高雄高等行政法院判決
104年度訴字第473號民國105年4月26日辯論終結原 告 瓦城泰統股份有限公司代 表 人 徐承義訴訟代理人 陳業鑫 律師
李俊良 律師被 告 高雄市政府勞工局代 表 人 李煥熏 局長訴訟代理人 羅永新
楊佩樺洪靖亭上列當事人間勞動基準法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰本件被告代表人原為鍾孔炤，嗣於本件訴訟審理中鍾孔炤離職，由李煥熏暫代局長職務，並由其具狀聲明承受訴訟（本院卷第241-243頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣被告接獲民眾陳情，乃於民國104年3月12日、20日、27日及31日對原告實施勞動檢查，發現原告所屬巨蛋店勞工李昱廷於同年2月19日及21日，涂家宏於同年2月17日、19日；明誠店勞工王泳翔於同年2月17日、18日、21日及22日，黃焜源於同年2月17日、18日、20日及22日：義大店勞工孫耀臨於同年2月19日及21日，劉家綸於同年2月19日至21日、23日（下合稱系爭6名員工），其等於前述日期皆有1日正常工作時間連同延長工作時間超過12小時之情形，被告爰於同年3月31日會談紀錄中載明給予陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述，案經被告審酌調查事實及證據後，核認原告違反勞動基準法（下稱勞基法）第32條第2項規定之事實明確，爰依行為時同法第79條第1項第1款及第80條之1等規定，於104年5月8日以高市勞條字第10432747000號裁處書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並公布名稱。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰㈠原處分有違行政自我拘束原則：
1.依行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」故主管機關於作成裁罰處分時，在法定裁罰範圍內，未能合乎比例原則按具體個案情節為適當考量而行使裁量權，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意，所為裁處乃屬違法，本院102年度訴字第273號判決意旨足資參照。原處分以原告所屬勞工6人有再次違反勞基法第32條第2項規定，惟查高雄市00000000000市0000000000000000號訴願決定書（下稱高雄市政府103年4月2日訴願決定）及0000000000市0000000000000000號訴願決定書（下稱高雄市政府103年2月19日訴願決定），就業者2次違法，與業者違法勞工人數為6人之違法情形，僅處2萬元罰鍰。系爭訴願決定理由僅泛稱「個案之基礎原因事實並非相同」云云，惟究竟本案與上揭高雄市政府訴願決定書個案情節有何差異，致被告裁量上有此重大差異，原處分及訴願決定理由均未實質論證，難謂適法及合乎行政程序法第43條之說明理由義務。
2.查被告作成本件罰鍰時，實係參酌社會觀感此一法規外不應考量事項而作成本件重罰處分，非但未就本件情事單純、原告違法次數相隔多年，且單月僅一日不慎觸法之情節作成量罰輕重依據，反而依據未經證實之不實指控作成情輕法重之不合理處分。被告重罰目的，顯然徒為滿足社會大眾非理性要求，此等裁罰目的，與法規授權目的大相逕庭，該等處罰不具比例原則所要求之目的正當性及手段適宜性，並有裁量權濫用之不當違法情形。
㈡原處分對於逕自裁處最高額罰鍰，是否合乎比例原則一事，
均未詳加說明。系爭訴願決定對於比例原則亦含糊交代，均有說理不備之瑕疵：
1.按「……就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。否則，即屬濫用權力之違法。……。」為最高行政法院83年度判字第2291號判決所明揭，而為行政程序法第7條所明確規定。又「法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。」最高行政法院92年度判字第57號判決著有明文（同旨可參同院91年度判字第2053號判決）。次按「主管機關於裁處行使裁量權時，固有其裁量之權限，惟並非不受任何拘束，其裁量權之行使，除應遵守一般法律原則（如誠實信用原則、平等原則、比例原則）外，亦應符合法規授權之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。申言之，法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，茍主管機關未依各案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。或者主管機關就不同之違法事實裁處罰鍰，未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為之處分即屬違法。……且廢棄物清理法第53條第2款之規定之罰鍰為6萬元以上30萬元以下，係授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就各案分別為適當之裁罰，上訴人僅以『因違規情節重大』為由，依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用，所為處分均屬違法。」最高行政法院96年度判字第1271號判決闡述甚詳。
2.因此，原處分第2頁載明本件裁處最高額罰鍰，除所有類似案件皆將考量之「違法行為受影響勞工人數及所得利益」以及「資力」以外，最大關鍵裁量因素乃係出於「社會觀感」之考量。而被告復於訴願答辯書補陳處分理由時，僅以原告歷次以來違規數次，情節重大，而在第6頁時，則託言於「訴願人……本有其企業應負之社會責任……使其罰過相當」，作為裁處罰鍰額度最高額之理由。系爭訴願決定書第7-8頁中，對於原處分如何合乎比例原則，僅泛稱「裁處罰鍰額度上限之罰緩處分」有助於「勞動基準法第1條立法目的」之達成，而以「原告應負擔之社會責任」與「本次違規情節較為嚴重」作為通過「必要性原則」、「狹義比例性原則」之審查。實則，系爭訴願決定對於原處分是否為「相同有效手段下之最小侵害手段」以及「原處分對於原告之危害是否小於對公益之增益」此二點，均未曾嚴加審查。然依上開最高行政法院見解，應認若行政機關泛言「違規情節重大」，以及概念模糊程度類似之「社會觀感」、「企業社會責任」等為裁量因素時，逕處罰鍰上限額度，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，益認被告未為合理裁量，僅託言於空泛且道德之概念而為處罰，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。因此，原處分顯屬違法。系爭訴願決定未慮及此，亦應撤銷之。
㈢原處分及訴願決定，亦違反行政罰法第42條陳述意見程序所蘊含之正當法律程序原則：
1.按行政罰法第42條規定，行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，其立法目的乃在於使行政機關行使公權力時，能透過一套公正、公開之程序及人民參與過程，強化政府與人民之溝通，以確保政府依法行政，作成正確之行政決定，進而達到保障人民權益，促進行政效能之目的，此為最高行政法院101年度判字第352號判決、97年度判字第665號判決所明示。次按「正當法律程序原則的原始意涵是，關涉人民權利的公權力運作，應該設置合理正當的法定程序，俾保障人民有合理、公平參與及異議的權利。」為司法院釋字第610號許玉秀、林子儀、許宗力共同提出之部分協同意見書所述。因此，程序之合理正當，應以尊重人民在行政程序上之主體性為規範目的導向，即使受行政處分效力所影響之人，對於足以影響行政處分結果之事項（包含事實、證據認定、法律上見解）有充分陳述與辯論之機會；相對於此，就當事人之陳述與提出之資料，主導行政程序之機關則負有審酌義務，斟酌其內容而為裁判，亦即保障當事人之行政程序聽審權，乃為正當行政程序之核心（參最高行政法院93年度判字第1315號判決、本院99年度簡字第272號判決、91年度訴字第969號判決。以及陳愛娥（2004），〈正當法律程序與人權之保障－以我國法為中心〉，《憲政時代》第29卷第3期，頁380-381）。
2.被告一開始以原處分裁罰時，所載裁罰理由中僅列出6名員工，原告一開始並無針對此部分而答辯。詎料被告於訴願答辯書陳述其為原處分之裁量因素中，考量違規情節是否重大此一點上，從原處分認定所涉勞工人數僅6位，於訴願答辯書中竟稱被告考量情節中所涉勞工人數有高達11位，被告為何於原處分陳述所涉勞工人數僅6位，而於訴願答辯書增加所涉勞工人數至11位，原告至今不解。顯然，被告針對處分理由追補到額外增加5位所涉勞工部分，就此均未賦予原告任何陳述意見之機會，令原告未適時陳述意見以爭取裁處較低額罰鍰之空間，原處分違反行政罰法第42條之正當法律程序原則至明。
3.或許被告會以本件已經過訴願程序為由，認為未給予原告「額外增加之5名員工人數違規情況」陳述意見機會的瑕疵已經補正云云。然「處分前陳述意見」與「救濟程序中之陳述意見」，縱使二者原則上是由同一機關所提供之制度，但各自的目的卻迥然不同。一言以蔽之，在「訴願程序」中的意見陳述，係本於憲法第16條訴願權保障目的，與「處分前陳述意見」所本於正當法律程序原則，係屬二事，「救濟程序中之陳述意見」根本無法發揮「預防處分錯誤（或提高處分正確性）」之功能。如得以「事後的陳述意見」作為補正事由，此無異於架空行政罰法第42條本文所架構基於憲法正當行政程序所保障之事前陳述權。何況，依行政罰法第42條之陳述意見程序規定，並無如行政程序法第103條第7款免除陳述意見事由之規定，顯見立法者於此處乃考量於罰鍰處分畢竟屬於行政罰，對於程序保障密度應較為嚴格，不得任意以「救濟程序中之陳述意見」補正「處分前未給予陳述意見機會」之違法瑕疵。
㈣本件事實狀態裁判基準時，應係原處分作成時。因此被告歷
來以三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店等勞動檢查結果，而答辯其裁量係為合法云云，均無足採：
1.按「行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，旨在撤銷行政機關之違法行政處分，藉以排除其對人民之權利或法律上之利益所造成之損害。而行政機關作成行政處分後，其所根據之事實發生變更，因非行政機關作成行政處分時事實認定錯誤，行政法院不得據此認該處分有違法之瑕疵而予撤銷。」「惟行政法院審理撤銷訴訟案件之裁判基準時點，係以原處分作成時之相關法令及事實態樣為違法與否之審查，著眼在行政處分作成時的合法性，即使原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷。」分別為最高行政法院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議及104年度判字第626號判決意旨所明揭。因此，撤銷訴訟審理上，行政法院之審理任務在於審查行政處分是否以作成時之事實及法律狀態為據，進而判斷有無違法及損害原告權益，並決定其撤銷與否，在行政處分發布後事實或法律狀態變更，既非被告作成處分時所能斟酌，自不能以其後（從原處分發布至行政法院言詞辯論終結間）出現之事實或法律狀態而判斷原處分之合法性。簡言之，違法之處分，亦不能事後變為合法（參吳庚，《行政爭訟法論》，第272頁，6版，101年11月，自版。徐瑞晃，《行政訴訟法》，第472頁，104年5月，元照）。
2.查被告於原處分作成後，始對原告三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店進行勞動檢查，原告曾派員於104年5月15日至被告針對上開分店情況為受檢說明。因此，被告於其行政訴訟答辯狀中所指摘三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店等勞動檢查結果，均為原處分作成後始要求原告派員為受檢說明，系爭訴願決定書第3頁亦已明言上開分店違法情事均為「原處分機關以104年5月8日高市勞條字第10432747000號裁處書為處分後」始存有勞動檢查結果。職是，被告答辯以此作為「裁罰最高額罰鍰即30萬元之裁量因素」，其答辯應無理由。何況，三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店等勞動檢查結果，一方面均非裁判基準時已存在之理由，且非被告行使裁量權當時所存在之事實上理由；二方面顯已妨害原告攻擊防禦，亦侵害原告正當法律程序原則下之陳述意見權，均不得以裁量權行使時或處分作成時所未存在之事實上理由，以追補處分論據。
3.再查被告最早提出三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店相關勞動檢查結果及違法事實，是在原證4之訴願答辯書。而遍觀原證4之訴願答辯書，內容均未提到三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店相關勞動檢查之時點。可知系爭訴願決定書第3、4頁所稱「原處分機關以104年5月8日高市勞條字第10432747000號裁處書為處分後，尚查得訴願人所屬夢時代店……、三多店……、遠百店……、左營三越店……，分別於104年2月間有1日至6日不等超時工作之情事。
」云云，係為訴願管轄機關即高雄市政府訴願審議委員會依職權調查所得之結論。然而，對於被告以「裁罰基準時後所得之勞動檢查結果，作為答辯理由」，此項答辯已然違反最高行政法院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議及104年度判字第626號判決關於裁判基準時之意旨甚明。詎料訴願管轄機關對此均未曾加以指摘，顯有訴願決定不備之瑕疵，違反訴願法第89條第1項第3款說明理由義務，應予撤銷。並且，從系爭訴願決定書可觀，其認為原處分裁罰最高額罰鍰即將「所影響之勞工人數眾多」作為裁量因素係屬合法妥當云云（參系爭訴願決定書第6頁倒數第8行）。然究竟訴願管轄機關認定「所影響之勞工人數」僅有包括原處分載明之巨蛋店勞工2人、明誠店勞工2人、義大店勞工2人，抑或包含三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店相關違法事實？就此，未見訴願管轄機關予以詳為認定，難認系爭訴願決定已盡說明理由義務。且以原處分所認定之所涉勞工人數，三家分店各僅2人，共6人之情況下，比諸高雄市政府103年2月19日訴願決定而言，訴願管轄機關對於後者均未曾指摘有任何「所影響之勞工人數眾多」之情事。職是之故，究竟「6人是否即得構成『所影響之勞工人數眾多』情事」？亦非無疑。系爭訴願決定應係將三多店、夢時代店、左營三越店以及遠百店相關勞動檢查結果及違法事實納為訴願決定之基礎，始得出「所影響之勞工人數眾多」之結論。本於最高行政法院92年12月份第2次庭長法官聯席會議決議及104年度判字第626號判決所揭示「原處分作成後法令或事實有所變更，原則上不影響該行政處分合法性之判斷」之意旨，系爭訴願決定顯屬違法，應予撤銷。
㈤被告以原告前經高雄市政府0000000000市00000000
0000000號裁處書（下稱高雄市政府101年2月22日裁處書）0000000000市000000000000000號裁處書（下稱高雄市政府101年6月1日裁處書），分別各裁罰2萬元、8萬元，因此本件原告再次違法，應處以最高額罰鍰30萬元云云。
然101年2月22日裁處書之處分與101年6月1日裁處書之處分不僅處分管轄機關有異，裁處事實亦有不同，益證原處分加重裁罰顯構成不當聯結，亦屬違法：
1.按「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」為行政訴訟法第201條所規定。次按「『不當聯結禁止』原則本來是用來說明，行政機關為法律效果裁量時應遵守之裁量界線，要求行政機關為裁量之際，不可以考量『與裁量法規範所欲追求規範目標不相干』之因素來作成裁量。」為最高行政法院100年度判字第562號判決著有明文。因此，若法律效果裁量，納入無關因素，違反不當聯結禁止原則，應屬裁量濫用。
2.查高雄市政府101年2月22日與101年6月1日裁處書之處分裁罰所適用法規範及規範目的，與原處分之法令依據相比較，整理如下：
⑴高雄市政府101年2月22日處分：
①所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第39條。
②違法情事：於勞基法第37條所規定之「應放假之日」，要求勞工提供勞務，卻未加倍發給當日薪資。
③罰鍰數額：2萬元。
④處分機關：高雄市政府。
⑵高雄市政府101年6月1日處分：
①所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第32條第2項後段部分：
Ⅰ違法情事：延長工作時間逾越每月46小時之上限。
Ⅱ罰鍰數額：2萬元。
Ⅲ處分機關：高雄市政府。
②所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第24條部分：
Ⅰ違法情事：未給付延長工時工資。
Ⅱ罰鍰數額：2萬元。
Ⅲ處分機關：高雄市政府。
③所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第39條部分：
Ⅰ違法情事：於勞基法第37條所規定之「應放假之日」，要求勞工提供勞務，卻未加倍發給當日薪資。
Ⅱ罰鍰數額：2萬元。
Ⅲ處分機關：高雄市政府。
④所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第49條部分：
Ⅰ違法情事：令女性勞工於夜間10時工作，然未有任何工會或勞資會議同意之紀錄，亦無相關安全衛生設備之紀錄。
Ⅱ罰鍰數額：2萬元。
Ⅲ處分機關：高雄市政府。
⑶原處分：
①所違反勞動基準法之行為規範：勞基法第32條第2項前段。
②違法情事：勞工工作時間逾越每日12小時之上限。
③罰鍰數額：30萬元。
④處分機關：被告。
3.據上可知，原處分認為原告前已因違反勞基法第32條第2項規定，致受101年6月1日處分裁罰2萬元。而原告「竟再次違反本法第32條之強制禁止規定條文」，作為裁罰最高額30萬元之裁量因素云云。然而，被告均未詳究勞基法第32條第2項實屬複合性規定，同時具有兩項構成要件：⑴「每月延長工作時間上限不得超過46小時」、⑵「每日總工時不得超過12小時」，此二構成要件所欲規範之構成要件事實及行為殊異，如何能因此加重裁罰至最高額罰鍰？均未見被告提出理由。且此二構成要件雖均規範於同一項條文內，且涉及到對於工時之管制規範，然而設定「每月延長工時之上限46小時」以及「每日總工時之上限12小時」二者規範，前者係於73年7月30日所制定；後者係於91年12月25日修法時始增訂，顯見立法者於不同時空環境下，對於二者規範目的考量上亦不完全相同，被告作成原處分竟混為一談，應違反不當聯結禁止原則，顯屬裁量濫用。至於被告行政訴訟答辯狀中辯稱原告既曾經因違反勞基法第24條、第39條、第49條而受裁罰在案，更應知悉法律，故本件原告違法情事裁處最高額罰鍰為正當云云，均無可採之處，因為勞基法第24條、第39條、第49條所欲規範之構成要件事實，與勞基法第32條第2項前段殊異，故本件原告亦未「再次違反」勞基法第24條、第39條、第49條，被告以此答辯原處分為正當，應無理由。
4.何況，高雄市政府101年6月1日裁處書之處分，關於違反勞基法第32條第2項後段部分，僅裁罰2萬元最低額罰鍰；本件違反勞基法第32條第2項前段部分，卻裁罰30萬元最高額罰鍰；中間差距之大，未見被告清楚說明。原處分與系爭訴願決定一再陳稱是原告為股票上市公司、資力雄厚，裁處最高額罰鍰應屬合法妥當云云，然而，如果「資力考量」是被告作成原處分時，及高雄市政府訴願審議委員會作成系爭訴願決定時，最關鍵的裁量因素，難道原告於101年6月1日裁處書之處分作成當下，與104年5月8日原處分作成時，資力已相差達15倍？被告主張顯有可疑。毋寧應認是被告出自於「社會觀感」，屈從於輿論、網友討論、議員質詢壓力下，未斟酌原告主觀故意或過失，未斟酌究竟是何一自然人違法始推定原告之主觀可歸責性，未聽取原告裁罰前之陳述意見等，而未為合法裁量，始逕以原處分裁罰法定罰鍰額度最高額30萬元。
5.至於系爭訴願決定另以原告曾受高雄市政府101年2月22日裁處書之處分裁罰，而認原告重複違法，故裁罰罰鍰最高額度處分合法云云，更屬無稽。遍查被告之訴願答辯書，均未提及該101年2月22日函之處分，故101年2月22日裁處書之處分亦為訴願管轄機關職權調查所得之證據。系爭訴願決定書第6頁提及原告曾受高雄市政府101年2月22日裁處書之處分裁罰，故累計違法次數已達2次。然而，該101年2月22日裁處書之處分所指摘原告所違反法律，係勞基法第39條，違法情事為於勞基法第37條所規定之「應放假之日」，要求勞工提供勞務，卻未加倍發給當日薪資。此與本件違反勞基法第32條第2項前段構成要件事實與規範目的更無任何相關，原處分竟以此作為裁量因素，顯違反不當聯結禁止原則，為裁量濫用，應予撤銷。系爭訴願決定未指摘原處分違法之處，且未予以撤銷，亦屬違法，應併予撤銷。
㈥從卷內資料，被告均未指陳究竟是原告何一代表人、管理人
、其他有代表權之人或何一實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定原告之故意過失，難認被告盡其職權調查證據之義務與舉證責任；縱原告有違法之處，僅屬過失違法，逕處以最高罰鍰，違反平等原則：
1.按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條第2項所明定。從而，若係法人等組織體，其違法行為之主觀歸責要件上，依同條第2項規定，須先認定「代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員」等「自然人」之故意或過失後，始得推定法人之故意或過失。而自然人之故意過失，依行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」乃須由原處分機關證明。易言之，原處分機關作成裁罰性不利處分，須依行政罰法第7條第1項，由行政機關舉證「法人內部之自然人」之主觀歸責要件後，始得推定法人之主觀歸責要件（參陳敏，《行政法總論》，第741頁，7版，100年9月，自版。另參最高行政法院101年度判字第628號判決意旨）。
2.以本件被告所指摘原告令數名勞工超時工作，工時逾越單日12小時之上限，違反勞基法第32條第2項云云。惟按：⑴勞基法第1條第1項規定，該法立法目的最主要在於「規定勞
動條件最低標準，保障勞工權益」。顯見，勞基法第32條第2項適用下，所涉勞工應當為受法律保障之對象，不應為「違反行政法義務之行為人」。然而，從卷內資料觀之，全然無法得知被告如何推定原告之主觀可歸責性？被告究竟對於何一原告「公司內部之自然人」舉證其故意或過失後，而因此推定原告之故意或過失？均屬可疑，被告承辦人員於105年2月3日開庭當日，亦無法從卷內資料澄清上開疑慮。
⑵按司法院釋字第275號解釋理由書第一段已明言：「人民因
違反法律上義務而應受之行政罰，係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因，故於法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。……。」次按司法院釋字第685號解釋理由書第一部分第6段：「至對於應依法補繳營業稅款之納稅義務人，依營業稅法裁處漏稅罰時，除須納稅義務人之違法行為符合該法之處罰構成要件外，仍應符合行政罰法受處罰者須有故意、過失之規定，並按個案之情節，注意有無阻卻責任、阻卻違法以及減輕或免除處罰之事由，慎重審酌，乃屬當然。」因此，行政罰之裁處構成要件，必然以行為人之主觀故意或過失為可歸責性要件時，始屬合法。縱或對於法人等組織體，行政罰法第7條第2項採取「推定故意或過失」之立法原則，然而法律文義上既言「推定」，則法規範上必然留有行為人得以舉反證推翻「故意或過失」之「推定」的餘地，例如法人等組織體是否對於該違法之「內部自然人」善加盡其指揮監督義務、是否設有相關防止其違法之措施，卻無法防止違法情事之發生等。否則，若令法人等組織體無從舉反證推翻「故意或過失」之「推定」，則毋寧是令法人等組織體承擔實質的無過失責任，違反司法院釋字第275號解釋、行政罰法第7條第1項所揭示之「裁罰須以故意或過失為要件」之有責原則。詎料，被告作成原處分時，除其所指摘之數名勞工外，被告無論作成原處分、訴願答辯、行政訴訟答辯等均未舉證或論及任何原告公司內部自然人之行為有何違反勞基法第32條第2項前段之處。系爭訴願決定對此亦未深究，難認被告作成原處分善盡其職權調查義務與行政罰法第7條第1項舉證責任。原處分應屬違法，須予撤銷。系爭訴願決定對此並未指摘，亦屬違法，須予撤銷。並且，此毋寧剝奪原告舉反證推翻「故意或過失」之「推定」的任何可能性，令原告實質上係承擔無過失責任。
⑶再從被告本件承辦人員於105年2月3日準備程序時亦自承：
「整個時數都是原告提供給我們的內部的出勤時數，原告自己都知道勞工特定的天數超時影響人數很多且很頻繁，我們查得轄區內幾家，若原告這樣全省一致的管理方式，應該全省只要有分店的地方可以合理推論都用這樣的方式處理當天的營運量。」（105年2月3日準備程序筆錄〈電子筆錄〉第10頁倒數第7行至倒數第11行）。依最高行政法院62年判字第402號判例已明揭，行政罰之處罰，雖不以故意為要件，然其違法事實之認定，要不能僅憑片面之臆測，為裁判之基礎。因此，被告實係自承裁罰罰鍰數額最高額30萬元，其裁量因素所憑據之事實，均為「合理推論」，實際上即屬「臆測」（事實上，被告難道可以到全國去作勞動檢查，得知其他縣市的違法狀況？）原處分違法瑕疵至為灼然，須予撤銷。
⑷何況，就以被告承辦人員於105年2月3日準備程序中，忽爾
謂其認定違法事實時，不會去認定原告出於故意或過失（105年2月3日準備程序筆錄〈電子筆錄〉第5頁倒數第6、7行），忽爾認定原告之違法行為出於過失（105年2月3日準備程序筆錄〈電子筆錄〉第6頁第6、7行），忽爾因應開庭攻防變化，轉變態度認定原告之違法行為出於故意（105年2月3日準備程序筆錄〈電子筆錄〉第10頁第17行、倒數第6行）。顯見其於行使裁量權時，對於故意或過失根本未詳究其實，充分舉證。然而，根據最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱最高行政法院102年度決議）見解，「過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低」，故於裁量裁罰數額時，二者均須有別，對於過失違法不應處以最高額度罰鍰，否則即有故意違法及過失違法給予相同待遇之情節，構成「不等者等之」。因此，被告皆已自承認定違法事實時，不會去認定原告出於故意或過失，顯然構成裁量怠惰無疑。
3.過失違法應與故意違法所受責難程度有別，不應均同處以最高額度罰鍰：
⑴按最高行政法院102年度決議謂：「……稅捐稽徵機關如據
以對應扣未扣稅額超過20萬元之過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低，非不得依倍數參考表使用須知第4點，將裁罰倍數予以調低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨。……。」至所謂過失，則依最高行政法院102年度判字第738號判決所示：「所謂過失係指行為人雖非故意，但按其情節應注意，並能注意，而不注意者，或行為人對於構成違規之事實，雖預見其能發生而確信其不發生者而言。故行為人對於構成違規之事實，預見其發生者，縱非故意，亦係有認識之過失。又無認識之過失責任之成立，係以『不知』（不注意）為基礎，以『應注意，並能注意』為條件，行為人本難僅以其事先不知違規事實可能發生，作為免除過失責任之論據。再依行政罰法第8條前段規定：『不得因不知法規而免除行政處罰責任。』乃因任何人都有知法及守法之義務，且法規既經公布或發布，即非不能知悉，縱使不認識自己行為為法規所不許，或誤認自己行為為法規所許可，仍構成『應注意，並能注意，而不注意』之過失要件。」從而，若行為人不認識自己行為為法規所不許，仍構成「應注意，並能注意，而不注意」之過失要件。
⑵查原處分所指摘違法時間，均於104年2月17日至27日間，係
於春節連假前後，原告乃餐飲業者，過年期間係為營運量之高峰期，對於旗下各單位確實給予每名勞工休息時間。因此，對於令旗下員工有延長工時工作超過法定限度之情事等，原告實際現場主管職員於行為當下，不僅未認知勞基法第32條第2項之上限規定，對於延長工時工作超過法定限度之事實，事前亦無認知。在實際職員欠缺認知下，遑論有任何故意可言。充其量，原告亦僅應被推定為過失違法，不應認定為故意違法。從而，既然故意違法責難程度與過失違法有別，則對於過失違法不應處以最高額度罰鍰，否則即有故意違法及過失違法給予相同待遇之情節，構成「不等者等之」而違反平等原則。且依最高行政法院102年度決議，直接處以「最高額罰鍰額度」，應屬裁量怠惰。因此，原處分及系爭訴願決定，違法之處至為灼然。
㈦原處分違反行政程序法第5條行政行為明確性原則：按行政
程序法第96條第1項第2款規定，行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據等事項。又該規範目的在於使人民得以明瞭行政機關作成行政處分之法規依據、事實認定及判斷理由等，而得資為提起行政救濟以行使攻擊防禦，因此始符行政程序法第5條行政行為明確性原則，為最高行政法院99年度判字第590號判決闡述綦詳。如前所述，被告作成原處分時，除其所指摘之數名勞工外，均未舉證或論及任何原告公司內部自然人之行為有何違反勞基法第32條第2項前段之處。因此，對於何一公司內部自然人何一構成要件行為，足以推定原告故意或過失之主觀歸責性要件，均屬不明，令原告無從行使攻擊或防禦權，足認原處分違反行政行為明確性原則無疑。
㈧原處分中關於勞基法公布姓名處分，因係以合法有效之罰鍰
處分為其客觀構成要件，故若原處分中關於罰鍰處分係屬違法，公布姓名處分自應罹有違法瑕疵。若撤銷罰鍰處分，公布姓名處分部分之構成要件亦有欠缺，須併予撤銷：
1.按「違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。」為勞基法第80條之1第1項所明定。因此，該條文規範構造如下：構成要件為違反本法經主管機關處以罰鍰；法律效果為公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，限期令其改善，屆期未改善者，應按次處罰。因此，勞基法第80條之1第1項之公布姓名處分，係以「違反勞動基準法後所致罰鍰處分」作為公布姓名處分之構成要件。若罰鍰處分違法，則該公布姓名處分亦屬「構成要件違法」，而罹有瑕疵。退步言之，若罰鍰處分遭撤銷，則該公布姓名處分亦因「構成要件欠缺」而須予撤銷。原處分關於裁罰最高額罰鍰30萬元處分，顯有違反不當聯結禁止原則所致之裁量濫用、未盡行政罰法第7條第1、2項職權調查證據之義務與舉證責任以及違反正當法律程序原則之瑕疵。因此，公布姓名處分自因其構成要件（裁罰最高額罰鍰30萬元罰鍰處分）違法，而同罹有違法瑕疵。退步言之，若裁罰最高額罰鍰30萬元罰鍰處分遭撤銷，則原處分關於公布姓名處分亦因「構成要件欠缺」而須予撤銷。
2.復按最高行政法院103年度判字第453號判決：「學理上所稱『違法性承繼理論』，係以行政處分之作成，應以他行政處分之合法存在為基礎時，如為基礎之前處分違法，則後處分之合法性，即受影響。」再按臺北高等行政法院94年度訴字第3647號判決（受最高行政法院98年度判字第1009號判決維持）認為：「……於先行處分與後行處分屬於一個連貫性之手續……，先行處分之違法性為後行處分所承繼，在後行處分之撤銷訴訟上，法院得以先行處分之違法，進而否認其效力，不引為後行處分之裁判依據，此即學說上所稱之『違法性承繼』……。」因此，從勞基法第80條之1第1項規範結構以觀，公布姓名處分既係以罰鍰處分作成而為構成要件，則必然公布姓名處分之作成，應以罰鍰處分之合法存在為基礎，則罰鍰處分與公布姓名處分二者係屬連貫性之程序。顯然，依最高行政法院103年度判字第453號判決、臺北高等行政法院94年度訴字第3647號判決（受最高行政法院98年度判字第1009號判決維持）見解，原處分罰鍰處分部分上揭所指摘之違法，應由公布姓名處分所承繼，併存違法瑕疵，均須予以撤銷。
㈨原告不爭執被告指摘具體工時情況，無逃避處罰意圖，亦坦
然面對依法行政所為之裁罰。然原告細察其情，本件實係被告違法濫權，於調查證據程序及適用法律構成要件上均具瑕疵，裁罰最高額罰鍰又無依據，僅憑報紙輿論、BBS社群討論（即PTT站）、議員於議會之質詢等，逕為粗糙裁罰（參照105年2月3日準備程序筆錄〈電子筆錄〉第5頁倒數第1、2行，此為被告所自承者）。毋寧是民粹治國下，被告全無理性思量、未曾詳為調查證據與認定事實、未曾謹慎思考裁量權之行使、並錯誤適用法律與濫用裁量下作成原處分。而訴願管轄機關亦過於偏袒被告（僅調查對被告有利事實，對於原告有利事實均未行使其調查職權），且未指摘上開違法之處，系爭訴願決定亦屬違法。就此，原告對於原處分及系爭訴願決定實難甘服。為糾正行政機關違法、濫權之瑕疵，以維護依法行政之合法、合憲秩序，原處分與訴願決定均應撤銷，發回被告重為處分等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告則以︰㈠本件原告巨蛋店勞工李昱廷於104年2月19日、21日，朱俊彥
於104年2月17日、19日、20日、22日，鄭侑宗於104年2月19日、23日及涂家宏於104年2月17日、19日；明誠店勞工王泳翔於104年2月17日、18日、21日及22日，馬慶權於104年2月17日、18日、20日、21日、22日，簡士哲於104年2月17日、18日20日、21日、22日及黃焜源於104年2月17日、18日、20日及22日；義大店勞工孫耀臨於104年2月19日及21日，陳伯翰於104年2月20日、21日、22日、23日、27日及劉家綸於104年2月19日、20日、21日及23日，前述日期皆有1日工作時間超過12小時之情形。查勞基法立法目的，旨在規範勞動條件最低標準，以保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，此觀諸該法第1條規定至明，原告自應履行該法所課予雇主法定義務。且依行政罰法第18條第1項及勞基法第80條之1第2項規定，審酌原告係屬餐飲業之上市公司，所屬門市遍布全台，集團勞工人數眾多，違規行為影響勞工權益重大。
㈡另據被告實施勞動檢查結果資料載，原告巨蛋店勞工李昱廷
於104年2月19日、21日，朱俊彥於104年2月17日、19日、20日、22日，鄭侑宗於104年2月19日、23日及涂家宏於104年2月17日、19日；明誠店勞工王泳翔於104年2月17日、18日、21日及22日，馬慶權於104年2月17日、18日、20日、21日、22日，簡士哲於104年2月17日、18日20日、21日、22日及黃焜源於104年2月17日、18日、20日及22日；義大店勞工孫耀臨於104年2月19日及21日，陳伯翰於104年2月20日、21日、22日、23日、27日及劉家綸於104年2月19日、20日、21日及23日；夢時代店勞工吳香潔於104年2月20日、22日，潘鋐源於104年2月19日、22日、23日，呂冠震於104年2月20日、22日、23日，邱閎達於104年2月19日、20日、22日，李明財於104年2月19日、20日、23日，黃羿夫於104年2月19日、22日、23日，陳文泰於104年2月19日、20日、22日、23日，廖本傑於104年2月19日、20日、22日、23日：三多店勞工郭馥誠於104年2月18日、19日、21日、22日，陳裕鴻於104年2月19日、22日，方睿紘於104年2月21日，陳源汎於104年2月18日、19日、22日；遠百店勞工羅章庭，吳峙霈於104年2月21日、陳誠植於104年2月19日、20日，曾威榮於104年2月20日，李振華於104年2月19日、22日，薛有倫於104年2月19日、22日，蔡鈞安於104年2月19日、20日，羅章庭於104年2月14日、20日；左營三越所屬勞工孫若勝於104年2月16日、17日、20日、23日，黃濬承於104年2月14日、18日、19日、23日，洪偉翔104年2月18日、19日、20日、21日、22日、23日，謝銘元於104年2月17日、18日、19日、20日、22日，蔡侑呈於104年2月16日、17日、18日、19日、20日、23日，黃朝裕於104年2月16日、17日、19日，廖鈞珀於104年2月16日、18日、19日、20日、22日，曾世皓於104年2月17日、18日、19日、22日、23日，陶德佳104年2月17日、19日、20日、22日、23日，林辰曦於104年2月17日、18日、23日，謝郁文於104年2月16日、17日、18日、20日、23日等，上述分店皆有勞工超時工作等情事，且原告前曾經被告於101年6月1日以高市府勞條字第10134029600號裁處違反勞基法第24條、第32條第2項、第39條及第49條規定，共計裁罰8萬元在案，原告既曾經裁罰在案，應更知悉勞基法之規範，並應恪遵該法課予雇主之法定義務，原告卻再次違反，且原告所有高雄之七家分店均有違規情形，受影響之勞工人數眾多，原告既為國內知名餐飲集團，本有其企業應負之社會責任，對於法規之遵守更是企業主最基本應盡之義務，卻一再違規、漠視法律，且辯稱因實際現場主管職員行為當下未認知勞動法令，遑論有何故意可言云云，純係卸責之詞，自難採憑。
㈢又按行政程序法第7條及第10條規定，行政行為所採取之方
法，應有助於目的之達成，且行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。本案原告並非初次違反勞基法案件，其曾於101年經裁罰後，函復高雄市政府並提出具體改善計畫，自承其集團員工人數已超過1800人，對社會責任有更高度承諾等語，顯見原告對於勞工為其永續經營之重要資本，應恪遵法律課予雇主之法定義務，保障勞工權益，加強勞雇關係，以落實勞基法之立法意旨亦認同並有能力實現。然原告卻未因前兩次裁罰而確實依法改善，且本次違規情節相較前兩次違規情形，除勞工人數較前次增加數倍外，並使勞工於短時間密集、連續超時工作，非如原告所指單月僅1次不慎觸法而情事單純之情形。故被告依行政罰法第18條之規定審酌原告違法行為受影響勞工人數及所得利益，並考量受處罰者之資力、累計違法次數及應受責難程度，基於保障勞工權益，爰依勞基法第79條第1項第1款規定，處30萬元罰鍰，使其罰過相當，從而原處分並無違法或不當，應予維持。查勞基法已課予原告應遵守該法構成要件之行政法上作為義務，是原告所述理由，洵不足採，被告依法裁罰，核屬有據。
㈣原告雖以上開理由置辯，然查勞基法之立法目的，旨在規範
勞動條件之最低標準，以保障勞工權益、加強勞雇關係、促進社會與經濟發展，此為勞基法第1條所明定，且原告自應履行該法所課予雇主之法定義務，故被告依行政罰法第18條第1項及第80條之1規定，審酌原告係屬餐飲業之上市公司，其所屬門市遍布全台，集團勞工人數眾多，其違規行為影響勞工權益重大，依據原告所屬巨蛋店勞工李昱廷於104年2月19日、21日，及涂嘉宏於104年2月17日、19日；明誠店勞工王泳翔於104年2月17日、18日、21日、22日，及黃焜源於104年2月17日、18日、20日及22日；義大店勞工孫耀臨於104年2月19日、20日，及劉家綸於104年2月19日、20日、21日及23日等出勤紀錄，皆有1日工作時間超過12小時之情形，且被告業於101年6月1日以高市府勞條字第10134029600號裁處書裁罰在案，本案原告再次違反使勞工超時工作之同一條文，故審酌上述情事，被告加重原告裁處金額至30萬元。另被告於答辯資料所載原告其他分店超時情形僅為事實之呈現，並非為被告加重裁處之依據，併予敘明。至有關原告所指101年2月22日處分及101年6月1日與本案處分管轄機關有異，係被告依高雄市政府公報之102年5月2日公告「勞動基準法有關本府權限部分，劃分予本府勞工局」為處分管轄機關，應無不當，且與原告是否加重處分無涉。
㈤再者，依社會通念，餐飲業於農曆過年期間，可預見為其營
業之高峰，且原告業經被告以101年6月1日處分裁處在案，對勞基法第32條第2項使勞工超時工作之條文應有一定之認識，且依據原告事業單位之規模，以及行業特性春節營運會達到高峰，原告應係故意違反該規定。縱非故意使其發生，但按其情節應能預見該農曆年期間營業高峰會有人力不足，使勞工超時之情形，然原告應注意能注意而不注意，進而違反勞基法第32條第2項規定，此有原告之104年3月31日會談紀錄載「經查本公司內場人員確實於104年過年期間有1日超過12小時，但實因餐飲業之性質特殊，對於過年這段時間之人力不足，以致勞工出勤時間過長……」等資料可稽，顯有故意或過失之責。且查原告各分店皆有設置代表原告管理勞工事務之職員、受僱人或從業人員等，本件內場勞工超時工作，衡情係由代表原告管理勞工事務之渠等人員之職員之決定使之，而縱使該等人員非出於故意違反規定，但仍有按其情節應注意、能注意而未善盡注意義務，致生該延長上開勞工之工作時間連同正常工作時間，超過12小時之違法事實，該等人員仍有過失之責，則依行政罰法第7條第2項之規定應推定為原告之過失，故本件原告具備責任條件自堪認定。另有關原告要求被告提具楊棻荍及劉芸卉二人在職訓練之證明，惟上述二人係依勞基法執行勞動檢查，而非依勞動檢查法執行相關檢查，與原告所指情形係屬有別，原告主張顯對法令有所誤會。準此，原告違反勞基法第32條第2項之事實明確，已堪認定，原告主張，洵不足採，從而原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有104年2月26日陳情書（訴願卷第192頁）、104年3月12日巨蛋店勞動條件檢查會談紀錄表（訴願卷第193-195頁）及勞動檢查提示事項（訴願卷第218頁）、104年3月27日義大店勞動條件檢查會談紀錄表（訴願卷第274-276頁）及談話紀錄（訴願卷第280-282頁）、104年3月27日明誠店勞動檢查提示事項及談話紀錄（原處分卷第3冊第424-426頁）、104年3月31日原告人力資源部經理談話紀錄（訴願卷第170-172頁）、明誠店員工王泳翔（訴願卷第240頁）、黃焜源（訴願卷第258頁）、義大店員工孫耀臨（訴願卷第284頁）、劉家綸（訴願卷第298頁）、巨蛋店員工李昱廷（訴願卷第328頁）、涂嘉宏（訴願卷第323頁）打卡紀錄及出勤統計表、原處分（本院卷第33-35頁）及訴願決定書（本院卷第39-48頁）等附卷可稽，堪以認定。兩造之爭點為：㈠本件原告違反勞基法第32條第2項前段規定，使其員工1日超過12小時工作之違章行為，係出於故意或過失？㈡被告所為裁處原告罰鍰30萬元，並公布名稱之原處分，是否適法？茲將本院之判斷分述如下：
㈠按勞基法第1條規定：「（第1項）為規定勞動條件最低標準
，保障勞工權益，加強勞雇關係，促進社會與經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。（第2項）雇主與勞工所訂勞動條件，不得低於本法所定之最低標準。」第4條規定：「本法所稱主管機關：……；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第32條第2項規定：「前項雇主延長勞工之工作時間連同正常工作時間，1日不得超過12小時。延長之工作時間，1個月不得超過46小時。」行為時第79條第1項第1款規定：「有下列各款規定行為之一者，處新臺幣2萬元以上30萬元以下罰鍰：一、違反…第32條…規定。」第80條之1規定：「（第1項）違反本法經主管機關處以罰鍰者，主管機關應公布其事業單位或事業主之名稱、負責人姓名，並限期令其改善；屆期未改善者，應按次處罰。（第2項）主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」㈡次按地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為法
律上具有自我負責處理自己事務之獨立行政主體，得因地制宜自主規劃採取有效能之組織體，遂行地方自治團體內部任務之分派及執行（司法院釋字第498號及第527號解釋意旨參照）。而我國中央法律規定「本法所稱主管機關」之「地方主管機關條款」，係我國立法上以最高行政機關代替行政主體之習慣，故其規範意義應解為「直轄市」與「縣（市）」公法人本身，僅在表明相關地方自治團體有其管轄權限，而不應認其係限定直轄市政府或縣（市）政府為主管機關，故無論是自治事項之確認或委辦事項之規定，其均屬「地方自治團體之權限」，從而取得團體權限之地方自治團體，得基於團體權限之自主組織權之初次分配，決定其內部執行機關（最高行政法院103年2月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。準此，本件依據勞基法第4條、高雄市政府組織自治條例第2條第2項、第6條及高雄市政府勞工局組織規程第3條之規定，被告為勞動條件行政事項之主管機關，而具有本件事務管轄之權限，先予敘明。
㈢經查，本件被告因接獲民眾陳情，於104年3月間對原告實施
勞動檢查，發現原告所屬高雄市巨蛋店、明誠店及義大店之系爭6名員工，於事實欄所述日期及工作地點，分別有延長工作時間連同正常工作時間，1日超過12小時之情形，被告爰以原告違反勞基法第32條第2項規定，依行為時同法第79條第1項第1款及第80條之1等規定，以原處分裁處原告30萬元罰鍰，並公布名稱等情，已據兩造分別陳明在卷（本院卷第251、256、440、445頁），且有原處分、會談紀錄表、談話紀錄、打卡紀錄及出勤統計表等附卷可稽，堪信為真實。㈣原告雖主張被告於訴願程序補充朱俊彥等35名員工有延長工
作時間連同正常工作時間，1日超過12小時之情形，未予原告陳述意見之機會，有違正當法律程序原則。且被告考量原處分作成後之上開事實，又以與原處分認定事實不同之高雄市政府101年6月1日裁處書之處分，作為原處分加重裁處之理由，顯有違反不當聯結禁止原則、行政自我拘束原則、平等原則、比例原則及裁量濫用之情事。另又未予認定原告係如何出於故意或過失，逕為最高額罰鍰之裁罰，亦有裁量怠惰之違法情事，而予以爭執原處分之適法性云云；惟查：
1.原告所屬巨蛋店勞工朱俊彥於104年2月17日、19日、20日及22日，鄭侑宗於同年2月19日及23日；明誠店勞工馬慶權於同年2月17日、18日、20日至22日，簡士哲於同年2月17日、18日、20日至22日；義大店勞工陳伯翰於同年2月20日至23日、27日；夢時代店勞工吳香潔於同年2月20日、22日，潘鋐源於同年2月19日、22日、23日，呂冠震於同年2月20日、22日、23日，邱閎達於同年2月19日、20日、22日，李明財於同年2月19日、20日、23日，黃羿夫於同年2月19日、22日、23日，陳文泰於同年2月19日、20日、22日、23日，廖本傑於同年2月19日、20日、22日、23日：三多店勞工郭馥誠於同年2月18日、19日、21日、22日，陳裕鴻於同年2月19日、22日，方睿紘於同年2月21日，陳源汎於同年2月18日、19日、22日；遠百店勞工吳峙霈於同年2月21日、陳誠植於同年2月19日、20日，曾威榮於同年2月20日，李振華於同年2月19日、22日，薛有倫於同年2月19日、22日，蔡鈞安於同年2月19日、20日，羅章庭於同年2月14日、20日；左營三越勞工孫若勝於同年2月16日、17日、20日、23日，黃濬承於同年2月14日、18日、19日、23日，洪偉翔同年2月18日、19日、20日、21日、22日、23日，謝銘元於同年2月17日、18日、19日、20日、22日，蔡侑呈於同年2月16日、17日、18日、19日、20日、23日，黃朝裕於同年2月16日、17日、19日，廖鈞珀於同年2月16日、18日、19日、20日、22日，曾世皓於同年2月17日、18日、19日、22日、23日，陶德佳同年2月17日、19日、20日、22日、23日，林辰曦於同年2月17日、18日、23日，謝郁文於同年2月16日、17日、18日、20日、23日等合計35名員工（下合稱朱俊彥等35名員工），均有於104年2月間延長工作時間連同正常工作時間，1日超過12小時之情形等情，已據被告陳明在卷，且為原告所不爭執（本院卷第445頁），復有原處分卷（如第4冊第509、511、
515、517頁、第5冊第530、532、534、536、538、540、542、544頁、第6冊第582、584、586、592、594、596頁、第7冊第599、601、603、605、607、609、611、613、614、615、616頁等）在卷足憑，應可認定。
2.其次，衡諸被告於作成原處分前之行政程序中，業已請原告於104年3月31日會談翌日10日內對於本件實施勞動檢查結果陳述意見（訴願卷第172頁），惟原告並未於期限內陳述意見，依行政程序法第105條第3項之規定，即視為放棄陳述之機會。又參諸本件被告當庭陳述：其係以原處分所載事實為裁罰依據，並未追補朱俊彥等35名員工亦有延長工作時間連同正常工作時間，1日超過12小時之情形，作為原處分加重裁罰之事實及理由。而其於訴願程序中補充朱俊彥等35名員工有超時工作之情事，僅係一事實之呈現等語（本院卷第25
1、441頁），稽之被告依實施勞動檢查結果所作成之原處分，其事實及理由載明：被告於104年3月12日、20日、27日及31日對原告實施勞動檢查，經抽查原告所屬勞工出勤紀錄及工資清冊，查原告所屬巨蛋店勞工李昱廷於同年2月19日及21日，涂家宏於同年2月17日、19日；明誠店勞工王泳翔於同年2月17日、18日、21日及22日，黃焜源於同年2月17日、18日、20日及22日，義大店勞工孫耀臨於同年2月19日及21日，劉家綸於同年2月19日至21日、23日，皆有1日工作時間超過12小時之情形。原告違反勞基法第32條第2項規定，前經高雄市政府（誤載為被告）以101年6月1日裁處書裁處在案，再次違反該強制禁止規定，按原告為股票上市之連鎖大型企業，審酌其違法行為受影響勞工人數及所得利益，並考量其資力及社會觀感，依行為時勞基法第79條第1項第1款及第80條之1規定，處30萬元罰鍰，並公布名稱等語（本院卷第33-35頁），足見原告僱用之勞工朱俊彥等35名員工，於104年2月間雖亦有超時工作之情形，惟被告並未以之為本件裁罰之違章構成要件事實。則被告就此部分事實，於原處分作成前之行政程序中，雖未給予原告陳述意見之機會，要難謂有違反行政罰法第42條之規定可言。是以，原告指摘被告於原處分裁處前，未給予原告陳述意見之機會，顯已違反行政罰法第42條所規定之正當法律程序云云，並非可採。
3.又按行政程序法第96條第1項第2款規定行政處分以書面為之者，應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而為此等記載之主要目的，係為使人民得以瞭解行政機關作成行政處分之法規根據、事實認定及裁量之斟酌等因素，以資判斷行政處分是否合法妥當，及對其提起行政救濟可以獲得救濟之機會。故書面行政處分關於事實及其法令依據等記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民瞭解其受處分之原因事實及其依據之法令判定之，而非須將相關之法令及事實全部加以記載，始屬適法。另按當事人提出之證據資料，得據以為有利或不利於他造事實之認定者，依證據共通原則，該證據於兩造間，法院均得共同採酌，作為判決資料之基礎。又認定事實所憑之證據，不以能直接證明待證事實之證據（直接證據）為限，倘綜合各種情況及資料能證明一定之間接事實或補助事實，而依此項間接事實或補助事實，根據經驗法則（指吾人基於日常生活經驗所得之定則，並非個人主觀上之推測）及論理法則（指理則上當然之法則，一般人均不致有所懷疑之理論上定律，具有客觀性）之研判與推理作用，得以推論待證事實存在之證據（間接證據或情況證據），亦包括在內。茲查：
⑴衡酌被告於本院審理中雖先稱其實施勞動檢查不會去認定原
告出於故意或過失，因為原告就是違法之行為（本院卷第253頁），又稱原告係過失違章行為（本院卷第254頁），惟嗣則提出更正，陳稱其係依據原告事業單位之規模，以及行業特性春節營運會達到高峰，加上原告已經第2次違法，影響勞工之人數，原告應係故意違反該規定。因為春節營運來客數一定比平時高，整天都在高峰，此係原告可預期，而依據原告幾乎每家店勞工超時都非常明確，這樣全省一致管理方式，可以合理推論原告都用這樣方式處理當天營運量，顯然故意成分比較高等語（本院卷第258頁），足徵被告對於本件原告之違章行為，顯係認定原告主觀上係出於預見違章事實之發生，且其發生不違背本意，而任其發生之間接故意。至於被告嗣後雖又以原告縱無故意亦有過失等語置辯（本院卷第443頁），惟此核係被告訴訟上對於原告主觀歸責要件之先、備位攻擊防禦方法之主張，並不影響被告對於原告之違章行為，實係出於故意（間接故意）之認定。是以，原處分雖未詳載原告主觀上係出於故意之違章行為，然依其所載之事實及裁量因素，應足使原告瞭解其受處分之原因事實，尚難僅因被告未將相關事實全部加以記載，而遽指為違法。⑵又關於被告對於原告之違章行為，認定其主觀上係於出於故意（間接故意）乙節，勾稽：
①原告三多店前使勞工於100年9月12日中秋節出勤，工資未
加倍發給，違反勞基法第39條規定，經高雄市政府依同法第79條第1項第1款規定，以101年2月22日裁處書（訴願卷第219頁）裁處2萬元罰鍰。原告乃委請理律法律事務所審核新工時制度（訴願卷第168-169頁），並於101年3月15日以人字第0000000號函向高雄市政府說明具體改善計畫（訴願卷第166-167頁），原告於上函載明：「……2.本公司為符合法令規範，啟『2012工時專案』，針對工作時間、休假制度、工作規則及勞動契約進行診斷，經與理律法律事務所共同討論研議，修正後的新制度與管理規章已於101年1月1日起生效。」而其執行內容說明包括「月休假：7天，……；每日工時：內場8小時＋1小時加班，外場8小時，內場因營運需要延長工作時間，依勞基法規定辦理，或經員工同意後補休。外場每月額外彈性排休8小時，以符合雙週84小時之規定，另依法給付加班費或經員工同意後補休。」又原告所訂之勞動契約並規定（訴願卷第177頁）：「五、工作時間、加班及休假：㈠乙方每日正常工時8小時，雙週正常工作總工時以84小時為限，乙方同意每月加班31小時，加班時段由甲乙雙方共同排定，但連同正常工時在內，乙方1日工作時間不得超過12小時。」則原告101年後之新制度與管理規章及所訂定之勞動契約，既均已修正為符合勞基法之相關規定，足認原告業已明確知悉勞基法法定工時及加班時數之相關限制規定。
②次查，依據被告所陳：「公司係法人組織透過自然人來管
理，店長確實係代替公司管理、指揮權限，不僅這個店長，整個案件查出來都有超時的行為，不是單一自然人的行為，也就是各店長被賦予監督管理權限的管理者，在我們轄區內我們看到是普遍性的狀況，顯然公司的制度賦予有指揮監督的自然人以這樣的作為讓員工超時。」、「店長雖然知道營業高峰的狀況，但人員排定沒有考量人員有超時的問題，因此原告在管理者有瑕疵」、「我們去檢查時，原告所有出席系統係由總公司系統掌控的……，上班時數係由總公司掌控的。」等語（本院卷第260、440、446頁），以及參諸原告人力資源部經理張孟婷於104年3月31日接受被告詢問時陳稱：「（問：請說明貴公司內場人員有1日出勤超過12小時之情事？）經查本公司內場人員確實於104年過年期間有1日超過12小時，但實因餐飲業之性質特殊，對於過年這段時間之人力不足，以致使勞工出勤時間過長，但本公司也已經改善此狀況，增加人力，避免使勞工1日出勤超過12小時之情事。」、「（問：請說明貴公工時如何排定，及延長工時之依據為何？）每日正常工時8小時計算，固定月休7天，每日超過8小時部分才計算延長工時，原則上會以員工之刷卡為依據，若有異常會於當日由主管與員工確認審定，並載於出勤紀錄中（超加……），另本公司之出勤系統會另外計算每2週超過84小時之加班時數，本公司會於每月25日完成預排次月之出勤，而休假與出勤係由勞工與該店主管協商排定……。」等語（訴願卷第170-171頁），足認原告僱用之勞工於正常工作時間外延長工作時間，均係於原告管理階層人員之指揮監督下為原告提供勞務，且勞基法有關限制勞工延長工作時間之規定，係為保障從屬關係之勞工權益而設，雇主亦無以勞工之個人意願而卸免其責。是原告管理階層人員（總公司人事管理階層或各店主管）既已預見農曆春節期間係餐飲業營運之高峰期，且斟酌原告所屬設於高雄市之各店勞工，除系爭6名員工外，尚有朱俊彥等35名員工亦均有1日超過12小時工作之情事，足見依憑此項間接事實之客觀事證，已得據以推論原告管理階層人員主觀上實已預見內場員工於農曆春節期間可能超時工作，惟其均未加派人員因應，而容任使其員工1日超時12小時工作之事實發生，則原告顯係出於故意（間接故意），至為明確。是以被告辯稱：原告各分店皆有設置代表原告管理勞工事務之職員、受僱人或從業人員等，本件內場勞工超時工作，衡情係由代表原告管理勞工事務之渠等人員之職員之決定使然，本件原告之違章行為，係出於故意等語，並非無據。再者，行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」縱被告未將相關事實全部加以記載或於原處分詳載原告管理階層人員之姓名，惟衡酌原告管理階層人員（總公司人事管理人員及各店主管）均屬可得確定之人，依此既可推定原告使其勞工超時工作之違章行為係出於故意，自亦難因此遽指原處分違反明確性原則而違法。
③況按行政罰法第7條第1項固規定：「違反行政法上義務之
行為非出於故意或過失者，不予處罰。」惟依司法院釋字第275號解釋載明：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」本件審酌被告於作成原處分前之行政程序中，業已請原告於104年3月31日會談翌日10日內對於本件實施勞動檢查結果陳述意見，惟原告並未於期限內陳述意見，委難採認其有可以推翻故意推定之有利事證。再者，原告於訴願程序中已知悉被告所補充之間接事實（本院卷第83-97頁），且於本件訴訟程序中，原告對於被告所補充之間接證據及間接事實，得以推論原告係出於故意（間接故意）而容任使其員工超時工作之事實發生，亦已盡其攻擊防禦之能事（本院卷第444-446頁），惟仍無積極事證足以推翻原告係出於故意違章行為之認定。則被告主張本件原告之違章行為，主觀上係於出於故意（間接故意）乙節，核屬有據，而堪採憑。至於原告訴稱其違章行為至多僅出於過失云云，尚非可信。
4.復按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」勞基法第80條之1第2項亦規定：「主管機關裁處罰鍰，得審酌與違反行為有關之勞工人數、累計違法次數或未依法給付之金額，為量罰輕重之標準。」⑴本件依原處分記載：「……㈡查受處分人違反本法第32條第
2項規定，前經本局以101年6月1日高市勞條字第10134029600號裁處書裁處在案，再次違反本法第32條之強制禁止規定條文，按受處分人係為股票上市之連鎖大型企業，經本局抽查2家分店均有違反情事，審酌其違法行為受影響勞工人數及所得利益，並考量其資力及社會觀感，爰加重違反本法第32條第2項規定之處分，依本法第79條第1項第1款及第80條之1規定，處新臺幣30萬元罰鍰，並公布名稱。」等語，可知被告審酌原告前已因所屬勞工劉元龍100年12月總工作時間達264小時，延長工時共計72小時，超過每月延長工作時間不得超過46小時規定，違反勞基法第32條第2項規定，經高雄市政府以101年6月1日裁處書（訴願卷第221-223頁）裁處罰鍰2萬元在案。嗣又再次使系爭6名員工有延長工作時間連同正常工作時間，1日超過法定12小時之違章行為，乃將前次處分列為累計違法次數之量罰加重因素，則被告裁處罰鍰所考量之因素，核與勞基法第80條之1第2項規定無不合。
⑵次參之勞基法第32條第2項前段及後段之規定，雖將延長工
作時間區分為以日為觀察單位（1日連同正常工作時間不得超過12小時），及以月為觀察單位（1個月不得超過46小時）兩種情形，惟揆諸其違章行為類型之限制目的，均在於保障勞工不致因過勞而危害其身心健康之保護目的而設，是依勞基法第80條之1第2項之規定意旨，並無不許合併觀察累計違法次數之理。再者，前揭101年6月1日裁處書及原處分雖係分別以高雄市政府及被告機關之名義而作成，然其處分機關均係處分作成時勞基法之主管機關，而被告嗣僅係基於地方自治團體之自主組織權，依團體權限之分配而取得事務管轄權限。是以，前揭101年6月1日裁處書及原處分均係基於主管機關職權而作成之裁罰處分，自亦無不許合併觀察累計違法次數之理。原告訴稱原處分違反不當聯結禁止原則云云，洵非可採。
⑶又按罰鍰具有制裁、預防（特別預防及一般預防）及剝奪所
得之功能，以維護行政法秩序之管制目的。故罰鍰額度應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，使行為人違反行政法上義務之程度與裁罰目的間符合比例原則，並發揮制裁及預防之功能。本件被告斟酌原告係出於故意（間接故意）而為違反勞基法第32條第2項規定之違章行為，且受影響勞工人數為6名（其超時工作之日數合計為18日），又原告前已有使勞工超時工作之違章行為，卻再次違反前揭強制禁止規定條文，並考量其資力及社會觀感等具體個案情節，作成裁處最高額罰鍰30萬元之裁量決定，參照原告登記資本總額高達3億元，實收資本額232,660,000元（本院卷第123頁），確係資本財力雄厚之公司組織，依其前已使勞工超時工作而受罰，本次又故意再次違反該保護勞工權益之強制規定，且受影響勞工人數高達6名（被告並未論計朱俊彥等35名員工），依此足徵原告對與其資力顯不相當之罰鍰數額之感應力薄弱，則基於特別預防之法理，難謂無以加重處罰使其足生警惕之必要。又被告裁罰時所考量之社會觀感，或可稱之為國民法律感情，僅係表彰當代國民依社會一般通念所認知之責罰相當原則，被告予以斟酌裁量，亦難謂與法規授權目的有違。是以，被告綜合本件具體個案情節，而作成裁處原告最高額罰鍰30萬元之決定，尚難認有原告所指摘之違反行政自我拘束原則、比例原則、平等原則、裁量濫用及裁量怠惰等違法情事可言。至於原告所舉高雄市政府103年4月2日訴願決定（原證5）及103年2月19日訴願決定（原證6）之案例事實，有關違規人數、次數與經營規模等與本件具體個案情節未盡相同，亦難比附援引而採為有利於原告之認定。
5.準此以觀，本件原告有故意違反勞基法第32條第2項前段規定之違章行為，經被告斟酌行政罰法第18條第1項及勞基法第80條之1第2項規定之各項因素，基於法規授權保障勞工權益之保護目的，而依行為時勞基法第79條第1項第1款規定裁處原告30萬元罰鍰，並依同法第80條之1規定公布名稱，於法核無不合。原告以前揭情詞指摘原處分有諸多違法情事，應予撤銷云云，要難採憑。至於原告另聲請命被告提出其所屬人員楊棻荍、劉芸卉參加「勞動檢查員遴用及專業訓練辦法」之在職訓練之證明；惟查，有關勞動檢查法之勞動檢查，非由主管機關親自為之，而係專設勞動檢查機構轄下勞動檢查員為之（勞動檢查法第5條、第10條參照），檢查結果應報由所屬勞動檢查機關處理，有違反勞動基準法者，勞動檢查機構除應命事業單位限期改正外，並應副知直轄市、縣（市）主管機關督促改善（勞動檢查法第25條第1項參照）。而被告業已陳明其係依勞基法之相關規定指派所屬人員楊棻荍、劉芸卉實施檢查，並非依勞動檢查法實施勞動檢查。則被告既係立於勞動基準法主管機關之地位，派員至原告設於高雄市之分店實施勞動條件之檢查，即與依勞動檢查法規定設置勞動檢查機構而指派勞動檢查員實施勞動檢查無關，是原告此部分之聲請，核無必要，附此敘明。
㈤綜上所述，原告之主張，並無可採。被告以原處分裁處原告
罰鍰30萬元，並公布名稱，核無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後認與本判決之結果不生影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 5 月 10 日
書記官 周 良 駿