高雄高等行政法院判決
104年度訴字第428號107年11月22日辯論終結原 告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 蔡朝安律師
李益甄律師柯宗佑律師被 告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 葉張基律師上列當事人間文化資產保存事件，原告不服文化部中華民國104年8月13日文規字第1043022054號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文
一、訴願決定及原處分關於將附表所示編號1、6、9、16建物指定為古蹟本體；將附表所示編號2、3、4、5、7、8、10、11、12、13、14、15建物及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池坐落位置以外之土地指定為古蹟定著土地範圍部分均撤銷。
二、原告其餘之訴駁回。
三、訴訟費用由被告負擔2分之1，餘由原告負擔。事實及理由
壹、程序方面原告及被告之代表人原來分別為沈慶京、賴清德，於本件訴訟審理中各變更為林克銘、李孟諺，已由原告及被告以新任代表人向本院具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
貳、實體方面
一、爭訟概要：被告以原告所有臺南市○○區○○段（下同）0000000000000000000000000號土地上之宿舍建物及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的水池、游泳池為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，全區建物及設施配置所形塑之空間紋理見證昔日之工業員工生活聚落，具歷史文化價值；宿舍群量體相當大，當前實屬稀少；腹地廣闊，具再利用潛力，就地理區位來看，並有助結合附近社區之歷史文化資產，具觀光發展效益為由，於民國103年11月17日以府文資處字第0000000000B號公告（下稱原處分）將上述宿舍建物、水池及游泳池指定名稱為「原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場宿舍群」直轄市定古蹟，古蹟本體為附表（即本判決附表）所示門牌之宿舍建物共16棟（雙拚2棟、3戶連棟建築4棟、4戶連棟建築7棟、6戶連棟建築3棟）及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池（以下合稱系爭宿舍群）；定著土地之範圍包括原告所有1042（部分）、1054、1073、1074、1075、1076、1077、1077-1、1078、1079、1080、1081、1089-1、1101、1102、1103、1104、1115地號等18筆土地（另1055、1124地號土地為臺南市所有）。原告不服，提起訴願，經訴願決定將原處分關於古蹟定著土地之範圍部分，就原告所有1077、1077-1、1078地號等3筆地號土地部分撤銷（另撤銷1124地號土地部分為臺南市所有）；其餘部分訴願駁回。原告仍然不服，於是就對其不利之古蹟本體即系爭宿舍群以及其所有之15筆定著土地範圍部分（即1042、1054、1073、1074、1075、1076、1079、1080、1081、1089-1、1101、1102、11
03、1104、1115地號，下稱系爭土地）提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張及聲明︰
(一)主張要旨︰
1、被告未依行為時文化資產審議委員會組織準則第6條規定，邀請系爭宿舍之使用人陳述意見，不僅使審查委員無法藉由使用人之說明瞭解宿舍現況，亦使部分使用人不知系爭宿舍群已指定為古蹟，仍拆除部分宿舍，其違法之瑕疵，依行政程序法第114條規定已不得再為補正，原處分應予撤銷。
2、被告未於第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會103年9月9日第七次會議前，告知古蹟定著土地範圍從原先預計之10筆地號倍增至20筆地號，致原告未能於該次會議作成決議前就此陳述意見，此一程序瑕疵已不得補正，原處分自應撤銷。
3、原告分別於104年4月21日、5月20日向訴願機關申請現場勘驗，然訴願機關於同年4月2日及5月8日至現場進行勘驗時，不僅未通知原告，就勘驗之結果亦未給予原告表示意見之機會，即採為對原告不利之訴願決定之基礎，違反訴願法第67條第3項，情節重大，該訴願決定應予撤銷。
4、被告漏未審酌系爭宿舍群僅係仿日式建築，並非於日治時期所建此一重要事項，以致出於錯誤的事實認定而作成之原處分，應予撤銷。
5、臺灣已有眾多確為日治時期建築之日式宿舍群被指定古蹟或登錄歷史建築，當不具稀少性；再者，腹地廣大與否及發展觀光不應作為指定古蹟之基準，被告指定古蹟之事由，不符古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1、4、6所列基準。
6、被告將大片其上未有建物之廣大素地亦劃入定著土地範圍，然系爭土地價值高達新臺幣7億元，且原告已有詳盡之開發計劃，有無窮之潛在利益。被告欲保存之古蹟價值為何甚有疑問，卻率爾犧牲原告至少7億元之財產權，實嚴重違反比例原則。
7、被告於94年間曾做成決議不指定本件宿舍群為古蹟亦不登錄為歷史建築；98年亦曾因開闢道路對本件部分土地為徵收並拆除宿舍之部分；於99年再次重申若有發現文資價值之「新事證」時，始會重啟古蹟之審議程序之立場；於100年亦核發系爭宿舍群中部分宿舍之拆除執照予原告。詎料，於未有新事證之情形下，其竟以文化資產保存法於94年11月起大幅度修法為由，遽然於103年復指定系爭宿舍群為古蹟，其變更先前處分並無正當理由，有違行政程序法第123條規定及信賴保護原則與禁反言原則。
(二)聲明︰訴願決定及原處分不利原告部分均撤銷。
三、被告答辯及聲明︰
(一)答辯要旨︰
1、行為時文化資產審議委員會組織準則第6條第2項係規定，審議委員會召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。既為「或」之規定，表示只要擇一邀請即可，並非必須將所有文化資產所有人、使用人、管理人及其他利害關係人全部邀請方為適法。原告為系爭宿舍群所有人，確實有出席審查會議並提出簡報陳述意見，表示文化資產審議委員會召開會議並無違法之處。
2、原告僅在第七次審議會時提出「台南市安南區舊台碱宿舍區仿日式建築物保留建議」簡報（第六次審議會並未提出），其中第一張照片圖面中兩塊「黃色區塊」業已將系爭宿舍群標示清楚，原告並於兩次會議充分陳述其意見在案，故審議委員會才發現宿舍群「空間紋理」的範圍應不限於10筆土地，而應該包括至20筆土地，何況原告陳述意見之內容係反對被告指定古蹟，故不論範圍是10筆或20筆土地，均不會影響原告陳述「反對指定古蹟」意見之結果，因此原處分並未違反行政程序法第102條陳述意見之規定。退步言之，原告於訴願階段提出眾多訴願理由書，一再論述其反對「20筆土地及其建物」指定古蹟之理由，顯然已經充分陳述，而發生補正之效果。
3、訴願會兩度至現場履勘，是否未通知原告？被告並不知情，但被告當時亦未接獲通知，故此部分與被告「原處分合法性」與否無關。再者，因訴願機關採書面審查制度，是否有必要通知相關人員陳述意見，為訴願進行程序中訴願機關之裁量權限，當訴願機關認事證已明確無行言詞辯論必要，而未行言詞辯論，未令兩造就其履勘結果表示意見，應無違訴願法第67條第3項之規定。更有甚者，訴願機關履勘之後，將4筆土地剔除在審議委員會指定古蹟範圍外，此部分實係對原告有利訴願決定之基礎，更無違反訴願法第67條第3項、第74條之問題。
4、文化資產審議委員會就古蹟指定享有判斷餘地：按本院89年度訴字第140號判決：「三、按所謂古蹟之定義，依文化資產保存法第3條第2款之規定，係指依文化資產保存法指定、公告之具有歷史、文化、藝術價值之古建築物、傳統聚落、古巿街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟，而何謂具有歷史、文化、藝術價值之古建築物、傳統聚落、古巿街，考古遺址及其他歷史文化遺蹟，乃涉及專業之認定，其法條規定係屬不確定之法律概念；而關於是否古蹟之認定，依據文化資產保存法施行細則規定，得委託文化學術機構或專家學者辦理之，而古蹟指定審查處理要點更規定，應邀集學者專家參與，並就參與之程序及人數詳加規定，故以此學者專家所組成之評鑑審查委員會，係法規對於古蹟審定為求作成公平及專業之決定所組成。是參與本件古蹟審查者既屬關於建築及歷史方面專長之學者專家，且於評鑑之會議上均以不具名方式進行以使能不受指揮、獨立行使職權，故其作成是否為古蹟之決議，應認為係一公平及專業之決定，而行政機關依其審議結果依法定程序指定為古蹟，則其是否符合古蹟要件之認定依上開所述應認具有判斷餘地……。」此判決經最高行政法院91年度判字第1601號判決維持原判決而確定。另要特別說明，原處分指定公告內容係記載「古蹟本體為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部份（員工生活區及生活設施）」，顯未以「系爭宿舍為日治時期興建」為指定理由，只是說明系爭標的在日治時期已經是宿舍群，當然會因數十年來員工在地生活持續利用而有改建、修建、增建之情形（包括數棟在民國時期改建之宿舍，距今亦有50、60年之久），但不能倒果為因地以後續員工數十年來在地生活持續利用而有改建、修建、增建所變動之「建物材質、形式等」推翻宿舍群是在日治時期已經存在之事實。因此，被告並無原告所指摘將系爭宿舍誤認為日治時期所建之情事。
5、原處分指定系爭宿舍群為古蹟，為符合文化資產保存法與古蹟指定及廢止審查辦法規定之適法處分，因為：
(1)文化資產保存法與古蹟指定及廢止審查辦法因時代觀念進步而有大幅修正，94年2月5日制訂、94年11月1日起施行之文化資產保存法與舊法最大概念之差異，即文化資產價值判斷由單點、單棟的建物保存，擴大到區域、甚至是都市等面向式的保存，薛琴在〈2016年版《文化資產保存法》之修訂及其意義〉一文指出：「綜觀世界遺產古蹟保存觀念的形成，是循著由點到線再到面的層級而進，從最早的古物保護、單幢古蹟或紀念性建築的指定與登錄，到市街、聚落而至整個的都市的整合性的保存，除了包括歷史文化的保存外，尚有產業、經濟、社會、教育、自然環境和非物質文化層面的各項問題，進一步確認了歷史保存在今日的意義，同時也強調整合實質環境保存與社會保存的整合性保存之必要性。特別體認到建築遺產是『人類記憶』重要的部份，它提供了一個均衡與完滿的生活所不可或缺的場域。」此部分亦經本院89年度訴字第140號判決：「四、……（三）又目前世界之潮流關於古蹟之指定，認應以面之方式來考量，因以單棟建築物予以保存，並不足以表現古蹟在那環境之最佳風貌，而唯有將所有建物一起保存才能呈現其整體風貌，表現其原有意義。」亦認同此概念。
(2)根據二戰時期系爭宿舍群空拍照片與歷史地圖（被證三號），正中間上方區塊就是系爭宿舍群，表示系爭宿舍群在日治時期已經存在，且經考據，古蹟本體確為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部份（員工生活區及生活設施），此部分為各文化領域專業之文化資產審議委員所認定，應無錯誤。系爭宿舍群為「活的」生活空間，並不以最初興建之建築完整存在為文資價值審認之基準，縱使該宿舍群因隨時代變遷，生活樣態之變化而致外觀有增修，「若技術上可得回復或變更後遺跡尚有保存價值，並不損及其作為人類生活需要所營建之具有歷史、文化、藝術價值之建造物及附屬設施群之認定原則。
(3)系爭宿舍群的量體高達16棟，是全台之最。更重要的是，相較於其他日式宿舍群而言，系爭宿舍群之稀少性在於其為「日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部份」，鐘淵曹達臺南工場為日治時期軍事產業設施的一部分，係將臺灣做為支持日本本國工業後盾，同時作為向南洋發展基地的歷史見證；又因為產業製程產生「世紀之毒-戴奧辛」的汙染，具有負面（污染）工業遺產的價值；系爭宿舍群為日治時期鐘淵曹達臺南工場遺構的一部份(員工生活區及生活設施)，作為見證臺灣近代殖民史、經濟史、環境史及二戰歷史的證據，且宿舍群量體如此完整者，確實非常稀少。
(4)「腹地廣闊、具再利用潛力觀光發展效益」屬於古蹟辦法第2條第1項第6款所稱「其他古蹟價值」：被告係以宿舍群的「全區建物及設施配置所形塑之空間紋理見證昔日之工業員工生活聚落」為指定理由，此已經明確說明不限於「建物主體」，而是整個區域（包括原告所稱之「腹地」）的「空間紋理」。可見是因為原告先入為主，將審議委員會指定古蹟侷限於「建物主體」。指定古蹟絕對不限於建物本體及其座落土地，尚包括整個指定範圍的「空間紋理」的概念，此亦為最高行政法院104年度判字第39號判決所指「古蹟定著土地之範圍較古蹟本體大，應屬必要且適當」之概念。
(5)原處分並未違反比例原則：既然宿舍群具備古蹟之性質，原告當然必須根據文化資產保存法負擔相關義務，相對地亦享受相關權利，而此等權利義務係通案適用於所有被指定為古蹟之標的，並非特別針對原告所有的宿舍群而已，且所有古蹟都應有整修與維護計畫，此部分與古蹟「無法量化之文資價值」實無法比較，原告亦無法具體明確指出審議委員會指定古蹟之處分究竟違反行政程序法第7條何款規定？故原告指摘「不甚具有文資價值之系爭宿舍群，卻命原告提出所費不貲之整修計畫」有違反比例原則云云，顯屬無據。
(6)原處分並無違反行政程序法第123條、禁反言原則及信賴保護原則：102年間因地方人士爭取及101年臺南市議會第四次定期大會有議員質詢要求將「中石化日式宿舍群」列入文化資產，被告乃依職權啟動文化資產審議程序，並完備整套指定古蹟之審議程序在案，作業上係為新的「指定古蹟之行政處分」，並非「廢止」94年7月12日不指定古蹟之行政處分，當無行政程序法第123條「廢止」授益行政處分規定之適用，遑論有無違反禁反言原則。再者，宿舍群具備古蹟之性質，根據文化資產保存法負擔相關義務，相對地亦享受相關權利，故不論「指定古蹟」或「不指定古蹟」之行政處分，均非單純的授益行政處分，當無行政程序法第119條等關於信賴原則相關規定之適用。
(二)聲明︰原告之訴駁回。
四、爭點︰原處分就古蹟及其所定著土地之範圍指定，有無程序上或實體上之瑕疵？
五、本院的判斷︰
(一)有關行為時之古蹟指定程序，105年7月27日修正公布前之文化資產保存法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」第4條第1項規定：「（第1項）前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（下稱文建會，按自101年5月20日起改由文化部管轄，下同）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第6條規定：「（第1項）主管機關為審議各類文化資產之指定、登錄及其他本法規定之重大事項，應設相關審議委員會，進行審議。（第2項）前項審議委員會之組織準則，由文建會會同農委會定之。」第14條規定：「（第1項）古蹟依其主管機關區分為國定、直轄市定、縣（市）定三類，由各級主管機關審查指定後，辦理公告。直轄市、縣（市）定者，並應報中央主管機關備查。……（第3項）前二項指定基準、審查、廢止條件與程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。……」文建會依文化資產保存法第14條第3項規定授權修訂之99年3月2日古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列基準為之：具歷史、文化、藝術價值。重要歷史事件或人物之關係。各時代表現地方營造技術流派特色者。具稀少性，不易再現者。具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。具其他古蹟價值者。（第2項）前項基準，直轄市、縣（市）主管機關得依地方特性，另定補充規定。」第3條規定：「（第1項）古蹟之指定，依下列程序為之：現場勘查。審議並作成指定處分之決定。辦理公告。直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。（第2項）於作成前項第2款指定處分前，得召開公聽會或說明會。」第4條規定：「（第1項）主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。（第2項）前項公告，應載明下列事項：名稱、種類、位置或地址。古蹟及其所定著土地之範圍。指定理由及其法令依據。公告日期及文號。（第3項）第1項公告，應揭示於主管機關公布欄30日，並刊登政府公報、新聞紙或資訊網路。」又文化部會同農委會依文化資產保存法第6條第2項規定授權訂定之行為時文化資產審議委員會組織準則（嗣於106年7月27日修正發布新名稱：文化資產審議會組織及運作辦法）第2條規定：「文化資產審議委員會審議事項如下：各類文化資產指定之審議事項。各類文化資產登錄之審議事項。其他本法規定重大事項之審議。」第3條規定：「主管機關得視需要依本法第3條規定之文化資產類別分設審議委員會。審議委員會各置委員9人至21人，由機關代表及專家學者擔任。前項專家學者應具備該審議委員會所屬文化資產之相關專業背景，且其人數不得少於委員總人數3分之2。」第4條規定：「審議委員會置主任委員1人，由主管機關首長為主任委員兼任主席，或由機關首長指定之。主任委員不克出席時，由出席委員互推1人為主席。」第7條規定：「委員應親自出席會議，會議之決議，以過半數委員之出席，出席委員3分之2以上同意行之。前項出席委員中，專家學者委員人數不得低於2分之1。由機關代表兼任之委員未能親自出席時，得指派代表列席，並參與會議發言，但不得參與表決。」
(二)依上述105年7月27日修正公布前之文化資產保存法第3條第1款規定可知，構成古蹟的「建造物」（含附屬設施群）須具備兩個要件，其一為該建造物具有歷史、文化、藝術、科學、城市發展上的保存重要性，可視為對古蹟適格的要求，即至少須符合一定的資格，在歷史、文化、藝術、科學等面向，具有一定水準；其二為該建造物須具有受保存的公共利益，具有歷史、文化、藝術、科學等價值之建造物，在審議過程中就公共利益進行衡量，須經認定具有保存之公共利益，始得被指定為古蹟。又上述規定所稱之古蹟、歷史文化等價值，係屬不確定法律概念，得否指定為文化資產，明顯屬於高度專業範疇，且指定程序依法由多方專家組成審議委員會，本於專業素養而為判斷，法院對審議委員會就文化資產認定之專業判斷，固予一定程度之尊重，而承認其判斷餘地。然而對行政機關之判斷餘地，於其判斷有恣意濫用或其他違法情事時，仍得予撤銷或變更，其情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對於法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。
4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家所應遵守之原理原則等（最高行政法院107年度判字第630號判決參照）。惟依文化資產保存法、古蹟管理維護辦法等規定，古蹟及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關；其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權（行為時文化資產保存法第28條）；古蹟不得遷移、拆除或毀損（行為時文化資產保存法第32條、第94條）；古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式（行為時文化資產保存法第21條）；因重大災害有辦理古蹟緊急修復之必要者，其所有人、使用人或管理人應於災後30日內提報搶修計畫，並於災後6個月內提出修復計畫，均於主管機關核准後為之（行為時文化資產保存法第23條）；古蹟經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地（文化資產保存法第24條）；古蹟管理維護計畫需依照古蹟管理維護辦法為之（文化資產保存法第20條、古蹟管理維護辦法）；倘若基於所有權人身分對於私有古蹟為用益、處分等行為而未遵守法令對於前述行為限制時，將面臨行為時文化資產保存法第94條至100條規定之刑事或行政處罰。由此可見將人民私有之建造物指定為古蹟，將使所有權人之處分、用益、維修行為受到法規嚴格的限制，是以，古蹟之指定，固然涉及專業判斷，而有判斷餘地理論的適用，但也同時涉及人民財產權之限制，主管機關自應慎重為之，因此行政法院對於判斷事項之合法性為審查時，應採取較高的審查密度。而法院對於適用判斷餘地理論之法律涵攝事項，所得行使之有限度法律審查，其審查內容不外是「判斷基礎之資訊完足性是否具備」，及「判斷過程中相關之程序規範（正當法律程序規範）是否曾被忠實踐履」，以及「判斷有無附上可供專業論辯之必要判斷理由說明」（最高行政法院106年度判字第641號判決參照）。
(三)經查，爭訟概要欄所載之事實，以及被告前曾就原告所有的系爭宿舍群審議是否指定為古蹟或登錄為歷史建築，並於94年7月12日臺南市第三屆古蹟暨歷史建築審查委員會第四次定期會作成「不指定為古蹟，亦不登錄為歷史建築」之決議，惟同次會議另決議原告所有位於系爭宿舍群西南側之日式辦公室則登錄為歷史建築，並公告其名稱為「原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場辦公廳舍」；嗣因民眾向監察院陳情台鹼日式宿舍即系爭宿舍群具有歷史及文化資產價值，被告乃於99年5月19日復以若發現具有文化價值之新事證，請由所有權人（中石化公司）重新提出，其願協助辦理審議；迨第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第一次會議於102年5月14日舉行之前，被告先後於同年4月22日及5月7日辦理兩梯次審議委員會前現場勘查，第一次會議後，被告即以同年月31日府文資處字第1020478754號函請原告就已進入古蹟指定審查程序之系爭宿舍群，應依法善盡管理維護之責，並於102年11月8日該屆第三次會議時決議延長審查期間至103年5月13日止；而103年5月13日舉行之第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第六次會議，則由出席之8名審議委員以：「文化資產保存法自94年11月起大幅度修法，目前時空背景已有變遷，此中石化日式宿舍群量體相當大，當前實屬稀少，且腹地廣闊，具再利用潛力，就地理區位來看，並有助結合附近社區之歷史文化資產，具觀光發展效益。又其為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，全區建物及設施配置所形塑之空間紋理見證昔日之工業員工生活聚落，具歷史文化價值」為由，決議將系爭宿舍群「指定為直轄市定古蹟，指定名稱及定著土地範圍請業務單位研議，於下次大會討論確認。」；嗣於103年9月9日就系爭宿舍群指定古蹟本體及定著土地範圍之審議而舉行之第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第七次會議，被告提出簡報就系爭宿舍群，預計指定古蹟本體範圍為宿舍共16棟，預計指定古蹟之定著土地範圍則為媽宮段1042（部分）、1054、1055（部分）、1073（部分）、1074、1075、1076、1077、1077-1、1079地號等10筆土地，經討論後決議：「（現場委員8人共7人表示同意，達2/3以上，決議成立）本會第六次會議審議本案符合〈古蹟指定及廢止審查辦法〉第2條第1項第1款『具歷史、文化、藝術價值』、第4款『具稀少性，不易再現者』及第6款『具其他古蹟價值者』之指定基準，指定為『直轄市定古蹟』。本次（第七次會議）審議通過其指定名稱為『原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場宿舍群』，古蹟本體為16棟宿舍（內含雙拼2棟、三戶連棟建築4棟〔原為四戶式因開闢道路被拆除一戶〕、四戶連棟建築7棟、六戶連棟建築3棟）及2水池、1游泳池。其定著土地範圍則以歷史紋理之完整範圍劃設（見附圖）。」等事實，有原處分（含建物附表及土地範圍示意圖，本院卷一第62-65頁）、土地建物查詢資料（本院卷四第655-717頁）、訴願決定書（本院卷一第53-60頁）、臺南市第三屆古蹟暨歷史建築審查委員會94年7月12日第四次定期會會議紀錄（本院卷一第253頁）、被告94年10月6日南市文維字第09418518380號公告（本院卷一第257-261頁）、被告99年5月19日南市文維字第09918516440號函（本院卷一第277頁）、第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第一次會議前現場勘查資料（原處分卷第1-7頁）、被告102年5月31日府文資處字第1020478754號函（本院卷一第283頁）、第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會102年11月8日第三次會議會議紀錄（原處分卷第38 -39頁）、第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會103年5月13日第六次會議會議紀錄（本院卷一第287 -288頁）、第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會103年9月9日第七次會議會議紀錄（原處分卷第59-62頁）可查，為兩造所不爭執，應可信實。觀諸上述被告指定系爭宿舍群為古蹟之程序，核與上述99年3月2日修正之古蹟指定及廢止審查辦法第3條、第4條及行為時文化資產審議委員會組織準則第2條、第3條、第4條、第7條規定之程序相符。
(四)原處分有無違誤？以下分別就古蹟及其所定著土地範圍兩部分加以說明：
1、原處分就系爭宿舍群所指定之古蹟本體（即附表所示門牌之宿舍建物共16棟及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池），認定係屬「日治時期所建」，有無重要事實認定之錯誤？指定有無瑕疵？
(1)由原處分所載古蹟名稱「原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場宿舍群」及指定理由「其為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，全區建物及設施配置所形塑之空間紋理見證昔日之工業員工生活聚落，具歷史文化價值。」清楚可見被告因認系爭宿舍群係日治時期所建，故而指定為古蹟，否則何能稱其為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分，又何能見證昔日之工業員工生活。
(2)系爭宿舍群為附表所示門牌之宿舍建物共16棟及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池及1座游泳池，業如前述，為明瞭其建造年代，本院分別囑託曾國恩建築師及解鴻年教授鑑定，而曾國恩建築師首先就「日式木構造宿舍建築特色」指出：日治初期臺灣日本官舍所需木材（杉木、松木）多從日本進口，因臺日氣候差異，使木料遭白蟻蛀蝕、以及潮氣造成腐朽嚴重，導致該時期所興建之官舍多未留存。直至明治40年（西元1907年）研究出防蟻方法，改善設計與工法，且開始開採臺灣各地林場取得木料，從而逐漸發展出適合臺灣環境的日本官舍建築（堀入憲二，西元2007年）。日治時期之房屋類型依其居住者身分背景及用途不同，分別有官舍、軍營、家屋、社宅及移民村等類型。而社宅意指企業或社團團體興建之員工宿舍，其建築形態是簇群化，其組合型態有獨棟（一戶建）、雙拼（二戶建）及連棟（四至十幾戶建）等，其宿舍之型態與居住者的官階職務有關（陳佩琪，西元2000年）。官舍與社宅之「宿舍體系住宅」，其除了各等級宿舍建築本身具有價值外，集體開發興建之整體宿舍區亦具特色，有別於一般臺灣傳統建築群聚之有機性，反映出當時臺灣近代住宅整體規劃之思潮。日式木構造的建築特色呈現在其使用建材材料、建築形式與空間格局上。建築形式主要以下方式呈現：1.地板架高，增設通風口，以因應臺灣潮濕氣候，用以隔絕地坪潮氣，達通風之效。2.利用緣側將戶外庭園的空間景色融入室內，並部分增設戶袋，以收納門窗。3.其採木構造之柔性結構系統以吸附地震能量，其早期多使用日本進口之日本杉木，至大正年間漸使用臺灣本地木材，如檜木、扁柏等。另外在建築構造上可大致分為基礎及木地板、牆體、屋架等部分。1.基礎部分則用以架高地板結構，達防潮通風之效，而基礎形式又可分為連續基礎與獨立基礎。連續基礎，依建築技術規則稱為「勒腳牆」（日文：布基礎），主要配置在建築物四周外牆底下，勒腳牆一般高度約45cm至60cm，外側通常以水泥砂漿粉光，並設置通氣孔；獨立基礎主要支撐木地板樑，又分為「磚墩」與「短木柱」（財團法人成大研究發展基金會，西元2010年）。2.地板結構在基礎之上，在柱與柱之間架大引（格柵墊木）、根太（木格柵），其上再放置木地板，再放榻榻米所構成，地板約離地2-3尺間（61-91cm）。3.外牆常見做法是以樑柱之間以內土壁（竹編夾泥牆）外塗白灰做法，另一種則是內土壁外用押緣雨淋板方式；內牆以漆喰壁（竹編夾泥牆覆漆喰）或以襖或障子（木格柵紙門）作為隔間，在內牆壁體上各用長押處理，長押上方有欄間（楣窗）。窗扇則以「格子」窗為代表，「格子」的作用在於視線阻隔，使戶外不易看清室內，增加隱私。4.天花板作法有的是以木、竹等材料編製而成的天井天花板；另一種是內部用木摺，外部塗以漆喰。5.屋架則有和式與西式兩種，以和式年代較早，西式較晚，如圖二。而日式木構造建築的空間格局，大致由外而內有內外玄關、座敷（客廳）、座敷續間（起居間）、茶之間（飯廳或起居間）、臺所（廚房）、風呂（浴室）、便所（廁所）及緣側（陽臺）等。並資為以下判斷之依據。
(3)茲依上述兩位鑑定人就系爭宿舍群建造年代鑑定結果，分兩部分說明如下：
鑑定結果非屬日治時期建築部分：
A如附表所示編號1（L棟，英文字母為鑑定報告內之編號，下
同）及編號6（H棟）建物：由其大量使用水泥及花磚，判斷應為二戰後建築；並非日治時期之建物，應為國民政府遷臺以後所興建之二層樓閩南風格建築。
B如附表所示編號9（K棟）建物：建築樣式與其他棟不同，可
能是晚期興建或者修建過，牆面有粉刷，水泥材使用較多，砌磚水泥粉刷，未使用雨淋板，為一連棟6間建築，南側多有增建物，初步推測應是使用現代磚；建物左、右兩側屋頂均已全部改用鐵皮，可見屋頂橫樑已經完全不堪使用，再觀後視及前視圖中，屋頂高度已經不平，建物之橫樑應該已經不堪使用，且左、右側主結構已經不完整，不符合文資法之要求。
C如附表所示編號16（A棟）建物：現況木地板與天花板不存
，木屋架因為隱蔽而未能確認，外牆以鐵皮封住，恐為改建或後期興建，據使用人稱屋頂一開始即為鋁板覆蓋，再由歷年來的空照圖可清楚看見其於西元1947年時並未存在，由此判斷應是二戰後之建物；此建物歷年約30年，顯為民國70年代左右之產物，非日治時期建築。
D以上各情，有曾國恩建築師之鑑定結果及解鴻年教授之鑑定
意見可憑，足見如附表所示編號1（L棟）、編號6（H棟）、編號9（K棟）及編號16（A棟）等建物均非日治時期建築。
原處分係以如附表所示編號1、6、9、16建物均為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，具歷史文化價值為由，而將之指定為古蹟，但依上述鑑定結果及意見，各該建物，或為二戰後建築，或為民國70年代左右之產物，既均非日治時期建築，自無從見證日治時期之工業員工生活，難認具有被告所主張之歷史文化價值，被告就上述建築非日治時期所建之重要事項，即有基於錯誤之事實認定而作成原處分之瑕疵，可堪認定。
鑑定結果屬日治時期建築部分：
A如附表所示編號建物1、6、9、16以外其餘宿舍建物部分：
①依曾國恩建築師之鑑定結果，除上述如附表所示編號1、
6、9、16等建物以外，系爭宿舍群多數即其餘如附表所示編號2（M棟）、編號3（N棟）、編號4（O棟）、編號5（P棟）、編號7（I棟）、編號8（J棟）、編號10（D棟）、編號11（E棟）、編號12（F棟）、編號13（G棟）、編號14（C棟）、編號15（B棟）有架高木地板且留有通氣孔，室內以木料軸組組成，天花板為原木的竿緣天花形式，格局留有緣側，外牆以竹編夾泥牆、木摺牆再覆以雨淋板方式，或是磚牆再覆以灰泥方式構成。由於部分有後期增建之天花板覆蓋，未能逐一檢視其屋架，惟以編號5（P棟）建物可清楚看見其為和小屋屋架，編號12（F棟）建物則為洋小屋屋架，為日治時期木構造建築之重要特色，初步推斷宿舍群多數建築為日治時期興建。又原告就上述宿舍建物的原有房屋面積、新建違建面積及附連圍繞之前後庭院面積暨其坐落位置，也曾委請鉅識測繪科技有限公司實施測繪，有測量成果報告書（本院卷五第153-195頁）可憑，而被告於審理中就上述測量成果報告書之測量結果也表明並不爭執（本院卷五第201頁），再參酌曾國恩建築師之鑑定結果暨所附現場照片，足認各該違建部分因與上述宿舍建物的原有房屋已附合而成為原有房屋的一部分；而附連圍繞之前後庭院部分，因各有植栽等地上物並分別設置不同材質之圍籬柵欄等工作物，增益宿舍建物之功能，使用上已不可分割，故本院認為均應計入古蹟本體範圍，是以被告就此部分之指定應無瑕疵可指。
②至於解鴻年教授之鑑定意見，則以戰時資源有限，為員工
興建具水泥屋瓦頂宿舍之可能性不高為由，乃依原告主張鐘淵曹達株式會社之員工宿舍係由茅草木片暨竹條搭建而成所提原證16照片（本院卷一第353、355頁），推測系爭宿舍群應為二戰後所建，然上述照片顯示之房舍縱橫交錯，且緊鄰大面積水池，核與二戰期間於西元1945年1月15日攝得之美軍轟炸行動航空照片（本院卷三第358頁、曾國恩建築師鑑定結果第39頁）顯示系爭土地上之房舍並未緊鄰大面積水池，且均為南北座向整齊排列之情形不同，由此可見，原證16由茅草木片暨竹條搭建之房舍照片顯然不是西元1945年1月15日美軍轟炸行動航空照片攝得之系爭土地上之房舍；再者，依系爭土地之西元1974年航照圖（曾國恩建築師鑑定結果第43頁）所顯示系爭宿舍群坐落位置及地形地貌觀察，核與上述西元1945年1月15日美軍轟炸行動航空照片攝得之系爭土地上之房舍坐落情形大致相同，益徵系爭宿舍群在二戰前即已存在，應可確信。是以，解鴻年教授之鑑定意見所依據之原證16由茅草木片暨竹條搭建之房舍照片既非西元1945年1月15日攝得之美軍轟炸行動航空照片所示系爭土地上之房舍照片，從而其據以推測系爭宿舍群應為二戰後所建之結論，即非可採。B如附表所示位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池及1座游泳池部分：
由西元1947年航照圖（曾國恩建築師鑑定結果第41頁）可清楚看見宿舍上下三排中間（按即位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間）有消防水池及游泳池，足見在日治時期即已存在；另依解鴻年教授之鑑定意見（第79、81頁），則認為消防水池保存相對完整，游泳池保存相當完整，池底疑似使用青磚，可能為日治時期的建材。足以認定位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池及1座游泳池應自日治時期即已存在，屬於鐘淵曹達臺南工場員工之生活設施，為系爭宿舍群之附屬設施。又坐落媽宮段1115地號土地上之蓄水池並非位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間，非被告原處分所指定之古蹟本體範圍，曾國恩建築師鑑定結果（第35頁）將之列入，容有誤解，附此敘明。
(4)綜上鑑定結果，系爭宿舍群其中如前(四)1、(3)A①所述之附表所示建物編號2、3、4、5、7、8、10、11、12、13、
14、15及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池等古蹟本體，既均為日治時期所建，並於103年5月13日舉行之第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第六次會議，由出席之8名審議委員以：「其為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，……見證昔日之工業員工生活聚落」，認具歷史文化價值，及「宿舍群量體相當大」，具稀少性，不易再現為由，符合行為時古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第1、4款所列基準，決議將之指定為直轄市定古蹟，爰審酌系爭宿舍群是否具歷史、文化、藝術價值，被告已於原處分說明其指定古蹟之理由，有關認其為日治時期鐘淵曹達臺南工場生產軍事用鹼氯工業遺構之一部分（員工生活區及生活設施），具特殊歷史背景，見證昔日之工業員工生活聚落，具歷史文化價值部分，尚無違於事實及經驗法則；又因系爭宿舍群量體相當大，當前實屬稀少，而認具稀少性，不易再現，亦合於事理，本院自應尊重其判斷餘地。至原告雖主張其他日式宿舍群被指定為古蹟或登錄歷史建築者眾，當不具稀少性等語，然而，其他日式宿舍群縱為日治時期之建築，然其建築之設計、內容及風格不盡相同，且文化資產具有個別性，其保存本應具多樣性，自不應以尚有其他日式宿舍群被指定為古蹟，而認系爭宿舍群不具稀少性、不易再現之事實。況上述第4款「具稀少性」乃在強化古蹟指定之必要性，倘文化資產保存法第3條第1款指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物已符合古蹟概念而有指定保存之公共利益，縱非罕見，仍可指定為古蹟予以保存。
(5)惟被告另以「腹地廣闊，具再利用潛力，就地理區位來看，並有助結合附近社區之歷史文化資產，具觀光發展效益」為由，援引同辦法第2條第1項第6款「具其他古蹟價值」作為古蹟指定之依據。然依106年7月27日修正前古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定：「古蹟之指定，依下列基準為之：具歷史、文化、藝術價值。重要歷史事件或人物之關係。各時代表現地方營造技術流派特色者。具稀少性，不易再現者。具建築史上之意義，有再利用之價值及潛力者。具其他古蹟價值者。」可知，上述各款基準均係對於被指定之「古蹟本體」，從各種角度所作的描述。原處分所謂「腹地廣闊」顯非指古蹟本體而言，「具觀光發展價值」亦非指定古蹟所應考量之因素，更非藉此擴大古蹟定著土地範圍之正當事由。從而，被告以上述第2條第1項第6款「具其他古蹟價值」作為本件古蹟指定之依據，即難謂合。
2、被告以「全區建物及設施配置所形塑之空間紋理」為由，指定系爭土地為古蹟定著土地範圍，除前述(四)1、(4)古蹟本體坐落位置以外之土地部分，有無法律上瑕疵？
(1)原處分就定著土地之範圍原指定20筆系爭土地，其理由為「全區建物及設施配置所形塑之空間紋理」。然而基於以下理由，本院認為被告以空間紋理作為指定系爭土地為古蹟定著土地範圍之理由，並不合法：
空間紋理並非指定古蹟或古蹟定著土地範圍之基準：
A依行為時法古蹟指定及廢止審查辦法第4條第1、2項規定：
「主管機關對審議指定之古蹟，應辦理公告。前項公告，應載明下列事項：名稱、種類、位置或地址。古蹟及其所定著土地之範圍。指定理由及其法令依據。公告日期及文號。」其中需敘明所定著土地之範圍者，係指該古蹟本體及基於古蹟文化資產價值保存必要與不可分割之範圍而言。實務上認為此土地範圍之劃定所應衡酌之因素，實為現行文化資產保存法第30條第1項（內容略同行為時文化資產保存法第30條第1項）所定之「古蹟完整性」及「不得遮蓋古蹟之外貌與阻塞其觀覽之通道（即觀賞可能性）」之要求（最高行政法院106年度判字第641號判決參照）。準此以言，被告原處分自應就古蹟及其所定著土地之範圍，在公告內記載其基於「古蹟完整性」及「不得遮蓋古蹟之外貌與阻塞其觀覽之通道（即觀賞可能性）」之法要求，衡酌判斷之理由，若無此等具體判斷理由之記載，即有「專業判斷說明不足」之瑕疵。
B被告原處分以空間紋理作為指定古蹟及其定著土地範圍之依
據，惟依文化資產保存法第16條第3項規定之授權於94年12月30日訂定發布之聚落登錄廢止審查及輔助辦法第2條第1項規定：「聚落之登錄，依下列基準為之：整體環境具地方特色者。歷史脈絡與紋理具保存價值者。設計形式具藝術特色者。」空間紋理固然為聚落登錄之基準，但並非指定古蹟或古蹟定著土地範圍之基準，此觀106年7月27日修正前古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項規定甚明。被告既非依聚落之登錄程序進行審查，自不應引用聚落登錄基準，以空間紋理決定古蹟定著土地範圍。如果被告在法無明文規定以空間紋理作為古蹟定著土地範圍基準之前提下，認空間紋理在本件極具重要性，亦應說明何以將已空無建造物之土地指定為古蹟所定著土地之範圍，以及依何標準、如何決定指定古蹟所定著土地之界線，以明其所作利益衡量之判斷。惟從前述103年9月9日就系爭宿舍群指定古蹟本體及定著土地範圍之審議而舉行之第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第七次會議紀錄觀之，無從看出何以作成「其定著土地範圍則以歷史紋理之完整範圍劃設」之決議結論，自無從判斷是否曾就土地與建物所有人之利益，與古蹟保存之公益目的為適切的利益衡量，應認具有上述「專業判斷說明不足」之瑕疵。原告就此雖主張古蹟定著土地範圍遠較建築本體為廣，有違比例原則等語，然此涉及之爭點既為古蹟之指定及其定著土地範圍之劃定，此爭點之規範屬性為「事實對構成要件之法律涵攝」，即使此等法律涵攝涉及專業，而有「判斷餘地」理論之適用，但與涉及法律效果選擇之「裁量」無涉，檢驗其違法性，並無引用比例原則為規範判準之必要，附此指明。
C依訴願法第67條第1項規定：「受理訴願機關應依職權或囑
託有關機關或人員，實施調查、檢驗或勘驗，不受訴願人主張之拘束。」同條第3項規定：「受理訴願機關依職權或依申請調查證據之結果，非經賦予訴願人及參加人表示意見之機會，不得採為對之不利之訴願決定之基礎。」本件訴願機關曾就空間紋理之關聯性及必要性，於104年4月2日及同年5月8日依職權勘驗現場，然並未通知原告，亦未就勘驗之結果，給予原告表示意見之機會，即於訴願決定書載明：「……經本部訴願審議會4位委員會同本部文資局同仁及文化資產專家學者於104年4月2日、104年5月8日前往臺南市安南區『原日本鐘淵曹達株式會社臺南工場宿舍群』進行履勘，依地籍圖與現場情況逐一比對確認，並拍照存卷。……本件指定古蹟公告之古蹟定著土地之範圍，就此臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地部分，揆諸上情，此區域與其所欲保存古蹟之空間紋理是否具有關聯性以及其必要性，不無疑問。原處分就此4筆定著土地之公告，於古蹟公益目的與私人財產權私益限制之衡量上，是否合於比例原則，尚非無再審酌之空間。故原處分關於古蹟定著土地之範圍，就臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號土地部分，應予撤銷。」就上述4筆土地以外原告所有之系爭土地，採為對原告不利之訴願決定之基礎，訴願程序顯有違反訴願法第67條第3項之瑕疵。
全區建物及設施配置所形塑之空間紋理早已破壞：
依曾國恩建築師鑑定結果指出：「在土地空間刻劃或遺留人文痕跡及其所形塑之生活群聚氛圍人類因居住、生活或產業開發等活動與行為，在土地空間刻劃或遺留的人文痕跡及其所形塑之生活群落氛圍，我們可稱之為『空間紋理』。」「紋理的產生是由街道、開放空間以及建築物三者所形成之空間組合。由在地居民提供的宿舍區配置圖，可以瞭解本區舊有宿舍相對配置位置，其北至南由六排宿舍組成，在中間有兩座消防水池，西側中間有一游泳池，在游泳池的南方有一間臺鹼代用小學；宿舍區的入口位於東南角，東側靠近入口處有一醫務室，中間東側有一ㄇ字型的康樂廳及中山堂，中山堂的前方有幾棟建物，據當地居民表示為福利社與菜市場等空間。」「系爭宿舍群即便是部分宿舍受到建築物損壞、產業發展或生活環境改變等因素，遭到拆除或改建，但是其建築物、巷弄街道、公共設施如消防水池、游泳池、蓄水池等皆自日治時期已存在，且空間紋理未大幅度的改變，而此空間紋理之歷史延續，體現了在地的歷史發展脈絡。」然查：
A98年5月間被告為開闢A-18-15M都市○○道路，對原告所有
之土地（媽宮段1036-5、1055地號）及土地改良物一併進行徵收，致如附表所示編號3（N棟）、編號4（O棟）、編號8（J棟）、編號10（D棟）等原為4戶連棟建築，因邊間臨路各戶與道路牴觸而均遭拆除，遭拆各戶位置已闢建道路完成，無從回復，有徵收公告、補償清冊、拆除公告及拆除位置圖（本院卷一第263-275頁）為憑。
B嗣原告於100年間因系爭宿舍群中部分宿舍破敗不堪，為避
免第三人擅入致生危險，曾申請拆除3棟8戶宿舍建築，亦獲被告同意並核發拆除執照在案，有被告所屬工務局100年6月2日(100)南工拆字第00131、00132、00133號拆除執照可證。
C在游泳池的西南方原有一間臺鹼代用小學；宿舍區的入口位
於東南角，東側靠近入口處原有一醫務室；中間東側原有一ㄇ字型的康樂廳及中山堂，中山堂的前方原有幾棟建物，據當地居民表示為福利社與菜市場，上述各種建造物，均已不存在，有曾國恩建築師之鑑定結果可查。
被告所指上述古蹟定著土地範圍內之建造物業經拆除者眾，又經被告開闢A-18-15M都市○○道路，被告所謂「全區建物及設施配置所形塑之空間紋理」早已被破壞而殘缺不全，自不應以被破壞而殘缺不全的空間紋理作為將全區土地均指定為古蹟定著土地範圍之理由。
(2)是以，系爭宿舍群如附表所示編號2（M棟）、編號3（N棟）、編號4（O棟）、編號5（P棟）、編號7（I棟）、編號8（J棟）、編號10（D棟）、編號11（E棟）、編號12（F棟）、編號13（G棟）、編號14（C棟）、編號15（B棟）建物及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池，既均為日治時期建築之建造物，則其坐落之土地部分，因使用上不可分割，基於上述最高行政法院106年度判字第641號判決所揭示之古蹟完整性及觀賞可能性等要求，被告指定古蹟本體坐落位置為其定著土地之範圍（含前述(四)1(3)A①之違建部分及附連圍繞之前後庭院部分），應屬正當；惟逾此部分，僅以空間紋理為由，即指定上述古蹟本體坐落位置以外原告所有15筆系爭土地為古蹟定著土地範圍部分，被告既未說明依何標準、如何決定古蹟所定著土地之界線，自無從認其曾就土地與建物所有人之利益，與古蹟保存之公益目的為適切的利益衡量，其指定即有法律上之瑕疵。
(五)至於原告另主張原處分有下列程序上之瑕疵等語，均無可採，理由如下：
1、有關被告未邀請系爭宿舍群之使用人陳述意見，是否有違行為時文化資產審議委員會組織準則第6條規定部分：
⑴行為時文化資產審議委員會組織準則（嗣於106年7月27日修
正發布新名稱：文化資產審議會組織及運作辦法）第6條規定：「（第1項）審議委員會應定期舉行會議，必要時得召開臨時會議。（第2項）前項會議召開時，應邀請文化資產所有人、使用人、管理人或其他利害關係人陳述意見。」依其立法理由所載：「第1項明定審議委員會應定期舉行會議。第2項明定會議召開時，應邀請文化資產利害關係人陳述意見。依行政程序法第102條規定，給予該處分相對人陳述意見之機會。」可知，文化資產審議委員會召開會議時，應邀請陳述意見者，係指其對文化資產的權利，將因行政機關作成行政處分而遭限制或剝奪之處分相對人，通常係指文化資產所有人、使用人、管理人等法律上利害關係人而言。而文化資產所有人又為最常見之當然的法律上利害關係人，此觀文化資產保存法第9條規定：「主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」即明。
⑵原告是系爭宿舍群的所有人，在文化資產審議委員會召開會
議時，均受邀到場陳述意見，為原告所不爭執，並有會議紀錄可以證明，核與行為時文化資產審議委員會組織準則第6條所規定之程序要求相符。至於系爭宿舍群實際占有使用者，既經原告指為無權占有，且在民事訴訟中（本院卷四第37頁準備程序筆錄、本院卷一第273、275頁佔用戶與民事訴訟戶標示圖），核僅具事實上之利害關係，此外又無證據可以證明其等為法律上利害關係人，被告自無通知到場陳述意見之法律義務，因此，被告未通知系爭宿舍群實際占有使用者到場陳述意見，自無違反行為時文化資產審議委員會組織準則第6條規定可言。
2、有關被告是否未於103年9月9日召開第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第7次會議之前，告知古蹟定著土地範圍從原先預計之10筆地號【其中1042（部分）、1054、1073（部分）、1074、1075、1076、1077、1077-1、1079地號為原告所有】增加至20筆地號【其中新增之1078、1080、1081、1089-1、1101、1102、1103、1104、1115地號為原告所有】，致生原告未能於作成決議前陳述意見之瑕疵部分：
⑴行政程序法第114條第1項第3款及第2項前段分別規定：「違
反程序或方式規定之行政處分，除依第111條規定而無效者外，因下列情形而補正︰……應給予當事人陳述意見之機會已於事後給予者。」「前項第2款至第5款之補正行為，僅得於訴願程序終結前為之；……。」準此，陳述意見之補正，只須在為處分之行政機關尚可得改正之階段中完成，即符合規範本旨，而使原行政處分之程序瑕疵獲得治癒。
⑵依第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第
6次會議及第7次會議之開會通知單暨附件會議議程表（原處分卷第45-47、55-57頁）所示，於103年5月13日召集之第6次會議就審議事項僅記載「臺南市安南區中石化日式宿舍群申請登錄歷史建築或指定古蹟審議案」；同年9月9日召集之第7次會議就審議事項則僅記載「臺南市安南區中石化日式宿舍群指定古蹟本體及範圍審議案」，均未詳細記載所涉及之土地地號及範圍，是以原告主張其在作成決議前並無充分準備之陳述機會，應可採信。然而，原告因不服原處分而提起訴願時，已於訴願書就此程序瑕疵詳加指摘（本院卷三第9-30頁），並委任李益甄律師於104年1月23日104年度第1次訴願審議會到場陳述意見，有該次陳述意見紀錄、報到單及簡報資料（訴願卷第47-95頁）可證，依前述規定，應認原處分此項程序瑕疵已獲得補正。
3、有關被告於94年間作成不指定系爭宿舍群為古蹟亦不登錄為歷史建築之處分後，又於103年以原處分指定系爭宿舍群為古蹟，有無違反行政程序法第123條規定及信賴保護原則與禁反言原則之爭點：
⑴按行政程序法第123條規定所謂授予利益之合法行政處分，
係指行政處分之效果係對相對人設定或確認權利或法律上之利益者而言。有關古蹟之指定，承前所述，依文化資產保存法、古蹟管理維護辦法等規定，古蹟及其所定著土地所有權移轉前，應事先通知主管機關；其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權；古蹟不得遷移、拆除或毀損；古蹟應保存原有形貌及工法，如因故毀損，而主要構造與建材仍存在者，應依照原有形貌修復，並得依其性質，由所有人、使用人或管理人提出計畫，經主管機關核准後，採取適當之修復或再利用方式；因重大災害有辦理古蹟緊急修復之必要者，其所有人、使用人或管理人應於災後30日內提報搶修計畫，並於災後6個月內提出修復計畫，均於主管機關核准後為之；古蹟經主管機關審查認因管理不當致有滅失或減損價值之虞者，主管機關得通知所有人、使用人或管理人限期改善，屆期未改善者，主管機關得逕為管理維護、修復，並徵收代履行所需費用，或強制徵收古蹟及其所定著土地；古蹟管理維護計畫需依照古蹟管理維護辦法為之；倘若基於所有權人身分對於私有古蹟為用益、處分等行為而未遵守法令對於前述行為限制時，將面臨行為時文化資產保存法規定之刑事或行政處罰。由此可見將人民私有之建造物指定為古蹟，將使所有權人之處分、用益、維修行為受到法規嚴格的限制，是以，古蹟之指定，涉及人民財產權之限制甚明，相對地文化資產保存法第9章亦有獎勵或補助及賦稅減免之規定，故不論「指定古蹟」或「不指定古蹟」之行政處分，均非單純的授益行政處分。原告援引行政程序法第123條規定而為主張，已有未合。
⑵被告前曾就原告所有的系爭宿舍群審議是否指定為古蹟或登
錄為歷史建築，並於94年7月12日臺南市第三屆古蹟暨歷史建築審查委員會第四次定期會作成「不指定為古蹟，亦不登錄為歷史建築」之決議，固如前述，惟核與本件指定古蹟本體及其定著土地範圍之原處分所進行之程序，在行政程序上，非屬同一事件之行政程序，也不是為了「廢止」94年7月12日不指定古蹟之行政處分而進行之程序，而是被告依職權啟動另一文化資產審議程序，作業上係為新的「指定古蹟之行政處分」，並非以原處分「廢止」94年7月12日不指定古蹟之行政處分，此觀103年5月13日舉行之第二屆臺南市古蹟歷史建築聚落及文化景觀審議委員會第六次會議決議內容所謂「文化資產保存法自94年11月起大幅度修法，目前時空背景已有變遷」等語，可以推知，不僅新修正公布之文化資產保存法全文104條嗣經行政院以命令定自94年11月1日施行；文建會並依文化資產保存法第14條第3項規定之授權，於95年1月12日訂定發布古蹟指定及廢止審查辦法，明定古蹟之指定及廢止之基準、程序，以及相關應記載事項。被告在不同時空背景及法制之下，依新法制所為原處分，並非廢止處分，當無行政程序法第123條「廢止」授益行政處分規定之適用，自無違反信賴保護原則或禁反言原則可言。
(六)本件判決基礎已經明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，與判決結果不生影響，無逐一論述的必要，一併說明。
六、結論：原處分將附表所示建物編號1、6、9、16等非日治時期之建物指定為古蹟；又誤引106年7月27日修正前古蹟指定及廢止審查辦法第2條第1項第6款所定基準「具其他古蹟價值」作為本件古蹟指定依據；及以業遭破壞之空間紋理作為指定系爭土地全區為古蹟定著土地範圍之理由，既有上述違法之情形。從而，原告就訴願決定及原處分關於將附表所示編號1、6、9、16建物指定為古蹟本體；將附表所示編號2、
3、4、5、7、8、10、11、12、13、14、15建物及位於臺南市○○區○○○○路○○○巷○○弄與11弄之間的2座水池、1座游泳池坐落位置以外之土地指定為古蹟定著土地之範圍部分，起訴請求均予撤銷，為有理由，應予准許。其餘起訴部分，則為無理由，應予駁回。
中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 李 協 明
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 12 月 20 日
書記官 楊 曜 嘉