高雄高等行政法院判決
104年度訴字第331號民國106年1月5日辯論終結原 告 臺灣塑膠工業股份有限公司代 表 人 林健男訴訟代理人 張嘉真 律師
劉豐州 律師上 一 人複 代理人 姜威宇 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 楊智全 律師
張倪羚 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，原告不服高雄市政府0000000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告所屬仁武廠區（下稱系爭場址）經合併改制前高雄縣政府（下稱高雄縣政府）於民國99年2月25日公告為土壤及地下水污染控制場址之前，行政院環境保護署（下稱環保署）於98年7月間，委託瑞昶科技股份有限公司（下稱瑞昶公司）就系爭場址之土壤及地下水受污染情形進行查證工作，依該公司於98年12月所出具「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」之查證結果報告書（下稱瑞昶公司查證報告），證實系爭場址之地下水污染來源明確，並建議儘速調查廠區外圍地下水情形。高雄縣政府遂命原告採取必要應變措施，原告隨即於99年1月15日陳報「仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」以供審核。惟高雄縣政府認被告所採應變措施僅限於仁武廠區內，遂請求環保署協助污染有無擴散至仁武廠區西側之場外調查（下稱系爭場外調查）。案經環保署於99年2月1日交辦財團法人工業技術研究院（下稱工研院）執行，經設置監測井並採集地下水之相關樣品分析後，於99年5月5日完成並提交「高雄縣仁武鄉台塑仁武廠西側底泥污染源（土壤、地下水）調查報告」（下稱工研院調查報告），環保署乃於99年12月31日支付工研院調查費用共新臺幣（下同）1,942,650元。嗣合併改制後高雄市政府於0000000000市0000000000000000號函（下稱101年3月6日處分）依土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）第15條第1項、第43條第1項規定，命原告繳納包括上開工研院調查費用在內之應變措施支出費用。原告不服，循序提起行政爭訟，經本院103年8月14日101年度訴字第458號判決（下稱前案判決）審認應屬土污法第7條第5項準用同法第15條第1項所為應變必要措施，101年3月6日處分適用法律錯誤，訴訟程序中亦未追補理由，遂予以撤銷。嗣被告依前案判決意旨，改依土污法第7條第5項及第43條第6項規定，重新作成104年2月26日高市環局土字第10431127700號函命原告於104年3月10日前繳納上開工研院調查費用1,942,650元並匯入土壤及地下水整治基金帳戶（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經訴願駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
㈠、依土污法第3條及第43條第6項規定可知，應由直轄市政府即高雄市政府負責命本件污染行為人負擔依土污法第7條第6項支出之應變必要措施費用，然被告並非土污法第3條所規定之主管機關，卻依土污法第43條第6項作成原處分並命原告負擔工研院調查費用，顯然違反上開土污法等規定。又高雄市政府將其依土污第3條所賦予之法定權限，以102年7月2日高市府環土字第10236031200號函移轉予被告，亦違反再授權禁止原則，被告逕以其名義所作成命原告負擔工研院調查費用之原處分，實為違法之行政處分，應予撤銷。
㈡、環保署委託工研院進行之調查工作，僅係一般例行性查證工作，且於工研院進行系爭場外調查時，系爭場址尚未經公告為控制或整治場址，並不符合土污法第15條第1項之規定，而應屬土污法第7條第1項或第12條第1項所規定之查證工作。況依前案判決意旨，系爭場外調查究係逕適用土污法第15條第1項，抑或適用同法第7條第5項準用同法第15條第1項第8款，應於採取應變必要措施時下判斷，不能於應變必要措施執行後、時空環境變化後再行研判。然因被告始終堅持發動系爭場外調查之法源依據為土污法第15條第1項，經前案判決撤銷確定，亦未同時諭知應由被告「另為適法之處分」，是被告自應受判決拘束，不得再採取相異之認定與法律見解，然今已遲至距環保署當初發包之時已逾4年、且調查措施執行亦終了達多年之際，再行研判及變動環保署於4年前發包本件查證計劃當初所依據之法律，逕自變更環保署發包當初所憑之法律依據，從土污法第7條第1項及第12條第1項規定之主管機關首次查證工作，變更為所謂被告依土污法第7條第5項之應變必要措施，而命原告繳納此部分之調查費用，顯與前案判決之發回意旨不符，而違反行政訴訟法第216條第1項規定及司法院釋字第368號解釋之意旨，原處分自屬違法不當，應予撤銷。
㈢、依土污法第7條第5項準用第15條第1項規定採取應變必要措施，係以查證結果證實發動地區「受污染」及「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」為前提，而非於發動地區「有受污染之虞」時即可採取應變必要措施。又倘欲於查證場址外採取應變必要措施，亦須先查證場址外確實已受污染，且為場址內污染所致，最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議及102年度判字第551號判決即採此見解。又依最高行政法院102年度判字第406號判決意旨進一步指出，所謂「受污染」而「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」，應以主管機關頒訂之管制標準作為判斷，如未達管制標準，則未該當「有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之要件，行政機關採取應變必要措施自非適法。而於本件發動系爭場外調查時，被告及環保署均仍無法確認系爭場址外是否有達主管機關頒訂管制標準之污染存在及污染行為人，方未命原告為應變措施，而逕委由工研院進行系爭場外調查，自不符合發動緊急應變必要措施之規定。況且，依工研院調查報告顯示，系爭場址外之底泥、地表水、農地土壤、地下水，皆未超過管制標準，益徵系爭場址外並未受有污染，並不符合土污法第7條第5項之要件，原處分仍依據該法規命原告負擔系爭調查費用，顯有適用法規之違誤。至被告所提瑞昶公司查證報告，因瑞昶公司受託調查之範圍僅限於系爭場址內，故該報告亦僅針對系爭場址內有無受污染進行調查，自不足作為系爭場址外已有污染之證據。另上開查證報告所載之法條建議並不具法律效力，自不足拘束兩造，且由被告未於當時立即命原告就系爭場址外一併為應變必要措施可知，被告亦未採納上開報告建議，故亦不足作為採取應變必要措施之依據。
㈣、環保署於99年2月1日以電話交辦工研院協助辦理系爭場外調查，經工研院調查後提出工研院調查報告，復於99年7月環保署完成「高雄縣仁武鄉臺灣塑膠工業股份有限公司仁武廠廠外地下水污染來源調查與釐清計畫執行報告」，經最高行政法院102年度判字第406號判決依據上開兩份報告認定系爭場址外未達污染標準，而不符合發動土污法第7條第5項發動應變必要措施之要件，足見系爭場外調查乃考量是否發動應變必要措施之前提查證工作，而非應變必要措施本身。被告竟認定系爭場外調查為土污法第7條第5項準用同法第15條第1項，顯然與法規及事證不符，並抵觸前揭判決見解。
㈤、環保署於99年2月1日交辦工研院為系爭場外調查時，依99年2月3日修正前土污法（下稱修正前土污法）第7條第5項之規定，主管機關並非實施應變必要措施之主體，僅得以下命處分令污染行為人等採取應變必要措施。又依最高行政法院101年度判字第613號判決進一步指出，主管機關應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取應變必要措施，不得逕行交辦他人，否則即有濫用裁量權之瑕疵。是以，倘認環保署係依據土污法第7條第5項執行系爭場外調查，則「應」命原告為之，惟環保署並未命原告為之，反而委由工研院進行系爭場外調查，足證環保署當時尚未確認原告是否為污染行為人以及系爭場外是否有污染等情事，否則豈有不命已知之污染行為人採取任何緊急應變措施之理。足見，系爭場外調查實乃確認系爭場址外是否受污染所做之首次調查，屬土污法第7條第1項或第12條第1項之查證工作，據此所產生之費用，依土污法第28條第1項、第3項及環保署95年12月1日環署土字第0950095926號函釋意旨，應由土壤及地下水污染整治基金支付。況且，系爭場外調查實屬98年間全國性的通案機關查證工作「底泥品質管理與管制調查計畫」之一環，並由環保署發包予工研院執行之一般性查證工作，自應由該計畫所編列之預算支付，實無轉嫁予非污染行為人即原告之理。
㈥、依土污法第7條第5項規定可知，主管機關如於其進行查證工作時發現有土壤、地下水受污染，而有影響人體、農漁業、飲用水之虞之「時點」，應「命」污染行為人等採取應變必要措施，足見命污染行為人採取應變必要措施乙事僅具有一瞬間之特性，而非繼續性事實，更無「舊法規施行時期內已發生，於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係」之情形，自非不真正溯及既往之情形，故仍應適用修正前土污法為準，然被告竟適用現行土污法第7條第5項、第43條第6項作成原處分，顯然違法實體從舊等法律原則，應予撤銷。退步言之，縱認本件有不真正溯及既往原則之適用，依據司法院大法官釋字第525號、第620號解釋及最高行政法院105年度判字第504 號判決之意旨，於適用不真正溯及既往原則時，司法機關應於個案尋求合理之過渡條款以兼顧受新修訂法規影響者之信賴利益。而高雄市政府以98年12月17日高縣環三字第0980702297號函命原告立即執行緊急必要措施時，所命執行之項目及範圍均限於系爭場址內，而未包含系爭場址外，且當時不論環保署、工研院或被告均未命原告應實施或參與系爭場外調查，足見主管機關當時所認應採取緊急必要措施之範圍僅限於系爭場址內，是原告顯未能預見其於法律上有負擔系爭調查費用之義務。然被告竟於系爭場外調查完畢後逕以土污法第7條第5項等規定，主張系爭場外調查為應變必要措施，並命原告給付系爭調查費用，實已侵害原告之信賴利益，而有違上開司法院大法官解釋及判決意旨。
㈦、縱認原告有負擔環保署交辦工研院執行系爭場外調查費用之義務，然自99年2月1日發動系爭場外調查時起，環保署及被告即得請求原告負擔系爭調查費用，惟被告遲至104年2月26日始作成原處分，已逾越行政程序法第131條第1項所定5年之消滅時效期間，系爭場外調查費用之請求權已消滅，被告自不得再請求原告負擔系爭調查費用等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
㈠、依法務部96年12月14日法令字第0960700882號函及政院秘書長99年8月2日院臺規字第0990101446號函釋意旨可知，直轄市政府得以自治規則將自治事項或團體委辦事項委由其所屬一級機關擔任主管機關。本件土污法事件屬直轄市環境保護管轄範疇，為地方制度法第18條第9款所列之直轄市自治事項，而依高雄市政府依高雄市政府環境保護局組織規程第3條第2款規定，將土污法事件之管轄權限及行政事務劃歸被告，並依法公告及刊登市府公告，符合行政程序法第15條之規定及上開有關權限委任之函釋意旨，是高雄市政府委任被告執行其土污法之相關權限，係有明確法律授權依據，並無違反再授權禁止原則。
㈡、前案判決雖撤銷高雄市政府所為命原告繳納工研院調查費用之處分，惟該案之訴訟類型乃撤銷訴訟而非課予義務訴訟，法院本無依行政訴訟法第200條命被告另為適法處分之理，自不得僅以前案判決未於主文諭知即推論被告不得另為適法處分。又前案判決已認定系爭場外調查認定為土污法第7條第5項準用第15條第1項執行之應變必要措施，其支應費用應依土污法第43條第6項規定限期命污染行為人之原告繳納上開工研院支應費用，而非直接適用土污法第15條第1項及第43條第1項規定。是以，原處分經前案判決予以撤銷後，被告依土污法第7條第5項準用第15條第1項及第43條第6項規定，作成原處分限期命原告繳納工研院調查費用，當無違背行政訴訟法第216條第2項或前案判決意旨之情事。
㈢、主管機關於執行一般「查證工作」後，基於查證工作所得之跡證而足以確認污染來源，且為防止污染之擴散以免發生「影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源」之情事，此時污染來源可得明確之址雖尚未公告為控制場址或整治場址，但因危害防堵之急迫性，仍得依土污法第7條第5項準用土污法第15條第1項逕行採取應變必要措施，與其應變必要措施之實施是否證實「廠外有無遭受污染」無關。又瑞昶公司查證報告已確定系爭場址污染狀況嚴重及污染來源，且因地下水極易流動之特形，為避免污染擴散而建請高雄市政府命原告為必要之應變措施，其中即包含應調查廠區外圍地下水之情形。是以，系爭場外調查已非屬土污法第7條第1項之一般查證工作，而是基於查證結果所為防範污染擴大及減輕污染危害之圍堵手段，自應屬土污法第7條第5項準用同法第15條第1項所稱之應變必要措施。況且，前案判決已就「系爭場外調查屬『查證工作』抑或『應變必要措施』」此一重要爭點於理由中為實體判斷，並認定系爭場外調查屬土污法第7條第5項所稱之應變必要措施，則前案判決就該爭點所為之判斷即有「爭點效」之適用，原告不得再為相反之主張，法院亦不得作相反之判斷，以符訴訟法上之誠信原則。
㈣、系爭場外調查自99年2月1日經環保署交辦工研院而發動，迄至99年5月間結束，則應變措施之調查期間橫跨土污法於99年2月3日修正公布之時點，基於不真正溯及既往原則，自得適用修正後之土污法即現行土污法。又土污法於99年2月3日修正公布前後，均設有主管機關得命污染行為人繳納代為執行應變措施費用之規定，是原告對於應負擔被告代執行所需之費用，於修法前後均能預見且可預見，且原告於99年6月15日與改制前高雄縣政府環境保護局已達成系爭調查費用由原告支付之共識，足見原處分之作成並無侵害原告之信賴利益。況且，工研院進行系爭場外調實際費用發生之日期，係從99年2月4日起至99年5月5日止，足認工研院進行系爭場外調查所產生之費用，均係發生於現行土污法公布施行日之後，實際施作費用總計為1,942,650元，自應適用修正後之土污法命原告繳納。至前案判決理由中雖有針對應變必要措施之採取，說明應以交辦時間判斷係以土污法第7條第5項或土污法第15條為依據，惟並無針對應變必要措施是否屬繼續性事實為說明，原告以前案判決理由主張應變必要措施非屬繼續性事實，實有不當。
㈤、由最高行政法院101年度判字第613號判決意旨可知，主管機關依土污法第7條第5項準用第15條第1項規定採取應變必要措施時，得由主管機關統籌處理自行為之，所支出之費用先由土壤及地下水污染整治基金代行支用，再依同法第43條規定命污染行為人或責任人繳納。若非主管機關自行為之，則應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人採取緊急必要措施，亦即主管機關得自行為之或依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人。而系爭場外調查係由環保署統籌處理自行為之，此時即無應依序命污染行為人、場所使用人、管理人或所有人處理之限制，亦無裁量濫用之瑕疵等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如前開事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有原告99年1月15日「仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」（第204-233頁）、工研院調查報告（第34頁）高雄市政府101年3月6日處分函（第32頁）、前案判決（第58頁）、原處分（第16頁）、訴願決定（第19頁）附本院卷1，及環保署99年12月31日環署土字第0990119749號函（本院卷2第234頁）、瑞昶公司查證報告（本院卷3第117頁）在卷可稽，堪信為真實。本件兩造之爭點厥為：被告適用土污法第7條第5項、第43條第6項規定，以原處分命原告繳納工研院調查費用1,942,650元，是否適法？本院判斷如下：
㈠、按土污法第3條規定規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第7條第5項規定：「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞者，得準用第15條第1項規定，採取應變必要措施；對於第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、場所使用人、管理人或所有人為之，以減輕污染影響或避免污染擴大。」第15條第1項規定：「直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。」第43條第1項規定：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納……。」第43條第6項規定：「依第7條第5項規定支出之應變必要措施費用，直轄市、縣（市）主管機關得準用第1項及第5項規定，限期命污染行為人、潛在污染責任人、依第3項規定應負責之負責人、公司或股東、場所使用人、管理人或所有人繳納。」綜合上開土污法之體系，可知主管機關為避免已發現之土壤及地下水污染情況擴大，得採取必要應變措施之法律依據，以經公告為控制場址或整治場址之時間為界，分為2種，得在公告之前採取者，為土污法第7條第5項規定，於公告之後始得採取者，則為土污法第15條第1項規定。又此種法定之應變必要措施均係導因於污染行為人之污染行為所生，本應由污染行為人及相關責任人負其責任，故主管機關基於公益目的及緊急必要性所採取應變必要措施之支出費用，性質上係代執行之工作費用，自可於執行完畢後，向污染行為人或相關責任人求償。
㈡、次按高雄市係具有團體權限之地方自治團體，自得基於自主組織權，決定其內部執行機關（最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又按高雄市政府組織自治條例第2條規第2項規定：「本府所屬各機關之權限劃分，應盱衡各機關之組織規模、人員專業及事權特性等因素，依各機關組織規程進行事務管轄權分配，將各該行政事務，劃歸由特定機關職掌。」第6條第1項第17款、第2項規定：「（第1項）本府設下列各局、處、委員會：……十七、環境保護局……（第2項）各局、處、委員會之組織規程，由本府另定之。」又高雄市政府環境保護局組織規程第第3條第2款規定：「本局設下列各科、廠、室，分別掌理各有關事項：……二、土壤及水污染防治科：水污染防治、土壤及地下水污染防治、飲用水、毒性化學物質、環境用藥管理及毒性化學物質災害防救等事項。……」此外，高雄市政府就其將土壤及地下水污染整治法權限劃分被告執行乙節，另以102年7月2日高市府環土字第10236031200號函公告在案（本院卷2第11頁）。可知高雄市政府依據上開公告之法規及命令，已將其團體權限中關於土壤及地下水污染防治事務之處理權限，授權委由其下級機關之被告行使，是被告自有依據土污法第43條第6款規定，命原告繳納工研院調查費用之權限。原告主張被告並非土污法第3條所規定之主管機關，無權作成原處分云云，實有誤解，尚無可採。
㈢、又按「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定（即現行法第15條第1項、第43條第1項等規定），所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」（最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議參照）。依此決議意旨，主管機關得依土污法第15條第1項採取應變必要措施並於事後命繳納支出費用之土地範圍，並不以經公告之控制場址或整治場址範圍內為限，尚包括場址週邊及鄰近地區。再按土污法第7條第5項規定於99年2月3日修訂時，於修正理由表明係為明確規定應變必要措施之內容，爰修正得準用土污法第15條第1項相關規定採取應變必要措施。是參照上開決議意旨，主管機關依土污法第7條第5項規定採取應變必要措施並於事後命繳納支出費用之範圍，亦應可及於「於查證工作時確認污染明確範圍」之週邊及鄰近地區。況主管機關依土污法第7條第5項執行一般「查證工作」後，基於查證工作所得之跡證，雖足以確認其污染來源所在，惟此際尚未公告控制場址或整治場址，基於避免污染擴散之目的，而有採取應變措施之緊急必要性。換言之，只要主管機關所執行之應變措施與防止損害擴大及消除危害之管制目的明確相關而符合比例原則，其依土污法第7條第5項規定所實施之應變必要措施，毋待污染來源明確區域是否經公告為控制場址或整治場址，亦得擴及污染來源明確區域之外，且依前揭土污法第7條第5項、第43條第6項規定意旨，主管機關亦得就其實施應變必要措施所支出之費用。
㈣、經查，環保署於98年7月至10月委託瑞昶公司辦理「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」，就被告仁武廠區之土壤及地下水受污染情況，進行查證工作。於瑞昶公司查證報告中，其「地下水流向」欄記載：「場址地下水流向大致為東向西或西北流動」；其「查證結果總結」欄記載：原告仁武廠內VCM廠之土壤及地下水中……等物質均超過土壤管制標準、第二類地下水管制標準數倍，乃至數十萬倍（其中VCM廠地下水所檢出之1,2 -二氯乙烷超過標準302,000倍），HCF C廠地下水也檢出……等物質超過第二類地下水管制標準數倍或數萬倍（其中二氯甲烷超過標準22,400倍）；並於「後續建議」欄記載：「1、本廠查證結果地下水污染來源明確，且廠區周遭並無其他相關製程污染之工廠，污染行為人亦屬明確，建請環保局後續可依土污法相關規定辦理。2、公告之場址範圍及地下水污染管制區域建議涵蓋全廠所在地號……3、考量本場所測地下水污染濃度偏高，可先依土污法第7條第5項規定命業者採取緊急必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，並責成業者儘速調查廠區外圍地下水情形；並建請環保局調查廠區外圍居民是否使用地下水及評估潛在受體可能遭受風險。」等語，此有瑞昶公司查證報告（本院卷3第117頁）在卷可參。嗣高雄縣政府於98年12月17日以高縣環三字第0980702297號函，命原告採取應變必要措施，原告隨即就仁武廠區實施之應變措施方法，於99年1月15日製作「原告仁武廠區土壤及地下水緊急應變措施報告」供被告審核，此有上開高雄縣政府函文（本院卷1第202頁）、原告報告書（本院卷1第204-233頁）可參。惟高雄縣政府認原告所採應變措施僅限於仁武廠區內，遂自行採取應變措施而請求環保署協助為污染有無擴散至仁武廠西側廠外之調查，案經環保署於99年2月1日以電話交辦工研院執行系爭場外調查，工研院即於99年2月4日會同環保署赴現場勘查，復於同年3月22日至3月31日間辦理第一階段調查工作，合計完成10口標準監測井設置作業，並採集10組地下水樣品（原告仁武廠內1口監測井、廠外5口監測井與廠外4口灌溉井）、7組底泥樣品、3組地表水樣品及5組農地土壤樣品採樣分析作業。直至99年4月15日完成所有樣品分析作業，並於同年5月5日提交工研院調查報告予環保署，此有工研院調查報告（見本院卷1第34頁）在卷可證。而於此期間，系爭場址經高雄縣政府於99年2月25日以府環三字第0000000000A號公告為土壤及地下水污染控制場址，並經環保署於99年4月28日以環署土字第09900037397號公告為土壤及地下水污染整治場址（參見本院101年度訴字第458號卷1第83至84頁）。嗣經工研院於99年12月6日開立包括系爭場外調查費用之發票請款，環保署則於99年12月31日以環署土字第0990119749號函撥付工研院上開款項，有上開統一發票、環保署函（本院卷2第234-235頁）在卷可證，堪信為真實。
㈤、依上開事實可知，環保署於98年7月間委託瑞昶公司針對系爭場址辦理之「運作中工廠土壤及地下水含氯有機溶劑污染潛勢調查及查證計畫」，其查證工作之目的，在於分析系爭場址之地下水及土壤是否達污染管制標準，核係土污法第7條第5項所指主管機關所為之查證工作。而依瑞昶公司查證報告證實系爭場址之污染來源明確，且地下水污染情形甚為嚴重，又因污染物濃度甚高，且地下水特性原本極易四處流動，等待場址公告顯然緩不濟急，故瑞昶公司於報告中建請環保署有採取應變措施以避免污染擴散之必要，其中即包含應調查廠區外圍地下水污染之情形。是以，環保署依據瑞昶公司查證報告之建議，並參酌報告所載「場址地下水流向大致為東向西或西北流動」之調查結果，交辦予工研院就系爭場址西側底泥污染源（土壤、地下水）所為之系爭場外調查，已非屬土污法第7條第1項之一般查證工作，而是基於查證結果所為防範污染擴大及減輕污染危害之圍堵手段，自應屬土污法第7條第5項準用第15條第1項之所稱應變必要措施。
從而，被告依土污法第43條第6條規定作成原處分命原告繳納因採取應變必要措施所生之費用，於法並無違誤。原告主張環保署交辦工研院進行之系爭場外調查屬於土污法第7條第1項或第12條第1項之首次查證工作，而非依土污法第7條第5項採取之應變必要措施云云，洵無可採。
㈥、原告主張依據實體從舊原則，本件應適用修正前土污法第7條第5項，僅得命原告為應變措施，而不能自行採取應變措施。然原處分適用土污法第7條第5項、第43條第6項規定，有違禁止溯既往原則。又高雄縣政府於98年12月17日命採取應變必要措施時，並未包含場外地區，亦未經告知將於進行系爭場外調查，原告顯未能預見其於法律上有負擔工研院調查費用之義務，有違信賴保護原則云云。惟按新訂之法規，原則上不得適用於該法規生效前業已終結之事實或法律關係，是謂禁止法律溯及既往原則。倘新法規所規範之法律關係，跨越新、舊法規施行時期，而構成要件事實於新法規生效施行後始完全實現者，除法規別有規定外，應適用新法規。此種情形，係將新法規適用於舊法規施行時期內已發生，且於新法規施行後繼續存在之事實或法律關係，並非新法規之溯及適用，故縱有減損規範對象既存之有利法律地位或可得預期之利益，無涉禁止法律溯及既往原則。此之謂「不真正溯及既往」，並不牴觸禁止法律溯及既往原則（最高行政法院105年度判字第33號、第504號判決參照）。兩造爭執在於本件是否適用土污法第7條第5項（99年2月3日修正公布），則其判斷之關鍵在於該當土污法第7條第5項之規範要件事實，究於新法生效前即完結，或於新法生效後始完結。觀諸土污法第7條第5項之法律結構，係就「各級主管機關為查證工作時，發現土壤、底泥或地下水因受污染而有影響人體健康、農漁業生產或飲用水水源之虞」之構成要件，賦與準用土污法第15條第1項「採取應變必要措施」之法律效果。主管機關所採取應變之行政措施，亦即本件環保署交辦工研院所為之系爭場外調查，係適用法律之法律效果，並非構成要件事實，核與有無違反禁止溯及既往原則之判斷，並無關涉，先予敘明。而上開規範要件事實，始於98年7月間環保署委託瑞昶公司進行查證工作時起，迄於98年12月間瑞昶公司查證報告提出時，固足認已可發現「因受污染而有影響……之虞」，惟所謂「因受污染而有影響……之虞」，係屬一種之危險狀態，此種繼續存在之事實狀態，倘未經採取應變必要措施予以改善，或經調查確認危險因子不存在，實無從解消其危險狀態。而原告依高雄縣政府之命令所為之應變措施僅限於系爭場址內，未及於系爭場址西側之週邊及鄰近地區，有如前述，顯不能解消該場外區域之危險狀態；至於環保署則於99年2月1日始交辦工研院所為系爭場外調查，工研院於99年2月4日初次會同環保署派員前往現址勘查，於99年4月15日完成採樣樣品之分析，直至99年5月5日始提出調查報告，確認該場外地區之土壤及地下水未受污染，有前開工研院調查報告可參，可見該場外區域之危險狀態，應於99年4、5月間始解消，亦即適用土污法第7條第5項之規範要件事實於此時始完結。揆諸上開說明，「因受污染而有影響……之虞」之規範要件事實既有橫跨土污法99年2月3日之修正公布時點，自屬「不真正溯及既往」，被告適用土污法第7條第5項作成原處分，自無違反禁止法律溯及既往原則。又依修正前土污法第7條第5項規定，污染行為人本負有採取必要應變措施之義務，修正後新法僅賦與主管機關得選擇自行採取必要應變措施，於代執行工作完成後，再行向污染行為人求償，核係立法者基於環保公益之必要，權衡量人民權利變動後之立法抉擇，縱有影響污染行為人之法律上地位，其情節尚屬輕微。再者，原告並無因信賴舊法效力而為客觀上具體之信賴行為，難認有因信賴而發生實體法上受損害之利益，原告指摘原處分適用之上開法律違反信賴保護原則云云，亦無可採。
㈦、原告又主張依土污法第7條第5項發動應變必要措施欲擴及場外時，該場外區域須以確實「受污染」為前提，且以達管制標準作為是否受污染之判斷，最高行政法院102年度8月份第1次庭長法官聯席會決議及102年度判字第551號判決均同採此見解。又依工研院調查報告之結果，證實系爭場外地區未受污染，足見當時不符合土污法第7條第5項之要件云云。惟查，土污法第7條第5項之規定，係考量經查證工作確認受污染之場址，在公告列為控制場址或整治場址之前，亦有減輕污染危害或避免污染擴大之必要性，，而特設該條規定賦予主管機關採取應變必要措施之權限。又因其採取應變措施之時間，係在因查證工作而足以確認其污染來源所在，但尚未公告為控制場址之前，須在此具急迫必要性之短暫時間內為之，以達避免污染擴散之目的，較之土污法第15條第1項規定，在公告為控制場址之後，已有較充裕時間為調查之情形，尚有不同，故土污法第7條第5項規定所採取應變措施之條件、範圍、方法，自應採取比較寬鬆之條件。上開最高行政法院決議係就公告為控制場址或整治場址之後採取應變必要措施而為，與土污法第7條第5項規範公告為控制場址之前採取應變必要措施，性質上仍有不同之處，尚非全然適用於本案。況經查證工作而確認受污染場址未經公告前，就其場址週邊及鄰近之廠外地區，倘主管機關不能即時採取應變必要措施，而須再次為查證工作，且經確認亦遭受污染屬實，方得為之，此時恐已緩不濟急，應非土污法第7條第5項之立法原意。又準用土污法第15條第1項應變必要措施中，其中第2款所謂「依水污染防治法調查地下水污染情形」，就文義解釋而言，並不以「已發現地下水污染問題，但尚未找出汙染來源」為限，包括「尚未發現地下水污染而正在調查中者在內」（最高行政法院103年度判字第707號判決意旨參照），可知包括尚在調查中之應變措施，自不以經證實受污染為限。況採取此款應變措施為調查時，其結果如何顯然尚未可知，自不可能因其調查結果未達污染管制標準，事後變成不符合土污法第15條第1項第2款之應變必要措施。又準用土污法第15條第1項第8款所謂「其他應變必要措施」，從規範目的解釋而言，只要能減輕污染危害或避免污染範圍擴大之各種行政措施，不論直接或間接方式，均屬之，尚包括因應突發之民怨變故，有效安撫民眾對自身健康及權益之過度焦慮，並安定人心、穩定社會秩序等措施在內（最高行政法院103年度判字第707號判決意旨參照），故就查證工作證實受污染地區之週邊及鄰近地區進行污染調查，倘能澄清未受污染之事實或掌握實際污染程度，適時公開透明，亦可減輕周遭居民對其身體健康之影響或周遭農作物安全之疑慮，亦生有間接減輕污染危害之效果。故進行場外調查之應變措施，不論其調查結果如何，均不影響主管機關依土污法第7條第5項、第43條第6項規定求償應變措施所支出之費用。至原告所引用之最高行政法院102年度判字第406號判決意旨，並非判例，對本件判決並無拘束力，核不影響本院上開所為之判斷。原告所為上開主張，亦無可採。
㈧、原告雖主張前案判決撤銷高雄市政府先前所為命原告繳納工研院調查費用之101年3月6日處分，惟未同時諭知「另為適法之處分」，被告竟違反前案判決「何時採取應變必要措施，本應以交辦時間作為判斷基準，又豈能以措施執行終了後業已變化之時空環境再行研判」之見解，重行作成原處分命原告負擔工研院調查費用，違反行政訴訟法第216條之規定云云。惟按行政訴訟法第216條第2、3項規定，原處分經判決撤銷後，原處分機關須重為處分或決定者，應依判決意旨為之；判決意旨如係指摘機關適用法律之見解有違誤時，該機關即應受判決之拘束，不得為相左或歧異之處分。蓋原處分經判決撤銷者，即消滅而不存在，惟若同一原因事實該當某法規之一定構成要件時，原處分機關基於依法行政原則，仍須依法作成行政處分，僅受有不得為與該判決意旨相歧異之拘束。經查，前案判決主文撤銷命原告繳納關於工研院執行系爭場外調查部分之費用，於理由中說明交辦工研院所採取之應變措施既在系爭場址尚未公告為控制場址之前，與土污法第15條第1項之要件不符，理應適用土污法第7第5項準用同法第15條第1項採取應變必要措施，再依土污法第43條第6項規定命原告負擔費用，始為合法。高雄市政府直接適用土污法第15條第1項規定作成101年3月6日處分，適用法律即有錯誤，而於訴訟程序中亦未追補正確之法律理由，據以撤銷101年3月6日處分關於該部分之支出費用，為其判決意旨。從而，被告就同一原因事實，改依土污法第7第5項、第43條第6項規定，重新作成原處分，核係遵照前案判決意旨所示之法律見解，並無相左或歧異之處，自無違反行政訴訟法第216條規定情形，亦與司法院釋字第368號解釋意旨無違。至原告所引上開判決內容，旨在敘明被告採取之應變措施究屬控制場址公告前後之基準時點，應以交辦由工研院調查時為準，而非應變措施執行終結時，原告執此判決內容，自作主張謂原處分與前案判決意旨相歧異，違反行政訴訟法第216條云云，尚無可採。至行政訴訟法第200條第4款後段應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定之規範，係就課予義務訴訟之判決所為規範，前案判決係撤銷訴訟，自無須依此規定同時諭知行政機關「另為適法之處分」。況由行政訴訟法第216條規定意旨觀之，行政機關所為行政處分倘遭法院判決撤銷，本得依判決意旨重為處分或決定。是原告此部分之主張，亦無足採。
㈨、原告主張自環保署於99年2月1日交辦工研院採取應變措施時起，算至104年2月26日被告作成原處分命原告繳納調查費用時，已逾5年之時效消滅期間云云。然查，工研院向環保署承攬系爭場外調查工作，依承攬契約之性質，須俟工作完成，始能請求給付報酬。又依應變措施之特性，工作內容往往須依其緊急情況而調整應變，故其實際報酬金額亦往往須俟工作完成始能確定。而工研院設置監測井採取地下水樣品檢驗，完成樣品分析作業，直至99年5月5日始完成調查報告並提交予環保署，遲至99年12月6日始開立以環保署為買受人之統一發票，環保署則於99年12月31日支付承攬報酬予工研院，已如前述調查之事實。故無論自被告支付報酬而得向原告求償時之99年12月31日起算，或自工研院99年5月5日完成工作，被告因此負有給付報酬義務時起算，迄於104年2月26日被告作成原處分時止，均尚未逾5年時效，其請求權尚未消滅，是原告此部分之主張，亦無可採。
五、綜上所述，原告前揭主張，均不足採。被告依修正後土污法第7條第5項、第43條第6項規定，以原處分命原告繳納應變措施之支出費用1,942,650元，洵無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 25 日
書記官 宋 鑠 瑾