高雄高等行政法院判決
104年度訴字第471號民國105年4月12日辯論終結原 告 何銘鋒訴訟代理人 黃俊達 律師
鄭淵基 律師陳思紐 律師被 告 臺南市官田區公所代 表 人 顏能通 區長訴訟代理人 何榮長
李婉芬
參 加 人 胡惠津上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國104年9月18日府法濟字第1040900816號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣參加人所有之坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭耕地）出租予原告耕作，並訂有官民字第1390號耕地三七五租約（下稱系爭租約），租期至民國103年12月31日屆滿。嗣原告於104年1月13日提出續訂系爭租約之申請，參加人則於104年2月9日以其所有坐落同段329-1地號土地（下稱自耕地），欲擴大家庭農場經營規模為由，而申請收回系爭耕地。案經被告審核後以104年5月12日所民字第1040307144號函（下稱原處分）復參加人及原告，略以：依據耕地三七五減租條例第19條第2項規定，准由參加人（出租人）補償原告（承租人）後收回自耕。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰㈠參加人是否能自任耕作？
1.依耕地三七五減租條例第19條第1、2項及農業發展條例第3條第4款、第15款規定，耕地租約期滿時，出租人以「為擴大家庭農場經營規模」，依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，申請收回自耕，首須出租人係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模為理由；其次，須出租人無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款所規定不能自任耕作之情形；且無因出租人收回耕地，致承租人失其家庭生活依據，始符規定。
2.次按內政部90年5月9日台內地字第0000000號函：「【要旨】耕地三七五減租條例第19條第1項第1款規定『出租人能自任耕作者』之審核，得由申請人自行切結為之【內容】耕地三七五減租條例第19條第1項第1款，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，最高法院51年臺上字第582號著有判例，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，『能自任耕作』之情形，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人對鄉（鎮、市、區）公所之審查結果如有異議，應依司法院大法官59年4月17日釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟。」是以，「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之。然按上開手冊，係內政部對於下屬處理私有出租耕地97年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，惟出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合耕地三七五減租條例相關規定之要件判斷之。從而，對於出租人是否能自任耕作，仍應依證據認定。
3.所謂不能自任耕作，不僅指無耕作能力而須雇工耕作者而言，即出租人之住居所與耕地距離過遠，依日常經驗，不能自任耕耘收割者，亦包括在內（最高法院52年臺上字第834號判例）。惟司法院釋字第580號解釋中認所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。此所謂「自任耕作」縱認係就是否能自行耕作之解釋，然「委託代耕」依上開農業發展條例第3條第15款之規定，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施，即仍須於經營家庭農場之前提下，始有「委託代耕」可言；苟出租人係將其所有耕地，委由他人全權處理（非僅就生產部分委由他人處理），而未對於耕地之經營有實際之參與，如就家庭農場之生產內容、所生產作物之銷售對象、價格等重要事項不參與決定，則難謂有「從事農業經營」而為家庭農場，亦不得據以認能自任耕作，方合司法院釋字第580號解釋「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要」之意旨（參臺中高等行政法院98年度訴字第478號判決及最高行政法院99年度第1496號裁定）。
4.參加人為教師，平時忙於教學與家庭生活，並無時間及體力自行耕作，且按教育人員任用條例第2條及第34條：「本條例所稱教育人員，為公立各級學校校長、教師、職員、社會教育機構專業人員及學術研究機構研究人員」、「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職」之規定，教師即不得在校外兼課或兼職，參加人如何投入、操控農場經營為吾人所疑。參加人雖否認並未親自耕作自耕地，亦未由其共同生活戶之成員耕作。然訴外人江幼昭於105年2月16日準備程序到庭證稱：「翻土的錢都是胡惠津給我，每年她跟我結算1次」、「就由我幫她翻土、撥種、噴灑農藥，收穫後我再與她結算工錢，看這些作物賣給產銷合作班的共同運銷班拿到多少錢，她拿比較少，我們有加入共同運銷，自己把作物載去產銷班的集貨場，賣的錢我占大部分，她拿個稍微意思的。」、「（問：若要播種、噴灑農藥，她會不會告知指定那些品種、品牌？）她那個都不懂，若要種什麼作物她會打電話告訴我，我們之間沒有講價，播種、噴灑農藥那個都有一定的價格（行情），噴灑農藥的價格比較高，我一年與她結算一次，我把我自己的記賬帳簿給她看，不用給她收據、發票，她都信任我。」、「（問：作物收成後載至產銷班，如何拿到價款？）農會會匯款到我的存摺，1週1次，錢都存在我的存摺裡面，胡惠津看那些總共花多少，我拿比較多，她拿比較少，例如賣100元她占30元，或者我60元她40元，因為她說我耕作的人比較辛苦，她都沒有意見。」、「（問：誰決定金額？）我決定的。」等語。另依官田區農會105年3月1日官農推字第1050020031號函，參加人之自耕地不屬於產銷班班員之土地，惟查訴外人江幼昭卻將自耕地生產作物運送至產銷班集貨場，顯然販賣所得係江幼昭自行決定分多少給參加人。是以，依上開江幼昭所證情形，江幼昭對於參加人所有自耕地，所為已非僅就生產過程之部分或全部作業加以處理，不論是農作物品種、費用成本甚至參加人獲利金額都由江幼昭決定，顯已逾上開所謂「委託代耕」得實施之範圍；而參加人對於該土地，顯未為「從事農業經營」所必要之管理，其與其共同生活戶之成員尚難認有於該土地耕作之事實，自不得認為其等於該土地經營家庭農場。參加人以其與江幼昭間就自耕地存在的為友好施惠關係，而非租賃關係主張之論述，並不足以影響前開事實之認定，難為其有利之認定依據。基上，參加人不能自任耕作。
㈡參加人是否係家庭農場之經營者，以擴大家庭農場經營規模
為理由？
1.耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕，係以「出租人為擴大家庭農場經營規模」為其收回之要件，既係「擴大家庭農場經營規模」，自應以出租人原已為家庭農場為其前提，依農業發展條例第3條第4款之規定，所謂家庭農場，係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。復依農場登記規則第4條之規定，申請農場登記場地面積須達5公頃以上。是依耕地三七五減租條例第19條第2項規定收回自耕，須出租人為家庭農場之農業經營者，且該農場面積達5公頃以上。
2.參加人稱名下有自耕地（面積3,000平方公尺）、同段328地號及312-1地號土地，惟社子段328地號土地謄本所示所有權人為黃吳素及黃任培非參加人。意即參加人自耕地僅社子段329-1地號，未達5公頃。足示，不僅自耕地面積不足5公頃，且參加人對其自耕地並不清楚，更遑論於自耕地經營家庭農場，被告認參加人為家庭農場經營者，顯然不可信。次查，依上開所述，參加人未於自耕地經營家庭農場，又參加人於105年2月16日準備程序到庭亦陳述：「（問：就328、329-1地號土地目前耕作情形以及參加人的規劃？）那兩塊土地都在休耕，往年1年休耕2次，休耕係從申報到播綠肥等農會農業課來檢查半年過去了，假設7月申報，8、9月翻土播種，10月農業課派人來檢查，到11、12月之後隔年又要申請第2期，我們就領政府的休耕補助。」是以，參加人並非家庭農場經營者，談何擴大家庭農場經營規模。
3.綜上，參加人自耕地未達申請農場登記場地面積達5公頃以上，並且參加人未於自耕地經營家庭農場甚明，又參加人提不出家庭農場規劃，何以有擴大家庭農場經營規模之由？故參加人主張為擴大家庭農場經營規模而收為自耕，與事實不符。
㈢又依原告與陳貴美及何宗華之戶籍謄本，足示原告為單獨生
活戶，同一戶籍內並無陳貴美及何宗華，故被告審核原告102年全年收支明細表及102年全年生活費用明細表顯然有誤等情。並聲明求為判決：1.訴願決定及原處分均撤銷。2.被告應依原告104年1月13日收件民字第72號私有耕地租約期滿續訂租約申請書之申請，就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○號土地，作成准予原告續訂耕地三七五租約（租約字號：官民字第1390號）之行政處分。
三、被告則以︰㈠耕地三七五減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之
認定，得由申請人自行切結為之。相關權利義務人如對鄉（鎮、巿、區）公所之審查結果有所異議，應依司法院釋字第128號解釋意旨，循行政訟爭程序請求救濟（內政部90年5月9日台內地字第0000000號函，內政部工作手冊-P17頁-六㈢5⑵E之規定）。第3款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言（內政部工作手冊-P13頁-六㈢5⑵B、C、H之規定）。出租人為擴大家庭農場經營規模，且無耕地三七五減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制（內政部工作手冊-P8頁-六㈢5⑴丁之規定）。又出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，俟直轄市、縣（市）政府核定或備查後，鄉（鎮、市、區）公所應通知出租人於20日內補償承租人，並將補償承租人證明文件檢送鄉（鎮、市、區）公所據以辦理租約終止，補償項目：j承租人改良土地所支付之費用，但以未失效能部分之價值為限。k尚未收穫農作物之價額（內政部工作手冊-P19頁-六㈣3⑵A之規定）。又其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱「鄰近地段」，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里（內政部89年8月3日臺內地字第0000000號函，內政部工作手冊-P17頁-六㈢5⑵F之規定）。
㈡本案參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請出租耕地收
回，需經審核同時符合下列三要件，始得收回自耕
1.出租人能自任耕作：耕地三七五減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結（格式10）為之，參照本院99年度訴字第174號判決理由：「……發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自認耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。』是以，所謂出租人『不能自認耕作』，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。通常祇要出租人能為有效法律上意思表示之委託或僱傭即足認有委託他人代耕能力……。」倘出租人於「耕地租約期滿」時，具有能為有效委託或僱傭意思表示之能力者，即有委託他人代耕之能力，自應認出租人有耕作能力。如前所述，參加人出具自任耕作切結書，已符合內政部工作手冊-P17頁-六㈢5⑵E之規定。
2.耕地租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據者：被告依據承租人本人及其配偶與同一戶內直系血親之財稅所得資料，審核承租人之收益，並由承租人詳填102年全年生活費用明細表。計算收入支出相減後之數據，結果該數據為正數，表示足以維持一家生活（內政部工作手冊-P13頁-六㈢5⑵B、C、H之規定）。
3.出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里：經查參加人要求收回之出租耕地（社子段312-1地號）與其自耕地（社子段329-1地號），兩地相鄰之距離確未超過15公里，符合內政部89年8月3日台內地字第0000000號函。且其自耕地為參加人個人所有，符合內政部79年8月31日台內地字第828311號函，該自耕地為一般農業區之農牧用地，符合內政部102年8月13日臺內地第0000000000號令，如前所述，參加人以其自耕地要求收回之出租耕地，已符合內政部工作手冊-P17頁-六㈢5⑵F之規定。
4.本案參加人具結能自任耕作，又參加人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里；且參加人因收回耕地，不致使原告失其家庭生活依據。故被告作出准由參加人補償原告後收回自耕，補償項目：1.改良土地所支付之費用（但以未失效能部分之價值為限）；2.尚未收穫農作物之價額之行政處分，先此敘明。
㈢原告之妻及子不在同一戶籍，主張本人為單獨生活戶。依據
內政部88年10月22日臺內地字第0000000號函（參照最高行政法院88年度判字第3351號判決意旨）解釋函：「……是對於出、承租人有與配偶分戶居住（即不在同一戶籍內）之情形者，其生活費用之審核標準，應將出、承租人與配偶同一戶籍內直系血親之綜合所得稅所得總額一併計算在內。被告依據原告本人及其配偶與同一戶內直系血親之財稅所得資料，審核承租人全戶之收益：新臺幣（下同）945,242元，並由承租人詳填102年全年生活費用明細表：396,566元。計算收入支出相減（並減去承租耕地收入10,000元）後之數據：
538,676元，結果該數據為正數，表示足以維持一家生活。
況且單就原告本人薪資所得337,123元（102年綜合所得清單）減去及生活費用、勞健保費等支出128,688元，結果該數據208,435元，亦為正數。原告本人為單獨生活戶或與其妻、子為共同生活戶，已不影響結果，即出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則陳述：㈠參加人耳聰目明、四肢健全，年齡在20-65歲之間，未受法
院禁治產之宣告，具有完全行為能力之人，且正值盛壯之年，具有自耕能力。又參加人雖身為教師，但每週有2天休假，再加上寒暑假，1年365天有將近1半時間可以管理農場，為業餘農夫。原告主張參加人沒有自耕能力，沒有經營農場，純屬其個人之想法。
㈡參加人配合政府政策休耕轉作，由政府補助款項，參加人完
全配合農地休耕與國家政策。參加人之自耕地係參加人於100年間自父親繼承而來，100年至103年11月30日這4年期間，100年、101年政府都是兩期休耕，翻土之後種植綠肥，沒有農產品銷售問題。102年、103年政府政策改變，僅補助1期休耕，另1期完全不補助，但政府鼓勵轉作，否則第2年無法辦理休耕，並由參加人自己決定，因為僅種1期，就是1期休耕1期轉作，而參加人考量自耕地土地非常乾涸，水源有問題，夏天種不出什麼東西，且病蟲害很多，農藥會很重，故決定上半期休耕，下半期轉作，而轉作被告也有規定，不是參加人隨便想種什麼就種什麼。轉作作物，農務課會提供種類供參考，而由參加人自己經營、決定種什麼東西。參加人考慮環境因素及產銷問題，且聽鄰居江幼昭其為產銷班會員，委託江幼昭則可以銷售。又江幼昭是專業農夫，參加人委託江幼昭幫忙處理事情，如有農藥問題當然會問江幼昭，並支付購買農藥費用予江幼昭。至於翻土則另外找人，是機械代工，1分地500元，3分地1千500元，亦是參加人支付工資。而產銷班有公定價格，且江幼昭代耕很辛苦，參加人不會與之計較費用等語。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭租約（原處分卷第1頁）、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書（原處分卷第2頁）、參加人自任耕作切結書（原處分卷第3頁）、自耕地土地所有權狀（原處分卷第5頁）、系爭耕地及自耕地土地建物查詢資料（原處分卷第7-8頁）、原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷第9頁）、原告自任耕作切結書（原處分卷第10頁）、被告審核原告家庭102年全年收支明細表（本院卷第133頁）、戶口名簿影本（本院卷第143、145頁）、地籍圖謄本（原處分卷第46頁）、原處分（本院卷第27頁）及訴願決定書（本院卷第31-35頁）附卷可稽，堪以認定。
六、本件兩造之爭點為：參加人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地，是否有據？被告以原處分核准參加人收回系爭耕地，而否准原告續訂系爭租約之申請，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租
人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項及第20條分別定有明文。次按「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，惟立法機關嗣於72年12月23日增訂之第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，已放寬對於出租人財產權之限制。同條項第3款規定，如出租人收回耕地，承租人將失其家庭生活依據者，亦不得收回耕地，係為貫徹憲法第153條第1項保護農民政策之必要手段；且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以兼顧出租人與承租人之實際需要。」亦據司法院釋字第580號解釋在案。
㈡另按內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函訂頒「
私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱處理工作手冊）六、辦理程序及作業方法：「……㈡、公告、受理申請及應文件：……2.承租人申請續訂租約者，應檢附下列文件：⑴續訂租約申請書……。⑵原租約書正本1份。⑶承租人自任耕作切結書……1份。……⑺如耕地出租人提出申請收回耕地者，應請承租人另補附下列文件：A、租約期滿1年（即民國102年）年底，承租人之全戶戶口名簿影本1份（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數）。B、民國102年全年生活費用明細表1份……。C、國稅局各分局、稽徵所核發之102年全年綜合所得稅各類所得資料清單。……。4.出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：⑴『收回出租耕地申請書』……。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書……。⑷自耕地之土地所有權狀……：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。……。㈢審查：……⑴處理原則：A、出租人申請收回自耕，承租人申請續訂租約之處理：……。丁、出租人為擴大家庭農場經營規模，且無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，並依同條例第17條第2項第1款、第2款規定補償承租人後，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款規定限制。……。⑵審核標準：……。又同條項第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前1年（即民國102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。B、出、承租人生活費用審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第0000000號函）甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準（內政部88年12月8日臺內地字第0000000號）。又核計出、承租人全年生活費用支出時，對於出、承租人為增加全年生活費用支出，意圖於其戶內增加核計生活費人口，不得列入計算（內政部86年12月24日臺內地字第0000000號函）。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿或戶籍謄本，以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府及高雄市政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月：臺北市14,794元/月；新北市11,832元/月；臺中市11,066元/月；臺南市10,244元/月；高雄市11,890元/月）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ、本人及其配偶與用一戶內之直系血親租用房屋有證明者，另得計算其每戶房租支出（內政部89年2月18日臺內地字第0000000號）。
Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。）Ⅲ、得加計災害損失支出……。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計（內政部88年12月8日臺內地字第0000000號函）。C、出、承租人收益審核標準如下：（內政部86年9月5日臺內地字第0000000號函）甲、出、承租人之收益，以租約期滿前1年（即民國102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前1年（即民國102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（按：民國102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資（附件3），核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會最近一次公布之基本工資新臺幣19,047元/月（註：勞動部〈原行政院勞工委員會〉）102年4月2日勞動二字第1020130620號公告修正發布，並自中華民國000年0月0日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。……。E、減租條例第19條第1項第1款出租人能自任耕作之認定，得由申請人自行切結……。F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日臺內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。（內政部89年8月3日臺內地字第0000000號函、102年1月25日臺內地字第1020083900號函），且出租耕地與自耕地均必須符合『有關出租人依耕地三七五減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回與自耕地同一鄰近地段內之耕地自耕者，該項所稱《耕地》及《自耕地》之認定方式如下：一、依都市計畫編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二、依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地。三、國家公園區內，依國家公園法劃定之分區別及使用性質，經國家公園管理處會同有關機關認定合於前一、二規定之用地。…』（內政部102年8月13日臺內地字第1020275696號令）。G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」查上揭處理工作手冊所載之辦理程序及作業方法，乃內政部為利其下級行政機關為耕地三七減租條例第19條規定之執行，所訂立作為認定事實準則之行政規則，核其內容除關於出、承租人家庭生活收支之計算以「本人及其配偶與同一戶內之直系血親，綜合所得總額」為基礎，即以同一戶籍內為規範，無法真實反應民法「家及家庭」之真意不予援用外；其餘規定則已慮及實際存在事實之認定及難以調查事實之推定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，並未違反耕地三七五減租條例第19條規定之意旨，應得作為認定事實之參據，而得予以援用（最高行政法院100年度判字第1082號判決意旨參照）。
㈢準此，出租人為擴大家庭農場經營規模，得申請收回與其自
耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，而其申請收回之出租耕地與自耕地間之距離應以未超過15公里為限。又鑑於現代社會朝向專業分工及農業機械化、科技化之發展結果，所謂出租人能自任耕作者，不單指出租人親自實施耕作之情形，尚包括僱用他人從事實際耕作，給與受僱人約定之工作報酬，而所得收益歸於自己之委託代耕情形，且委託代耕範圍亦可包含全部農場生產作業（農業發展條例第3條第15款參照）。因此，所謂出租人「不能自任耕作」，包括出租人無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。從而，依據耕地三七五減租條例第19條第2項之規定，出租人於耕地租約期滿時，為擴大家庭農場經營規模，如具備：⑴出租人能自任耕作；⑵出租人收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據；⑶出租人所有之自耕地與出租耕地相距未超過15公里之要件，即應准許其收回出租耕地，以兼顧租佃雙方之權益。
㈣經查，參加人所有之系爭耕地出租予原告耕作，訂有系爭租
約，租期至103年12月31日屆滿，原告嗣於104年1月13日申請續訂系爭租約，而參加人於104年2月9日以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭耕地。又系爭耕地與參加人所有之自耕地（一般農業區之農牧用地）相毗鄰，兩造及參加人於104年6月30日至系爭耕地會勘時，其現況並無農作物，亦無土地改良書面資料等情，為兩造及參加人所不爭執，且有系爭租約（原處分卷第1頁）、參加人私有耕地租約期滿收回耕地申請書（原處分卷第2頁）、系爭耕地及自耕地土地建物查詢資料（原處分卷第7-8頁）、原告私有耕地租約期滿續訂租約申請書（原處分卷第9頁）、地籍圖謄本（原處分卷第46頁）、會勘紀錄表及照片（原處分卷第39-40頁）在卷足憑，堪信為真實。
㈤原告雖主張參加人為教師，非家庭農場經營人，欠缺自任耕作能力，不得收回系爭耕地云云；然查：
1.衡酌參加人陳述：其雖身為教師，但每週有2天休假，再加上寒暑假，自有餘暇管理家庭農場。又系爭耕地與其自耕地相毗鄰，如其一時無暇農作，會將農事委託鄰居江幼昭代耕，並將代耕相關費用支付江幼昭等語，核與證人江幼昭於本院審理中證稱：「（問：證人是否認識原告何銘鋒？）他以前與我是鄰居，胡惠津也是我的鄰居，所謂的鄰居，胡惠津小孩時期是我的鄰居，她現在住在臺南教書，他們夫妻在臺南買房子、教書，我自己本身住在社子（社子里）從事農作，有時耕作有時轉作，我自己的329地號土地以及胡惠津她的土地與我相鄰，她人在臺南，當要播種時，她打電話拜託我幫她播種，她也有筆329-1地號，兩塊土地相鄰，也由我代為噴灑農藥，屆時我再與她算錢，以前她父親與我父親的交情很好，我父親過世後，交到我的手上，我的田都是給胡寶為的耕耘機犁田翻土，田土固定要翻土1年2次，分為上半年度與下半年度，我與胡惠津的田地就一起翻土，若要轉作就灑田青（綠肥），現在政策改變，1年僅能1休耕，1次要種植，翻土的錢都是胡惠津給我，每年她跟我結算1次，其他的費用就是噴灑農藥以及種子的錢，目前政策休耕1年僅能1次，種植的作物（種類）不一定，有時插秧，有時不一定，像本季就種南瓜，我耕作時一定會與胡惠津的329-1地號土地一起種，她叫我幫她翻土，我們鄰居關係很好，她父親與我父親很好的朋友，我父親交到我手上，就由我幫她翻土、播種、噴灑農藥，收穫後我再與她結算工錢，看這些作物賣給產銷合作社的共同運銷班拿到多少錢，她拿比較少，我們有加入共同運銷，自己把作物載去產銷班的集貨場，賣的錢我占大部分，她拿個稍微意思的。」等語（本院卷第176-177頁），及證人胡寶為於本院審理中證陳：「（問：證人是否認識原告何銘鋒、參加人胡惠津？）都不認識，我認識江幼昭，因為我耕作他的田，我幫他犁田才認識的，我也是後期才幫他犁田，大約幫他犁田有2-3年左右，他的住家附近的土地，有1塊3至4分，1塊3分的，1年犁田2次，現在犁田1分土地1次550元，看犁田幾分再結算，幫他犁田後，若他剛好有錢就直接算給我，都是拿現金，那兩塊土地犁田後都是他算錢給我。」、「（問：〈提示證物5照片〉證人犁田的是否在照片附近？）那犁田的在2塊土地都在照片的西邊，1塊在較南邊靠近路邊，那是大馬路進去而已。」等語（本院卷第180-181頁）明確，且有參加人於自耕地種植作物之農戶基本耕地清冊（本院卷第277頁）在卷可佐，揆諸前揭司法院釋字第580號解釋意旨，足認參加人為其自耕地家庭農場之經營管理者，且有自任耕作之能力。又按教育人員任用條例第34條雖規定：「專任教育人員，除法令另有規定外，不得在外兼課或兼職。」惟依參加人及證人江佑昭前揭所述，參加人利用假日閒暇之餘或以委託江幼昭代為耕作之方式耕作自耕地，應認其為具有自耕能力之人。至於參加人從事農事或委託代耕有無違反上揭規定，應屬另一問題，尚與參加人實際上是否具有自耕能力乙節無涉。
2.原告雖又以證人江幼昭於本院審理中證述：「（問：若要播種、噴灑農藥，她會不會告知指定那些品種、品牌？）她那個都不懂，若要種什麼作物她會打電話告訴我，我們之間沒有講價，播種、噴灑農藥那個都有一定的價格（行情），噴灑農藥的價格比較高，我1年與她結算1次，我把我自己的記帳帳簿給她看，並對她說明，我與她算錢大概都是遇到她回來時，我就對她講，她有空回來看父母的時間不一定，她回來也會來找我。」、「（問：你要拿收據、發票等給她看嗎？）不用，我攏拿簿子給她看這樣。」、「（問：證人表示作物收成後載至產銷班，如何拿到價款？）農會會匯款到我的存摺，1週1次，錢都存在我的存摺裡面，胡惠津看那些總共花費多少，我拿比較多，她拿比較少，例如賣100元她占30元，或者我60元她40元，因為她說我耕作的人比較辛苦，她都沒有意見。」、「（問：錢是你講的，還是她要求要多少？）沒有，攏我講的，她攏嘸意見，講我做的人較辛苦。」等語（本院卷第179頁），而質疑參加人與江幼昭間之委託代耕關係。惟所謂之委託代耕，係指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者而言（農業發展條例第3條第15款參照）。本件參諸證人江幼昭之陳述，可知其與參加人均係配合政府政策，目前係1年1次休耕、1次轉作，由參加人委託其種植作物，再與其結算代為耕作之費用及工錢，準此可見，參加人係將自耕地委託江幼昭代為耕作，並無將自耕地出租予江幼昭自為耕作、自負盈虧之情形。又參加人之自耕地並不屬於產銷班班員之土地，固有官田區農會105年3月1日官農推字第1050020031號函（本院卷第221頁）在卷可考，惟參加人對於自耕地既有實際參與休耕、轉作之經營管理，此有參加人於自耕地種植作物之農戶基本耕地清冊（本院卷第277頁）在卷可參，縱其利用代耕者江幼昭之銷售管道而銷售轉作之農作物，亦不影響其與江幼昭間屬委託代耕關係之認定。則原告以前揭情詞爭執參加人非家庭農場經營人，欠缺自任耕作能力云云，難謂可採。
㈥原告雖又主張參加人之自耕地未達申請農場登記場址面積5
公頃以上之規模，且未於自耕地經營家庭農場，自不得收回系爭耕地云云；惟查：按農業發展條例第3條第4款規定：「本條例用辭定義如下：……四、家庭農場：指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場。」又耕地三七五減租條例第19條第1項第2款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約變相無限期延長，立法機關乃於72年12月23日增訂之前揭條文第2項，規定為擴大家庭農場經營規模得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，放寬對於出租人財產權之限制，且有鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的（司法院釋字第580號解釋意旨參照）。則由耕地三七五減租條例第19條第2項規定及立法目的觀之，其所謂家庭農場，僅係限定以出租人之共同生活戶自行經營農場，並未限定家庭農場之規模須達面積5公頃以上甚明。況依農場登記規則第4條第2款：「經營農場具備左列條件者，應向農場所在地主管機關申請農場登記：……。二、場地面積：土地利用型達5公頃以上或設施利用型達1公頃以上者；如兼具兩種經營型態者，按其比例核計。農場用地應為合法利用，並以集中同一鄉（鎮、市、區）或同一處為原則，但採種之農場不受此限。」之規定，僅係要求經營農場者，如其土地利用型態達5公頃以上或設施利用型達1公頃以上者，應向主管機關申辦農場登記而已，並未限定經營家庭農場面積須達5公頃以上始得為之。是以，本件參加人對其自耕地既有配合政府政策，實際參與休耕、轉作之經營管理，並委託證人江幼昭代耕，則原告訴稱參加人之自耕地未達申請農場登記場址面積5公頃以上之規模，且未於自耕地經營家庭農場，自不得收回系爭耕地云云，核非有據。
㈦原告雖再主張其係單獨設籍，同一戶籍內並無陳貴美及何宗
華之設籍，故被告審核原告102年全年收支明細表及102年全年生活費用明細表，顯然有誤云云；惟查：
1.原告對其與配偶陳貴美、子何宗華等3人為同一家庭，且其家庭收支情形如同被告查核內容並不爭執（本院卷第176頁），且有原告於行政程序中提出之戶口名簿影本（本院卷第
143、145頁）可稽，則被告依處理工作手冊核算原告家庭（原告、配偶陳貴美、子何宗華等3人）102年全年收支情形，並無違誤。其次，衡諸原告係00年生，其102年度有薪資所得337,123元、耕作所得1萬元；陳貴美係00年生，其102年度僅有所得220,193元，屬固定職業或無固定收入之人，應以法定基本工資核計全年所得為227,763元（18,780元×3個月＋19,047×9個月＝227,763元）；其子何宗華係00年生，其102年度有薪資所得370,356元；有原告家庭102年度綜合所得稅各類所得資料清單（本院卷第147、149、151頁）及收益情形訪談筆錄（本院卷第137頁）在卷可查，足認原告家庭102年度全年所得收益為945,242元（347,123元＋227,763元＋370,356元＝945,242元）。又原告與其配偶陳貴美及子何宗華均設籍於臺南市，依臺南市102年度最低生活費標準，其生活費用分別為122,928元（10,244元×12月＝122,928元），另依原告所填載之102年全年生活費用明細表，原告與其配偶陳貴美及子何宗華分別支出保險費用（含全民健康保費及勞農保費）為5,760元、11,076元及10,946元，有原告家庭102年度全年生活費用明細表（本院卷第135頁）、被保險人投保資料（本院卷第153-160頁）及102年度全民健康保險繳納保險費證明（本院卷第161、163頁）在卷足憑，則原告家庭102年度生活費用為396,566元（122,928元×3＋5,760元＋11,076元＋10,946元＝396,566元），亦可認定。
是依此計算，原告家庭102年度全年收益合計為945,242元，扣除系爭耕地所得1萬元，再扣除102年度全年必要生活費用396,566元後之差額為正數26,716元（945,242元－10,000元－396,566元＝538,676元），足徵原告家庭全年收入足以維持其家庭生活，參加人收回系爭耕地，不致使原告家庭失其家庭生活依據甚明。
2.原告以其係單獨設籍，同一戶籍內並無陳貴美及何宗華之設籍，被告審核原告102年全年收支明細表及102年全年生活費用明細表，顯然有誤云云；然查，原告前開主張，核與耕地三七五減租條例第19條第1項第3款係以承租人家庭作為審查對象明顯不合，並非可採。又縱僅以原告一人計算其收支情形，原告102年度全年收益為347,123元，扣除系爭耕地所得1萬元，再扣除102年度全年必要生活費用128,688元後之差額仍為正數208,435元（347,123元－10,000元－128,688元＝208,435元），亦表示原告之全年收入足以維持其生活無誤。是故，參加人收回系爭耕地，並不致使原告家庭失其家庭生活依據，既堪採認，則被告據以核准參加人收回系爭耕地，綜合上開調查證據之結果，並無違誤。
㈧綜上所述，參加人並無不能自任耕作之情形，而其為擴大家
庭農場經營規模，於系爭耕地租約期滿時，向被告申請收回系爭耕地自耕，並不致使原告家庭失其家庭生活依據。是以，被告以原處分核准參加人收回系爭耕地自耕之申請，而否准原告續訂系爭租約之申請，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成依原告104年1月13日收件民字第72號私有耕地租約期滿續訂租約申請書之申請，就系爭耕地作成准予原告續訂系爭租約之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 4 月 26 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 4 月 26 日
書記官 周 良 駿