高雄高等行政法院判決
104年度訴字第334號民國105年4月13日辯論終結原 告 沈榮宗訴訟代理人 林倩夷 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德 市長訴訟代理人 薛羽欣上列當事人間耕地三七五租約事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣出租人祭祀公業沈武德侯(下稱出租人)所有臺南市○○區○○段○○○○號(重測前為新營段1013-l地號○○○區○○段○○○號(重測前為新營段1013-4地號)耕地(下稱系爭土地)前由原告因繼承關係而承租，訂有耕地三七五租約，嗣出租人於民國81年6月9日依平均地權條例第76條規定向被告(即改制前之臺南縣政府)申請終止租約，經被告以82年12月31日府地權字第201342號函(下稱原處分)謂:「業主祭祀公業沈武德侯管理委員會‧‧‧依規定標準，計算承租人應領補償費‧‧‧應准予終止租約‧‧‧。」准予出租人終止與原告系爭土地之耕地三七五租約。惟原告以出租人未依平均地權條例第77條第1項、第78條第1項規定補償原告改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物價額，亦未將工程受益費自土地漲價總數額中扣除，被告原處分准予出租人終止與原告之系爭土地三七五租約，應屬無效，向臺灣臺南地方法院(下稱臺南地院)柳營民事簡易庭(下稱柳營簡易庭)訴請確認其終止三七五租約無效之訴，經柳營簡易庭以104年度營簡字第36號裁定移送本院審理。原告不服，提起抗告，經臺南地院以104年度簡抗字第5號裁定抗告駁回。原告遂主張原處分顯有行政程序法第111條第7款無效之事由，而向本院提起本件確認行政處分無效之訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)系爭土地係由原告之父執輩(即祖父沈仙助)自38年l月1日起開始承租及嗣由原告繼承續租，，原告與被告訂立三七五租約，始能變成今日之良田，因缺乏灌溉，無法耕作農作物，原告於74年間將系爭新富段487地號土地改建畜舍進行養雞或種植蘭花，於欲改建之時，曾檢附照片以存證信函通知出租人當時管理人沈水雲收受後，並無表示反對，已默示承認。出租人於81年6月8日向被告申請原告所有系爭土地依平均地權條例第76條規定收回自行建築使用為理由，准許終止原告與出租人之三七五租約，經被告以原處分准予終止兩造之三七五租約在案。惟出租人未依平均地權條例第77條第1項、第78條第1項之規定，補償原告改良土地費用及尚未收穫之農作改良物價額，亦未將工程受益費自土地漲價總數額中扣除，故其並未依「規定標準」計算補償額，原處分應屬無效。
(二)惟出租人以原告將系爭土地變更非耕作用途改建為雞舍及房屋，顯非自任耕作為理由，依耕地三七五減租條例第16條規定認原租約無效，訴求原告交還系爭土地，此有臺南地院78年度訴字第1296號民事判決、臺灣高等法院臺南分院82年度重上更㈢字第3號民事判決及最高法院83年度台上字第1177號民事判決認為出租人指原告非自任耕作，原訂耕地租約無效，並無理由，並已判決原告勝訴確定在案，此有上述判決書可證。
(三)出租人以將系爭土地收回建築或出售作為建築使用，但迄今並未建築或出售由他人申請建築，且依最高法院83年度台上字第1177號民事判決對本件系爭土地被告准許原告終止租約認為不法，因此原處分准許出租人對原告申請終止租約無效，出租人應與原告續訂系爭土地之三七五租約，以保原告之租約權益等情。並聲明求為判決確認原處分無效。
三、被告則以︰
(一)查原告因本件耕地租約終止案件，不服被告原處分，於83年3月23日向前臺灣省政府訴願審議委員會提出訴願，經前臺灣省政府訴願審議委員會以83年4月19日八三府訴一字第150225號「訴願駁回」，按行為時訴願法第3條第2款、第22條第3項（68年12月7日修正）分別規定：「不服縣(市)政府之行政處分者，向省政府提起訴願；如不服其決定，向中央主管部、會、署提起再訴願。」「訴願決定書應附記如不服決定，得於決定書達到之次日起30日內，向指明有管轄權機關提起再訴願。」另按行為時行政訴訟法第10條第1項（64年11月28日修正）規定：「行政訴訟之提起應於再訴願決定書送達之次日起2個月內為之。‧‧‧」參依前述規定，本件行政訴訟之提起依當時法令規定，原告未於訴願決定書達到之次日起30日內提起再訴願，爰本件行政訴訟之提起，於法無據。
(二)再查原告因本土地租約終止案告發被告承辦人沈慶福、林英雄（係改制前臺南縣政府地政科股長、技士）貪污圖利罪行，業經臺灣臺南地方法院檢察署(下稱臺南地檢署)檢察官84年度偵字第11658號處分書偵查終結為不起訴處分在案。
(三)本件緣於81年間出租人依平均地權條例第76條規定，以出租耕地經依法編為建築用地，為收回自行建築或出售作為建築使用，申請終止租約，並依平均地權條例第77條、第78條等相關之規定補償原告為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物及地價補償；因就「出租耕地出租人依法申請終止租約，及對於承租地內建築物及長期作物之補償其執行程序」滋生疑義，被告遂以82年12月9日府地權字第188311號函擬具：「出租耕地依法終止租約，對於承租地內建築物及長期作物之補償，當事人如有爭執時自宜訴請法院裁決」之處理意見請示前臺灣省政府地政處，並經前臺灣省政府地政處82年12月21日八二地三字第73596號函復略以：「同意貴府所擬意見辦理。」則被告以原處分准許本件終止租約登記，並副知原告及出租人在案。
(四)原告續訴承租之耕地遭被告不當終止租約後，未依法核算「改良土地所支付之費用」及「尚未收獲之農作改良物」補償費等情乙案內容，此依臺南地檢署檢察官84年度偵字第11658號不起訴處分書及被告88年12月14日88府地權字第213322號函復原告意旨略以：本終止租約事件，被告於81年8月25日邀集雙方協調，惟原告未到場，致協調不成立，是被告依平均地權條例第78條第1項規定之協調程序已踐行，至臻明確。另被告81年6月25日府地權字第87502號函請原告檢附依耕地三七五減租條例第13條規定所為之「特別改良」及依同條第1項規定通知出租人之證明文件以憑計算補償金額，惟原告均未提出，故視為無改良土地之費用；有關地上農作物及建物部份，被告於83年1月4日以82府地權字第201342號函知原告在該季收成後不得再栽種農作物，地上建物部份因係原告未徵得出租人同意而擅自違規搭建雞舍、蘭舍及建築房屋居住使用，變更使用目的非自任耕作，出租人不願補償，雙方另循法律途徑解決，依上開平均地權條例第77條第2項規定，於法尚無不合；另被告依平均地權條例第77條第1項規定就申請終止租約當期系爭土地之公告現值，預計土地增值稅，經送臺南市稅務局(改制前臺南縣稅捐稽徵處)核算，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額三分之一給予補償，然因原告拒領，由被告命出租人提存臺南地院提存所，依平均地權條例第78條規定，其經領取或依法提存者，准予終止耕地租約等語；綜上，被告依照法定程序辦理耕地租約終止並無違法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有出租人申請終止租約申請書、土地清冊(證物卷，第1頁)、系爭土地登記謄本（本院卷，第147頁至第148頁）、系爭租約（本院卷，第146頁）、原處分(本院卷，第12頁)、柳營簡易庭104年度營簡字第36號裁定、臺南地院104年度簡抗字第5號裁定等附卷可稽，洵堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分，是否有行政程序法第111條第7款無效之事由，為無效之行政處分？茲將本院之判斷分述如下：
(一)按「（第1項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。‧‧‧。（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6條第1項前段、第2項及第3項所明定。稽之行政訴訟法第6條第2項之目的，在於先由原處分機關自行審查及自行確認其行政處分是否無效。是以此種行政程序之踐行，並無嚴格遵守請求確認、未被允許或不為確答等流程之必要，而以行政處分經原處分機關為實質審查確認並非無效為已足。若原告於提起確認行政處分無效之訴訟，業經原處分機關答辯其所作成之行政處分為合法，等同已向原處分機關請求確認其無效而未被允許，應認起訴要件之欠缺業已補正，以符訴訟經濟原則。準此，本件原告103年11月12日民事起訴狀(本院卷，第9頁)及104年11月18日行政訴訟起訴狀(本院卷，第119頁)雖僅請求確認被告原處分無效，而未經踐行請求被告確認該處分無效之行政程序，然於本院審理中，被告已陳述確答該處分係合法有效之行政處分，顯未允准原告之請求，則依前述說明，應認此部分起訴要件業已補正，且確認行政處分無效之訴訟，依法亦無須踐行訴願前置程序，則原告提起本件確認行政處分無效之訴訟，程序上應屬合法，合先敘明。
(二)又按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111條定有明文。所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條之規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。而行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，不令該處分無效，僅係得撤銷而已，其在被正式廢棄前，依然有效。
(三)經查，出租人所有系爭土地前與原告訂有三七五租約，後因出租人向被告申請收回系爭土地作為建築使用，經被告審核後准予終止租約，並以原處分函覆原告、新營市公所及出租人表示：「‧‧‧二、業主祭祀公業沈武德侯管理委員會出租佃農沈榮宗耕作之新營市○○段○○○○○○號（住宅區）、1013-4（工業區）號等2筆土地經平均地權條例第76條至78條規定申請終止租約，並依規定標準，計算承租人應領補償費新台幣(下同)貳佰伍拾壹萬貳仟肆佰壹拾柒元，通知佃農領取，惟遭拒後於82.6.30提存臺南地方法院（提字第707號）在案，應准予終止租約，請貴所通知該地主於收回上開土地屆滿1年內應依照有關規定建築使用，否則依照有關規定辦理。並請於核准收回屆滿1年，隨即查明該地建築情形報府。三、承租地內現季農作物歸由佃農自行採收後，不得再予栽種，至於建築物及長期作物之補償，由當事人自行訴請法院裁決。‧‧‧」等語，此有原處分在卷可供憑查，由此可見出租人依平均地權條例第76條第1項規定申請終止耕地租約，後經被告審核後依同條例第78條第1項規定而准予終止耕地租約之事實，即堪信實。觀諸被告上揭原處分係以書面為之，並詳細記載處分相對人之姓名、住居所、主旨、事實、理由及其法令依據、處分機關及其首長署名、蓋章、發文字號及年、月、日，經核並無前引行政程序法第111條第1款至第7款所定處分具有「在某程度上猶如刻在額頭上般」一望即知之重大明顯瑕疵之無效情形，則原處分顯難謂係無效之行政處分。
(四)原告雖主張：出租人未依平均地權條例第77條第1項、第78條第1項之規定，補償原告改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物價額，亦未將工程受益費自土地漲價總數額中扣除，故其並未依「規定標準」計算補償額，原處分應屬無效云云。然查，前述原處分說明二、業經表明出租人已依規定標準，計算承租人應領補償費2,512,417元，經原告拒領已提存臺南地院在案，其說明三並已陳明原告對於建築物及長期作物之補償，若有爭議，應自行訴請法院裁決，原告若認被告原處分此部分之見解，於法有所違誤，亦屬是否對原處分循序提起撤銷訴訟以為救濟之問題，尚難認原處分此部分見解有行政程序法第111條第7款所定一望即知之重大明顯瑕疵，其主張原處分因此屬無效之行政處分云云，並無可採。另觀諸原告所提出之臺南地院78年度訴字第1296號民事判決、臺灣高等法院臺南分院82年度重上更㈢字第3號民事判決及最高法院83年度台上字第1177號民事判決，就系爭土地部分，出租人主張原告就系爭土地未自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條之規定，該租約無效，訴請原告交還系爭土地，固經民事法院認定出租人無理由，判決其敗訴確定在案，惟該部分之爭訟標的，顯與本件出租人係另依平均地權條例第76條第1項規定申請終止耕地租約無涉。是原告另稱：出租人以原告將系爭土地變更非耕作用途改建為雞舍及房屋，顯非自任耕作為理由，依耕地三七五減租條例第16條規定認原租約無效，訴求原告交還系爭土地，此經臺南地院78年度訴字第1296號民事判決、臺灣高等法院臺南分院82年度重上更㈢字第3號民事判決及最高法院83年度台上字第1177號民事判決確定原告勝訴在案，因此原處分准許出租人對原告申請終止租約應屬無效乙節，顯係誤解，仍不足採。且查，原告因本件耕地租約終止案件，不服被告原處分，於83年3月23日向前臺灣省政府訴願審議委員會提出訴願，經前臺灣省政府訴願審議委員會以83年4月19日八三府訴一字第150225號「訴願駁回」，原告不服，依行為時訴願法之規定，提起再訴願，亦經內政部以83年7月21日台(83)內訴字第0000000號決定再訴願駁回，原告不服復提起行政訴訟，並經最高行政法院(改制前行政法院)於83年10月27日以83年度裁字第1227號裁定駁回原告之訴，有上揭訴願決定、再訴願決定、最高行政法院裁定附卷(參照本院卷，第67頁、第121頁至第124頁)可稽，是不服被告原處分，前既經依法提起撤銷訴訟救濟確定，本件本院即無再依行政訴訟法第6條第4項規定移送於訴願管轄機關之必要。
(五)綜上所述，被告原處分並無行政程序法第111條第7款所列行政處分無效之情形，原告訴請確認原處分為無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不一一論述，均併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 27 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 李 協 明法官 林 勇 奮以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 27 日
書記官 蔡 玫 芳