高雄高等行政法院裁定
104年度訴字第319號原 告 鄒三郎被 告 高雄市政府地政局代 表 人 黃進雄 局長訴訟代理人 黃慧文
方少琪上列當事人間耕地租佃爭議事件，原告不服高雄市政府中華民國104年6月16日高市府法訴字第10430518900號訴願決定書，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主 文本件移送臺灣高雄地方法院。
理 由
一、按「行政法院認其無受理訴訟權限者，應依職權以裁定將訴訟移送至有受理訴訟權限之管轄法院。數法院有管轄權而原告有指定者，移送至指定之法院。」行政訴訟法第12條之2第2項定有明文。又「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。」最高行政法院民國58年判字第270號著有判例可資參照。上開判例旨在說明行政機關代表國庫出售或出租公有財產所發生之爭議，應由普通法院審判，符合現行法律劃分審判權之規定，無損於人民訴訟權之行使，與憲法並無牴觸。再按「我國關於行政訴訟與民事訴訟之審判，依現行法律之規定，係採二元訴訟制度，分由不同性質之法院審理。關於因公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審判。行政機關代表國庫出售或出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分，而屬私法上契約行為，當事人若對之爭執，自應循民事訴訟程序解決。」亦經司法院釋字第448號解釋在案。是行政機關代表國庫出售或出租公有財產，係基於準私人之地位所為之國庫行為，屬於私法上契約行為，並非行使公權力對外發生法律效果之行政處分，為前引最高行政法院判例及司法院解釋所肯認，自有拘束本院之效力。故行政機關代表國庫出售或出租公有財產，如與人民發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範疇。
二、本件原告起訴主張：
（一）按「耕地之租佃，依本條例之規定。」耕地三七五減租條例第1條前段定有明文。本件原告之先父鄒永火於40年間向改制前高雄縣政府承租坐落高雄市○○區○○段288、289地號（重測前為赤山段325-36、325-5地號）等2筆耕地（下稱系爭土地）耕種，其於62年過世後，由原告繼續承租，業已60餘年之久，此期間並多次續換租約，最後一次租約至101年底為止，原告並於租約期滿前101年12月11日及同年月21日兩度向被告申請續租，被告最初以非其承辦之業務，以101年12月4日高市府地政權字第10108046200號函請原告向高雄市政府工務局申辦，並副知高雄市政府工務局，嗣經高雄市政府工務局以102年1月22日高市工養處字第10270244800號函移請被告辦理。之後被告又以102年3月7日高市地政權字第10230518300號函要求原告於文到15日內提供初次及歷次相關租賃資料供參，因歷次續換租約時，舊契約均由原承辦單位收回，故未能留存該等完整之資料，原告遂僅提供41年、64年及97年租約影本各1件，被告即以102年5月31日高市地政權字第10231483200號函復略以：「說明：‧‧‧二、‧‧‧本案土地使用分區為『公園用地』，‧‧‧，無耕地三七五租約之適用。
三、‧‧‧，如對上開認定有所爭議，應訴請司法機關裁判，‧‧‧。」等語。其後原告檢送高雄市鳳山區公所102年1月3日高市鳳區經字第10230010600號函，該函註明：
「鳳山都市計畫原實施日期62年9月1日」，並多次請求續訂租約，均未獲同意，之後原告續向相關單位力陳，經高雄市政府都市發展局以103年3月20日高市都發開字第10331319400號函復略以：「主旨：關於臺端函詢本市○○區○○段‧‧‧288、289‧‧‧等11筆土地，係在哪一年度劃為『里鄰公園兼兒童用地』及『公園用地』‧‧‧。說明：二、‧‧‧，查旨揭地號參考鳳山53年地形圖屬未有都市○○街廓線地區，且62年計畫圖上劃為公共設施用地之土地，屬62年9月1日劃設之公共設施用地。」等語，被告始以103年4月10日高市地政權字第1033106400號函檢送續約申請書表，並於103年4月21日前往現場會勘，證實原告承租系爭土地無違規、違約之情形，原告亦於103年4月29日寄出續約申請書，嗣被告以103年11月21日高市地政權字第10333407800號函略以：「說明：‧‧‧四、‧‧‧因訂約時本案土地仍為公園用地，故亦無耕地三七五租約之適用。」等語。原告復於104年1月12日具文向被告申請續訂租約，被告仍以104年1月27日高市地政權字第10430126200號函拒絕續訂租約。原告不服，提起訴願，遭決定不受理駁回，遂提起本件行政訴訟。
（二）查被告103年11月21日高市地政權字第10333407800號函略以：「說明：‧‧‧三、‧‧‧嗣高雄縣政府於65年3月22日與臺端簽訂基地租賃租約，‧‧‧。」等語。惟按62年9月1日公布實施都市計畫時，將原告所承租之325-5地號耕地切割成兩部分，一部分為公園用地，一部分為住宅區用地，但是並未釘定界樁，區分公園用地與住宅區用地界線，租約亦未作任何變更，被告直到65年欲出售上述公有住宅區土地時，才將325-5地號住宅區用地部分分割出來（新編地號為325-85）待售，公園用地之部分仍為325-5地號繼續出租給原告。因地號面積變更，土地使用分區類別不同，於另換租約時，未加詳查，誤將325-5與325-36地號公園用地（耕地）與325-85地號住宅區用地（基地）混合在同一張基地租約內，經原告申訴後，被告將325-85地號住宅區用地出售予原告，並且辦理產權移轉，325-36與325-5地號仍舊以耕地續租給原告，直到101年底為止。按被告當時發現基地租約錯誤，並非不可更正，或者更正不具效力，但是上述函文卻未詳查而斷章取義，實有待商榷。
（三）又被告103年11月21日高市地政權字第10333407800號函略以：「說明：‧‧‧四、‧‧‧所繳費用為使用費，占用人為臺端父親鄒永火，復查民國60年代續約文件所附繳款書，62年上期、62年2期、63年1、2期所繳費用仍為使用補償金性質，該等期間本案土地均無租賃關係。‧‧‧故亦無耕地三七五租約之適用。」等語。惟按原告之先父於62年過世後由原告繼承續租，其後並多次續換租約，仍舊以耕地名目續租到101年底為止，未曾有過違規或違約之情事，詎知原告於提出續約申請後，被告竟僅憑其內部公有地租佃徵收底冊（該底冊過去未曾公開，承租人等無從知悉）而論定，任意片面推翻官方已延續40年，並且多次以耕地續約之契約為無耕地三七五租約之適用，此承租農戶與官署所簽訂之契約效力朝不保夕，官署之誠信實蕩然無存，人民之權益竟無法得到最基本之保障。被告以官署之尊保存有歷年文件檔案之優勢，一再提及似是而非對原告不利之資料予以攻擊，對原告有利之資料則隱瞞不公開，甚至原告正式申請亦以無該等資料為由拒不提供，實有失公平、正義與誠信之原則。
（四）高雄市政府財政局103年8月28日高市財政產管字第10331875800號函略以：「說明：‧‧‧二、按原高雄縣公有耕地租賃契約第4條規定，‧‧‧，查旨述287、288、289、306地號4筆土地，縣市合併前於97年2月最後一批次換約時，已函復同意續租在案（租期至101年12月31日），咸認原於縣府管理期間（含58年以後）均核符上揭規定。」等語。惟被告對此卻隻字不提，亦不知會原告。
（五）依據司法院釋字第695號解釋意旨，人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政訴訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。本件系爭土地地目最早為「林」，跟上開司法院解釋相類似，原告於租約期滿前申請續租，遭被告否決，應有上開司法院解釋之適用。
（六）綜上所述，本件純係官署單方公法上之行政行為，被告卻技巧性誤導為私權之爭議，不無違反耕地三七五減租條例第1條、第17條及第20條規定等情。並聲明求為訴願決定及原處分均撤銷，並責成被告循數十年之往例簽訂耕地租賃契約。
三、經查，本件原告與改制前高雄縣政府就系爭土地訂有公有耕地租賃契約，其最近一次之租期自97年1月1日起至101年12月31日止，嗣原告於104年1月12日具文向被告申請續租系爭土地，經被告於104年1月27日以高市地政權字第10430126200號函復原告，內容略以：「主旨：有關臺端陳請續訂本市○○區○○段288、289地號等2筆土地耕地租約乙案，因原訂租約非為耕地三七五租約，所請歉難同意，‧‧‧。」等語，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟等情，此有臺灣省高雄縣公有耕地租賃契約、原告104年1月12日函、被告104年1月27日高市地政權字第10430126200號函及高雄市政府104年6月16日高市府法訴字第10430518900號訴願決定書等影本附本院卷（第57、40、11、13頁）可稽。按行政機關代表國庫出租公有財產，並非行使公權力對外發生法律效果之單方行政行為，而屬私法上契約行為，已經司法院釋字第448號解釋在案。本件原告向被告申請續租系爭公有土地，核屬為訂立租賃契約所為要約之意思表示，而被告予以否准，僅屬土地管理者不為承諾租賃土地之意思表示，要非行政處分。本件因被告拒絕原告續租系爭土地所生爭議，屬行政機關因國庫行政行為而與人民發生私權關係之爭執，為民事訴訟範圍，自應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟事項，本院對之並無審判權，原告自不得提起行政爭訟，以資救濟。從而，原告向本院提起本件訴訟，請求訴願決定及原處分均撤銷，並責成被告循數十年之往例簽訂耕地租賃契約，乃非屬本院之權限，於法自有未合。
四、至原告援引司法院釋字第695號解釋，主張本件係屬公法爭議云云。按「行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據國有林地濫墾地補辦清理作業要點申請訂立租地契約未為准許之決定，具公法性質，申請人如有不服，應依法提起行政爭訟以為救濟，其訴訟應由行政法院審判。」司法院釋字第695號解釋固著有明文。惟司法院上開解釋係就行政院農業委員會林務局所屬各林區管理處對於人民依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約，未為准許之決定所生之爭訟而為之解釋。查本件原告係以其與改制前高雄縣政府所簽訂之公有耕地租賃契約為由，向被告申請續租系爭土地，然其所申請續租之系爭土地使用分區業已於62年9月1日鳳山都市計畫劃設為公園用地（詳見本院卷第27頁所附之高雄市鳳山區公所102年1月3日高市鳳區經字第10230010600號函影本），本無耕地三七五租約之適用；抑且，本件亦非因依據「國有林地濫墾地補辦清理作業要點」申請訂立租地契約而生之爭議，核與上開司法院解釋之要件不合（最高行政法院101年度裁字第593號裁定意旨參照）。是原告主張本件係屬公法爭議云云，並不可採。
五、綜上所述，本件既屬私權爭執，應由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。惟原告誤提起行政訴訟，依前述規定，應將本件移送於有權管轄之法院。又系爭土地坐落於高雄市鳳山區，為臺灣高雄地方法院所轄，爰依首揭規定，將本件移送於有受理訴訟權限之臺灣高雄地方法院。
中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 104 年 9 月 30 日
書記官 黃 玉 幸