高雄高等行政法院判決
104年度訴字第477號民國105年7月5日辯論終結原 告 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠代 表 人 徐漢訴訟代理人 李玲玲 律師
林文鑫 律師被 告 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 陳郁文上列當事人間空氣污染防制法事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分（被告104年4月28日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告代表人原為吳義芳，嗣於本件訴訟繫屬中變更為沈天河，復再變更為徐漢，業由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要︰緣原告於高雄市○○區○○○路○○號（下稱系爭廠址）從事揮發性有機液體儲槽作業程序（M29）。被告於民國104年3月11日接獲高雄市政府消防局通報系爭廠址發生丙烯外洩事件，遂派員於當日11時10分至系爭廠址稽查，發現係因該廠址輸送至石化事業部林園廠（下稱林園廠）6吋碳鋼材質丙烯管線泵浦下方之法蘭絕緣墊片老舊、破損，致於當日9時40分發生管線內丙烯大量外洩情事，該管線至林園廠距離8公里，推估總洩漏量約920公斤，原告大量排放空氣污染物，惟未於1小時內通知被告，且因洩漏期間將廢氣導入廢氣燃燒塔（A023）致排放大量黑煙，嚴重影響附近地區空氣品質，乃於同年3月23日依法舉發，並給予原告陳述意見機會。原告雖於同年4月7日提出意見陳述，惟經被告審酌相關事證及陳述意見後，核認原告違反空氣污染防制法第32條第1項規定之事實明確，且屬同法第82條規定情節重大之情形，爰依同法第61條、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條但書及環境教育法第23條第2款等規定，裁處新臺幣（下同）100萬元罰鍰及環境講習8小時。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）參照最高行政法院89年度判字第1767號判決意旨，原告否認被告裁罰事實所稱有大量排放空氣污染物，自應由被告負舉證責任。本件被告以事發當日之稽查紀錄經原告環保經理湯順雄簽名為由，主張原告於9點40分有大量空氣污染物外洩情事，然稽查紀錄並未記載其認定通報義務產生的時間是9點40分之客觀具體事證與依據。縱使其上有原告員工湯順雄之簽名，然湯順雄並非現場工作人員，係因聽到廣播匆忙趕到現場，並未親見親聞大量污染物之外洩時間點；何況事發當下，原告人員忙於緊急應變措施（噴灑水霧、進行周邊交通管制、聯繫林園廠），並通報被告、勞檢處及經發局，倉促間無法詳細確認究竟洩漏多少丙烯含量。且當時被告稽查人員一直催促湯順雄簽名，湯順雄只能配合簽名，無法確認稽查紀錄記載是否正確，而該稽查紀錄僅以「……該管線至林園廠距離8公里，推估總洩漏量約920公斤」，僅屬粗略概估，未經詳實調查，自無證明力。再者，事發管線於103年8月8日即已進行管內清理，並改充填氮氣，預備進行輸送丙烯，因此該管線並非處於輸送丙烯狀態，直到事發前一日因原告與林園廠聯繫之誤差，林園廠以為已準備完成而送進丙烯，但管線內已有氮氣，因此，林園廠能輸入的丙烯量自然有限（達到壓力平衡），當時係被告要求原告人員初估，而原告忙於處理現場，在有限時間內，只好以管長8公里計算氣體洩漏量，而未考量破孔面積、噴出流速、初始壓力、管內氮氣與丙烯之比例，當時估算之外洩丙烯量自不正確。被告主張按原告估算整起事件洩漏量為267kg/4hr仍屬大量排放空氣污染物云云，則應由被告證明267kg/4hr之丙烯排放短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞。被告除稽查紀錄外，並無其他證據（如廠場附近監測站之監測、排放量或濃度等檢測數據、當地地區之居民詢問結果或檢舉資料、其他植物受污染等事證）可資舉證原告確實於9點40分即有排放大量空氣污染物外洩情事。本件氣體洩漏時間始點至早應為9點50分，並非被告認定之9點40分，因此原告於10點50分通報，並未逾越空氣污染防制法第32條第1項規定之「1小時」，況且不論是原告或被告人員檢測大林廠外之丙烯值均未超過背景值，顯見並無外洩之廠外情事。
（二）本件氣體洩漏係導因於設備元件的故障檢修，原告除於1小時內即向被告報備外，並於故障發生後24小時內即已將有害氣體全數導入燃燒塔（15時25分時即無洩漏），依空氣污染防制法第77條規定，被告不應對原告裁處罰鍰。縱認原告未於1小時內通報（原告否認），被告之裁罰處分亦違反比例原則及行政自我拘束原則：
1、原告已於事發當下採取緊急應變措施，僅未於1小時內通報，且丙烯非屬毒性污染物（空氣污染防制法施行細則第2條第4款），又屬初犯，依裁罰準則關於違反空氣污染防制法第32條部分規定，應僅裁罰10萬元。況如認氣體洩漏始點為9點40分，原告於10點50分通報，亦僅超過10分鐘，檢測廠外丙烯值亦在背景值內，顯示並無外洩至廠外，違反情節輕微，被告裁處最高額罰鍰，顯屬過當。
2、依裁罰準則規定裁處罰鍰額度考量之因素應為「污染程度、特性及危害程度」，被告據以裁處100萬之考量因素卻為「原告為國營事業」、「居民恐慌」，顯然違反不當連結禁止原則。何況原告為初犯，被告指原告「再次造成居民恐慌」，應係指前鎮氣爆，然前鎮氣爆罪魁禍首乃高雄市政府之幽靈箱涵與李長榮化工未善盡管線維護義務，並非原告造成，以此為由裁處原告最高額罰鍰，並無理由。
3、縱如被告所稱「外洩之廢氣因緊急導入廢氣燃燒塔（A023），致黑煙飄散，經目測判煙不透光率達32％……。」亦僅能證明有「大量」氣體外洩，但不能證明「大量」氣體外洩的時間始點為9點40分。畢竟，外洩之廢氣尚需「導入」廢氣燃燒塔，始會產生黑煙，產生黑煙的時間更不等於被告認定大量外洩的時間，如以產生黑煙的時間點認定排放「大量」空氣污染物的時間點，則氣體洩漏的時間始點會更晚於9點50分。被告邏輯矛盾不言自明。何況，「目測」判煙不透光率標準為何，亦未見被告說明，是否可以「目測」即判定有「大量」空氣污染物外洩，亦有未明。又，被告究竟是以氮氣與丙烯外洩時認定「大量污染物外洩」抑或以黑煙產出時認定「大量污染物外洩」，顯有未明。
4、外洩之丙烯量僅有267公斤，並非920公斤，縱使處理不慎可能造成大規模爆炸，然既未爆炸即未影響空氣品質，況且被告當天在廠外環測亦未超過背景值（在安全量內）。然訴願決定竟據以認定「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，其理由矛盾明顯可見。再者，縱使外洩氣體處理不慎可能造成爆炸而有公安危險，然公安危險並非空氣污染防制法所欲規範者，空氣污染防制法所欲維護者乃空氣品質，訴願決定將可能造成之公安危險納入考量，同樣有裁量逾越之違法。何況原告於發現氣體外洩後，即打開消防水霧，並通知廠內消防隊及政風組派人管制周邊道路、聯絡林園廠與原告一起排洩管內壓力至燃燒塔，同時間通報消防局並做廣播，已盡力降低可能造成之危害，且丙烯為「氣態」並非「液態」，氣態會隨空氣揮發逸散，不致造成大規模爆炸情事（蓋前鎮氣爆事故係液態丙烯，液態會積存於管溝內，氣態則否）。被告未注意及此，既逕行處以最高額罰鍰，顯係違反行政程序法第9條規定之「有利不利均注意原則」。
5、至於訴願決定認定本件是構成第82條第7款規定「其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為」，而非第82條第5款「大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者」，顯見本件並無法認定有「大量」排放空氣污染物之行為，如果原告並無「大量」排放空氣污染物，自無在1小時內通知主管機關之義務，被告裁處原告100萬元自無理由。
（三）預備工作所送入的丙烯為「氣態」，正式工作輸送的丙烯為液態（氣態丙烯與液態丙烯危險性相去甚遠，液態丙烯殺傷力遠高於氣態丙烯），輸送氣態丙烯不需加壓輸送，因此，輸送一定的量即自行停止；輸送液態丙烯則採取加壓輸送。因在開始輸送液態丙烯之前，為避免管璧壓力突然提高導致管壁受損，所以先輸送氣態丙烯，以逐步提升管壁壓力，104年3月10日9點27分事發時，原告尚未進行液態丙烯輸送，只是進行準備工作即輸送氣態丙烯，以提高管壁壓力。由於只是提高管壁壓力，且是輸送氣態丙烯，因此，輸送量有限，並非持續不絕輸送，更非加壓輸送。何況，管線內原本即已有氮氣，亦不可能持續、大量地輸送氣態丙烯。本件由於準備工作未完成，因此尚未正式輸送液態丙烯。又在自然環境中，植物亦可能產生丙烯（如大蒜油、大豆、玉米、棉花、豌豆等發芽種子，均會揮發丙烯至空氣中），有機物的燃燒如生質能燃燒、汽車廢氣排放及菸草的燃燒，也會使丙烯釋放到環境中。因此，自然環境中本即有丙烯的存在，重點在於原告洩漏的量是否遠超過背景值，如原告洩漏的量遠超過背景值始可謂短時間即有造成空氣品質惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞。然事發當時，被告在大林廠內、廠外分別進行檢測，在廠外並未測到空氣中含有丙烯，只有在原告廠內測到丙烯，足見外洩丙烯並未逸散至廠外，何來原告「大量」排放空氣污染物，而造成空氣品質惡化、破壞生存環境、危害國民健康之情事。
（四）自證人李宏琳證詞：「（外洩的氣體有無味道或顏色？）都沒有，我還是可以把螺絲鎖回去，從拆到鎖回去大約半小時左右，當時我的狀況還好。」證人在管線破損點待了半小時左右，均無因外洩氣體而導致身體不適，且其稱無色無味，則本件外洩氣體量如何認定已達到「短時間即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞」，被告憑何認定原告已在9點40分時已有大量排放空氣污染物情事而須自該時起算1小時的通報時限。
（五）被告稱其於事發當日於原告廠外亦有測得丙烯，雖量很微小（1.4ppm），然採樣時間為上午11：44至45分，距離事發時間點已經過2小時，在這2個小時間氣體已經擴散云云，由此可知，氣態丙烯會隨空氣揮發逸散，不至如被告所指可能造成大規模爆炸情事，被告亦此為由裁處原告最高額罰鍰，顯無理由。參照臺中高等行政法院101年度簡字第83號判決、最高行政法院101年度裁字第2355號裁定可知，就原告有「大量排放空氣污染物」之違法事實，應由被告負舉證責任。本件被告認定原告有於9點40分「大量排放空氣污染物」之事實，僅憑其稽查紀錄，然稽查紀錄所載總洩漏量約920公斤，僅為推估，自不足以證明原告於9時40分有大量外洩空氣污染物情事。原告事後重新計算之氣體洩漏量應為267公斤，為總洩漏量，並非一開始的洩漏量，被告將總洩漏量指為一開始事發時即已達「大量排放空氣污染物」而應自9時40分起算通報時間，並不可採。何況原告於11時即將丙烯導到燃燒塔排放，外洩丙烯縱使為267公斤，亦非全數均外洩至空氣中，被告仍應證明原告外洩氣體量有達到「短時間即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞」程度，始可謂原告有「大量排放空氣污染物」之違法事實。何況證人李宏琳已證稱其在事發現場停留半小時，並無身體不適，足證原告並無於9點40分起的1小時內有應通報而未通報之違法事實。
（六）「異常排放空氣污染物」與「因突發事故大量排放空氣污染物」仍屬有別，被告應證明原告當日突發事故有「大量排放空氣污染物」之事實，無從以原告有不正常排放情形即推論原告應通報。又空氣污染防制法第32條之規範重點並不只在於大量排放空氣污染物之行為，更著重於大量排放空氣污染物行為後1小時內之通報義務，故被告仍應證明原告有於9點40分「大量」排放空氣污染物之行為，而不得以「本件在事發後3小時（上午11時59分）進行採樣時在廠內測得88.6ppm，合理推論事發當時丙烯的濃度會更高」之推論，認定原告於9點40分即有通報義務而裁處原告罰鍰，侵害原告財產權益。
（七）據行政院環境保護署（下稱環保署）95年6月8日環署空字第0950040064號函釋，必須短時間內有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞，始得認定為空氣污染防制法第32條所規範之大量排放空氣污染物行為。
被告引用高醫醫訊固記載丙烯之嗅覺閥值為68ppm，然所謂嗅覺閥值係指人體鼻子可以聞到氣味的最小濃度，超過嗅覺閥值僅表示人體可以感覺到該氣體的氣味，可以聞到味道不代表其具有環境毒性危害風險，縱使系爭廠址內測得88.6ppm，超過丙烯之嗅覺閥值，亦僅只表示丙烯的量達到人體可以嗅知的程度，尚不代表已對人體產生危害。事實上，據高醫醫訊記載「丙烯濃度低於2％，基本上無毒性問題」，然系爭廠址外僅測得0.0014ppm，廠內僅測得88.6ppm（相當於0.00886％），遠低於具備毒性的2％，並未對人體造成危害，不符合大量排放空氣污染物情事。況此情事，亦不足證明原告在「9點40分」有大量排放空氣污染物之情事。
（八）據「國家環境毒物研究中心-丙烯」網頁資料記載：「美國政府工業衛生師協會訂定丙烯的8小時-時量平均容許恕限值為500ppm；荷蘭、丹麥與瑞典也建立了丙烯的職業暴露限值為500ppm，也是8小時時量平均容許濃度。目前，根據行政院環境保護署的規定，丙烯屬於非列管的毒性化學物質，在國內勞工作業環境空氣中有害物容許濃度表中並未規範丙烯在勞工作業場所中的有害物質濃度。國內環保署也尚未有丙烯的相關規範。」由此可知，氣態丙烯危害可能性低，因此，國內亦未訂定丙烯的有害物質濃度，然參照外國（美國、荷蘭、丹麥及瑞典），至少8小時、每小時平均值超過500ppm始得謂有危害人體健康之虞。因此，不能從一般觀點，光看ppm值、外洩氣體估算量等數值，即認定為大量污染物。再者，大氣因距離地面較遠，因此測得之丙烯含量較微量，無法引為原告有大量排放空氣污染物之依據。又工廠因為作業環境，故工廠丙烯濃度較都市濃度高，亦屬合理，此見美國、荷蘭、丹麥及瑞典尚另外訂立容許之職業暴露值，即可明瞭。因此縱使事發日原告廠內測得之丙烯濃度較工業都市空氣含量高，仍無法引為原告有大量排放空氣污染物之依據。
（九）綜上所述，被告並未提出原告在9點40分開始大量排放空氣汙染物之證據。雖據證人李宏琳證述，其到達現場時已聽到氣體外洩之音頻聲音，然自輸送管線之壓力圖觀之，事發前之壓力線均屬平穩，可知在9點50分前，縱使有氣體外洩仍屬微量。被告徒以事發當日11點59分的採樣報告推論原告在9點40分時即有大量排放空氣污染物之行為即應起算通報義務時間，實不可採等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告104年4月28日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書）均撤銷。
四、被告則以︰
（一）按空氣污染防制法第32條第1項規定，公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。核其立法意旨，在於課予公私場所負責人於發生該等突發事故時，應立即採取緊急應變措施，並及時通報主管機關之義務，以「防制」因突發事故而不正常排放污染物所可能導致之空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康等問題，資以達到「防患於未然」之公益目的，否則，即應予處罰。此一應受行政罰之行為，僅須違反法律之作為義務，即已成立。有高雄高等行政法院91年度簡字第50號判決意旨，可資參照。其中所稱「突發事故」包括公私場所之固定污染源因故障、天災或不可抗力等不可歸責於當事人之情形；而所稱「大量排放空氣污染物」，係指公私場所之固定污染源因前開突發事故，致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化，破壞生存環境、危害國民健康之虞者即屬之，亦經環保署95年6月8日環署空字第0950040064號函釋有案。
（二）經勞檢單位提供相關資料表示：原告於104年3月10日上午9時10分巡管時即發現絕緣墊圈有洩漏情形，翌日（3月11日）上午9時20分進行墊片更換作業，然此時並未停止輸送氣體（丙烯），致管內壓力仍高，故在鬆弛第3支螺絲時，發生墊片破裂飛離，丙烯氣體大量外洩之情事。經被告稽查結果，原告係於104年3月11日上午9時40分發現丙烯外洩，總洩漏量約920公斤，上午10時50分通報被告，相關內容有稽查紀錄可稽，且該紀錄係由被告所屬稽查人員會同原告現場人員現場稽查後作成紀錄，內容並有原告所屬人員確認無誤。另原告事發當天管線壓力監測圖可知管壓驟降發生時點應為上午9時40分以前；及參原告之丙烯外洩量計算內容係由上午9時20分開始估算，顯見至遲上午9時40分以前即已有丙烯外洩情事。此外，事件是日（即104年3月11日）原告並無設備元件檢查紀錄，故原告稱該階段屬設備元件洩漏維修過程，管線內為氮氣，無所謂氣體大量外洩之情事，顯為規避處分之詞。原告雖於系爭事件發生後執行報備、修復或停止操作之處理程序，惟其並未於發生後1小時內向被告報備，亦未於發生後15日內向被告提出書面報告，且本件丙烯外洩事件係肇因人為操作、維護不良所致，因此並不符合空氣污染防制法第77條所載之「故障」，亦不得作為免罰之理由。
（三）況按環保署編製之「固定污染源排放量申報作業指引暨排放量計算手冊」6.5節製程設備元件洩漏排放量估算方式包含平均排放因子法、漏/不漏排放因子法及層次排放因子法三種，其中以層次排放因子法推估結果較準確。原告係從事煉油製程，依層次排放因子法估算本件設備元件洩漏量每顆約0.00002kg/hr～0.0375kg/hr不等，然而，按原告估算整起事件洩漏量為267kg/4hr，經換算洩漏量約
66. 75kg/hr，已超出設備元件洩漏排放量。退步言，環保署訂定之設備元件洩漏管制規定為10,000ppm（高雄市自行加嚴洩漏管制規定為2,000ppm），按層次排放因子法估算其污染物排放量約0.0375kg/hr，然本件污染物洩漏量卻高達66.75kg/hr，顯見確實有大量污染物外洩之情事。被告裁處原告，係因原告於前開突發事故發生後，未立即採取緊急應變措施，且未於事件發生後1小時內通知被告，而有違反空氣污染防制法第32條第1項所定法定義務之具體情事，此一法定通報義務之履行，以公私場所之固定污染源因突發事故，是否有大量排放空氣污染物為前提，其事故原因究為設施故障或設備元件維修過程所致，均不影響違規事實之成立，核以前揭情節，業已符合短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化，破壞生存環境、危害國民健康之虞者，被告認定為大量排放空氣污染物，於法尚無違誤（環保署95年6月8日環署空字第0950040064號函釋參照）。
（四）丙烯於常溫常壓下為無色氣體，加高壓後可以變成液體，便利輸送，城市空氣裡含量約10.5ppb（即0.0105ppm），工業都市空氣中丙烯含量可以上升到260ppb（即0.26ppm）；另一國外1976年研究指出，大氣中都市測得的丙烯含量為2.6-23.3ppb（即0.0026-0.0233ppm）；又人體主要暴露丙烯的途徑是由呼吸吸入，嗅味閾值為68ppm，環保護署已規定丙烯屬於非列管的毒性化學物質。又環保署雖未明確定義「大量洩漏」數量究為多寡，惟按常理經驗判斷，氣體外洩情形與日常洩漏狀況不同時，即可認定為不正常排放事件。原告稱本件係屬設備元件洩漏維修，參照原告提供之管壓圖，104年3月10日上午9時許發現洩漏時，管線壓力未有顯著變化；時至翌日（3月11日）上午9時20分維修過程中管內氣體瞬時衝出，致墊片破裂飛離，管線壓力驟降，顯見此段期間已有氣體大量連續排放，更何況管線內存有丙烯氣體，確實有污染物外洩情事。另參酌證人李宏琳證述：一般定期檢修是在清管或停修狀態才進行，即便拆修過程聽到氣體洩漏時之音頻，也很快就消失或於螺絲拆掉後就沒有音頻存在。證人亦表示，本件事發當天進行維修作業時，螺絲拆掉後音頻更高，並有原告人員通知管線內容物含有丙烯，且時至證人離開現場時仍存在著高音頻，污染物持續外洩，因而可推論管壓驟降之時應可認定為氣體大量外洩起始時間點（即104年3月11日約上午9時20分）。此外，大量排放空氣污染物並非指污染物外洩至廠外始屬之，倘污染物濃度遠較背景值為高，即可認定有污染物外洩情事，影響空氣品質之虞。本件氣體外洩起始時間點為104年3月11日上午9時許，被告（環境稽查科）於同日上午11時44分於原告大林廠周界外進行空氣採樣，化驗分析結果丙烯濃度0.0014ppm，然而同日上午11時59分於原告大林廠廠內進行空氣採樣，經分析化驗結果丙烯濃度88.6ppm。氣體排放濃度會隨著時間擴散、降低，被告執行前揭氣體採樣作業距離事發時間已接近3小時，雖廠外濃度已趨近一般環境濃度，惟廠內檢測結果仍高於背景濃度，且高於人體嗅覺閾值，合理推論事發當時丙烯濃度更高，故被告核認原告違規行為符合大量排放之要件，非謂無據。
（五）被告環境稽查科人員接獲消防局通知，原告現場發生丙烯外洩事件，經被告稽查人員與原告現場人員瞭解事件原因後，由原告現場人員根據管線截面積、管長、破孔大小、流速、時間等因素，自污染物大量外洩起始時點（即104年3月11日上午9時40分），估算至同日下午1時許，總洩漏量約920公斤，並將結果作成稽查紀錄。又原告進行檢修作業過程中，墊片破裂飛離時伴隨管內氣體瞬間大量衝出（即104年3月11日上午9時20分），管線壓力驟降，倘原告主張本件係為設備元件檢修為真實（雖查事件是日原告並無設備元件檢查紀錄），則此時間點之前雖有氣體持續洩漏之事實，然對照管線壓力未有顯著變化，顯見管內氣體因壓力差（管內壓力12.5kg/cm2；外界大氣壓力約為1kg/cm2）急速大量衝出致墊片飛離，確實與日常洩漏排放情形明顯不同，故將此時點認定為污染物大量洩漏起始時間點，並據此估算整起事件污染物洩漏量，應屬有據。
（六）原告發生丙烯外洩事件，經被告核認原告大量排放空氣污染物，未於1小時內通知被告，已違反空氣污染防制法第32條之規定；又原告於事發後將管線內殘存丙烯導入廢氣燃燒塔處理，操作過程因廢氣燃燒不完全致產生黑煙，進而再次造成空氣污染；整起事件短時間內將造成附近地區空氣品質惡化、嚴重影響空氣品質之行為，符合空氣污染防制法第82條第5款、第7款所稱之情節重大行為，原告既屬國營事業機構，更應妥善操作相關設施，維護環境空氣品質，且系爭廠址現場大小油槽約有200座，有機物貯存量可達450萬公秉，此次外洩丙烯若處理不慎可能造成大規模爆炸，再次造成當地居民恐慌，故而被告依空氣污染防制法第61條及裁罰準則第3條處最高罰鍰100萬元，實屬有據。又本次事件雖屬情節重大之污染行為，惟考量其尚屬局部洩漏情事（洩漏範圍為原告D1區管線洩漏），暫未擴及全廠，且原告於事件是日下午3時許即完成修復，故被告行使行政機關裁量權責，參酌裁罰準則第3條及行政罰法第18條第1項，依法從重裁處原告最高額罰鍰，而無命原告停工或停業、甚而廢止其操作許可證等之處分，實已將比例原則納入斟酌等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件時事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告公害案件稽查記錄工作單、空氣污染稽查記錄工作單、104年4月28日高市環局空字第10433399500號函、104年4月28日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告以原告系爭廠址大量排放空氣污染物，未於1小時內通知被告，違反空氣污染防制法第32條第1項規定之事實明確，且違規情節重大，裁處100萬元罰鍰，是否適法？有無違反比例原則及行政自我拘束原則？本院查：
（一）按「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物……。四、使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭或有毒氣體……。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」「第1項）公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。（第2項）前項情形，主管機關除命其採取必要措施外，並得命其停止該固定污染源之操作。」「（第1項）違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。（第2項）依前項處罰鍰者，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停止作為或污染源之操作，或命停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」「違反第32條規定者，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或勒令歇業。」「本法……第58條至第61條所稱之情節重大，係指有下列情形之一者：……。五、大量排放空氣污染物，嚴重影響附近地區空氣品質者……。七、其他嚴重影響附近地區空氣品質之行為。」為空氣污染防制法（下稱空污法）第31條第1項第1、4款、第2項、第32條、第60條、第61條、第82條第5款及第7款所規定。次按「違反本法各處罰條款，除本法另有規定者外，以附表所列之裁罰公式計算應處罰鍰。但經主管機關認定，屬本法第82條各款規定情節重大情形之一者，得以該處罰條款之最高罰鍰裁罰。」裁罰準則第3條第1項亦有規定。復按「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」環境教育法第23條第2款定有明文。
（二）又按環保署95年6月8日環署空字第0950040064號函釋略以：「一、有關空氣污染防制法第32條所稱大量排放空氣污染物，係指公私場所之固定污染源因故障、人為疏失、天災或不可抗力等因素，致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化，破壞生存環境、危害國民健康之虞者，得認定為大量排放空氣污染物，其負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關……。二、另有關公私場所固定污染源大量排放空氣污染物之相關證明乙節，得以該廠附近監測站之監測數據、煙道檢測結果、佐證照片、向當地居民詢問結果、或以植物受污染情形等，以資證明。」等語，此係針對空污法第32條規定所稱「大量排放空氣污染物」予以細節性、技術性之詮釋，尚與空污法意旨與立法目的不相違背，本院自得併予援用，合先敘明。
（三）是由前揭空污法第31條、第32條規定及其個別對應之處罰規定觀察，空污法第31條係規範在各級防制區內不得存在未經排放管道所排放之各式空氣污染行為；而空污法第32條則不論空氣污染物是否經排放管道排放，只要公私場所之固定污染源（依空污法第2條第2款、空污法施行細則第3條第2款規定係指不能移動之排放空氣污染物之物理或化學操作單元，即指排放空氣污染物之製程操作設備本身）係因突發事故導致大量排放空氣污染物時，則課予公私場所之負責人採取緊急應變措施及迅速通報當地機關協助善後之義務。依此，如專就未經排放管道所排放之空氣污染行為而言，二者規範強度、目的乃至對象均互有差異，前者行為人只要一有違反空污法第31條規定不得容許存在之空氣污染情形，就該當空污法第60條之處罰要件；惟後者行為人必須該等污染行為係因突發事故所致，且需達到「大量排放」之程度後，方足以發生空污法第32條所指其負責人所應執行之應變措施及通報義務，也唯有行為人之負責人違反前揭作為義務時，才足以構成空污法第61條之處罰條件。是以，公私場所之固定污染源排放空氣污染物（包含排放量之大小），立法者已於空污法第20至31條設有相當之管制措施，並於空污法第56至60條分別設有違反規制之處罰規定（包含情節重大），則此等事實並非空污法第32條之管制對象，但該等事實若係突發事故所致，且達到「大量排放」之程度，卻足以衍生公私場所負責人依空污法第32條所生之特定行為義務。故空污法第32條規定之管制重點理應在於課予公私場所負責人之特定行為義務，並說明該負責人行為義務所應發生之時機。是此，公私場所之固定污染源排放污染物是否違反管制規定，與公私場所負責人是否違反執行應變措施及通報義務，究屬空污法所規範之不同違章行為，並無相互包含之關係，且空污法第32條規定乃獨立於前揭空污法第20至31條以外之管制規範，則判斷公私場所負責人是否違反空污法第32條規定，首需審究者厥為該負責人是否已發生空污法第32條所指之行為義務？以及何時發生？如公私場所負責人執行應變措施及通報義務時，該場址尚未因突發事故而大量排放空氣污染物，或其執行通報義務後，始該當大量排放空氣污染物之情事，則該公私場址負責人均難認定已有空污法第32條行為義務之違反。
（四）經查，被告原處分認定原告於104年3月11日因突發元件更換事故導致大量排放空氣污染物，惟未於1小時內通知被告，且因洩漏期間將廢氣導入廢氣燃燒塔（A023）致排放大量黑煙，嚴重影響附近地區空氣品質，而該當空污法第32條、第61條裁處要件之事實，無非係依據被告稽查紀錄工作單上所載原告發現大林廠D1區丙烯管線洩漏時間為當日9時40分、總洩漏量約920公斤、原告事故報備單所載報備時間為當日10時50分，以及被告對大林廠進行空氣中揮發性有機化合物檢測報告等文件（見原處分卷第12至13頁；訴願卷第93頁；本院卷第75頁）為其主要論據。惟查：
1、被告訴訟代理人於本院準備程序中陳稱：「關於丙烯排放量920公斤之起迄如何計算：經查該數值是被告環境稽查人員被消防局通知原告現場有發生丙烯外洩事件，至現場稽查瞭解相關原因後，是由原告的現場人員根據管線截面積、管長、破孔大小、流速、時間等因素估算洩漏量。污染物大量外洩時間點，當時原告現場人員告訴稽查人員外洩，是從104年3月11日上午9：40分開始，估算至同日下午1時許，估算總洩漏量920公斤。估算至1時左右是原告將後續廢氣導入燃燒塔，依勞檢處統計時間序列在11：20分開始導入廢氣燃燒塔處理，管壓圖有往下降，在稽查紀錄記載大約是，下午1：22分停止排入燃燒塔，開始去做管壓圖、吹氮氣，所以才估算至1點多。」等語（見本院卷第377至378頁）。依此，所謂當日丙烯洩漏量920公斤係事發當日原告職員從洩漏時間點（9時40分）開始，算至管線內剩餘氣體排放至廢氣燃燒塔燃燒處理完畢以後（下午1時22分許）之總量，則被告所稱「920公斤之丙烯氣體」至少係於104年3月11日下午1時22分許才達到之排放總量，且上開數量不僅包含經由輸送管線法蘭墊片破裂處逸散至大氣者，還包括林園廠同日上午9時許已關閉丙烯輸送後尚留存於林園廠與大林廠間輸送管線內之氣體量。然林園廠與大林廠間輸送管線內之氣體量既係於當日上午11時20分許導入廢氣燃燒塔內處理，該時點已屬原告向被告通報事故（10點50分）以後所發生，則導入廢氣燃燒塔處理之管線內氣體量，即不應算入原告於執行通報義務前，因突發元件更換事故所洩漏至大氣之污染量。
2、次查，原告巡察人員係於104年3月10日上午9時10分發現大林廠D1區管線法蘭絕緣墊圈破損，當時管線內輸送氮氣，註記管線暫停使用並通知林園場。翌日（104年3月11日）上午9時20分包商前來更換法蘭絕緣墊圈，同日上午9時40分通知林園廠因更換墊圈之故停止管線內容物輸送時，林園廠告知管線內容物為丙烯等事實，有原告上開二日工作紀錄單在卷可佐（見本院卷第49、61頁）；另高雄市政府勞動檢查處製作「104.0311中油大林廠管線維修不當造成丙烯外洩時間序列」亦記載：「於（104年3月10日）9：27開始進丙烯將管線內原存氮氣壓力10.5Kg建壓至12Kg。」等語（見原處分卷第38頁），依此，原告於104年3月11日突發元件更換洩漏氣體事故之前一日，管線內容物尚為氮氣，雖事故當日林園廠輸送之內容物為丙烯，但管線內容物是否均為丙烯，即有疑義。
3、再查，證人即104年3月11日上午8時57分持工作許可證（見本院卷第69頁）前往原告大林廠修繕法蘭絨墊片之包商人員李宏琳於本院準備程序證稱：「事發前一天（即104年3月10日）的下午，我們組長告訴我們，第二天早上要去大林廠換絕緣法蘭組，組長叫我們要先備料，所以才先告知。……（問：8：57簽單後到你工作的地點距離為何？）距離大約200公尺，我有身心障礙走路不方便，所以是開車前去。（問：你去現場看到什麼？）現場看到法蘭在漏氣。（問：你看到法蘭在漏氣你如何處理？）法蘭漏氣當天我聽到音頻很高，應該是法蘭墊片應該是斷裂。後來我們劉組長與現場原告的人員說明，管內應該還有氣體，應當洩完氣後再更換墊片。現場人員告訴我們已經通知林園廠已經斷氣，要求我們直接就拆螺絲。我們就開始拆，拆到第4顆螺絲時墊片就斷裂了，斷裂的聲音更高，那個聲音會導致人在現場無法忍受。然後現場人員才跑過來告訴我們管內還有丙烯，叫我們趕快把螺絲裝回去，當時我們已經把螺絲鎖回去，但因墊片斷裂，所以，氣體還在持續外洩。設檢課的主管吳順懿就叫我們離開現場，因我們在現場也沒有什麼可以幫助的，然後我們就依據他的指示離開。（問：你會知道鎖回去的時間為何？）不記得，那時候我很緊張，沒有看時間，也沒戴手錶。（問：外洩的氣體有無味道或顏色？）都沒有，我還是可以把螺絲鎖回去，從拆到鎖回去大約半小時左右，當時我的狀況還好。……（問：金茂公司自99年間就已經開始承包，其承包業務內容是陰極防蝕檢測與維修，是原告認為有問題時才通知你們檢修的？）沒有，我們的檢修工作是固定3個月1次，做廠內及廠外的管線測站保養及檢測。至於104年3月10日更換法蘭墊片是定期檢測以外臨時要求的工作。正常換法蘭是在工廠停修或清管時才更換，而本次則非在工廠維修或清管時間更換。（問：原告通知你們更換法蘭墊片的場所是在廠內的何區？是屬於密閉或是開放的空間？）是屬於原告大林廠的D1區，是屬於開放的空間，沒有屋頂，管線是從林園廠經過地下管道來到大林廠，但是到達大林廠之後，管線會露出於地面上，法蘭墊片就是用在管線與地面交接處，而陰極防蝕法是使用於地下管線，法蘭墊片就是保護電流以免流失，法蘭墊片也有隔絕電源作用，亦稱『絕緣法蘭』。（問：法蘭墊片斷裂為何有氣體洩漏？）通常管線連接的方式有二種：一種是焊接、一種是法蘭連接，法蘭連接就是將二個管線末端凸出處放置墊片，再以螺絲鎖住，如果法蘭墊片有斷裂而管線內又有氣體或其他內容物時，就容易順著法蘭墊片斷裂處跑到管線外面。（問：事發當天上午9點至10點間，你離開前將螺絲鎖回去前，有無更換墊片？）事發當天因為法蘭墊片斷裂，音頻很高我的耳朵受不了，還必須向原告人員借用耳罩，趕緊將螺絲鎖回去，無法更換墊片。（問：事發當天至下午傍晚，原告有無再次通知你們更換法蘭墊片？）沒有。（問：所以，你們離開管線現場時，法蘭墊片還是有很高的音頻存在？）我們走的時候確實還有很高的音頻存在，是吳順懿要我們離開的。（問：你們平常定期檢修、更換法蘭墊片時，會有這種高音頻的情況發生？）一般我拆的時候，有時候會有，但是縱使發生也是很快就消失，因為管理多少都有氣體壓力或者是水存在，所以，才會有音頻存在，但因為一般定期檢修都是在清管或停修的狀態，縱使有音頻發生也在拆掉後，就會沒有音頻存在。」等語（見本院卷第307至312頁）。佐諸原告提出洩漏管線壓力圖顯示，該管線於104年3月11日上午9時20分前後，即由平穩之壓力線（12與14之間）往下掉，直至13時許趨近於零（見本院卷第73頁），是綜觀證人證述、管線壓力圖、時間序列及原告工作紀錄單等文件所示，足見管線壓力係於當日9時20分前後證人李宏琳等包商在事故現場欲更換破損之法蘭墊圈時，因墊圈斷裂導致管線內氣體外溢而致管線壓力下降，然因拆卸之管線仍存有高度音頻，原告始發覺林園廠還在輸送氣體至大林廠，遂於9時40分通知林園廠緊急關閉輸送氣體，故管線壓力於通知後再度急遽下降，惟此際原告方經林園廠告知管線內容物為丙烯，而原告明顯認知丙烯之危險性，遂緊急要求證人李宏琳等包商暫緩更換法蘭墊片之舉動，僅要求將管線接縫處之螺絲鎖回後迅速撤離現場並啟動相關之警報及消防應變措施，但因管線內氣體持續洩漏（高音頻），原告遲遲無法再度派遣包商更換法蘭墊片，方於10時50分向被告報備洩漏事故。
則依前揭事證所得出之事件經過，應可推斷原告大林廠D1區管線氣體外洩早在104年3月10日上午9時10分許即已發生，惟當時管線內氣體為氮氣，但因當日二廠間聯繫之失誤，林園廠不僅未曾關閉管線內氣體之輸送，反而在嗣後同日上午9時27分開始輸送丙烯。而104年3月11日上午9時20分左右包商拆卸管線接縫處螺絲時，因管線壓力差導致法蘭墊片斷裂，致有明顯氣體外洩，而原告發現外洩氣體可能為丙烯後，雖緊急鎖回管線接縫處螺絲及疏散人員，但因未更換法蘭墊片，導致管線內氣體持續外洩，然因林園廠已關閉丙烯氣體之輸送而降低管線壓力，加上包商再度鎖回管線接縫處螺絲，則管線接縫處氣體外洩情況勢必較包商拆卸時減緩，而較接近於管線尚未拆卸前之氣體外洩情狀。今被告既認定原告因突發元件更換事故而導致「大量丙烯氣體外洩」時點係發生於包商拆卸管線螺絲後之104年3月11日上午9時40分，而不認為同日上午9時40分以前之管線氣體外洩該當空污法第32條所稱「大量排放空氣污染物」之要件乙節，已如前述，惟被告所指原告大量排放丙烯氣體情狀實際僅持續約半小時左右，隨後包商又將管線螺絲鎖回，而趨近於管線未拆卸前之氣體外洩狀態，則管線內容物僅於包商拆卸又鎖回之半小時內發生明顯之氣體外漏，大多數仍留存於管線內，而非逸散於大氣之中，此從被告對原告大林廠區內空氣揮發性有機化合物檢測報告可見一般。況管線內留存之氣體嗣後又於同日上午11時20分導引至廢氣燃燒塔排放，則究竟管線內真正屬於丙烯之氣體應為若干？且該丙烯氣體藉由包商拆卸又鎖回過程逸散至大氣之數量為何？乃至前揭短時間之洩漏已有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞之具體情事？均屬事實不明，且該等事實迄未經被告說明及舉證。詎被告逕以其稽查工作紀錄單上原告人員推估之920公斤丙烯洩漏總量，遽認原告於同日上午9時40分之際，已有因突發元件更換事故，大量排放丙烯氣體情事，即屬率斷。
4、雖被告另稱按環保署編製之「固定污染源排放量申報作業指引暨排放量計算手冊」6.5節製程設備元件洩漏排放量估算方式以層次排放因子法推估，原告本件設備元件洩漏量每顆約0.00002kg/hr～0.0375kg/hr不等，若按原告估算整起事件洩漏量為267kg/4hr，經換算洩漏量約66.75kg/hr，已超出設備元件洩漏排放量。退步言，環保署訂定之設備元件洩漏管制規定為10,000ppm（高雄市自行加嚴洩漏管制規定為2,000ppm），按層次排放因子法估算其污染物排放量約0.0375kg/hr，然本件污染物洩漏量卻高達
66.75kg/hr，顯見確實有大量污染物外洩之情事云云。然查，姑不論被告係以稽查工作紀錄單所載之920公斤洩漏量，抑或原告於本件訴訟所稱應扣除氮氣後之丙烯總量267公斤，作為原告有大量排放污染物之計算基準，該等數量勢必包含從洩漏時間點（9時40分）開始，算至管線內剩餘氣體排放至廢氣燃燒塔燃燒處理完畢以後（下午1時22分許）之總量，以及包含經由輸送管線法蘭墊片破裂處逸散至大氣，乃至留存於管線內之氣體總量。因此，只要被告無法從前揭原告自行計算之洩漏量中特定104年3月11日上午9時40分以前原告對丙烯之排放量，被告就不得以前揭原告自行計算之洩漏量所得數據推算原告當日上午9時40分即已該當大量排放丙烯之具體事證，是被告前揭主張，亦無足取。
六、綜上所述，原告固於104年3月11日上午9時40分前，因更換大林廠D1區管線法蘭墊片造成丙烯外洩之人為疏失，惟尚無任何事證足認該時點前之丙烯洩漏量已達到短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞之情事。則被告原處分逕以原告該時點之丙烯洩漏量達920公斤，屬大量排放空氣污染物，惟原告負責人又未於事發後1小時內通報被告，已明顯違反空污法第32條規定，而爰依同法第61條、第82條、裁罰準則第3條但書及環境教育法第23條第2款等規定，裁處100萬元罰鍰及環境講習8小時，即非適法；訴願決定未予糾正，亦有未合。從而，原告起訴意旨求為撤銷，為有理由，應予准許。至於原告當日排放丙烯之疏失，是否違反其他空污法管制規定，因與本件處罰規範無涉，本院不另論述。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 7 月 19 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 7 月 19 日
書記官 謝 廉 縈