參加人所埋設系爭電纜線所產生非游離輻射，並無任何侵害原告身體健康之可能性存在，對此原告自無法律上公權利受到侵害而無提起本案訴訟之訴訟權能，彰彰甚明。
⑵再者，徵諸環保署105年1月13日環署空字第1040111260號函
覆所檢送「限制時變電場、磁場及電磁場暴露指引」第8點內容業已明揭：「有關『長期曝露』之影響，依據國際非游離輻射防護委員會審慎評估流行病學和生物學研究數據之結論，截至目前為止並無足夠之證據顯示與時變電場、磁場及電磁場具有因果關係，尚無成為訂定本指引的基礎」一節，足證原告辯稱長期靠近地下系爭電纜將影響身體健康云云，業有上開暴露指引內容明確指出，並不對影響身體健康、亦對於健康影響無存在任何因果關係。此外，關於電業供電線路裝置規則第2條明揭：「本規則目的為提供『人員』從事裝設、操作，或維護電業之供電線路、通訊線路及相關設備時之實務安全防護。」等語，足證該規則係在專門維護裝設線路人員的安全為規範目的，並非意在保護非線路裝設人員即原告等人不受到非游離輻射影響所為制訂，故原告將該規則援引作為主張享有公權利的保護規範基礎，顯有誤會，殊難可採。
3.參加人所埋設電纜線，並無影響原告土地價值：考諸原告等人所援引原證7所示「分析超高壓輸電線路對土地價格之影響」文章內容以觀，可知該文章係針對『高壓電塔』為分析，而非針對本案系爭『地下管線』工程為論斷，此有該文章前言已明確敘載：「此後臺電陸續在彰化數個鄉鎮規劃興建高壓電塔，以用於預備架設高壓電纜線，臺電宣稱此計畫能抒解南投、彰化地區用電」等語（見該期刊頁碼第122頁第6行以下），甚且原告明顯忽略該文章末段結論反而明確指出：「臺電興建此類工程時將電線地下化是一個方法，當高壓電線一旦興建完成將會長時間的存在，高壓電線對鄰近不動產的影響以及對人體健康所帶來的風險也將永遠存在，因此若高壓電線不能避免經過人口居住地區，將電線地下化不失為一個辦法，將高壓電線埋在一定深度的土地內，不僅不會影響人們在視覺上的觀感，再者也能降低電磁波對人體健康帶來的風險，此外，也能降低高壓電線對鄰近不動產價格的影響。」一節（見該期刊頁碼第158頁第15-21行。詳見附件1），依此以論，益證參加人毋寧係已在充分評估對於原告財產及健康影響最小方式的前提下，進而選擇採取較高成本的地下埋設管線方式，與上開文章結論並無衝突不符之處，且客觀上並無任何具體侵害原告土地價值及健康之情事，亦不足以認定原告等人權利有受到侵害的可能性，甚至逕為推論有提起本案系爭訴訟之訴訟權能。
4.參加人道路拓寬工程並無使原告名下土地受到侵害或就系爭既有農路通行權利受到影響：
⑴徵諸東港地政105年7月26日函覆內容所示，業已明確指出不
論綠色線的舊有農路或實測現況的紅色線所示範圍，均未使用○○○鄉○○段○○○號土地所有權人丑○○之土地○○○鄉○○段76土地所有權人甲○○之土地○○○鄉○○段○○號土地所有權人子○○之土地，足證原告丑○○、甲○○、子○○等人，並無渠等名下土地遭受任何侵害之可能性存在，自無提起課予義務訴訟之訴訟權能。
⑵原處分之效力範圍，係以參加人所提出9張工程設計圖所示
範圍為據，據此可證原處分並未侵害原告名下土地而始終維持通行使用之狀態，此觀東港地政函覆內容可知綠色線的「舊有農路」、紅色線的「實測現況」，兩者均相符一致，益證參加人不論於系爭農路施工前或後，均未曾改變舊有農路通行使用之狀態、亦未限制原告就該農路通行之情形，當無原告名下系爭土地受到侵害或就系爭既有農路通行權利受到影響等情。
⑶再者，另依參加人所提出系爭既有農路施工設計圖以觀，業
已明確標示著明系爭既有農路周圍不同意施工之範圍，參加人基於施工成本耗費之考量，且於施工期間原告均有在場關切注意上情，而需出動警力維護現場安全，故參加人當然不會自行額外增加施工設計圖所無之施工範圍，而及於系爭既有農路周邊土地所有權人不同意施工之部分（按：參加人所為施工面積越大，則參加人的施工成本越高，衡諸常情，參加人自不可能無故或擅自擴張使用到原告等人不同意使用之土地範圍），乃屬當然、亦符合事理常情。
⑷退萬步言，縱認參加人真有就原告所辯稱不同意施工範圍再
為鋪設乙事（假設語氣），此乃參加人為避免「新鋪設農路」與「舊有農路」間產生道路高低落差，導致通行該處行人發生用路安全事故，故為基於解決農路平整性的問題，參加人將舊有農路周圍柏油路面一併修整補平，此部分事實行為不僅並非屬於被告所核准原處分效力範圍，更為不同當事人間公法或私法之法律關係，甚且並未侵害原告通行使用舊有農路之權益，反而就舊有農路一併翻新鋪設之結果，係屬於對原告等人就舊有農路通行上屬於有利之事實行為，原告對此自不能辯稱就舊有使用通行上受到侵害而主張具有得以提起課予義務訴訟之訴訟權能，至為灼然。
5.更重要者是，系爭電纜線埋設完畢且正常供電予大鵬灣等地區使用中，而國家亦已投入近9億元之工程費用，全數用以興建該公共電纜工程，使全體國人及有關機關用電更為安全及穩定，若貿然將該等電纜線挖除而回復原狀，將導致國家需額外再為支出高達近16億元，此部分事實已有相關電纜工程設置有關公文書在卷可查（被證6），自不能任由原告辯稱系爭電纜線工程對於國內非屬重大，而得以輕易泛言將該等電纜線挖除而回復原狀，如此一來，是故原告自應依法提出相當證據及數據資料用以佐證其主張為真。
㈡綜上，原告實無因原處分核准而造成渠等公法上權利遭受侵
害之情形，故原告自無提起本案課予訴訟之訴訟權能甚明等語。
六、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造及參加人各自陳述在卷，並有參加人103年12月4日函（原處分卷第47頁）及工程設計圖（原處分卷第49-65頁、本院卷2證物袋）、原處分（本院卷1第25頁）及訴願決定書（本院卷1第26-27頁）等附卷可稽，洵堪認定。兩造之爭點為：㈠原告提起本件行政訴訟，是否具備當事人適格之要件？㈡原處分有無侵害原告之權利或法律上之利益？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按屏東縣道路管理自治條例（下稱道管自治條例）第1條規
定：「為有效管理屏東縣道路，特制定本自治條例。」第2條規定：「本自治條例所稱之道路，指縣轄內之縣道、鄉道、市區道路、農路、重劃區道路、廣場及村里聯絡道路。但委託代養之縣道不在此限。」第3條第6款規定：「本自治條例用詞之定義如下：……六、道路挖掘：指在本縣轄內之道路、人行道、道路綠帶，因管（纜）線、豎桿、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途而挖掘道路。」第4條第1項規定：「本自治條例所稱主管機關為屏東縣政府（以下簡稱本府），管理機關（單位）如下：……。」第15條規定：「（第1項）申請挖掘道路時，應先向管理機關（單位）申請，並經許可後始可挖掘。（第2項）前項申請人之資格限以公共設施或公用事業之公共設施埋設物設置機關（構），個（私）人申請不受理，但經本府核可者，得准予申請。」第16條規定：「（第1項）申請人申請道路挖掘應具備下列文件：一、申請書（含預定開、竣工日期）。
二、施工範圍位置圖。三、管線埋設平面圖及標準斷面圖。
四、人（手）孔及閥箱位置圖。五、工程進度表。六、交通維持計畫。七、其他管理機關（單位）要求檢附之相關資料。（第2項）道路挖掘工期30日以上者，於申請挖掘許可時必須檢附屏東縣道路交通安全聯席會報之核准文件。」第18條第2項規定：「經審查合格者，核發道路挖掘許可證，並由管理機關（單位）核定應繳納之路面修復費用，並通知申請人繳納。」第35條規定：「道路挖掘施工時，如涉及私有土地產權問題，應停止挖掘，由申請人負責協調解決後再行施工，不得以管理機關（單位）已核准為由而繼續施工。」次按行為時（103年1月29日修正發布）電業法第1條規定：
「為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經營，維持合理電價，增進公共福利，特制定本法。」第50條規定：
「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」第51條規定：「電業於必要時，得在地下、水底、私有林地或他人房屋上之空間，或無建築物之土地上設置線路。但以不妨礙其原有之使用及安全為限，並應於事先書面通知其所有人或占有人；如所有人或占有人提出異議，得申請地方政府許可先行施工，並應於施工5日前，以書面通知所有人或占有人。」㈡又按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。揆諸行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件，而其目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此，當事人就具體特定之訴訟，得以自己之名義為原告或被告，並得受訴訟標的法律關係之本案判決者，即具備當事人適格。由於當事人適格為權利保護要件之一，原告或被告就為訴訟標的之法律關係如無訴訟權能，當事人即非適格。又當事人就特定訴訟標的是否具有訴訟權能之當事人適格，應依原告具體主張特定訴訟標的之原因事實，足以顯示其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政行為，致直接遭受損害之可能性存在，始得認定其就該特定訴訟標的有實施訴訟之權能，而為正當適格之當事人。至於原告主張之訴訟標的及其原因事實（「行政機關之行政處分為違法」且「該行政處分侵害原告之權利或法律上利益」）是否有據，則為訴訟有無理由之問題，並非當事人適格與否之判斷標準，先予敘明。
㈢原告主張其所有土地位於系爭工程路線所經農路兩旁，系爭
工程因輸電產生之電磁波影響其健康。且依參加人之規劃，系爭工程除系爭既有農路用地之外，因施工拓寬之必要，其所有土地亦被納入系爭工程規劃用地之範圍，參加人未獲所有權人之同意，即進行系爭工程之施工，影響其法律上之利益甚鉅。詎被告以原處分核准參加人有關系爭工程之申請，原告為法律上利害關係人，自得對原處分提起撤銷訴訟等情，雖經被告及參加人否認原告為原處分之法律上利害關係人乙節；惟查：
1.按行政法規係屬客觀法規範（公益性法規）或保護規範之性質，應以特定具體之法律規定，參酌法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，如該規定係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，即屬客觀法規範，行政主管機關依該客觀法規範所執行之公行政任務，致人民受影響者僅係單純政治、經濟、感情上等反射利益或事實上利益，依目前行政訴訟制度之設計，並不許其提起訴願或行政訴訟；又如該規定具有或兼具有保障特定個人權益之意旨，應為保護規範，此際依非行政處分第三人所主張之原因事實，據以判斷該第三人是否為該保護規範所欲保護之規範對象範圍，再予審酌該行政處分是否有使其權利或法律上利益遭受損害之可能性，而具有實施本案訴訟之訴訟權能（原告適格）。
2.經查，參加人為因應大鵬灣風景區用電及鄰近地區負載成長需求等，提高轉供能力及供電可靠度，提出第七輸變電計畫，經行政院經濟建設委員會（下稱經建會）同意推動辦理，並經行政院核復同意在案。而「大鵬－東港161KV線（189縣道段）地下電纜管線工程」，乃為供應屏東縣東港、林邊等地區區域發展，以及被告「大鵬灣風景特定區」與「浮動式太陽光電設置」等計畫所需用電而興建，經參加人多次評估，為避開住宅稠密地區且不影響交通，對民眾衝擊較小，乃選定以系爭既有農路埋設地下電纜管線，而被告基於消弭抗爭之考量，遂決定以協議價購方式取得系爭既有農路及同意拓寬土地供參加人施作系爭工程等情，已據被告及參加人陳述明確，且有經建會99年2月3日部字第0990000575號函（本院卷2第54-55頁）、參加人第七輸變電計畫可行性研究報告及執行計畫（本院卷2第56-59頁）、行政院99年2月9日院臺經字第0990007300號函（本院卷2第60頁）、參加人說明及路徑評估報告（本院卷1第43-48頁）在卷足憑，堪予認定。
3.次查，系爭既有農路位於屏東縣林邊鄉及南州鄉轄區內，並非位在189縣道上，且非屬都市計畫區域內，或屏東市行政區域以內、都市○○區○○○○道路系統。又該農路部分為國有土地○○○鄉○○段670、681、685、742、754地號○○○鄉○○段74、80地號土地），部分為私有土地，而原告甲○○所○○○鄉○○段○○○號土地、原告乙○○、丙○○、丁○○○、戊○○及訴外人陳張彩盆、陳建志所分別共○○○鄉○○段○○○○號、原告己○○所○○○鄉○○段767地號土地、原告庚○○及訴外人洪齊明所分別共○○○鄉○○段○○○○號土地、原告辛○○、壬○○所分別共○○○鄉○○段○○○○號土地、原告癸○○及訴外人林寬民所分別共○○○鄉○○段○○○○號土地、原告子○○所○○○鄉○○段○○○號土地、原告丑○○所○○○鄉○○段○○○○號土地、原告寅○○所○○○鄉○○段○○○○○○號土地、原告卯○○所○○○鄉○○段○○○號土地、原告辰○○、巳○○及訴外人阮鈺棋所分別共○○○鄉○○段○○○○○號土地，均為一般農業區之農牧用地，分別位於系爭地下電纜管線工程兩旁。再者，系爭既有農路僅使用上開原告所有○○○鄉○○段671-
1、682、737、741、755、767地號○○○鄉○○段81、81-1地號部分土地，並未使○○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段76、79地號土地等情，有土地建物查詢資料（本院卷1第204-241頁、本院卷3第25-27頁）、土地登記謄本（本院卷1第31-37頁、第40-41頁、第180-182頁、本院卷3第81、112-118頁）、系爭工程竣工圖（本院卷1第256-261頁）、屏東縣農路圖冊（本院卷3第74-76頁）、東港地政00000000000000000000000000號函附「綠色線」（舊有道路現況）個別測量成果圖（本院卷2第38-39、43頁）及105年7月26日屏港地二字第10530495300號函（本院卷2第204頁）在卷可考，亦堪認定。
4.又查，參加人以103年12月4日函附工程設計圖提出系爭挖掘既有農路並一併辦理該道路拓寬工程佈線埋管之申請時，已明確表明拓寬道路範圍及不同意價購私地範圍兩個不同區域範圍，案經被告審查後，乃以原處分核准參加人所為挖掘系爭既有農路佈線埋管及一併辦理私有土地所有權人同意協議價購該農路拓寬工程部分之申請，並未包括工程設計圖所示不同意價購私地範圍等情，已據被告及參加人陳明在卷，且有系爭工程設計圖（原處分卷第49-65頁、本院卷2證物袋A1尺寸工程設計圖）在卷可參。斟酌被告為辦理系爭工程，原計畫就所涉私有土地部分進行協議價購，乃先請東港地政為假分割以為協議價購之準備及依據，並於原處分作成前之準備作業程序中，對於民眾詢問有關參加人道路開挖相關事宜時，亦表示本案係以協議價購方式辦理，而非以徵收方式辦理，如所有權人不同意被告以價購方式取得土地，被告即無權於私有土地上施作或埋設構造物等語；暨稽之被告嗣經協議價購程序，因仍有部分私有土地所有權人表示不同意，被告承辦人員對於參加人為系爭工程而向被告申請挖掘埋管之處理，其簽呈內容亦略以：「……臺電於信函內表示將於埋設管路後一併辦理路面拓寬工，申挖路徑以使用公有地優先，範圍內涉及私有土地部分業已取得地主同意先行施工後再以價購方式取得……」等語；有系爭既有農路所有權人明細表（本院卷1第202-203頁）、被告103年5月22日屏府工土字第10315600600號函（本院卷1第359頁）、103年7月24日屏府工土字第10321838400號函（本院卷1第358頁）、系爭工程用地預為分割清冊、第二次修正預為分割清冊、第三次修正預為分割清冊（本院卷3第34-41頁）、「大鵬－東港161KV（替代路徑）用地第三次預為分割地籍圖」（本院卷1第200-201頁）、東港地政105年1月12日屏港地二字第10430930400號函附「103年7月14日假分割」複丈處理結果清冊（本院卷1第282-332頁）、同意協議價購部分土地登記第二類謄本（本院卷2第4-10頁）、被告103年8月25日屏府工土字第10319549200號函（原處分卷第41頁）及其承辦人員103年12月2日簽（本院卷2第26頁）在卷可佐，足徵被告及參加人所述上情，依據原處分表示於外部之客觀意思及內容，並非無據，而可採信。至原告主張被告預請東港地政為假分割之複丈處理結果，即為原處分核准參加人施作系爭工程範圍，故原處分核准範圍包括參加人工程設計圖所標示不同意價購私地範圍云云，尚非可採。
5.再查，系爭既有農路並非位在189縣道上，且非屬都市計畫區域內，或屏東市行政區域以內、都市○○區○○○○道路系統，已如前述，則原告主張參加人向被告申請免路證挖掘縣道189線及南州二高橋下間既有農路及埋管之系爭工程，應適用道管自治條例，而非市區道路條例乙節，參諸市區道路條例第1條：「市區道路之修築、改善、養護、使用、管理及經費籌措，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律。」、第2條：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」以及道管自治條例第2條：「本自治條例所稱之道路，指縣轄內之縣道、鄉道、市區道路、農路、重劃區道路、廣場及村里聯絡道路。但委託代養之縣道不在此限。」之規定，核屬有據。又原告主張依道管自治條例第35條規定，除維護公益外，兼具有保護特定私益之意旨乙節，衡酌人民財產權係受憲法第15條所保障，而健康更是行使其他人權不可或缺之一項基本人權（經濟社會文化權利國際公約第12條及經濟社會文化權利委員會第22屆會議〈西元2000年〉第14號一般性意見參照），是以道路挖掘及地下電纜管線工程許可處分，如涉及人民健康權或土地所有權，而使之有直接遭受損害之可能性存在時，則該人民自屬法律上之利害關係人。至若僅有經濟上、情感上或其他事實上之利害關係，則非法律上之利害關係人，自不待言。
6.準此，原處分核准參加人施作系爭工程範圍，包括系爭既有農路及同意協議價購拓寬道路之私有土地範圍，參諸系爭既有農路所在位置範圍，確有使用到原告寅○○所○○○鄉○○段○○○○○○號、原告辛○○、壬○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告癸○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告乙○○、丙○○、丁○○○、戊○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告庚○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告己○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告卯○○所○○○鄉○○段○○○號及原告辰○○、巳○○所○○○鄉○○段○○○○○號部分土地，但並未使用到原告丑○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告甲○○所○○○鄉○○段○○○號及原告子○○所○○○鄉○○段○○○號土地，業如前述。則原處分核准參加人施作系爭工程，其中有關系爭既有農路所在位置位於上開原告土地所有權範圍部分，要可認定該部分原告本於土地所有權人之地位，自屬法律上之利害關係人；至於原告丑○○、甲○○、子○○部分，則非有據。
7.其次，衡諸我國對人體曝露於磁場及電磁波環境安全限值雖未訂定法令，惟為防護國人免於受到非游離輻射源所產生電磁場之過度暴露，環保署參考國際非游離幅射防護委員會之一般民眾電磁場建議值規定，前於101年11月30日公告「限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引」，作為限制非游離輻射初步遵循依據，以保護公眾免於遭受短期曝露非游離輻射產生之急性效應影響。又非職業場所之公眾於環境中曝露頻段0.025-0.8kHz（電力設施等）之限制時變電場、磁場及電磁場曝露參考位準值為833毫高斯（第4點）。至於長期曝露之影響，依據國際非游離幅射防護委員會審慎評估流行病學和生物學研究數據之結論，截至目前為止並無足夠之證據顯示與時變電場、磁場及電磁場具有因果關係，尚無法成為訂定該指引之基礎。爰此，世界衛生組織已依循預警原則精神，提出相關預防措施之風險管理建議供各國參考（第8點），此有環保署105年1月13日環署空字第1040111260號函附「限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引」（本院卷1第278-281頁）及環境建議值（本院卷1第251頁）在卷可按。職此而言，地下電纜線路電力輸送與使用過程所產生之極低頻磁場對公眾健康之影響，在科學證據上雖尚有不確定性，惟基於預防原則，應得以環保署公告之833毫高斯（mG）作為極低頻磁場環境安全預警限制值。是以，原告所有土地位於系爭地下電纜管線工程兩旁，縱原告非原處分之相對人，惟依原告主張，該行政處分不無使其健康權有遭受損害之可能性存在（如系爭地下電纜線路電力輸送與使用過程所產生之電磁波有超過833毫高斯之情形），則依上開說明，應認原告就本件特定訴訟標的具有實施訴訟之權能，而為適格之當事人。
8.至原告主張被告以原處分核准參加人於系爭既有農路埋設高壓電輸電纜線，將嚴重減損原告緊鄰系爭既有農路兩旁之土地價值云云，並提出節錄「分析超高壓輸電線路對土地價格之影響」文章（本院卷1第149-152頁）為憑；惟查，參諸該文章前言欄已載明：「……因此，本研究主要目的欲探討臺電公司……等鄉鎮地區興建之高壓電線和電塔對線下50公尺內土地價格之影響。」等語，顯見其係針對高壓電塔對土地價格影響之分析研究，而非針對地下電纜管線為之。且觀之參加人另提出該篇文章末段政策意涵及結論欄所作成「……臺電興建此類工程時將電線地下化是一個方法，當高壓電線一旦興建完成將會長時間的存在，高壓電線對鄰近不動產的影響以及對人體健康所帶來的風險也將永遠存在，因此若高壓電線不能避免經過人口居住地區，將電線地下化不失為一個辦法，將高壓電線埋在一定深度的土地內，不僅不會影響人們在視覺上的觀感，再者也能降低電磁波對人體健康帶來的風險，此外，也能降低高壓電線對鄰近不動產價格的影響。」之結論（本院卷1第248-250頁），亦係明確建議參加人應以地下電纜管線之施工方法降低對土地價格之影響。此外，純粹經濟上利益之損失，尚非屬財產權受侵害之範疇，亦非屬法律上所保護之利益，則原告依此主張其為原處分之法律上利害關係人云云，難謂可採。
9.綜上所述，被告以原處分核准參加人施作系爭工程，原告雖非原處分之相對人，惟其所有土地位於系爭地下電纜管線工程兩旁，該電纜線路電力輸送與使用過程所產生之電磁波，如有超過833毫高斯環境安全限值之情形，將使其健康遭受不利影響；又原處分核准參加人挖掘系爭既有農路，涉及原告寅○○所○○○鄉○○段○○○○○○號、原告辛○○、壬○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告癸○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告乙○○、丙○○、丁○○○、戊○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告庚○○所○○○鄉○○段755地號、原告己○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告卯○○所○○○鄉○○段○○○號及原告辰○○、巳○○所○○○鄉○○段○○○○○號部分土地；是以，原處分之規制效力，既如原告所主張有使其健康權或所有權（原告丑○○、甲○○、子○○所有土地除外）遭受損害之可能性存在，則原告主張其為法律上之利害關係人，具有提起本件訴訟之權能，而具備當事人適格之要件，核屬有據。至於原告主張原處分損害其健康權及財產權乙節，是否有理由，則為次應審究之問題。㈣原告雖主張國際癌症研究署業已將極低頻電磁場，列為「2B
級可能（possible）為致癌因子」，相關研究計畫亦顯示暴露於電磁場將會增加罹患阿茲海默症、小兒白血病或癌症等疾病之風險機率，被告並無核准系爭既有農路挖掘許可之權限，卻以原處分核准參加人施作系爭工程，自已侵害原告之健康權及財產權云云；惟查：
1.按行政機關管轄權所涉及者，乃特定行政任務，究應由何一行政主體或何一行政機關執行，是有管轄權之機關除依行政程序法第18條規定喪失管轄權外，不因其將權限之一部委任或委託其他機關辦理，而發生喪失管轄權之效果。縱其未將委任或委託之權限收回，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定（最高行政法院96年判第1916號判例參照）。經查，本件參加人向被告申請免路證挖掘系爭既有農路及埋管，被告既為道管自治條例之主管機關（第4條第1項參照），且為行為時電業法第51條規定許可埋設地下電纜線路之主管機關，縱○○○區○道路之管理事項委由管理機關管轄，惟依上開說明，仍得自行受理人民之申請案並為准駁之決定。因此，被告基於轄區農路及地下電纜管線主管機關之法定職權，依據參加人103年12月4日函附工程設計圖，而以原處分核准參加人施作系爭工程之申請案，難謂有欠缺事務管轄權限之情形。
2.次查，參加人主張其埋設系爭地下電纜線已經通電使用中，業據提出105年4月11日至同年5月11日變電所日報表查詢（本院卷2第89-119頁）為憑，而本院於105年6月20日會同兩造及參加人至現場檢測結果，系爭既有農路及周圍環境之電磁波數值（含環境背景值、系爭地下電纜線路及私人申設電錶等所產生之電磁波）介於0.3－13毫高斯間，有本院105年6月20日勘驗筆錄及照片（本院卷2第143-154頁）附卷可稽，足徵參加人於系爭既有農路所埋設地下電纜線路電力輸送與使用過程所產生之電磁波，事實上遠低於環保署公告環境安全參考位準值833毫高斯，自難採認原告主張其健康已遭受侵害乙節為真實。至原告所稱國內針對161千伏輸電線所生之電磁波磁通密度之實際測量結果，於該輸電線送電時，離地30公分及1公尺之位置所測得之電磁通密度分別為403.2毫高斯及262.4毫高斯，斷電後於離地30公分及1公尺之位置之測量結果則為12.4毫高斯及14.91毫高斯等情（本院卷1第362-363頁），核其所據資料，係94年間某地區之測量結果，距今已相隔10餘年之久，且非系爭工程之檢測結果，要難依此推翻系爭地下電纜線已經開始輸電之事實認定。
3.原告雖又主張國際癌症研究署業已將極低頻電磁場，列為「2B級可能（possible）為致癌因子」乙情；惟查，細究該歸類說明已敘明：「人體致癌性的證據有限，且動物實驗的證據尚不充足。」、「人體致癌性的證據不足，且動物實驗的證據充足。」或「有些情況下，其人體致癌證據不足，且動物實驗的致癌證據也尚未充足，不過由於其在生物機轉與其他相關資料上具有強而有力的證據顯示其致癌傾向，仍可被歸於此類。」再者，自其範例摘述咖啡、苯乙烯、汽油引擎廢氣、電焊煙霧、極低頻電磁場（對膠質細胞瘤）、射頻電磁場（行動電話），均被列為「2B級可能（possible）為致癌因子」，由此亦可知，上開範例僅係基於健康風險預防概念而為之歸類，並非謂極低頻電磁場被列為「2B級可能（possible）為致癌因子」，即表示科學證據上已可證實二者間之因果關係。
4.其次，參諸原告所提世界衛生組織322號文件（本院卷2第168-169頁）已詳為說明：短時間曝露於高強度（遠高於1000mG以上）之磁場會產生明確的生物物理反應，而目前曝露於低劑量電磁場與癌症發展之生物物理學機制仍未有定論，綜合目前兒童白血病之證據，仍不足以支持因果關係。又以心血管疾病與乳癌為例，證據顯示磁場曝露不是導致這兩種疾病的原因。是於長期效應，極低頻率磁場曝露與兒童白血病相關的證據薄弱，因此降低曝露的健康效益不明確。且觀之國家衛生研究院－國家環境毒物研究中心102年12月18日「電磁波健康效應之評估報告」（本院卷2第170-179頁）亦說明：在工業化社會中，只要有電壓存在，電線或電器設備周圍均會有電磁波（如電力公司所使用之高壓輸配電線、變電所，電磁爐、吹風機、電腦、電視機、洗衣機、冷氣機、微波爐、手機等）。只要不在短期內傳太多能量給人體，生理組織就能加以調控，所以在安全範圍下長期接受非游離電磁波，並不會產生累積性傷害，且無論何種電磁場（波），都會隨著距離的增加而快速地變弱。而環保署參考國際非游離幅射防護委員會之一般民眾電磁場建議值規定，於101年11月30日公告「限制時變電場、磁場及電磁場曝露指引」亦已明確表示：長期曝露之影響，依據國際非游離幅射防護委員會審慎評估流行病學和生物學研究數據之結論，截至目前為止並無足夠之證據顯示與時變電場、磁場及電磁場具有因果關係（本院卷1第278-281頁）。從而，被告以原處分核准參加人施作系爭工程，並無積極證據足證已損害原告之健康權，則原告據此主張原處分侵害其權利或法律上利益云云，委難憑採。至原告聲請向環保署函詢上開指引是否適用於因工作所致之長期曝露情形？又是否合乎該指引之參考準值即表示對人體健康無影響？參照上開調查證據之結果，應無必要，附此敘明。
5.另衡諸東港地政於104年4月27日會同另案臺灣屏東地方法院檢察署檢察官現場指示辦理，當日就能施測之道路現況及訴外人阮意中記憶所指之地下管線辦理施測，並於104年5月7日施測其餘未測量之道路現況。而其中「紅色線為道路現況」，係於104年4月27日及104年5月7日現場測量時，以施工完成之水溝外緣為施測之依據，未施工部分以現況道路測量；「紫色線為土地所有權人所指之地下管線位置」，係於104年4月27日會同訴外人阮意中依記憶所指參加人埋設之地下電纜管線位置；「綠色線為舊有道路現況」，係103年臺電公司為辦理「臺灣電力股份有限公司大鵬－東港161KV線189縣道旁農路……」預為分割時，實地測量之道路現況，此有東港地政105年3月31日屏港地二字第10530208500號函及所附「紅色線」、「橘色線」、「紫色線」、「綠色線」個別測量成果圖（本院卷2第38-43頁）在卷足憑。又依⑴「橘色線」（參加人之地下管線位置）、「紫色線」測量成果圖（本院卷2第40、41頁）所示，參加人埋設地下電纜線並未使用原告所有之土地；⑵「綠色線」（舊有道路現況）個別測量成果圖（本院卷2第43頁）及東港地政105年7月26日屏港地二字第10530495300號函（本院卷2第204頁）顯示舊有道路現況（系爭既有農路），其中涉及原告土地者，○○○鄉○○段671-1、682、737、741、755、767地號○○○鄉○○段81、81-1地號部分土地，至於○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段76、79地號土地，則不在其內；⑶「紅色線」（道路現況）測量成果圖（本院卷2第42頁）及東港地政105年7月26日屏港地二字第10530495300號函（本院卷2第204頁）顯示依實地測量之道路現況，其中涉及原告土地者，○○○鄉○○段671-1、682、737、741、755、767地號○○○鄉○○段81、81-1地號部分土地，至於○○鄉○○段○○○○號○○○鄉○○段76、79地號土地，亦不在其內。故根據東港地政前揭實測結果，足見「綠色線」（舊有道路現況即系爭既有農路）與「紅色線」（道路現況）所使用原告土地地號之狀況並無二致。
6.按人民財產權固為憲法第15條所保障，但為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要之範圍內，仍得以法律加以限制之（憲法第23條參照）。是民法第765條：「所有人，於法令限制之範圍內，得自由使用、收益、處分其所有物，並排除他人之干涉。」之規定，乃人民財產權之制度性保障及限制之體現。揆諸電力設備乃現代社會經濟發展、民生建設不可或缺之重要基礎建設，為調節電力供應，增進公共福利之目的，依據行為時電業法第50條：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，……。」及第51條：「電業於必要時，得在地下、水底、私有林地或他人房屋上之空間，或無建築物之土地上設置線路。……。」之規定，可知人民所有權之行使，必須受電業法前引條文所定容忍義務之限制，此亦為所有權社會化之表徵。況且，本件依東港地政105年3月31日屏港地二字第10530208500號函附「橘色線」（參加人之地下管線位置）測量成果圖（本院卷2第38-40頁）顯示，參加人埋設地下電纜線並未使用原告所有之土地。縱認其埋設地下電纜線或挖掘道路工程有使用到原告所有之土地，惟依前述「綠色線」（舊有道路現況即系爭既有農路）與「紅色線」（道路現況）所使用到原告土地地號之狀況並無不同，且其使用形態亦未改變系爭既有農路原有道路通行功能之效用，此觀本院105年6月20日勘驗筆錄所附照片（本院卷2第143-154頁）即明。是依電業法前揭規定，原告對於參加人施作系爭工程，應負有容忍之義務，僅於如有損害時，得請求參加人按損害之程度予以補償（行為時電業法第53條參照）。從而，被告以原處分核准參加人挖掘系爭既有農路及埋管之申請，難謂有侵害原告之財產權。
7.又原處分另核准參加人依其103年12月4日函附工程設計圖一併辦理所示拓寬道路範圍工程（本院卷2證物袋），其中涉及原告土地者，雖有原告庚○○所○○○鄉○○段○○○○號、原告卯○○所○○○鄉○○段○○○號及原告辰○○、巳○○所○○○鄉○○段○○○○○號部分土地。惟參之被告所述：
「755地號土地有點特殊之處在於庚○○與洪齊明兩人有分管契約，庚○○用右邊，洪齊明用左邊，而洪齊明有同意我們協議價購，且簽署同意書，所以，拓寬部分係在洪齊明分管的土地上」等語（本院卷2第195頁背面），已據提○○○鄉○○段○○○○號共有人洪齊明協議價購同意書（本院卷2第189頁）為證，且為原告所不爭執（本院卷3第16頁），堪信屬實。則被告以原處分核准參加人於訴外人即共有人洪齊明所○○○鄉○○段○○○○號土地分管部分施作拓寬道路工程，自無侵害原告之財產權可言。
8.其次，觀諸被告陳述：「參酌被證14，103年9月3日卯○○有與被告協議的動作，才會將之納入預為拓寬的範圍」、「由被證15可知，我們向對向○○○鄉○○段○○○○號土地拓寬，而沒有向卯○○及辰○○等人的土地拓寬。」、「81地號土地為卯○○所有，81-1地號土地為其子女與媳婦所有，都是由卯○○出面處理，且與被告進入協議價購程序，原處分才會將之納入拓寬範圍，但後來因卯○○又不同意，被告即於103年12月底口頭向參加人以及現場施工單位廢止原處分此部分之核准，而未施工動用到其私人土地」等語（本院卷2第69頁背面、第191頁、第194頁背面、本院卷3第67頁），並提出臺電大鵬－東港161KV（替代道路）○○○鄉○○段用地協議價購會議紀錄（地號誤載為竹林段80地號，本院卷2第82頁）、被告103年8月22日屏府工土字第10325710700號函附立同意書人欄空白之協議價購同意書（本院卷2第83-85頁）、104年10月21日屏府工土字第10473564000號函（本院卷2第86頁）○○○鄉○○段○○○○號土地所有人林進興於104年1月16日書立之協議價購同意書（本院卷3第42頁）為據，稽之參加人亦陳明：「被告確實已口頭向參加人表示廢○○○鄉○○段81、81-1地號土地部分之核准處分」等語（本院卷2第194頁背面、本院卷3第70頁），暨衡酌東港地政繪製「橘色線」（參加人之地下管線位置）測量成果圖（本院卷2第40頁）顯示參加人埋設地下電纜線並未使○○○鄉○○段81、81-1地號土地，而係通過對○○○鄉○○段○○○○號土地等情，足徵被告及參加人所述上情，核屬有據，應可採信。
9.準此，被告與原告卯○○於103年9月3日磋商時，因原告卯○○表示如獲被告全額補償造林費用則同意被告辦理協議價購，經被告與會人員表示循程序簽核後擇日會同地主簽核協議價購同意書，並依實際使用土地面積計算核補事宜（本院卷2第82頁），足認當時被告與原告卯○○尚未完成協議價購之合意，而被告於未獲○○○鄉○○段81、81-1地號土地所有權人同意之前，即以原處分核准參加人拓寬上開81、81-1地號部分土地，雖非合法。惟被告嗣後於原告卯○○明確表達不同意協議價購之意思表示後，既已於103年12月底向參加人表示廢止原處分該部分之核准事項，原處分該部分之規制效力已因廢止而失效，則原告卯○○請求撤銷原處分核准參加人依103年12月4日函附工程設計圖一併辦理所○○○鄉○○段○○○號拓寬道路範圍工程部分，原告辰○○、巳○○請求撤銷原處分核准上開工程設計圖一併辦理所○○○鄉○○段○○○○○號拓寬道路範圍工程部分，顯然欠缺提起撤銷訴訟之實益，而無權利保護之必要。至於參加人事實上進場施作系爭工程時，有無超過原處分核准施工範圍？如有超過原處分核准施工範圍，是否係為遵循道管自治條例第28條第7款：「道路施工中，管理機關（單位）發現下列違規事項者，應依本自治條例處罰，並通知申請人限期改善：……七、每次施工之道路回填、夯實不確實或舖設瀝青混凝土面層未與原路面高程齊平。」及第37條第1項第4款：「申請人如有下列情形之一者，處新臺幣3千元以上1萬5千元以下罰鍰：……四、違反本自治條例第28條各款違規行為者。」規定所課予申請人應將新鋪設路面與原有農路路面齊平，確保用路人使用安全之義務所致？應屬參加人施作工程之事實行為所衍生之私權爭議問題，並非原處分核准內容，尚難依此反推原處分核准事項及規制效力範圍，而遽謂原處分有侵害原告財產權之情事。
10.至於原告訴稱系爭既有農路坐○○○鄉○○段○○○○號土地部分，係由系爭既有農路兩側原土地所有權人，為舖設道路以便從事農作，而共同集資委由訴外人阮搖等三人於74年間向訴外人陳新春買受。又系爭既有農路原屬溝渠、圳路，兩旁土地所有權人基於農作之方便，以其所有土地代替原存溝渠，並以原已存在之田埂小路為基礎，另行提供私有土地作為拓寬該田埂小路之用，方始形成系爭既有農路等情，縱認原告主張屬實，惟此僅能認定系爭既有農路形成之緣由，並無從推翻該農路所在位置範圍，係包括國有土地與私有土地，及該農路於被告作成原處分時，係屬道管自治條例第2條所稱道路之事實狀態及法律狀態。是故，原告聲請訊問證人阮搖（待證事實：系爭既有農路係由原該農路兩旁之土地所有權人為從事農作之便而自費出資修建，並非政府機關核撥預算所完成），及向屏東農田水利會函詢系爭既有農路所在區域之灌溉地籍圖、灌排系統建造物使用有關圖面（待證事實：系爭既有農路係由原該農路兩旁之土地所有權人以其私有土地供灌溉溝渠之用，將原坐落於該農路位置之溝渠回填後始新形成），核無必要，附此敘明。從而，原告並無排除第三人使用系爭既有農路通行之法律上正當權源，則其指稱被告以原處分核准參加人施作系爭工程之申請，已侵害原告之財產權云云，難謂可採。
11.原告雖再主張原處分為違法之行政處分等情；惟查，人民依行政訴訟法第4條第1項規定提起撤銷訴訟，必須同時具備：
⑴行政機關之行政處分為違法；⑵該行政處分侵害原告之權利或法律上利益之要件，始得訴請行政法院撤銷該行政處分，若欠缺上述要件其中之一者，即難認為有理由，而應予駁回。是以，本件原告雖以前揭情詞指稱被告以原處分核准參加人施作系爭工程之申請，已侵害其健康權及財產權云云，然依上開調查證據之結果，尚難遽採，則原告所訴，顯已欠缺前揭規定應具備要件中之一項要件，是其請求撤銷原處分，既為無理由或無實益（被告廢止原處分關於○○鄉○○段
81、81-1地號土地拓寬道路範圍工程部分），即無再予贅論原處分是否違法之必要。是綜上情以觀，原告主張被告以原處分核准參加人施作系爭工程之申請，損害其權利或法律上之利益云云，核非有據，則其訴請撤銷原處分，尚難准許。㈤末按「行政處分已執行者，行政法院為撤銷行政處分判決時
，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」固為行政訴訟法第196條第1項所明定。然此所謂已執行之行政處分應僅限於下命處分，因下命處分始具執行力，至於確認處分及形成處分，其規制內容因隨行政處分之生效而當然產生法效力，自無執行之問題。揆諸本件被告以原處分核准參加人施作系爭工程之申請，係依參加人提出之申請，而為許可決定之形成處分性質，並非命參加人應為特定行為或給付之下命處分。從而，原告訴請撤銷原處分，既無理由或無實益，而其依前揭規定，請求被告應命參加人移除參加人埋設於如附圖1螢光標示處之農路之地下管線埋設物，並回復該農路之路面原狀，亦乏所據，自不應准許。
㈥綜上所述，原告主張被告核准參加人施作系爭工程之申請，
侵害其健康權及財產權云云，並非可採，則其訴請撤銷原處分，為無理由或無實益。訴願決定以原告非為原處分之法律上利害關係人，而為訴願不受理之決定，理由雖有不同，惟其未予撤銷原處分之結論並無二致，仍應予以維持。從而，原告起訴意旨，請求判決撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應命參加人移除參加人埋設於如附圖1（本院卷1第28頁）螢光標示處之農路之地下管線埋設物，並回復該農路之路面原狀，或為無理由或為無實益，均應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與本判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 3 月 17 日
書記官 周 良 駿