高雄高等行政法院判決
104年度訴字第414號105年10月13日辯論終結原 告 俞澄貴
賴陳採稻共 同訴訟代理人 陳國瑞律師
參 加 人 賴澄和
賴澄薦被 告 嘉義縣溪口鄉公所代 表 人 劉純婷訴訟代理人 邱創典律師
丁詠純律師
參 加 人 詹豐裕上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服嘉義縣政府中華民國104年8月31日府行法訴字第1040138430號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴公費用由原告連帶負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件參加人辛○○、庚○○2人經受合法通知，均未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條所列各款情形，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條第1項前段之規定，准被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要︰參加人己○○所有嘉義縣○○鄉○○段○○○段000000000000號等3筆土地（農地重劃前同段256地號，下稱系爭土地），原與原告甲○○、丙○○○、參加人辛○○、庚○○等4人（下稱原告甲○○等4人）間訂有耕地三七五租約（溪妙字第120號，下稱系爭租約），租期至民國103年底屆滿，原告甲○○等4人均於104年2月3日向被告申請續訂租約，參加人己○○亦於同日檢附自任耕作切結書等文件，以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地自耕。案經被告審核後，以出租人即參加人己○○符合減租條例第19條第2項規定之收回自耕條件，且依內政部頒「私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊」（下稱工作手冊），核算全體承租人即原告甲○○等4人及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年所得及支出費用相減結果為正數（即收入足以維持一家生活），並無同條第1項第3款規定致失家庭生活依據之情形，乃於104年5月21日以嘉溪鄉民字第1040005378號函（即本件原處分）准由參加人己○○收回系爭土地。
原告甲○○、丙○○○不服，提起訴願，經遭駁回；遂提起本件行政訴訟，本院於訴訟中裁定命其他承租人辛○○、庚○○及出租人己○○參加訴訟。
三、本件原告主張︰
(一)參加人己○○住在臺北市，如何日日在溪口鄉自任耕作？且其又未提出擴大農場經營計算、委託經營等計晝、契約書等可憑認定之事證，被告只憑其提出自任耕作切結書即准由其收回自耕，並駁回原告等4人續訂租約之申請，顯有不當。
(二)數名承租人公同共有承租權，在計算其收支時，不論該數名承租人是否構成永久共同生活為目的而同居之親屬團體，概予合併計算其收支，顯與減租條例第19條第1項第3款規定之「致承租人失其家庭生活依據」，係以「家」為判斷之標準有悖。換言之，在有數名出租人及承租人，而其等間各非屬一「家」之情形，縱其等間就系爭租賃權屬公同共有關係，在判斷是否「足以維持一家生活」或「致失其家庭生活依據」，仍應就各個出租人、承租人之收支加以審認，並不因數名承租人之租賃權屬公同共有而有異。
(三)又被扶養人之扶養費用，必定支出食品飲料、衣著鞋襪、水電費、燃料動力、家庭器具設備、醫療保健、交通運輸、娛樂教育文化及雜項等消費支出，且上開支出有涉及親子共用（如水電、燃料、食品、家庭設備等）無法逐一取具支出憑據等證據，此為眾所周知之事實。而行政院主計處有關國人平均消費支出之調查報告，其消費支出項目為食品費、飲料費、衣著及鞋襪類、燃料及燈光、家庭及傢具設備、家事管理、保健及醫療、運輸及通訊（內含交通工具及通訊購置、交通設備使用管理費、乘交通設備之費用、其他通訊費）、娛樂教育及文化服務（內含旅遊費用、娛樂消遣服務、書報雜誌文具、娛樂器材及附屬品、教育及研究費）、雜項支出等項，既已包括家庭生活所需及扶養未成年子女之各項費用，解釋上自可作為本件被扶養人之扶養費用參考標準，最高法院97年度台上字第576號同樣採用上開標準作為扶養費認定依據。民事法院常以此作為費用支出依據，法律適用自不應兩歧，故原告主張以各區域之每月平均消費額作計算依據，應較被告主張以102年度臺灣省最低生活費用，更符合原告支出之實際情況。前揭最高法院見解，實有拘束下級法院效力，行政法院與民事法院之認定更不應歧異，以免造成法律事實之法律適用割裂，致人民失卻信賴保障，且被告所引用之工作手冊係行政規則，僅具有內部之效力，並無產生對外規制之效果，更無拘束法院之效力。
(四)本件若認承租人即全部繼承人應視為一家而合併計算支出、收入，其支出仍高於收入：
１、關於原告甲○○：其戶內雖有岳父林寶山、妻林怡如及子俞伯欣、俞旻傑，惟依工作手冊所訂審核標準，林寶山為其岳父，只是姻親，既非直系血親，自不能列入同一戶。依102年度綜合所得稅各類所得資料清單，原告甲○○一家4人均無收入，俞伯欣、俞旻傑在102年各為12歲、10歲，不可能有工作收入；林怡如為智障，領有殘障手冊，現實中不可能有收入，故其全家收入為零元。依嘉義縣每人每月平均月消費支出為每人16,740元，102年每人支出為200,880元，此依計算，原告甲○○全家4人在102年共計支出803,520元。
２、關於原告丙○○○：依其所提出全戶戶籍謄本所示，其長子賴澄儀（已歿）之配偶賴廖月娥非屬直系血親，故不應列為同一戶，其長子之長男賴志絃及次男賴志安列為同一戶，賴志安亦同樣設籍於下崙13號，其等配偶於夫妻關係存續中，堪認以永久共同生活為目的之同居親屬團體，而同屬一家之人，至於賴志絃、賴志安之配偶，依工作手冊所訂審核標準，均非屬於同一戶之直系血親，均不應列為同一戶，故原告丙○○○之戶內尚有賴志絃、賴志安、賴家嫻等人。原告丙○○○在102年時已79歲，無工作能力；賴志安有殘障手冊，亦無任何收入，被告雖主張其在100年領取昶威工程有限公司之薪資所得108,457元，然與本件屬不同年度，又其於生活補助職業類別調查表雖填載職業為農，然此係形式上之填寫，未經調查程序，不能認定其於102年係從事農作而有工作能力，故原告丙○○○全家4人在102年均無任何收入。
依嘉義縣每人每月平均月消費支出為每人16,740元，102年每人支出為200,880元，此依計算，原告丙○○○全家4人在102年共計支出803,520元。若認賴志安為有工作能力之人，依行政訴訟法第195條第2項規定，撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決，故本件只能認定原告丙○○○戶內只有其與賴志絃、賴家嫻3人。
３、關於參加人辛○○：依卷內之戶籍謄本，其戶內尚有劉善敏、賴姵妡、賴葳等人，但尚不能由卷內之104年全戶戶籍謄本得知賴姵妡、賴葳之婚姻狀況。參加人辛○○在102年之收入為331,200元，劉善敏之收入290,886元，賴姵妡之收入則為109,167元，賴葳00年0月00日生，當時只20歲，尚就讀新北市私立能仁高級家事商業職業學校，故未有收入，全家收入為731,253元。依新北市在102年每人每月月消費支出為19,131元，故每年為229,572元，參加人辛○○全家4人共計支出918,288元。
４、關於參加人庚○○：其配偶劉素珠、子女賴信宏、賴小薇應列入同一戶，然賴信宏、賴小薇之婚姻狀況尚不能由其卷內之104年全戶戶籍謄本得知。庚○○在102年有收入325,126元，劉素珠收入776,830元，賴小薇有233,841元收入，賴信宏為00年0月00日生，雖已滿25歲，但無證據證明確非失業而有從事工作之情形，應認定102年無收入，故參加人庚○○全家收入為1,335,797元。依新北市在102年每人每月月消費支出為19,131元，故每年為229,572元，參加人庚○○全家4人共計支出918,288元。
(五)綜上所有收入、支出相減後，尚負100餘萬元，若再加計賴志安、林怡如及原告丙○○○等人受領之補助款，支出仍高於收入，故被告應不准參加人己○○收回系爭土地等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分；被告應依原告之申請作成續租之處分。
四、參加人辛○○、庚○○經受合法通知，均未於準備程序期日及言詞辯論期日到庭，亦未提出書狀作何主張或陳述。
五、被告則以︰
(一)依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之，業經司法院釋字第580號解釋在案。本件參加人己○○除出具「出租人自任耕作切結書」切結其確能自任耕作外，並提出104年1期收購公糧稻穀聯單與農民申報稻種面積核定通知單，證明其有種植梗稻，且有收穫稻穀並繳交公糧業者或農會，足認其確有自任耕作之能力，並無減租條例第19條第1項第1款規定之排除情事，至臻明確，要不因出租人之居住地是否在嘉義縣溪口鄉而異其認定。
(二)本件參加人己○○於104年2月3日申請租約期滿收回耕地，並提出與申請收回耕地同一或鄰近地段內之自耕地所有權狀，經被告檢視，該鄰近地段、坐落嘉義縣○○鄉○○段○○○段000○號土地之地目為田，使用分區為特定農業區，與內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令所認定之「耕地」及「自耕地」規定相符；又該耕地為參加人己○○單獨所有，與系爭土地之距離小於3公里，是出租人主張為擴大農場經營規模，而收回鄰近耕地，與減租條例第19條第2項規定，亦無不符。
(三)按耕地租賃為財產權之一種，依民法第828條、第1151條規定，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，又公同共有人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權下，承租人因租期屆滿申請續訂租約，而出租人申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款之「失其家庭生活依據」，基於公同共有人間之權利義務不可分性，應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。本件原告甲○○等4人係因繼承而取得承租權，且與出租人並無另訂有獨立租賃關係或各自耕作、各自繳租之情事，自應就甲○○等4人之生活費用支出及家庭收益合併計算。
(四)有關家庭支出部分，原告雖主張應以每人每月平均消費支出為計算基準，然該消費支出，乃行政院主計處之調查統計資料，屬區域之現況調查，因受限於被調查者之消費習慣及所得情況各不相同，故該消費支出，並不足反映是否屬於必要性之支出。而社會救助法就有限資源，提供各項社會救助之用，自須以受救助需求程度高者為優先，是該法以前開主計單位調查各地區消費支出之百分之60，作為公告最低生活費依據，自係認此標準較前開消費支出統計，較可反映一般人維持基本生活之必要費用，是以工作手冊援引此項標準核計出、承租人生活費用，與減租條例立法目的並無違背，且無論在於判斷出租人得否維持生活，或承租人是否因出租人收回耕地致失其生活依據，均一體適用，亦無對承租人特別不利。況原告甲○○等4人，於向被告辦理續租申請、填載「102年全年生活費用明細表」時，該填寫說明上均明確記載「生活費用之計算標準，準用內政部公布102年最低生活費標準表之規定，核計其生活費用」，並經原告及訴外人簽章（詳參原處分卷A第18、27、35、42頁），足見其等均知悉並同意生活費用之計算標準，是原告猶執陳詞爭執計算標準之不當，洵無理由。爰依工作手冊規定認定如下：
１、原告甲○○部分：所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，應以租約期滿前一年（即102年）與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。且依最高行政法院88年度判字第3351號判決意旨：「所謂出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額，在出租人與其配偶分戶居住（即不在同一戶籍內）之場合，應解為與其配偶同一戶內直系血親之綜合所得稅所得總額，亦應包括在內，否則，即有鼓勵以夫妻分戶方式，規避所得增加之嫌。」本件林寶山既為原告甲○○之配偶林怡如之父並共同居住生活，難謂非永久共同生活之家屬，則被告將林寶山列為計算人口，亦與工作手冊之規定無違。退而言之，縱不列計林寶山，則以甲○○、林怡如、俞伯欣、俞旻傑等4人，計算其家庭收益與生活費用分別為：102年全年生活費用為533,592元（計算式：10,244元124＋保險費41,880元）、102年全年收益為269,763元（計算式：18,780元3＋19,047元9＝227,763元，另加計林怡如每月領取之生活補助費用3,500元12＝42,000元合計為269,763元)。
２、原告丙○○○部分：縱將賴志紘及賴志安、賴家嫻予以列計，則其應計算之人數為4人，收益與生活費用分別為：全戶之102年全年生活費用為511,604元（計算式：10,244元124＋丙○○○之保險費3,614元＋以賴志紘之保險費估算之5,426元3＝511,604元）；102年全年收益為455,526元〔計算式：（18,780元3＋19,047元9）2＝455,526元〕。原告主張賴志安領有殘障手冊，縱然屬實，惟是否已達不能工作之程度，原告並未舉證；又依賴志安向被告申請中低收入身心障礙者生活補助所填載之調查表等資料，賴志安除於102年至104年之調查表中均填載職業類別為「農」外，更於100年度自昶威工程有限公司領取薪資所得108,457元，足徵賴志安雖因視障而領有身心障礙手冊，但其除從事農耕，尚有能力勝任勞動工作，自應以基本工資計算其工作收入。
３、參加人辛○○部分：原告雖主張賴葳於102年僅20歲，應在學而未有收入，但並未提出在學證明，尚難謂符合工作手冊規定，仍應認屬有工作能力之人，不得逕予排除計算，復以基本工資核計所得，仍屬合理標準而無過度高估，從而辛○○一戶之102年全年生活費用為606,636元（計算式：11,832元124＋保險費38,700元＝606,636元）；102年全年收益為1,078,612元（計算式：331,200元＋290,886元＋227,763元2＋其他收入1,000元＝1,078,612元）。
４、參加人庚○○部分：原告雖主張參加人庚○○之子賴信宏可能就學而無工作收入云云，惟依工作手冊規定，是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作之情形者（應檢具相關在學證明資料）。查賴信宏為00年生，至102年時為近30歲之人，又未提出相關在學證明資料，無從證明未具法定原因致不能工作，即應認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。從而，庚○○一戶之102年全年生活費用為571,314元（計算式：11,832元124＋保險費3,378元＝571,314元）、102年全年收益為1,563,560元（計算式：325,126元＋776,830元＋227,763元＋233,841元＝1,563,560元）。
(五)依上開承租人即原告甲○○等4人之全年家庭收益與全年家庭生活費用支出合併計算，全年家庭收益計3,553,234元（計算式：455,526元＋455,526元＋1,078,612元＋1,563,560元＝3,553,234元)扣除全年生活費用支出2,223,146元(計算式：511,604元＋533,592元＋606,636元＋571,314元＝2,223,146元)，仍屬正數，易言之，全部承租人之收支扣除必要家庭生活費用後仍有盈餘，是耕地被收回不致使其失去家庭生活依據，被告准予收回，自無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
六、參加人己○○主張略以：
(一)依減租條例第19條規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。
二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」又工作手冊規定出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由申請收回自耕者，應檢附下列文件:⑴「收回耕地申請書（擴大家庭農場經營規模）」1式2份。⑵原租約書正本1份。⑶出租人自任耕作切結書1份。⑷自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。⑸身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉(鎮、市、區)公所留存身分證影本1份。⑹委託他人申請者：委託書1份。⑺委託他人申請者，出租人身分證影本及受託人之身分證：經核對受託人身分後，……。依上述規定可知出租人擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，並無規定申請時須提出擴大家庭農場經營規模計畫書。由此可知原告要求計畫書，毫無理由。
(二)依工作手冊規定，計算家庭支出應依最低生活費來核計，生活費用之計算標準，準用衛生福利部、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按臺灣省10,244元／月；臺北市14,794元／月；新北市11,832元／月；臺中市11,066元／月；臺南市10,244元／月；高雄市11,890元／月）。這二個數字不同，一個是主計總處統計之數字，一個是衛生福利部統計之數字，二者完全不同，原告把規定弄錯，主張計算家庭支出應以平均每人每月支出數額計算，那更是錯誤。
(三)依司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第l項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」再者，農業發展條例第3條第15款明定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證。
(四)本件4位承租人之家庭成員，依工作手冊規定：⑴原告丙○○○部份：應只包括與其同戶之賴志紘，至於賴志安、賴家嫻因不同戶不應列入。其家庭收入應包括老農津貼、殘障津貼……等政府各項補助。另外工作手冊規定主張無工作能力者，同一戶以一人為限。⑵原告甲○○部份：應包括其配偶林怡如、子女俞伯欣、俞旻傑及岳父林寶山等5人。其理由為甲○○與配偶分戶居住，應將二戶內直系血親都包括在內，其所得應一併計算。否則就有鼓勵夫妻分戶方式，來逃避收入增加之目的。⑶參加人辛○○部份：應包括與其同戶之配偶劉善敏及子女賴佩妡妍、賴葳共4人，賴葳00年生，因未提出在學證明，亦須認為有工作能力。⑷參加人庚○○部份：應包括與其同戶之配偶劉素珠及子女賴信宏、賴小薇共4人。原告雖認為賴信宏可能在學，惟賴信宏為00年生，已近30歲，且未提出在學證明，自須認有工作能力等語。
七、上揭如事實概要欄所載之事實，有參加人己○○之私有耕地租約期滿收回耕地申請書（第1頁）、出租人自任耕作切結書（第2頁）、土地所有權狀（第4頁）、私有耕地租約變更結果清冊（第5頁）、私有耕地租約變更結果通知書（第6、8頁）、私有耕地租約更正結果通知書（第7頁）、私有耕地租約副本（第9-10頁）、私有耕地租約期滿續訂租約申請書（第11、19、28、36頁）、原告甲○○等4人所填具其等及其配偶與同一戶內之直系血親102年全年生活費用明細表（第18、27、35、42頁）、被告審核承租人102年全年收支明細表（第79-83頁）附原處分卷，及原處分（第21頁）、訴願決定書（第23-32頁）附本院卷可稽，均堪認定。
八、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：1、出租人不能自任耕作者。2、出租人所有收益足以維持一家生活者。3、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。」「出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」分別為減租條例第19條第1項及第2項所明定。準此以言，出租人申請收回出租耕地者，固應受該條第1項各款之限制；惟倘出租人係為擴大家庭農場經營規模而申請收回自耕，且無該條第1項第1款「出租人不能自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」情形之一者，出租人所有收益雖足以維持一家生活，仍准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之出租耕地自耕，不受該條第1項第2款規定之限制。是以，綜上兩造及到場參加人己○○爭執之重點在於：（一）本件參加人己○○有無減租條例第19條第1項第1款「出租人不能自任耕作」之情形？
（二）本件有無同條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形？
九、本院判斷如下：
(一)有關參加人己○○能否自任耕作之認定爭議：
１、依司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」又農業發展條例第3條第15款明定：「委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦即出租人或承租人，得委託代耕，且其委託代耕範圍尚可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，由出租人或承租人決定種植方式、休耕與否、自負農場生產之盈虧（至於受託代耕之人無論農場盈虧，均僅領受約定之報酬），亦難謂其即無自耕能力。是以，所謂出租人「不能自任耕作」，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然可以切結書為證（參見最高行政法院100年度判字第1663號判決要旨、101年度裁字第955號裁定要旨）。
２、經查，本件參加人己○○申請收回耕地時，已提出與申請收回耕地同一或鄰近地段內之自有自耕地○○○鄉○○段下坪小段340地號、地目田之土地所有權狀（原處分卷第4頁）為證，且該自耕地與系爭土地之距離均小於3公里，亦為兩造所不爭，並有被告所提內政部地籍位置導引便民服務系統圖資（本院卷第48-50頁）可稽；又參加人己○○除出具「自任耕作切結書」切結其確能自任耕作外，並提出103年農戶種稻及轉（契）作、休耕申報書與104年1期溪口鄉農會收購證明單（本院卷第87-89頁），以資證明其確有種植梗稻，且有收穫稻穀暨繳交農會之事實，自足認參加人己○○能自任耕作，縱其有委請他人代耕，依上述解釋及規定意旨，亦得認定參加人己○○確有自任耕作之能力至明。原告主張參加人己○○不具自耕能力云云，自不足採。
(二)有關本件有無「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之爭議：
１、按耕地租賃為財產權之一種，承租人死亡後，應由全體繼承人共同繼承，而公同共有人間之權利義務，係基於公同關係，具有不可分性。因此，數人因繼承而公同共有承租權，承租人因租期屆滿申請續訂租約，出租人亦申請收回時，是否有減租條例第19條第1項第3款「失其家庭生活依據」之情形，基於公同共有人間之權利義務不可分性，自應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。
２、經查，系爭土地原所有人詹完於38年6月17日與賴教訂有耕地租約，出租人詹完死亡後，由參加人己○○繼承；賴教死亡後，其承租權則由原告甲○○、參加人庚○○、辛○○及原告丙○○○之夫賴俊卿等4人繼承；嗣原告丙○○○之夫賴俊卿於93年5月23日死亡，原告丙○○○即以現耕繼承人之身分辦理耕地三七五租約登記完竣之事實，有前述原處分卷所附私有耕地租約副本（第9-10頁）、私有耕地租約變更結果清冊（第5頁）、私有耕地租約變更結果通知書（第6、8頁）、私有耕地租約更正結果通知書（第7頁）等件可稽，足證原告甲○○等4人因繼承而公同共有系爭土地之承租權要無疑義。依前開說明，基於公同共有人間之權利義務不可分性，自應將繼承之全部承租人收支合併計算，用以判斷是否有「失其家庭生活依據」之情事。從而，本件自應合併計算原告甲○○等4人之家庭收入及支出以明有無「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形。原告主張原告甲○○、丙○○○、參加人庚○○、辛○○等4人各為一戶，不應合併計算其收入云云，委無足取。
３、次按內政部為利其下級行政機關執行減租條例第19條等規定，依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂立工作手冊，以作為下級機關認定事實之準則，而依工作手冊六㈢5⑵審核標準A、B、C、F、G、H分別規定：「A、減租條列第19條第1項……第3款所稱『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者』，係指租約期滿前一年（即102年）承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用者而言。」「B、出、承租人生活費用審核標準如下：……甲、出、承租人之生活費用，以租約期滿前一年(即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準……並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿（應包含現住人口及非現住人口詳細記事之戶口名簿影本，得以回溯確認102年12月31日該戶之實際人口數），以資佐證同戶情形。乙、生活費用之計算標準，準用衛生福利部（原內政部）、臺北市政府、新北市政府、臺中市政府、臺南市政府及高雄市政府所分別公告之102年度臺灣省、臺北市、新北市、臺中市、臺南市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省10,244元/月；……；新北市11,832元/月；……）。丙、審核出、承租人生活費用時，並得加計下列各項生活必要之支出費用：Ⅰ、其本人及配偶租用房屋有證明者，……。Ⅱ、得加計醫藥及生育費支出（須檢具全民健康保險特約醫院及診所開立之單據，但受有全民健康保險給付部分，不得加計。)Ⅲ、得加計災害損失支出……。丁、勞工保險、全民健康保險之支出費用，應予加計……。」「C、出、承租人收益審核標準如下：……
甲、出、承租人之收益，以租約期滿前一年（即102年），出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。並應由當事人提供該租約期滿前一年（即102年）年底之戶口名簿……，以資佐證同戶情形。乙、審核出、承租人收益資料，如無具體之證據可資參考時，可參酌勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布（102年）之『職類別薪資調查報告』所列各業受雇員工平均每人月薪資，核計其全年所得。出、承租人本人及配偶或其同一戶內直系血親如為無固定職業或無固定收入之人，其收益之認定，得以勞動部（原行政院勞工委員會）最近一次公布之基本工資19,047元/月（註：102年4月2日公告修正發布，並自同年月1日生效；至於102年3月31日以前之基本工資為新臺幣18,780元/月）核計基本收入。至於是否屬有工作能力而須核計其所得之人，參考社會救助法第5條之3規定，指16歲以上，未滿65歲，而無下列情事之一者：Ⅰ、25歲以下仍在國內就讀空中大學、高級中等以上進修學校、在職班、學分班、僅於夜間或假日上課、遠距教學以外之學校，致不能工作（應檢具相關在學證明資料）。Ⅱ、身心障礙致不能工作（須領有身心障礙手冊）。Ⅲ、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養致不能工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅳ、因照顧特定身心障礙或罹患特定病症且不能自理生活之共同生活或受扶養親屬，致不能工作（受照顧者須領有身心障礙手冊或應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。主張無工作能力者，同一戶以一人為限。Ⅴ、獨自扶養6歲以下之直系血親卑親屬致不能工作。Ⅵ、婦女懷胎6個月以上至分娩後2個月內，致不能工作；或懷孕期間經醫師診斷不宜工作（應檢具公立醫療機構或私立醫院之診斷書）。Ⅶ、受監護宣告。……丁、出、承租農民與其配偶領取之老年農民福利津貼或其他社會福利津貼，屬於收益性質，應併入收益總額核計……。」「F、出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限……。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里……，且出租耕地與自耕地均必須符合……一依都市計畫法編為農業區、保護區內依法供農、漁、牧使用之土地。二依區域計畫法編定之農牧用地、養殖用地……。」「G、查核出、承租人收益，必要時得實地訪談，並作成收益訪談筆錄……。」「H、審核出、承租人收益、支出之各種資料，鄉（鎮、市、區）公所應彙整填載於『102年全年收支明細表』……，計算出收支相減後之數據，俾利審認。該數據如為正數，表示足以維持一家生活；如為負數，表示不足維持一家生活。」等語。而所謂「家」者，依民法第1122條規定，係以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；至所謂「戶」，參諸戶籍法第3條：「（第1項）戶籍登記，以戶為單位。（第2項）在一家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為一戶並為戶長。（第3項）一人同時不得有兩戶籍。」規定，可知於戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此一要件之是否該當，自應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，上述工作手冊六㈢5⑵審核標準A關於「承租人失其家庭生活依據」，以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。因工作手冊之規定，為行政規則之性質，是於個案之適用，如有與民法「家」之規定不合之情形，即應不予適用，而依民法關於「家」之規定，予以核實認定（最高行政法院100年度判字第1082號判決要旨參照）。至於未牴觸之部分因其內容已慮及實際存在事實及難以調查事實之認定，並於出租人及承租人適用同一標準認定之，而未違反減租條例第19條規定之意旨，仍得作為認定事實之準據，爰予援用。準此，出租人為擴大家庭農場經營規模，申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，須收回之出租耕地與自耕地間之距離未超過15公里；而出租人能否自任耕作，其認定得以出租人出具之自任耕作切結書為之，且須符合承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據之要件。而所謂「承租人不因出租人收回耕地致失其家庭生活依據」，應以租約期滿前一年（即102年）與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。另與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬若為16歲以上，未滿65歲，而未具法定原因致不能工作，即認有工作能力，縱無固定職業、收入或其收入未達法定基本工資，亦須按法定基本工資，核計其全年之收入。
４、爰依工作手冊之規定及民法第1122條有關家之定義，認定本件承租人即原告甲○○等4人之家庭成員並核算其102年之家庭收入及支出如下：
⑴、原告甲○○：依其在前述私有耕地租約期滿續訂租約申請書
所附具之家庭成員戶籍謄本、嘉義縣水電裝置業職業工會102年會員暨其眷屬繳納勞保、健保費證明單、102年全年生活費用明細表（原處分卷第22-27頁）可知，與原告甲○○永久共同生活為目的而同居之親屬為其妻林怡如、子俞伯欣、俞旻傑及其岳父林寶山。嗣原告甲○○於訴訟中徒以其岳父林寶山非其直系血親而主張非其家庭成員應予剔除云云，即顯不足採。原告甲○○與其岳父林寶山均未滿65歲，依102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第59、63頁）雖無薪資所得，仍須須按法定基本工資核計其2人之102年全年工作收入共455,526元｛計算式：【（18,780元3月）＋（19,047元9月）】2人＝455,526元｝，林寶山另有利息所得2,644元；其妻林怡如因輕度智障而領有身心障礙手冊，與其未滿16歲而在學之子俞伯欣、俞旻傑均無工作能力，惟林怡如因輕度智障而領有身心障礙者生活津貼每月3,500元，全年領取42,000元等事實，有其等5人之102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第59-62頁）及嘉義縣民雄鄉0000000000000鄉0000000000000號函（本院卷第202頁）等件可稽，合計其家庭收入為500,170元（計算式：455,526元＋2,644元＋42,000元＝500,170元）。至其全年家庭生活費用支出，則為665,829元【計算式：（臺灣省最低生活費每月102,44元12月5人）＋保險費51,189元＝665,829元】。
⑵、原告丙○○○：依其在本院審理中主張，以永久共同生活為
目的而與其同居之親屬為其孫賴志紘、賴志安及曾孫賴家嫻（本院卷第140-142頁）等情，為被告及參加人所不爭執，並有其私有耕地租約期滿續訂租約申請書所附具之家庭成員戶籍謄本（原處分卷第16頁）可佐，自可採信。惟查，賴志紘、賴志安均已結婚，有等戶籍資料附本院卷（第233-235頁）可稽，賴志紘與其配偶陳憶慧、賴志安與其配偶尤秀如之婚姻關係既在存續中，應係以永久共同生活為目的而同居之親屬無疑。又查，賴志紘、賴志安之母即原告丙○○○之長媳賴廖月娥，自原告丙○○○之長子賴澄儀於93年5月23日去世後，仍與原告丙○○○同戶共同生活，亦有前述私有耕地租約期滿續訂租約申請書所附具之家庭成員戶籍謄本可佐，自應認係以永久共同生活為目的而同居之親屬，原告丙○○○徒以其長媳賴廖月娥及其孫媳陳憶慧、尤秀如均非其直系血親而主張該3人非其家庭成員應予剔除云云，委不足採。是以，與原告丙○○○永久共同生活為目的而同居之親屬為其長媳賴廖月娥、孫賴志紘、賴志安、孫媳陳憶慧、尤秀如及曾孫賴家嫻。原告丙○○○與其曾孫賴家嫻各逾65歲及未滿16歲，均非屬有工作能力而須核計工作所得之人，惟原告丙○○○於102年按月領取老年農民福利津貼7,000元，全年領取84,000元之事實，為其所不爭，並有勞動部勞工保險局105年8月9日保農福字第10513013820號函可稽；至其餘家庭成員賴志紘、陳憶慧、尤秀如等3人均為16歲以上未滿65歲而有工作能力之人，須按法定基本工資核計其3人之102年全年工作收入為683,289元｛計算式：【（18,780元3月）＋（19,047元9月）】3人＝683,289元｝。又賴志安因輕度視障而領有身心障礙者生活津貼每月3,500元，全年領取42,000元等事實，有嘉義縣溪口鄉公所00000000000鄉0000000000000號函檢附其身心障礙者生活補助調查表暨申請書（本院卷第221-249頁）可稽，且依其中102年度身心障礙者生活補助申請書之記載，賴志安自行填載其與母賴廖月娥之工作所得為每月各10,329元及17,259元，均低於法定基本工資，衡以賴志安有輕度視障及其母賴廖月娥已逾60歲（00年0月00日生），工作能力減損亦符常情，爰依此核計其2人之102年全年工作收入各為123,948元、207,108元【計算式：（10,329元12月＝123,948元）；（17,259元12月＝207,108元）】。合計其家庭總收入為1,140,345元（計算式：84,000元＋683,289元＋42,000元＋123,948元＋207,108元＝1,140,345元）。至其全年家庭生活費用支出，依臺灣省最低生活費每月102,44元，及原告丙○○○在私有耕地租約期滿續訂租約申請書所附具之溪口鄉農會102年度農民健康保險費、全民健康保險費繳納證明單及全年生活費用明細表（原處分卷第17-18頁），合計支出總額869,536元【計算式：（臺灣省最低生活費每月102,44元12月7人）＋保險費9,040元＝869,536元】。
⑶、參加人庚○○部分：依其在前述私有耕地租約期滿續訂租約
申請書所附具之家庭成員戶籍謄本（原處分卷第33-34頁）可知，與參加人庚○○永久共同生活為目的而同居之親屬為其妻劉素珠及已成年之子女賴信宏、賴小薇，合計4人。查參加人庚○○及其妻劉素珠、女賴小薇之102年各類所得各為325,126元、776,830元、233,841元等事實，有其等102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第64、65、67頁）可稽；其子賴信宏（00年0月00日生）依102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第66頁）雖無所得，仍須按法定基本工資核計其102年全年工作收入為227,763元【計算式：
（18,780元3月）＋（19,047元9月）＝227,763元】。
原告雖主張賴信宏可能就學而無工作收入云云，然賴信宏為00年生，至102年時為近30歲之人，原告並未提出相關在學證明資料以供審酌，尚難僅憑原告臆測之詞而為此認定。是以，合計參加人庚○○之家庭收入為1,563,560元（計算式：325,126元＋776,830元＋233,841元＋227,763元＝1,563,560元）。至其全年家庭生活費用支出則為571,314元（計算式：新北市最低生活費每月11,832元12月4人＋保險費3,378元＝571,314元)。
⑷、參加人辛○○：依其在前述私有耕地租約期滿續訂租約申請
書所附具之家庭成員戶籍謄本及102年全年生活費用明細表（原處分卷第41、42頁）可知，與參加人辛○○永久共同生活為目的而同居之親屬為其妻劉善敏及已成年之女賴姵妡、賴葳，合計4人。參加人辛○○及其妻劉善敏之102年各類所得各為331,200元、290,886元，有其等102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第69、70頁）可稽；其女賴姵妡（00年0月00日生）、賴葳（00年0月00日生）均滿20歲，縱依102年度綜合所得稅各類所得資料清單（訴願卷第70、71頁），賴姵妡所得僅109,167元（含薪資所得108,167元及其他所得1,000元）未達法定基本工資，而賴葳則無所得，惟仍均須按法定基本工資核計其二人之102年全年工作收入為455,526元｛計算式：【（18,780元3月）＋（19,047元9月）】2人＝455,526元｝，又賴姵妡另有前述其他所得1,000元，是以參加人辛○○之家庭收入合計為1,078,612元（計算式：331,200元＋290,886元＋227,763元＋227,763元＋1,000＝1,078,612元）。至其全年家庭生活費用支出則為606,636元（計算式：新北市最低生活費每月11,832元12月4人＋保險費38,700元＝606,636元)。原告雖又主張賴葳在新北市能仁高級家事商業職業學校就學而無工作收入云云，然查，能仁學校財團法人新北市能仁高級家事商業職業學校已就賴葳未曾在該校日夜間部註冊就讀一節，以105年9月26日能教字第1050004984號函復本院，有該函附本院卷（第270頁）可稽，原告此部分主張，委不足採。
⑸、承上各節，本件承租人全體即原告甲○○等4人之102年全年
收入總和為4,282,687元（計算式：500,170元＋1,140,345元＋1,563,560元＋1,078,612元＝4,282,687元）；而其102年全年支出總和則為2,713,315元（計算式：665,829元＋869,536元＋571,314元＋606,636元＝2,713,315元），收入減去支出之結果為正數，表示承租人足以維持家庭生活甚明。原告雖主張本件應按嘉義縣及新北市之平均每人每月消費支出16,740元、19,131元計算本件全體承租人家庭102年全年支出始得其平云云，惟縱依此計算承租人102年全年支出總和4,246,176元【計算式：（嘉義縣平均每人每月消費支出16,740元12月12人＝2,409,600元）＋新北市平均每人每月消費支出19,131元12月8人＝1,836,576元）＝4,246,176元】，仍小於承租人之102年全年收入總和4,282,687元，即收入減去支出結果仍為正數，並不影響承租人足以維持家庭生活之結論，附此敘明。
(三)綜上所述，本件原告主張均無可採，參加人己○○既無減租條例第19條第1項第1款規定「出租人不能自任耕作」之情形，亦無同條例第19條第1項第3款規定「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，則被告以原處分准由參加人己○○收回系爭土地自耕，並否准原告自104年1月1日起續訂租約6年，要無違誤，訴願決定予以維持，於法亦無不合。原告訴請撤銷原處分及訴願決定，並請求被告應依原告之申請，就系爭土地作成准予續租之行政處分，均無理由，不應准許。又本件事證業臻明確，兩造及參加人其餘攻擊防禦方法核於判決之結果並無影響，爰無逐一論列之必要，併此敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 簡 慧 娟法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
書記官 楊 曜 嘉