高雄高等行政法院判決
104年度訴字第444號105年6月16日辯論終結原 告 張正和訴訟代理人 劉興文 律師被 告 嘉義縣溪口鄉公所代 表 人 劉純婷訴訟代理人 邱創典 律師
丁詠純 律師
參 加 人 陳錦寅上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國104年8月31日府行法訴字第1040135824號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰參加人陳錦寅所有嘉義縣○○鄉○○段○○○段○○○○○○段○000○號及同段溪口小段（下稱溪口小段）659、659-1地號農地（以下合稱系爭土地），各與原告訂有耕地三七五租約（溪西字第59號及61號，下稱系爭甲、乙租約），租期均至民國103年12月31日屆滿。參加人於104年1月28日檢具自任耕作切結書等文件，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地自耕；原告亦於同日申請續訂租約。案經被告審核後，以出租人即參加人符合減租條例第19條第2項規定之收回自耕條件，且承租人即原告102年度收入足以維持一家生活（收支相減為正數），並無同條第1項第3款規定致失家庭生活依據之情形，乃於104年5月1日各以嘉溪鄉民字第1040004630號、第0000000000號函(即本件原處分)准由參加人收回系爭土地。原告不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)依農業發展條例第3條第11款有關耕地之定義規定，並揆諸司法院釋字第580號解釋可知，出租人擬以擴大家庭農場經營規模為由，依減租條例第19條第2項規定，申請收回自耕之三七五租約土地及其自耕地均須為耕地，否則即有悖前開規定之立法目的及司法院解釋意旨。又出租人應具自任耕作之能力，由其共同生活戶從事農業經營，方符擴大家庭農場經營規模；亦即，出租人以此為理由申請收回耕地，除須有自任耕作之能力外，尚需以繼續維持耕作狀態，將現有「自耕地」與申請收回之同一或鄰近地段之「耕地」，擴大耕作面積，經營家庭農場。本件參加人雖依減租條例第19條規定申請收回耕地自耕，但其僅係僱用他人幫其耕作，並非親自為之，未見其有自任耕作能力之證明，亦未證明同一或臨近地段內之耕地現做農場經營，而有擴大之必要，且參加人從未耕作，只靠收取租金生活，有何擴大之必要，又出租人年逾60歲，有何能力擴大家庭農場經營規模。
(二)系爭土地在原告之父於60年前承租時為荒煙漫草之地，原告之父花費很多的人力及物力，親自用堆肥改善地力使能耕作，嗣原告接手耕作，亦不惜成本以大量有機肥改善地力。又系爭土地於50年前重劃，原告又花費一筆人力及物力，挖井、埋管線以利灌溉及排水，讓崎嶇不平的土地能耕作，但參加人並未給付原告任何費用。自從司法院釋字第580號解釋以後，地主（出租人）都是以擴大經營的手段來收回耕地，出租人不必給予承租人地價之補償，破壞承租人與出租人間和諧的感情，也使原告即承租人多年來改良土地並提高土地的地力與改進系爭土地農業生產，增加農地之生產力的心血付之一炬，有違減租條例之立法宗旨與扶植自耕農及改善農民生活之基本國策。
(三)依行政院44年6月14日(44)台內字第3740號函(八)所示出租人申請收回自耕或承租人申請願意繼續承租時，以一張租約內所載之全部耕地為單位，不得在一張租約內為一部分之申請。本件參加人所有之後港小段670地號土地僅係系爭甲租約內5筆耕地其中一筆，被告卻允許出租人在一張租約內為一部分之申請，顯違上述行政院函示意旨。
(四)原告之配偶張呂麗花因罹肝硬化及糖尿病，每3個月定期追蹤一次，但病情如有變化就要隨時就醫，根本無工作能力。原告兩名女兒雖於訴願時與原告同戶籍（現已分戶），但為照顧生病的母親並未工作（現均為臨時工所得並不多），被告按基本工資每月19,273元計算其工作收入，並非正確亦不合理。原告家中只靠原告耕作三七五租約的土地、本身自有土地及女兒讓原告耕作的土地種植水稻，每年收取二次的農穫（須扣除成本及租金）維繫生活；縱有存款孳息，亦為原告努力逾40年儲蓄下來的結果，系爭土地如被收回，原告基本生計很難維持等情，並聲明求為判決：（1）訴願決定及原處分均撤銷；（2）被告應依原告之申請，就系爭土地作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
三、被告則以︰
(一)依減租條例第19條第2項規定，出租人於耕地租約期滿時，以擴大家庭農場經營規模為由欲收回出租耕地，須具備出租人能自任耕作；出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據；出租人於出租耕地或鄰近地段有自耕地等要件。本件參加人申請租約期滿收回耕地，並提出與申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地所有權狀，經被告檢視，該自耕地坐落溪口小段482地號，地目為田，使用分區為農業區，確為參加人所有，與內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令所認定之「耕地」及「自耕地」規定相符；又該自耕地與系爭土地之距離均小於3公里，是參加人主張為擴大農場經營規模，而收回鄰近耕地，與減租條例第19條第2項規定，尚無不符。
(二)又依司法院釋字第580號解釋意旨，因應專業分工及農業機械化、科技化之發展，自任耕作之認定亦隨之調整，並不僅以出租人親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。本件參加人除出具「自任耕作切結書」切結其確能自任耕作外，並提出103年農戶種稻及轉(契)作、休耕申報書及104年1期溪口鄉農會收購證明單，以資證明其確有種植梗稻，且有收穫稻穀並繳交農會之事實。是以，縱有委請他人代耕，依上述解釋意旨，亦得認定參加人確有自任耕作之能力至明。
(三)原告戶內有配偶張呂麗花及其二名子女張純菁、張純婷共同生活居住，是以，被告依稅捐稽徵機關102年度綜合所得稅各類所得資料清單、102年度全年生活費用明細表、保險費用，並參酌內政部102年度最低生活費用明細表，計算得出原告一戶（含其配偶及同一戶成年子女張純菁、張純婷）之102年全年家庭收益為659,695元，其102年全年家庭生活費用支出為506,168元，全年家庭收益計扣除全年生活費用支出，尚餘153,527元，表示仍有盈餘，是以系爭土地縱經參加人收回，亦不致使原告失去家庭生活依據，自應許由參加人收回系爭耕地。遑論依本件租約期滿前1年即102年之所得資料清單，原告於溪口郵局有利息所得79,032元，其配偶則有利息所得73,921元，其女張純菁、張純婷亦分別有利息所得22,896元、28,320元，依目前郵局活期儲蓄存款利率推算，原告及其配偶、子女等4人之存款數額應各有數百萬元，堪認原告擁有優渥資金可供使用。
(四)此外，原告除承租參加人之系爭土地外，於本件系爭甲租約中另向訴外人陳錦信承租耕地面積9,945平方公尺，此有被告私有耕地租約變更結果通知書可稽(原處分卷第18頁)，此外，原告亦依溪西字第60號租約，向陳錦信承租溪口小段545地號，面積2,465平方公尺土地(詳見被證7)，則原告承租三七五租約之耕地面積高達12,410平方公尺，復依本院職權調取之稅務電子閘門財產所得調件明細表所示，原告另有田賦3筆，面積合計2,702平方公尺，其女張純菁、張純婷亦共有田賦1筆，面積1,167平方公尺，故原告可耕作之耕地面積合計高達16,279平方公尺，然參加人申請收回之耕地面積合計為5,429.5平方公尺，尚不足原告現可耕作面積之半數，足徵原告仍可繼續維持大規模之耕作以繼續賺取收入，是被告准由參加人申請回收自耕，顯不致使原告喪失家庭生活之依據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則主張：
(一)原告與其配偶二人每月可領取老農津貼各7,256元，一年合計174,144元；又有利息收入每年共約150,000元，連同其女之利息所得推算一家之存款金額共約16,500,000元。另原告一家自有之農地連同租賃（含耕地三七五租約及非耕地三七五租約）之農地均種植水稻，每年可種稻兩期，第一期稻作每公頃可獲淨利77,000元，第二期稻作可獲淨利55,000元，依此推算其年收入約600,000元，平均月收入50,000元，大於其每月基本生活支出，並無家庭生活失去依據之情形。
(二)依減租條例第13條規定，承租人對於承租耕地之特別改良得自由為之，其特別改良事項及費用數額，應以書面通知出租人，並於租佃契約終止返還耕地時，由出租人償還之，但以未失效能部分之價值為限。參加人已就承租人改良土地所支付之費用（以未失效能部分之價值為限）完成補償提存，被告始准參加人收回自耕。至於原告所主張之管線部分，因非埋設在參加人出租之土地，參加人自無補償之義務等語。
五、上揭事實概要欄所載之事實，有參加人之私有耕地租約期滿收回耕地申請書（第1頁）、出租人自任耕作切結書（第2頁）、土地所有權狀（第4頁）、土地使用分區證明書（第5頁）、私有耕地租約變更結果通知書（第6-7、27-28頁）、私有耕地租約副本（第8、29頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（第10、31頁）、被告審核承租人102年全年收支明細表（第54、55頁）、原處分（第65-66、68-69頁）附原處分卷，及訴願決定書（第31-47頁）附本院卷可稽，且為當事人所不爭執，均堪認定。本件兩造及參加人之爭點為：被告核認參加人申請收回原告所承租之系爭土地，符合減租條例第19條第2項規定，且無同條第1項第1款及第3款規定情形，而以原處分准許參加人收回系爭土地自耕（即否准原告續訂租約），是否適法？本院判斷如下：
(一)按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」分別為減租條例第19條第1項及第2項所明定。是以，出租人申請收回出租耕地者，應受該條第1項各款之限制；惟倘出租人係為擴大家庭農場經營規模而申請收回自耕，且無該條第1項第1款「出租人不能自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」情形之一者，出租人所有收益雖足以維持一家生活，仍准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之出租耕地自耕，不受該條第1項第2款規定之限制。
(二)次按「出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2項規定補償承租人。」「依前項第5款規定，終止租約時，除法律另有規定外，出租人應給予承租人左列補償：一、承租人改良土地所支付之費用。但以未失效能部分之價值為限。二、尚未收穫農作物之價額。三、終止租約當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1。」固為減租條例第19條第3項及第17條第2項所明定。然「72年12月23日增訂之減租條例第19條第3項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2項第3款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增值稅餘額後之3分之1補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。況耕地租約期滿後，出租人仍須具備自耕能力，且於承租人不致失其家庭生活依據時，方得為擴大家庭農場經營規模而收回耕地。按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由。是上開規定準用同條例第17條第2項第3款部分，以補償承租人作為收回耕地之附加條件，不當限制耕地出租人之財產權，難謂無悖於憲法第146條與憲法增修條文第10條第1項發展農業之意旨，且與憲法第23條比例原則及第15條保障人民財產權之規定不符，應自本解釋公布日起，至遲於屆滿2年時，失其效力。」則於93年7月9日經司法院釋字第580號解釋在案。準此，減租條例第19條第3項準用同條例第17條第2項第3款部分自95年7月9日起已失其效力，則出租人於租約期滿後以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，已無減租條例第17條第2項第3款規定，按當期之公告土地現值，減除土地增值稅後餘額3分之1補償承租人之義務，合先敘明。
(三)再按內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條等規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂立私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊，以作為下級機關認定事實之準則，而依該工作手冊規定：「……六、辦理程序及作業方法：……㈡公告、受理申請及應附文件：……⒋出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：（1）『收回出租耕地申請書』……。（2）原租約書……。（3）出租人自任耕作切結書……。（4）自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。（5）身分證……。」另工作手冊六㈢5（2）審核標準A、B、C、E、F、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項第2款所稱『出租人所有收益足以維持一家生活者』，係謂租約期滿前一年(即102年)出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額足以支付出租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費支出者而言。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日台內地字第0000000號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年(即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年10月22日台內地字第0000000號）。……並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；臺北市14,794元/月；新北市11,832元/月；臺中市11,066元/月；臺南市10,244元/月；高雄市11,890元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：I、其本人及配偶租用房屋有證明者，……。II、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。)III、得加計災害損失支出……。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第0000000號函）。」「C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第0000000號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（按：102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資19,047元/月（註：102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：I、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。II、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。III、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以一人為限。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷孕期間經醫師診斷不宜工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計……。」「E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……，且出租耕地與自耕地均必須符合……依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地……。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」等語。而所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「戶籍登記，以戶為單位。在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為一戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。一人同時不得有兩戶籍。」之規定，可知，於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。租約工作手冊六㈢5（2）審核標準A：「……同條項（指減租條例第19條第1項）第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」就「承租人失其家庭生活依據」以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合，因其性質係屬內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，故於個案若適用此函釋結果，係違反民法「家」之規定者，仍應依據民法關於「家」之規範，核實認定（最高行政法院100年度判字第1082號判決要旨參照）。
至未牴觸之部分因其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，而未違反減租條例第19條規定之意旨，仍得作為認定事實之準據，爰予援用。準此，出租人為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，須收回之出租耕地與自耕地間之距離未超過15公里；而出租人能否自任耕作，其認定得以出租人出具之自任耕作切結書為之，且須符合承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據之要件。而所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，應以租約期滿前一年（即102年）與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。另與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定原因致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。
(四)復依司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」又農業發展條例第3條第15款明定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦即出租人或承租人，得委託代耕，且其委託代耕範圍尚可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，由出租人或承租人決定種植方式、休耕與否、自負農場生產之盈虧（至於受託代耕之人無論農場盈虧，均僅領受約定之報酬），亦難謂其即無自耕能力。是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證（參見最高行政法院100年度判字第1663號判決要旨、101年度裁字第955號裁定要旨）。
(五)經查，本件參加人申請收回耕地時，已提出與申請收回耕地同一或鄰近地段內之共有自耕地即溪口小段482地號、地目為田、使用分區為農業區之土地所有權狀及土地使用分區證明書(原處分卷第4、5頁)為證，核屬依都市計畫法等規範經編定、劃定為農業使用之土地無訛；且該自耕地與系爭土地之距離均小於3公里，亦為兩造所不爭，並有被告所提內政部地籍位置導引便民服務系統圖資(本院卷第83-85頁)可稽；又參加人除出具「自任耕作切結書」切結其確能自任耕作外，並提出103年農戶種稻及轉(契)作、休耕申報書與104年1期溪口鄉農會收購證明單（本院卷第87-89頁），以資證明其確有種植梗稻，且有收穫稻穀並繳交農會之事實，縱有委請他人代耕，依上述解釋意旨，亦得認定參加人確有自任耕作之能力至明。是參加人主張為擴大農場經營規模，而收回鄰近耕地，與減租條例第19條第2項規定，尚無不符。
(六)末按減租條例第19條第2項規定，耕地出租人擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，只不受同條第1項第2款之限制，但仍應受同條第1項第1款及第3款之限制，即出租人無不能自任耕作及若因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據之情事，出租人即不得收回自耕。依前揭內政部工作手冊所訂審核標準，減租條例第19條第1項第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者而言。經查，原告於租約期滿前一年即102年係與其配偶張呂麗花、三女張純菁、四女張純婷同戶共同生活，有原告所提戶籍謄本（原處分卷第13頁）可按，，至為明確。
(七)關於原告一家102年度支出及收入情形如下：⒈原告一家102年度支出部分：依工作手冊六㈢5⑵B出、承租
人生活費用審核標準之規定，本件生活費用之計算，應準用內政部公告之102年度臺灣省最低生活費即每月10,244元，核計原告一家之生活費用，並得加計醫藥費、生育費、勞工保險、全民健康保險等各項生活必要之支出費用；而原告一家之勞保費、健保費及生活費用，依原告主張為506,168元【計算式：保險費14,456元(即農、健保費共3,614元4人)＋生活費491,712元(即10,244元12個月4人)】；此有原告所填具其與家屬之102年度生活費用明細表（第17頁）及所提出戶口名簿（第13頁）、102年度農民健保及全民健保費繳納證明單（第14-16頁）等文件影本附原處分卷可稽。
⒉原告一家102年度收入部分：於尚未採計原告耕作土地（含
原告一家所自有土地、承租系爭土地及向其他訴外人承租土地）收入之情形下，計有收入如下：
⑴原告與其配偶張呂麗花及女張純菁、張純婷102年度綜合所
得稅各類所得各有利息所得79,032元、73,921元、22,896元及28,320元，合計利息所得204,169元，有其等稅務電子閘門財產所得調件明細表附本院卷（第167-174頁）可稽，且上開利息係原告與其配偶張呂麗花及女張純菁、張純婷等4人在中華郵政股份有限公司嘉義郵局定存金額依序各650萬元、480萬元、275萬元、273萬元，合計1,678萬元本金所生之孳息，有本院依職權向中華郵政股份有限公司調取之客戶歷史交易清單、查詢存單資料、定期儲金存單歷史交易活動詳情表附本院卷（第247-403、443-539頁及外放卷）為佐。
⑵原告之女張純菁（00年0月00日生）、張純婷（00年0月0日
生）均為16歲以上、未滿65歲有工作能力之人，且無身心障礙、罹患嚴重傷病、獨自扶養6歲以下直系卑親屬等致不能工作之情形，為原告所不爭，並有前述戶籍謄本（原處分卷第13頁）可按；至原告雖主張其女二人因須照顧其罹患肝硬化及糖尿病之配偶而無工作能力云云。惟依原告所提由佛教慈濟醫療財團法人大林慈濟醫院出具之醫療診斷證明書（原處分卷第51-52頁）所載，張呂麗花因上述疾病自98年8月起接受門診治療，縱然屬實，亦不足以證明張純菁、張純婷二人均因照顧僅門診治療中之張呂麗花而導致不能工作；況張呂麗花實際上仍有從事農務之事實，業據參加人提出於105年1月30日及同年2月13日在工作現場攝得之照片2張附本院卷（第221頁）為證，並為原告所不爭（詳本院卷第238頁準備程序筆錄），是以，原告主張其女二人因照顧其配偶而無工作能力云云，委無可採，自須核計其女之工作收入，因此於102年度綜合所得稅各類所得資料中，雖僅張純婷有薪資所得35,419元，未達法定基本工資，依前所述，仍應按法定基本工資，核計其全年之收入。是以，依勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資每月19,047元（註：
102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資則為每月18,780元）核計張純菁、張純婷二人102年之全年工作收入均為227,763元【計算式：(18,780元3個月＋19,047元9個月)＝227,763元】。
⒊綜上合計，原告一家（於尚未採計原告耕作土地之收入）之
102年全年收入為659,695元【計算式：利息所得204,169元（即79,032、73,921、22,896、28,320之和）＋工作收入455,526元（即基本工資227,763元2人)＝659,695】。是以，被告以原告一家（尚未採計原告耕作土地收入）之102年全年收入為659,695元，減去全年支出506,168元，仍為正數，因認原告足以維持一家生活，並無違誤。
⒋況查，原告另與訴外人陳錦信訂有耕地三七五租約，承租陳
錦信所有美北小段8、16、116地號、後港小段587地號及溪口小段545地號等5筆土地（面積依序各為0.1553公頃、0.2643公頃、0.2369公頃、0.3380公頃、0.2465公頃，合計1.2410公頃）種植水稻，有上開土地之私有耕地租約變更結果通知書（原處分卷第6頁及本院卷第433頁）可稽；又原告就所有溪口小段484、484-2地號、美北小段119地號及其女張純菁、張純婷共有之美北小段90地號等4筆土地（面積依序各為0.1136公頃、0.0126公頃、0.1440公頃、0.1167公頃，合計0.3869公頃）亦由原告種植水稻等情，復為原告所自陳（詳本院105年4月14日準備程序筆錄及同年6月16日言詞辯論筆錄），並有稅務電子閘門財產所得調件明細表附本院卷（第168、172、174頁）為憑，參照行政院農業委員會農糧署統計資料庫（本院卷第437-441頁）顯示，102年每公頃稻作所得，一期稻作為68,234元，二期稻作則為43,944元，因此原告尚有耕作上開向陳錦信承租之1.2410公頃及其一家自有之0.3869公頃土地種植水稻之稻作所得182,614元【計算式：（1.2410公頃＋0.3869公頃）（68,234元＋43,944元）＝182,614元】，連同上述利息所得204,169元及工作收入455,526元，合計原告一家102年全年收入為842,309元，可見被告認為縱然參加人收回系爭土地，原告仍足以維持一家生活，並無不合。
(八)原告雖主張參加人所有之後港小段670地號土地僅係系爭甲租約內5筆耕地其中一筆，被告卻允許出租人收回自耕，顯違行政院44年6月14日(44)台內字第3740號函示不得在一張租約內為一部份之申請之意旨等語。查行政院44年6月14日(44)台內字第3740號函示，除其見解對本院並無拘束外；且其所稱「出租人申請收回自耕或承租人申請願繼續承租時應以一張租約內所載之全部耕地為單位不得在一張租約內為一部份之申請」，依當時之時空背景，應係指一張租約內所載之全部耕地為同一出租人所有，查本件系爭甲租約內5筆耕地，因嗣後發生繼承事實，現況僅其中一筆即後港小段670地號土地為參加人所有，其餘4筆土地均非參加人所有，有私有耕地租約變更結果通知書（原處分卷第6頁）可稽，參加人顯無從就非其所有之土地行使權利主張一併收回自耕，上述行政院關於不得一部收回自耕或續租之函示，自不得於本件予以援用，是原告援引該函示所為之主張，亦不足採。
(九)又參加人收回系爭土地，依減租條例第19條第3項及司法院釋字第580號解釋，如準用同條例第17條第2項第1款及第2款而有應補償「承租人改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）」及「尚未收穫農作物之價額」之情事者，因減租條例第17條第2項規定之補償，與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，並非立於互為對待給付之關係，自不發生同時履行抗辯問題，最高法院著有83年台上字第2400號判例可資參照。是以契約期滿後，租賃關係既已消滅，其另行規定出租人補償承租人改良土地所支付之費用及尚未收穫農作物價額之義務，核僅在衡平租佃雙方私法上之權利義務關係，並非令出租人負擔承租人之生活照顧義務，使之成為出租人收回耕地之限制，反而牴觸鼓勵擴大家庭農場經營規模及促進農業現代化之立法目的。故在出租人期前終止租約之情形下，出租人依減租條例第17條第2項規定補償承租人之義務與同條第1項第5款所規定之終止租約收回耕地，尚非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題，則本於同一法理，出租人於租約期滿後，其應依減租條例第19條第3項準用同條例第17條第1項第1款及第2款補償承租人之義務，自與出租人依同條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模收回耕地，亦非立於互為對待給付之關係，自不生同時履行抗辯問題。況本件參加人就其租與原告之後港小段670地號土地已提存地上改良物補償費完竣，並經被告審核無誤，報請嘉義縣政府備查，有臺灣嘉義地方法院提存所104年度存字第252號提存書、被告審核書及嘉義縣政府104年6月9日府地權字第1040103124號函附原處分卷（第85、74、8
6、73頁）可參，原告主張其與父親在系爭土地上從事耕作收益，對於系爭土地地力之提高有著無法抹滅之功能，參加人應予補償始能收回云云，尚非得資為拒絕原告收回系爭土地之理由。原告如認參加人應給予更多之補償，乃其雙方所生之私法爭議，應循民事訴訟途徑解決，被告並無介入決定權限，亦非參加人可否收回耕地之要件，附此敘明。
(十)綜上所述，被告以原處分准由參加人收回系爭土地自耕，並否准原告自104年1月1日起續訂租約6年，要無違誤，業如前述，訴願決定予以維持，於法亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依原告之申請，就系爭土地作成准予續租之行政處分，均無理由，不應准許。又本件事證業臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核於判決之結果並無影響，爰無逐一論述之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 30 日
書記官 楊 曜 嘉