高雄高等行政法院判決
104年度訴字第460號民國105年9月20日辯論終結原 告 唐敏祥訴訟代理人 王致尹 律師被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 余彥勳上列當事人間徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「（第1項）訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。（第2項）被告於訴之變更或追加無異議，而為本案之言詞辯論者，視為同意變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第2項定有明文。本件原告起訴之聲明原為被告應給付原告新臺幣（下同）636,518元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。嗣於民國105年4月20日追加備位聲明「1、被告應給付原告131,509元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。2、被告應自104年10月27日起至被告完成臺南市○○區○○段○○○○號土地徵收補償程序時止，按月給付原告3,789元。」復於105年7月14日變更聲明為「一、先位聲明：被告應給付原告620,495元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。二、備位聲明：1、被告應給付原告18,055元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。2、被告應自104年11月3日起至被告完成臺南市○○區○○段○○○○號土地徵收補償程序時止，按月給付原告519元。」經核被告對於原告上揭所為訴之變更及追加並無異議，且為本案之言詞辯論，揆諸上開規定視為同意，則原告所為訴之變更及追加，應予准許，合先敘明。
二、事實概要︰緣78至82年間前臺南縣六甲鄉公所執行行政院「加速都市計畫公共設施用地取得及財務計畫」案，對於都市計畫區內10米以上道路辦理徵收，惟徵收程序中所繕製之「徵收計畫書」並未列入原告所有（應有部分2/3）坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（重測前六甲段552-33地號，下稱系爭土地），以致遺漏徵收補償，原告乃以系爭土地自80年起即遭被告占用開闢道路，已侵害原告所有權，被告自應給予合理之補償，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依司法院釋字第440號解釋可知，如因國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失時，國家應予合理補償，且所謂補償並非僅限於徵收一途，給予合理之使用對價如補償金，亦屬合理之補償方式。系爭土地既未被徵收，被告如欲使用原告之土地，即應給予合理補償，此與人民請求徵收之情形不同，且系爭土地已經被告開闢為道路，原告根本無法再就系爭土地為任何使用收益。又依據臺南市麻豆地政事務所105年6月16日現場勘測複丈成果圖，被告占用原告土地開闢為道路之面積為44.92平方公尺（地號232-B土地45.5平方公尺與地號232-A土地0.58平方公尺相減之結果），被告占用原告土地之行為，已侵害原告之所有權，原告先位聲明爰依行政訴訟法第8條第1項請求被告給付620,459元（依104年1月公告土地現值14,800元/平方公尺×占用面積×原告應有部分，並加4成計算）及自訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。
（二）系爭土地於76年11月間，由第三人唐金葉（原告養母）、唐美鳳及鍾唐秀（原告生母）自原告祖父處繼承，每人應有部分各為1/3。後於99年4月18日，唐金葉死亡，其所有應有部分1/3由養子即原告繼承。爾後，原告因欠債為免財產遭拍賣，將上述1/3應有部分於99年5月26日過戶予原告小舅。嗣原告之生母鍾唐秀，於99年8月3日向原告小舅買回上開應有部分，並於103年12月22日時，將其所有之系爭土地2/3應有部分全數贈與予原告，且於104年1月5日登記為所有權人。依最高行政法院86年度判字第1861號及102年度判字第750號判決意旨，被告未將系爭土地列入徵收計畫書中，致被告在無法源依據下占用系爭土地而受有開闢道路之利益，使原告無法使用收益或處分系爭土地而受有損害，被告受有利益與原告受有損害間具有直接之因果關係。又被告取得應歸屬原告權益內容之利益，而不具保有利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立公法上不當得利，屬於「非給付型不當得利」類型中之所謂「權益侵害之不當得利」，故被告應給付原告相當於租金之不當得利金額。此外，原告至今仍未獲得任何徵收補償金，則原告對系爭土地之所有利益仍持續性遭受被告違法侵害，直至被告完成徵收補償程序後方屬合法徵收系爭土地。則依上開實務見解意旨，原告亦得請求被告自起訴狀送達起，至被告完成系爭土地徵收補償日止，按月給付相當於租金之不當得利。
（三）備位聲明計算方式：
1、依土地法第97條、第105條及行政程序法第131條之規定，以土地申報地價（依地政實務慣例，申報地價為該年公告地價之8成，且每3年變動一次，因此94年之申報地價依93年為主，依此類推）總價額之年息百分之10計算，被告應返還原告「具有請求權」且自起訴狀繕本送達之翌日（即104年11月3日）起回溯10年（94年11月3日至104年11月3日）範圍內之不當得利，以及自起訴狀繕本送達之翌日起（104年11月3日）至被告完成系爭土地徵收補償程序日止，此一期間之不當得利。
2、本件系爭土地所有權變動關係，原告具不當得利請求權之時間範圍分為4個時段，依此計算不當得利數額為：⑴94年11月3日起至99年4月18日止，原告養母唐金葉為系爭土地應有部分1/3之所有權人時，得請求之數額為12,572.021元（依系爭土地自94年至99年每年之申報地價×應有部分面積×10%×持有年數計算）。⑵99年4月19日起至99年5月26日止，原告為系爭土地應有部分1/3之所有權人時，得請求之數額311.7735元。⑶104年1月5日起至104年11月3日止，原告為系爭土地應有部分2/3之所有權人時，得請求之數額5,170.8458元。⑷104年11月3日起至被告完成系爭土地徵收補償程序止，按月應給付予原告之數額為519.0756元。將上述數額相加後可知，原告於104年11月3日前，得向被告請求18,055元（小數點後四捨五入），於104年11月3日後至被告完成系爭土地徵收補償程序止，原告按月得向被告主張519元。
（四）綜上所陳，被告將原告所有之系爭土地開闢為道路，卻未給付任何補償金或租金，顯然漠視憲法保障人民財產權之意旨及司法院解釋，嚴重侵害人民之權益等情。並聲明求為判決1、先位聲明：被告應給付原告620,495元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。2、備位聲明：1、被告應給付原告18,055元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。2、被告應自104年11月3日起至被告完成臺南市○○區○○段○○○○號土地徵收補償程序時止，按月給付原告519元。
四、被告則以︰
（一）依臺南市○○區0000000000000000000000000號函說明三略以：「本案係屬該徵收計畫之『遺漏徵收』案爭議部分……。」及說明五略以：「得依法循相關程序提起訴願、訴訟，尋求法律救濟途徑。」原告於接獲前開函文後未經訴願程序即提起行政訴訟，顯與規定不符。
（二）原告依行政訴訟法第8條第1項規定請求給付使用補償金，按人民財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟該條規範意旨，主要在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力獲第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，尚無從據此導出人民有請求國家應予補償之公法上請求權。
（三）況上開六甲區公所104年9月23日所建字第1040647527號函係說明本件經過及依據，核其性質僅屬對於先前遺漏徵收之說明及通知，並非行政處分，其對外並未直接發生法律效果，故不得作為訴訟之標的，本件訴訟不合法等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要攔所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有前臺南縣○○鄉○○○○街（10-14米計畫道路）工程用地徵收計畫書、徵收補償清冊、徵收公告及臺南市六甲區公000000000000000000000000號函等附原處分及本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告請求被告給付620,495元之補償金及遲延利息，是否有據？原告請求被告給付94年11月3日至104年11月3日範圍內之不當得利18,055元，以及自104年11月3日起至被告完成系爭土地徵收補償程序日止，按月給付原告519元，有無理由？本院查：
（一）關於先位聲明部分：
1、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。
五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。十、其他依法得徵收土地之事業。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」分別為土地徵收條例第1條第2項、第2條、第3條及第14條所明定。觀諸前揭規定，所謂土地徵收，係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）；而公用徵收，僅國家始為徵收權之主體（最高行政法院24年判字第18號判例參照），一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第8條），並無請求國家徵收補償其所有土地之公法上請求權。次按土地徵收條例第13條規定：
「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」核其規定，國家因公益需要，徵收私有土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖等，送由核准徵收機關核准，中央主管機關即內政部核准後，應將原案通知縣市主管機關，補償費由需用土地人繳交縣市主管機關轉發之，因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；且核准土地徵收計畫者為中央主管機關內政部、公告核准徵收及辦理發給徵收補償費者為該管直轄市政府或縣（市）政府。
2、又按「憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補償，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違。至於因地理環境或人文狀況改變，既成道路喪失其原有功能者，則應隨時檢討並予廢止。」業經司法院釋字第400號解釋在案。又「……主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。……至既成道路或都市○○道路用地之徵收或購買，應依本院釋字第400號解釋及都市計畫法第48條之規定辦理……。
」亦為司法院釋字第440號解釋明確。惟查，觀諸前揭司法院釋字第400號解釋亦載明：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，申言之，私有土地之既成道路因符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依規定辦理徵收給予補償，然亦需在「依法律之規定辦理徵收」前提下，斟酌其財源狀況而給予土地所有權人相當之補償，並非意指所有提供土地作為供公眾使用之公共設施之所有權人，均得本於該號解釋而請求各級政府機關辦理徵收而要求給予補償，此由該號解釋之理由書中敘明「……各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應……訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失……。」等語自明。足徵該號解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償處分之依據。
3、經查，原告共有之系爭土地，原為其母鍾唐秀所有，嗣其母親於103年12月22日將其應有部分3分之2贈與原告，並於104年1月5日完成所有權取得登記，此有系爭土地登記第1類謄本附本院卷（第21頁）可稽。次查，改制前臺南縣六甲鄉公所為辦理都市○○○○街道路工程，前於77年、78年間擬具徵收計畫書，申請徵收臺南縣○○鄉○○段○○○○○○號（重測前）等57筆土地及其地上物，經臺灣省政府以77年10月26日府地4字第158167號、78年1月5日府地4字第133375函核准徵收，並經改制前臺南縣政府以78年4月17日78府地用字第41937號公告在案。又原告所有之系爭土地坐落永安街路段，原建有房屋及三合院，並非作為道路使用，嗣於78年間因改制前臺南縣六甲鄉公所拓寬永安街路段，始拆除建物將之開闢為道路使用迄今，惟因系爭土地所有權人於76年間向地政事務所辦理該地號面積分割時，麻豆地政事務所於該地籍圖未辦理註記，致臺南縣六甲鄉公所辦理都市○○○○街道路工程徵收作業時，於相關計畫書漏未列入系爭土地，以致遺漏徵收補償等情，為兩造所不爭執，且有臺南縣○○鄉○○○○街（10-14米計畫道路）工程用地徵收計畫書（外放）、徵收土地補償清冊（外放）、前臺南縣政府78年4月17日78府地用字第41937號公告（原處分卷第2頁）、地籍圖資查詢系統（本院卷第25頁）、土地複丈成果圖（本院卷第195頁）、臺南市○○區0000000000000000000000000號函（本院卷第23頁）在卷足憑，堪稱信實。
4、原告雖主張被告未經合法協議價購或徵收程序，即將原告所有之系爭土地開闢為道路使用，使原告無法再利用系爭土地，侵害原告所有權，自應給予補償等語。惟查，系爭土地雖係六甲區公所辦理都市○○○○街道路工程徵收程序時，遺漏徵收之土地，然原告並無請求國家機關辦理徵收之公法上請求權，且臺南市六甲區公所目前因財源不足，亦無法補辦徵收，系爭土地既未經需用土地人擬具詳細徵收計畫書圖，報請內政部核准徵收，揆諸前揭規定及說明，原告請求徵收執行機關即被告發給徵收補償費，自欠缺依據，為無理由。
（二）關於備位聲明部分：
1、按公法上不當得利制度之目的，係為將當事人間不當之損益變動調整至合法狀態，故判斷是否構成不當得利，應以「權益歸屬說」為標準，倘欠缺法律上原因而違反權益歸屬對象取得其利益者，即應對該對象成立不當得利。又公法上不當得利，目前雖尚無實定法加以規範，惟參酌民法第179條：「無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」之規定，衡諸其所維護正當權益歸屬之法律秩序作用，無論於公私法均應適用此基本原則，準此，公法上不當得利之意涵，應得類推適用民法不當得利制度之相關規定，亦即公法上不當得利返還請求權應具備：(1)須為公法上爭議；(2)須有一方受利益，他方受損害；(3)受利益與受損害之間須有直接因果關係；(4)受利益係無法律上原因等要件。其次，不當得利依其類型可區分為「給付型之不當得利」與「非給付型不當得利」，前者係基於受損人有目的及有意識之給付而發生之不當得利，後者乃由於給付以外之行為（受損人、受益人或第三人之行為）或法律規定所成立之不當得利。而「非給付型不當得利」類型中之「權益侵害之不當得利」，係指凡因侵害歸屬於他人權益內容而受利益，致他人受損害，即可認為基於同一原因事實致他人受損害，若不具保有該利益之正當性，即應構成無法律上之原因，而成立不當得利。
2、次按憲法第15條明定，人民之財產權應予保障，故縱使國家有因國防、交通或其他公益事務而需使用人民之土地者，亦須循正當之程序始得徵用，非謂有公益需求即可未經允許即占用人民之土地；又政府機關依法行政，本有開闢、建設道路供人民通行之義務，無論依何方式取得土地、闢建道路，經費之支出勢所難免，如未支付對價或未徵得所有權人同意即使用他人土地，即屬受有利益（最高行政法院105年度判字第73號判決要旨參照）。經查，原告共有之系爭土地坐落臺南市○○區○○街路段，原建有房屋及三合院，並非作為道路使用，嗣於78年間因改制前臺南縣六甲鄉公所拓寬永安街路段，始拆除建物將之開闢為道路使用迄今，惟因系爭土地所有權人於76年間向地政事務所辦理該地號面積分割時，麻豆地政事務所於該地籍圖未辦理註記，致改制前臺南縣六甲鄉公所辦理都市○○○○街道路工程徵收作業時，於相關計畫書漏未列入系爭土地，以致遺漏徵收補償。為此，原告共有之系爭土地雖仍登記於原告及其他共有人名下，然系爭土地早經都市計畫土地○○○區○○○道路用地，且系爭土地現狀經勘測結果，亦確供道路使用乙節，已如前述，則原告受憲法所保障對系爭土地之使用、收益及處分權能，已因系爭土地供作道路使用致原告無法使用收益，而受有無法使用系爭土地之損害。惟查，77年間辦理永安街路段拓寬工程用地徵收計畫之需地機關為改制前臺南縣六甲鄉公所，而被告經前揭公告徵收補償取得供作道路使用之土地，亦實際由第三人臺南市六甲區公所管理使用等情，復為兩造所不爭，並有前揭徵收計畫書（外放）、系爭土地周圍地（225及234地號土地）查詢資料二份（本院卷第281、283頁）在卷可佐，則包含系爭土地在內之永安街路段市區道路管理機關即為臺南市六甲區公所。依此，未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，理應為臺南市六甲區公所，而非被告，則揆諸前揭說明，被告既未因系爭土地開闢為道路，侵害原歸屬於原告所有權之使用權益而受有利益，乃原告逕依公法上不當得利法律關係，對被告請求使用系爭土地之相當租金損害，即屬無據，不應准許。
六、綜上所述，原告先位聲明及備位聲明均無理由，業如前述，則本件原告之訴應予駁回。又本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法均與判決之結果不生影響，爰無逐一論述必要，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
書記官 謝 廉 縈