高雄高等行政法院判決
104年度訴字第332號民國105年12月15日辯論終結原 告 吳明達
吳生村李意寬共 同訴訟代理人 蔡宜均 律師
蘇清水 律師上 一 人複 代理人 陳世勳 律師被 告 國防部軍備局代 表 人 何安繼訴訟代理人 黃紹文 律師
黃溫信 律師徐美玉 律師上列當事人間地上物徵收補償事件，原告不服國防部中華民國104年6月15日104年決字第38號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件原告承租之公有耕地經核准撥用由被告管理，因所種植之農作改良物未獲補償，乃提出異議據以申請被告徵收補償，惟遭被告予以否准，原告不服，經訴願程序後，本應提起課予義務訴訟，始為正確訴訟類型。惟原告於起訴狀所載訴之聲明為：「訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。」顯係誤為提起撤銷訴訟之聲明，經本院行使闡明權後，被告將訴之聲明更改為如後述「三、原告主張㈥」之聲明所示，核其請求之基礎不變，且不妨礙被告訴訟之防禦，所為訴之變更合於行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款規定意旨，應予以准許。
二、事實概要︰緣原告於民國98年1月1日起分別向改制前臺南縣關廟鄉公所○○○○○○縣○○鄉○○段○○○○○段00000000號（分割自977-5地號）、900-20地號（分割自900-1地號）等2筆土地（下稱系爭土地）之部分面積，租期6年。嗣被告為辦理「陸軍飛彈砲兵訓練指揮部暨飛彈砲兵學校關廟校區新建工程」（下稱系爭工程），除申請徵收新埔段之部分私有土地外，另向行政院申請無償撥用包括系爭土地內之新埔段19筆公有土地，經行政院以102年11月29日院授內中地字第000000000號函准予無償撥用。嗣被告所屬工程營產中心南部地區工程營產處以102年12月4日備南工營字第10200006167號函，就估價機構於101年12月3日、7日及11日所查估原告種植於系爭土地上之緬梔雞蛋花（下稱雞蛋花）及羅漢松，通知不予補償。原告不服，提出異議，經臺南市政府邀集相關查估單位於103年1月15日進行現場複估會勘及同年3月21日會勘確認後，仍認定原告於系爭土地上種植之上開農作物與正常種植情形不相當，乃以103年8月5日府地籍字第1030636683號函知會被告。被告遂依據臺南市政府函復之查處結果，以103年9月5日國備工營字第1030012178號函（下稱原處分）通知原告維持不予補償之決定，而否准原告異議之申請。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張︰
㈠、原告所承租之系爭土地，經行政院無償撥用予被告，依平均地權條例第11條第1項、第3項規定，需地機關即被告除補償原告地價3分之1外，就土地上農作改良物，亦應給予補償。
惟被告於102年12月17、18日辦理承租人1/3地價補償及地上物補償費之發放，就原告於系爭土地上所種植雞蛋花及羅漢松，漏未列入補償，爰聲明異議請求依法補償。又徵收補償機關於認定是否構成故意搶種、搶栽高價經濟農作物時，應依事實認定之，被告認定原告有土地徵收條例第5條第1項第4款、臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例（下稱補償自治條例）第16條情形，而為不予補償之決定，係依其主觀認知恣意為之，於法有違。蓋依土地徵收條例第18條第1項、第23條第1項規定被徵收之土地自公告日起始不得為農作改良物之增加種植，依此反面解釋，則於系爭工程用地申請徵收案，經內政部以102年11月5日台內地字第1020342827號函核准徵收，由臺南市政府以102年11月7日府地用字第0000000000A號函公告徵收補償日前，農民均可就所有之土地自由使用及收益，包含種植農作物。至於徵收、撥用程序中，舉行之地方民眾說明會或公聽會，僅係用以傳達國家因用地需要而有徵收之可能，並非絕對會進行開發或徵收補償程序，無從期待農民因此停止耕作，自不應以公聽會或說明會之召開作為判斷徵收與否之基準時點，而應以徵收公告日判斷是否搶種之基準時點。又被告所提出航照圖之日期、位置、人名等標示，均係被告於圖上所註記，未能證明確屬真正。縱時間、位置均無誤，亦因拍攝之高度、角度不同，而有不一致，無法據以證明原告未於系爭土地栽種作物。且依航照圖所示，其上確有作物，非全然係空地，況若非生長季節，不可能花繁葉茂，反而是樹枝蕭條，加以從高空以往下拍攝，無法看出落葉後之枝條，更不足以證明原告係於101年4月至10月間始種植系爭作物，或係知悉土地即將撥用後所搶種。又原告吳明達於98年間莫拉克颱風及99年凡那比颱風發生時，均有以系爭土地上所種植之雞蛋花受有天然災害為由提出救助申請，惟經關廟區公所現地勘查後以受害率未達20％為由不予補償，足見原告在此之前即已在系爭土地上種植雞蛋花。又依證人李良基於本院審理時之證述可知，於被告查估時，原告所種植之雞蛋花應已種植有3、4年之久，益徵並無被告所指係在101年4月以後為套取補償費始搶植之情。
㈡、依臺南市農作改良物徵收補償費查估標準表之觀賞花木部分，以植栽大小計價者共88種，其中有7種作物之價格高於羅漢松；另有23種作物之價格高於雞蛋花，足見原告並無僅於徵收範圍內種植高經濟作物之情。況且，農民種植農作物之價值應以整體面積為核算標準，而非以農作物單棵(株)之價格為計算基準，蓋相同之土地面積，單價高的農作物，種植數量當然較單價低的農作物少，但若以大小相同之土地計算農作物之總價，則總價或許相去不遠，如果只看單價應無法得知全貌，而有見樹不見林之盲點。原告本得依照市場之需求配合當地之氣候、土壤性質等因素，決定種植作物之種類，又考量現今農業早已邁向精緻農業發展，農民多以經濟作物為種植取向，此與市場需求互相影響，目的在於獲得最大利潤，是基於成本、經濟、營利等考量，似無限制農民種植作物種類之正當性。況原告亦非如被告所述僅種植高經濟作物，如原告吳明達另有栽種桂花、矮仙丹花、波羅蜜、風鈴木，且均獲得補償，足見原告並無土地徵收條例第5條第1項第4款、補償自治條例第16條第2項第1款、第2款不予補助之情形。
㈢、原告所提臺南市政府105年2月23日府工新三字第1050144299號開會通知單暨所附臺南市關廟區陸軍砲邱訓練指揮部關廟○○○區○○道路（20M非都市○○道路）現場查估補償清冊，可知該協議價購案亦與系爭工程密切相關，而原告吳明達於上開被價購之新埔段1039、1039-1地號土地；原告吳生村被價購之新埔段1040-1、1708-2地號土地，均與系爭被告不予補償作物坐落之系爭土地相去不遠，然原告吳明達於新埔段1039、1039-1地號土地種植之雞蛋花、福木；原告吳生村新埔段1708-2地號土地種植之雞蛋花，能列入協議價購之範圍，系爭土地上之雞蛋花卻不予補償，實有違平等原則，蓋此二行政處分作成所依憑之資料並無二致，足認被告之決定流於恣意，且有違平等原則。況且依關廟區埤頭里種植羅漢松及臺糖農地種植雞蛋花之照片及證人李宗榮、李良基之證述，足證系爭土地所在地關廟區及其周圍區域確有種植羅漢松、緬槴雞蛋花等農作物，並無被告所述「周邊地區均無種植」之情。
㈣、行政院農業委員會（下稱農委會）公布關廟區各項作物92年至101年統計資料，並無列明調查資料之根據，亦未說明調查方式，無從判斷是否關廟區全部農戶均無種植羅漢松或雞蛋花等作物，被告自不得據此論斷原告有非依作物特性、地區氣候、土質或灌溉設施種植之情。又臺南市關廟區陸軍砲兵訓練指揮部關廟○○○區○○道路（20M非都市○○道路）徵收補償案中，原告吳明達及吳生村所種植之雞蛋花，亦獲得補償，足見農委會統計資料就本件徵收補償案而言應不具參考價值，也不足以代表關廟區除記載之作物外無其他作物種植。又臺南地區本來即無雞蛋花之產銷班，且原告大量種植雞蛋花銷售營利，亦無加入任何產銷班，被告徒以原告未加入產銷體系，遽以推認未種植該等作物，如此推論顯然過於跳躍且毫無根據可言，足見原告並無補償自治條例第16條第2項第3款、第4款不予補償情形。
㈤、補償自治條例第16條第2項第6款所謂「其他經農業主管機關認定不相當」應係指通案認定，而非個案認定。蓋倘若依個案認定，其結果勢必受到行政機關主觀決定補償與否之影響，無法期機關能公平判斷。又於101年12月間被告委託不動產估價師事務所進行查估時，原告知悉部分項目不受補償，即已放棄農作物之管理維護，故103年3月21日複勘時，系爭土地才會雜草叢生，原告所種植者因無人照料而致荒廢。況藝景觀業者只要樹種、大小合適，即可直接挖起來賣給業者，自然會越來越稀疏，至於繩索固定是為保護雞蛋花以求得更好之收成，屬正常種植情形。故被告農業局於複勘時之判斷意見，顯然不可取，可知原告並無補償自治條例第16條第2項第6款不予補償情形。
㈥、原告吳明達所承租新埔段977-15地號土地之面積為7936.01平方公尺；原告吳生村所承租新埔段977-15地號土地之面積為3596.45平方公尺、977-20地號土地之面積為3310.33平方公尺，然被告所製作之「公有土地地上改良物種植不相當查估統計表」僅記載原告吳明達977-15地號土地5840.34平方公尺；原告吳生村977-15地號土地2455.35平方公尺；977-20地號土地2341.90平方公尺，足見被告於上開查估統計表記載之種植面積顯有不足，於此種植面積顯有不足之情況下，依單位面積核算種植數量之結果必然有所短少，而不足以作為種植數量之認定標準等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告所為異議之申請，作成核給原告吳明達272萬2,500元、吳生村254萬1,000元、李意寬50萬225元農作改良物補償費之行政處分。
四、被告則以︰
㈠、按補償與否之具體要件，應依補償自治條例第1條、第16條規定予以判斷，並非徵收公告前所種植之作物即屬應補償之作物。況且徵收公告係在完成查估後所辦理之事項，而在查估之前，徵收之範圍即早已確定，於徵收公告項目並已詳列徵收土地及其他上作物項目及價格，當然不得再為任何之種植，但此與應予補償之時點判斷無關。再者，臺南市政府農業局於103年3月21日至系爭土地現場會勘認定原告所種植之羅漢松及雞蛋化等作物與正常種植情形不相當，被告須就植株裁植之密度、時間、管理方式、慣行植栽種類，採為個案判斷審酌之依據，即使種植樹種相同，但每一個案種植管理之情形不同，自不能比附援引。
㈡、依臺南市農作改良物徵收補償查估標準，列有附表一果樹、附表二茶樹及竹木、附表三觀賞花木之查估標準，雞蛋花與羅漢松均為附表三觀賞花木中（三）喬木類，讓總計有45項，又原告所種植之羅漢松（規格一點五公尺以上），為每株補償935元，在該類僅次於黑松、肯氏南洋杉、洋玉蘭為第四高，另雞蛋花（規格0.5公尺未滿1.5公尺）為每株363元，在該類中與黑松、洋玉蘭併列為最高，又椰子類（10種）、柏木類（8種）、灌木類（13種）、蔓性植物（9種）、整型類（5種）、觀賞花卉類（5種），並無相同之規格分類，無法直接比較，但如比較一公尺以上未滿二公尺之規格，僅有棍棒椰子之單價914元較雞蛋花為高，又比較0.5公尺以上未滿1公尺之規格，僅有三光柏之單價472元較羅漢松為高，實可佐證原告為提高補償費而栽種高單價經濟作物意圖明顯。
㈢、依101年4月航照圖所示，原告吳生村所承租之二塊土地上顯未有雞蛋花之種植，實屬顯而易見。又依被告調取之900-20地號土地99年9月21日、101年4月13日、102年1月19日之航照圖比對，系爭土地在101年4月13日顯係與南側土地相同係種植地表矮作物或整地，而102年1月19日之地表種植情形顯與維持原狀之南側土地不同，呈現明顯之之綠色地表，且溝畦亦已消失無蹤。倘如原告所辯101年4月之航照圖地表所見係因落葉所致，則何以同為落葉季節，102年1月之航照圖卻呈現種植雞蛋花不同之地貌，又比對102年1月19日之977-15地號空照圖亦係如此，原告之陳述不實，實乃灼然。又依原告吳明達災害救助申請表之記載可知，於98年、99年風災均係記載種植其他短期切花，並未記載係雞蛋花，函調之原始資料雖有記載係雞蛋花，但僅係原告吳明達之片面填載，難以據為其主張之依據。再者，參酌101年12月間查估時之現場照片顯示，雞蛋花均僅有枝條並無樹葉，且植株旁仍插有支柱，並以尼龍繩固定，均為小型新栽植株，且現場在無管理之情形下，植株旁之野草仍低矮，甚且有看見部分植株之四週土地係屬掘土後栽植之黃色土壤，尚未有野草生出，可見雞蛋花植株係屬短期內搶種新植等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件上揭如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳述在卷，並有行政院102年11月29日院授內中地字第000000000號函（第17頁）、原告聲明異議狀（第11-13頁）、103年1月15日現場複估會勘紀錄表（第14-16頁）、103年3月21日會勘紀錄（第28-30頁）、臺南市政府103年8月5日府地籍字第1030636683號函（第6頁）附原處分卷，及關廟鄉有地租賃契約（第140-143頁）、101年12月間地上物查估紀錄表（第145-148頁）被告工程營產中心南部地區工程營產處102年12月4日備南工營字第10200006167號函（第48頁）附訴願卷，暨原處分（第14頁）、訴願決定（第16頁）附本院卷一可稽，洵堪認定。本件之爭點厥為：被告依土地徵收條例第5條第1項但書第4款及補償自治條例第16條規定，以原處分否准原告異議所為核給農作改良物補償費之申請，而維持不予補償之決定，是否適法？茲分述本院之判斷如下：
㈠、按土地法第26條規定：「各級政府機關需用公有土地時，應商同該管直轄市或縣（市）政府層請行政院核准撥用。」平均地權條例第11條規定：「（第1項）依法徵收或照價收買之土地為出租耕地時，除由政府補償承租人為改良土地所支付之費用，及尚未收穫之『農作改良物』外，並應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之3分之1，補償耕地承租人。……（第3項）公有出租耕地依法撥用時，準用前2項之規定，補償承租人；所需經費，由原管理機關負擔。但為無償撥用者，補償費用，由需地機關負擔。」次按土地徵收條例第5條規定：「（第1項）徵收土地時，其土地改良物應一併徵收。但有下列情形之一者，不在此限：……四、農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分。……。」第6條規定：「需用土地人取得經核准撥用或提供開發之公有土地，該公有土地上之私有土地改良物，得準用前條規定徵收之。」另臺南市為辦理興辦公共工程之土地改良物補償費、遷移費、救濟金及獎勵金之發給，所制定之補償自治條例第16條規定：「（第1項）農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，經實地查估後，其不相當部分不予補償。（第2項）前項所稱與正常種植情形不相當者，指下列情形之一：一、違反從來之使用，於需地機關徵收範圍確定後始種植高經濟作物。二、僅於徵收範圍內種植高經濟作物，周邊地區均無種植。三、非依作物特性、地區氣候、土質或灌溉設施種植。但經農業主管機關認定者，不在此限。四、非依一般正常產銷情形加入產銷體系。五、超過各該種類單位面積栽培限量。六、其他經農業主管機關認定不相當。」考諸平均地權條例第11條於66年2月2日修正時，關於農作改良物之補償要件，雖無排除適用之例外規定，惟承租人倘為圖取補償費而有搶種高經濟作物之不正常種植情形，本質上即非因公用目的而造成之特別犧牲，不予補償核屬當然之解釋。故89年2月2日訂定之土地徵收條例第5條第1項第4款及第6條準用規定、補償自治條例第16條規定，將此法理上不予補償農作改良物之情形，予以明文化，自應適用於平均地權條例第11條第3項公有出租耕地依法撥用而須補償承租人農作改良物之情形。又財政部為執行國有不動產之撥用作業，訂有國有不動產撥用要點，行為時該要點第8點規定：「（第1項）申請撥用機關應確實調查所需之國有不動產使用狀況及地上物權屬、使用人之姓名、住所、使用關係。（第2項）前項地上物之拆遷應由申請撥用機關負責協議處理，撥用後如有糾紛，應自行解決。」本件撥用之系爭土地為關廟鄉有土地（改制後為臺南市有土地），固非國有土地，而不能直接適用上開國有不動產撥用要點，然衡酌渠等性質上同為公有土地，各級政府機關均可依土地法第26條規定申請撥用，需地機關於撥用作業程序之地位亦相類似，且內政部編印之「公地撥用作業手冊」未區分國有土地或地方政府所有土地，而一體適用，故系爭土地之撥用作業自應類推適用上開要點第8點規定。是以，被告除係本件撥用作業之需地機關外，依上開要點第8點規定意旨，亦屬撥用作業程序上負有調查地上物情況、處理地上物補償業務之權責機關；復參照本件實際撥用補償作業程序，係由被告參酌臺南市關廟區公所查估結果或臺南市政府之查處建議，據以作成補償與否之最終決定，並對外發函通知原告及相關權利關係人，可知本件因撥用所生之補償業務，於實際上及外觀上，均係以被告擔任為公權力意思表示之處分機關。至於土地徵收條例第6條之準用規定，僅係賦與因公地撥用而取得或管理公有土地之需地機關，對公有土地上之私有土地改良物為徵收之法律權源（最高行政法院105年度判字第169號判決意旨參照），其準用範圍不及於土地徵收條例第19條（第二章徵收程序）須將補償費繳交由該管直轄市或縣（市）政府轉發之規定。又本件鄉（市）有土地之撥用作業程序，其性質上較類似於國有不動產之撥用作業，已如前述，自無類推適用性質類似程度較低之土地徵收條例第19條之餘地，即無以臺南市政府為補償機關之法律依據。從而，原告以被告為補償機關對之提起本件訴訟，自無不合。
㈡、次按土地徵收條例第5條第1項第4款規定揭櫫之立法理由，謂：「在政府擬徵收之土地上故意搶建、搶植，甚或搶栽高經濟作物，以套取鉅額補償費，顯已妨礙公共事業之興辦，爰於第3項規定第1項第3款及第4款之改良物不予徵收補償，由所有權人或使用人自行拆除或遷移，屆期不拆遷者，由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關逕行除去。」再參諸司法院釋字第579號解釋意旨，國家因公用或其他公益目的之必要，得依法徵收人民之土地或撥用公有土地，對被徵收或撥用土地上私有農作改良物之權利人而言，係為公共利益所受之特別犧牲，國家應給予合理之補償，且補償與損失必須相當。惟若公有耕地承租人預期土地將被撥用，故意搶種依所訂查估基準應予高額補償之農作物，而圖取鉅額補償費，係屬投機行為，如仍由政府機關發放補償費，自非符合國家補償耕地承租人所受特別犧牲之意旨。故土地徵收條例第5條第1項第4款、補償自治條例第16條第1項規定，農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者，其不相當部分不予一併徵收補償，自可以土地所有權人或使用人在政府「擬」徵收之土地上故意搶種或搶栽高經濟作物，致其農作改良物之種類或數量與正常種植情形不相當者為判斷依據（最高行政法院101年度裁字第998號裁定意旨參照）。準此，在公有出租耕地依法撥用之情況，依上開立法理由及裁判意旨，可知承租人於政府「擬」撥用公有出租耕地之際，倘已知悉可能撥用之情事，竟有「故意」搶種、搶栽高經濟農作物之行為，圖謀套取鉅額補償費，顯已悖離憲法對人民特別犧牲財產權予以保障之意旨，且妨礙公共事業之興辦，為杜絕此種投機行為以確保國家徵收補償制度之健全運作，就人民搶種或搶栽之農作改良物應不予補償。
㈢、經查：
1、系爭工程用地申請開發計畫許可案，前經國防部陸軍司令部早於94年7月1日在關廟鄉公所三樓禮堂舉辦「陸軍飛彈砲兵砲兵學校關廟基地申請用地開發計畫許可案」地方民眾說明會，此有該次會議紀錄、簽到簿、開會照片7幀（訴願卷第65-71頁）在卷可參。依會議紀錄、簽到簿所示，除關廟鄉長到場致詞外，關廟鄉代表會及村長共14人到場參加，另有地方民眾則有44人到場參加，且地方民眾意見之發言記錄有：
「本基地所處『新埔』及鄰近地段土地等則相同，且原93年公告地價相同，惟於94年地價調整幅度差距甚大，其地價評議標準合理與否關係未來土地徵收作業之進行……。」等語，可知依地方民眾說明會所傳達之訊息，已明顯揭露而足以使一般大眾得知政府將要辦理徵收「新埔段」土地。又該計畫用地範圍內土地及地上物之徵收、撥用，關係土地及地上物所有人之權益甚鉅，以當時資訊傳播發達之情形而言，在該範圍內之權利關係人，或者其他關心此案之人，縱未出席說明會，於會議後一段時間之經過，亦應可得而知。而原告所承租坐落新埔段之系爭土地，在計畫用地範圍內，倘經依法撥用，依平均地權條例第11條第1項規定，除地上物之補償外，另可獲得地價3分之1之補償，核屬有重大利益之關係人；又原告吳明達於系爭工程計畫用地範圍內尚有新埔段1039-2地號、976地號之私有土地，原告吳生村則有新埔段976-1地號之私有土地，嗣後亦經徵收補償在案，經被告陳述在卷，並有105年11月29日本院104年度訴字第539號判決書（本院卷2第137頁以下）在卷可參，其私有土地將遭徵收而喪失所有權，則原告對於民眾說明會之內容，理應甚為關心，不可能全然不知。是以，原告對於政府計畫開發新埔段土地，並徵收、撥用作為系爭工程用地乙節，衡情應於地方民眾說明會後不久的時間內應可知悉。
2、嗣內政部於99年2月22日以台內營字第09908000711號函（訴願卷第72頁）依區域計畫法第15條之1規定，許可國防部陸軍司令部申請「陸軍飛彈砲兵學校關廟基地開發案」用地變更使用分區為特定專用區，並於該函說明二㈡載明：「本基地內土地權屬為「鄉有」部分，業經臺南縣關廟鄉000000000000000000000000號函復同意附帶條件無償撥用……。」並經改制前臺南縣政府依非都市土地使用管制規則第20條規定，於99年3月17日以府城綜字第0990041389號公告（訴願卷第74頁）公告上開開發案計畫書圖，公告期間自99年3月22日起至99年4月20日止，共計30日，公告地點為關廟鄉公所、臺南縣政府、陸軍飛彈砲兵學校。依上開內政部函說明內容，可知被告依申請撥用公有土地之作業流程，須徵得原管理機關同意，而關廟鄉公所早於96年6月8日即已函復同意無償撥用包括系爭土地在內之鄉有土地。準此，關廟鄉公所就其已同意撥用之系爭土地，倘仍欲出租與人民，為免租賃權於將來土地撥用後而消滅，恐對於過度投資之承租人造成損害，或基於宣導不能搶種高經濟作物藉以獲取不當補償金之機關立場，衡情於訂約時應會告知承租人系爭土地已同意撥用之情事。再查，關廟鄉公所係於98年1月1日與原告分別就系爭土地之部分面積訂立鄉有地租賃契約，此有租賃契約書（訴願卷第140-143頁）在卷可稽。是以，自前揭開發計畫案於94年7月1日舉辦地方民眾說明會之日起，經關廟鄉公所於96年6月8日函復同意無償撥用，迄於98年1月1日訂立耕地租賃契約時止，歷經3年半時間之久，足認至遲於98年1月1日簽訂耕地租賃契約時，原告應已知悉系爭土地位於系爭工程需用土地範圍內，且政府已開始進行撥用作業之先行程序，則倘若原告於知悉後始搶植或搶栽高經濟農作物於系爭土地上，即屬違反土地徵收條例第5條第1項第4款、補償自治條例第16條第1項規定之行為。蓋公有耕地承租人知悉其所植栽之土地屬政府撥用範圍時起至公告撥用日止，尚距時日，如容任承租人於撥用公告之前，故意為搶種之投機行為，並要求政府機關仍應予以發放補償費，自非符合國家係就承租人因公地撥用所受特別犧牲而給予相當補償之意旨。是以，原告主張依土地徵收條例第18條第1項、第23條第1項等規定之反面解釋，應以臺南市政府於102年11月7日徵收補償公告日作為是否為搶種或搶栽行為之判斷基準日，於徵收（撥用）公告日前所種植之農作物即非搶種，均應予補償云云，核屬其主觀見解，尚非可採。
3、本件被告於103年1月15日會同相關單位複查會勘時，原告吳明達陳報其承租地上雞蛋花係98年底種植、原告吳生村陳報其承租地上雞蛋花係99年底種植、原告李意寬則陳報其承租地上羅漢松係98年底種植等情，有原告確認切結簽章之複估會勘表（處分卷第14-16頁）在卷可查。縱認原告所陳報之種植時間屬實，經核亦均在原告與關廟鄉公於98年1月1日訂立耕地租約之後，揆諸前揭論證說明，足認原告係在知悉政府「擬」撥用系爭土地之後所種植。再者，經審視977-15地號於98年3月、99年9月、99年11月、101年4月、101年11月之航照圖（訴願卷第158-162頁及本院卷1第181-182頁）前後變化情狀，其中原告吳明達、李意寬承租地範圍於99年9月時，其上尚有深淺不一之綠色地表，惟99年11月時，則變為色澤平均之淺灰綠色，且有明顯邊緣線，可知於此期間應有整地行為，此核與原告於起訴狀所載部分土地於99年以前曾有確實處於整地狀態（本院卷1第11頁）等語，洵相符合，故101年查估時之農作物，應該不是在99年9月以前所種植。又觀諸101年4月航照圖，呈現灰土色，比對照片上有明顯深綠色植物之鄰近土地，其形狀、顏色均有顯著不同，足證此時系爭土地上尚未種植雞蛋花、羅漢松，並非因季節性落葉造成之植物景觀，原告主張101年4月航照圖係雞蛋花、羅漢松於落葉季節之景觀云云，尚無可採。再經比對101年11月航照圖，則出現區塊狀之明顯綠色植物，足見原告吳明達、原告李意寬於101年12月查估時之上開農作物，係101年4月至同年11月間所種植。又其中原告吳生村承租地範圍，於101年4月時，呈現整地後明顯灰白色溝畦狀之空地，然101年11月時，則全區蓋明顯綠色植物，明顯可認定查估時之上開農作物，亦係101年4月至同年11月間所種植。另觀諸900-20地號於98年3月、99年9月、99年11月、101年4月之航照圖（訴願卷第163-1 67頁及本院卷第179-180頁）之前後變化情狀，原告吳生村承租地範圍，於101年4月時，亦呈現整地後明顯灰白色溝畦狀之空地，然101年11月時，則全區蓋明顯綠色植物，亦可認定查估時之上開農作物，係101年4月至同年11月間所種植。另參照比對被告所提出系爭土地於101年3月1日之GOOGLE地圖（本院卷1第217-221頁），亦核與上開航照圖並無歧異之處。是以，依上開查證結果，原告請求徵收補償系爭土地上於查估時之雞蛋花、羅漢松，其種植時間均係在渠等於98年1月1日訂立租賃契約之後、99年3月17日公告開發案計畫書圖之後、甚至是在被告於101年2月14日、同年4月27日於關廟區公所舉辦第1次、第2次用地取得公聽會（本院卷1第243頁、第251頁）之後，則原告於種植當時應已知悉系爭土地「擬」將撥用之情事，足可認定。
4、依臺南市農作改良物徵收補償費查估標準及附表所示（處分卷第43-55頁），關於雞蛋花，規格0.5公尺未滿1.5公尺，1株363元；羅漢松規格1.5公尺以上，1株935元；相較於關廟區常種之一般鳳梨、綠竹及荔枝等之單株價格，或查估標準附表所示之大部分農作物，高出甚多，應可認定係屬高經濟作物。又該查估標準附表所列農作改良物，列有附表一果樹、附表二茶樹及竹木、附表三觀賞花木之查估標準，總共上百種以上，單就雞蛋花與羅漢松均所屬之附表三觀賞花木中㈢喬木類，即有45項，原告徒以附表所列觀賞花木部分，尚有7項作物之價格高於羅漢松，並有23項作物之價格高於雞蛋花，據以主張羅漢松及雞蛋花並非高經濟作物云云，所辯顯然以偏蓋全，尚無可採。又依據農委會所公布關廟區各項作物92年至101年統計資料（訴願卷第86-94頁）顯示，關廟地區農作物種植面積，主要為果品類、蔬菜類。另有少部分牧草類、雜糧類、特用作物類、花卉類、苗圃類。惟所種植花卉僅蘭花、火鶴花；至於苗圃類94-99年苗圃面積均為0.40公頃，100年、101年苗圃面積各僅0.67公頃、0.87公頃）。然參諸101年12月間查估時，原告吳明達種植雞蛋花面積
0.5840公頃，原告吳生村種植雞蛋花面積為0.4796公頃（0.2455公頃及0.2341公頃），原告吳意寬生村種植羅漢松535株（面積未測量），則在未加計原告在其私有土地上之種植面積及其他鄉民之種植面積情況下，較諸101年苗圃類面積已有顯著增加之情形。再參諸原告與關廟鄉公所訂立之租賃契約書，所記載收獲農作種類係甘藷，則原告於101年間大量改種多年生之雞蛋花、羅漢松，足認原告確有違從來土地使用之不正常種植情況。
5、又依受託查估機構於101年12月間查估時所拍攝系爭土地之現況照片（訴願卷第153-154頁），其中原告吳明達、吳生村所種植之雞蛋花，其外觀僅有枝幹，而無樹葉，尚有架立樹枝支撐或以塑膠尼龍繩捆綁固定等情，顯非已種植相當時間或受有良好管理照顧之情形。再參諸臺南市農業局複勘結果，表示意見謂：「緬梔花（雞蛋花）種植多以仟插法繁殖，插根即可生長發根，大面積且多數量種植，應有銷售管道以消化種植數量，現況又未進行管理似不合理。」足認原告吳明達、吳生村於系爭土地上所種植之雞蛋花確有搶種或搶栽之不合理情形。另依查估時所拍攝原告李意寬承租地之之現況照片（訴願卷第151-152頁），其上雜草叢生，顯非受有良好管理之農地，再參諸臺南市農業局複勘結果，表示意見：「羅漢松目前市價高，品質會影響價格，惟現地種植密度高，通風不良易生蚜蟲、煤煙病等病蟲害，且未管理放任雜草叢生，不合常理。」足認李意寬於系爭土地上所種植之羅漢松亦有搶種或搶栽之不合理情形。是以，綜合上開各情，足認原告於系爭土地上所種植之雞蛋花及羅漢果等高經濟作物，與正常種植情形不相當，核有土地徵收條例第5條第1項第4款、補償自治條例第16條第1項規定之情形，被告以原處分否准原告異議所為核給補償費之申請，於法並無違誤。
6、原告吳明達主張其於98年、99年間，曾就系爭土地上種植之雞蛋花申請颱風農業天然災害現金救助，足以證明並非於101年間種植，並無搶種或搶栽情形云云。依臺南市關廟鄉公00000000000000000000000000號函檢送本院之吳明達98年度莫拉克農業天然災害現金救助切結書（本院卷1第204頁反面）、99年凡納比颱風農業天然災害現金救助申請書（本院卷1第199-200頁）影本，均記載977-5地號(嗣後分割出977-15地號）種植雞蛋花之權利面積0.1176公頃等情及同所105年8月3日南關所建字第1050450616號函復：「……本所曾派員至現地勘查、無拍照或記錄之檔案，受害率未達補助標準因此未予補助………。」等語（本院卷1第339頁），固可採信原告吳明達於98年、99年間，確有於系爭土地上種植雞蛋花之事實。惟依原告吳明達於查估時所陳報係98年種植，亦即係98年1月1日簽訂租約以後所種植，顯然無從推翻本院前開所為「原告於知悉政府擬撥用系爭土地以後種植」之事實判斷，自不影響本件判決之結果。再者，原告吳明達於98年、99年申請颱風農業天然災害之系爭土地上雞蛋花種植面積僅0.1176公頃，然於101年補償查估時，其種植雞蛋花面積為0.5840公頃，超出面積甚多，其間應有不同。
又證人林崇斌證述因其所經營景豪景觀設計有限公司承攬永康鄉公所景觀工程，於99年7、8月間，曾經由李宗榮之介紹，向原告吳明達購買120棵雞蛋花，高度約1.5公尺至1.8尺，有前往原告吳明達農地看過等情（本院卷1第166-169筆錄），並提出工程採購契約、詳細價目表（本院卷1第149-150頁）在卷為證。則依林崇斌之證言，與原告吳明達上開申請颱風災害救助之文件，均同樣僅能證明98年、99年間於系爭土地種有雞蛋花，而不能證明其與101年查估之雞蛋花係屬同一物。次查，林崇斌於99年間向原告吳明達購買時，雞蛋花既已高達1.5公尺至1.8尺，然對照於101年查估時之雞蛋花，其高度卻僅0.5至1.5公尺，此有原告吳明達簽名確認之地上物查估表在卷可證（訴願卷第148頁），可知雞蛋花經過2年多之生長期，不可能未長高反而變矮，益徵於101年12月查估時原告吳明達之雞蛋花，並非98年、99年申請颱風天然災害救助之雞蛋花，而係嗣後於101年重新種植。又證人李良基雖到庭證稱伊種植雞蛋花有11年經驗，依查估時照片上原告吳明達之雞蛋花分支點判斷，樹齡約有3、4年之久等語，然其另證稱雞蛋花若採扦插種植，4月扦插，5月有人賣了等語（本院卷1第228頁），再參照證人李良基於本院104年度訴字第539號審理時證稱：「（問：若把高度1公尺至1.5公尺長的雞蛋花且有分叉的莖切下來，經過照顧，這個扦插能否存否？）可以，但愈老愈不容易照顧。」有該案筆錄影本在卷(本院卷2第118頁)可按，則綜合證人李良基之證詞，亦未排除查估時原告吳明達於系爭土地上有3、4年樹齡之雞蛋花係101年間扦插種植之情形。是以，原告吳明達上開主張及上開證人、證據資料，亦無法推翻本院前開所為查估時吳明達於系爭土地上雞蛋花係101年間所搶種之事實認定，原告上開主張，洵無可採。
六、綜上所述，原告所為主張均無可採。則被告以原處分否准原告申請核給農作改良物之徵收補償，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應分別依渠等異議之申請，作成核給如聲明所示金額之徵收補償費之行政處分，為無理由，均應予以駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後核與本判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 國 禎法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 1 月 5 日
書記官 宋 鑠 瑾