高雄高等行政法院判決
104年度訴字第437號民國105年8月31日辯論終結原 告 李長榮化學工業股份有限公司代 表 人 李謀偉訴訟代理人 朱麗容 律師
王韋傑 律師吳欣陽 律師被 告 高雄市政府工務局代 表 人 趙建喬 局長訴訟代理人 陳海通
陳樹村 律師林怡廷 律師上列當事人間道路挖掘管理自治條例事件，原告不服高雄市政府中0000000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告起訴原訴之聲明為：「原處分及訴願決定撤銷。」，嗣於起訴狀送達被告後，原告追加備位聲明，因而訴之聲明變更為：「一、先位聲明：原處分及訴願決定撤銷。二、確認原處分無效。」被告對此表示無異議，本院認亦無礙訴之終結，爰准其訴之追加。
二、事實概要：緣原告於民國97年6月24日向被告申請取得97年7月3日（97）高市工務管證字第G970178號道路挖掘使用許可證（下稱系爭許可證），許可原○於○鎮區○○○街經擴建路段至華運倉儲實業有限公司（下稱華運倉儲公○○○區○○路段（下稱系爭路段），挖埋3條原料輸送管線（下稱系爭管線），並使用系爭路段。嗣因103年7月31日晚間高雄市○鎮區○○○路○○○區○○○路○路段發生石化氣爆，被告乃清查其他位於氣爆區外之管線，進而以原告原申請挖埋系爭管線之申請資料，係作原料輸送使用，且因原告明知或因重大過失而不知其並非行為時高雄市道路挖掘管理自治條例（下稱行為時挖掘管理自治條例）第2條所稱電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需利用管道或管線之事業機構，卻仍提出挖掘及使用系爭路段道路之申請，而經被告核准發給系爭許可證，被告乃認定原核發系爭許可證，係違法行政處分，遂依行政程序法第117條前段規定以103年9月11日高市工務工字第10336956300號函（下稱原處分）撤銷系爭許可證。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴主張：
(一)原告係行為時挖掘管理自治條例所定義之「管線機構」，依法得申請系爭許可證，被告核發系爭許可證行為屬合法行政處分，無從適用行政程序法第117條撤銷違法行政處分規定：
⒈按最高法院92年度台上字第2024號判決謂：「按土地法第2
條第1項所定第3類應免予編號登記之土地，所稱溝渠、水道、堤堰等，僅係所指『交通水利用地』類屬之例示而已，並非列舉規定，觀上開規定稱『等屬之』之用語自明。」故法條文字中有「等」字一語，即可證明規範為例示規定，而非列舉規定。查行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定，其各種管線性質係屬例示，並非列舉，此由條文有「等」字即明。被告向來亦認定該條例所載之管線名稱只是例示，此由被告所寄發予各管線埋設人之市區道路使用費計算標準列有「石化管線」可知，被告核可挖掘使用道路之單位包括挖掘管理自治條例第2條第1款所載管線名稱以外之其他種類管線（例如：石化原料業或塑化業所用管線）埋設，益見被告對於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定所列管線性質應屬例示，而非列舉規定，知之甚詳。再者，「石化管線」雖未列於上述條文文字當中，惟被告以往就此等管線之埋設皆准予挖掘及使用道路，並收取費用多年，足見被告亦一直認為行為時挖掘管理自治條例就「管線」之定義，係屬「例示」而非列舉，需用管線以輸送原料之原告係屬行為時挖掘管理自治條例所稱之「管線機構」，亦得申請系爭許可證。原告當初遞交系爭挖掘申請書，係本於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定各種管線性質應屬例示，並非列舉規定之認知，因此於申請書「申挖單位」下「管線機構」欄載明「管線種類：其他」，而被告當初於收文、審核原告之挖掘申請書時，亦係本於相同之認知，認為原告合於該條例之「管線機構」，可以申請挖掘許可，故予以受理並發給系爭許可證，足見原告與被告對於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定各種管線性質應屬例示，並非列舉規定之認知相符。⒉訴願決定謂原告從事石油化工原料製造業，故非行為時挖掘
管理自治條例所稱「管線機構」云云，並無任何依據。訴願決定雖引用最高行政法院94年度判字第77號判決謂：「多數法令採例示兼概括規定。以此方式所訂，概括規定須以類似例示規定之意旨，作為其解釋之根據。」而行為時挖掘管理自治條例第2條第1款並無概括條款，故為列舉規定云云。惟查，最高行政法院94年度判字第77號判決並未表示例示規定必有概括條款，而無概括條款之時即非例示規定，訴願決定顯然引喻失當。訴願決定又謂行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列事項有10種之多，該條款並非例示，而為列舉云云。惟查，規範所列事項之數量與是否為例示規定或列舉規定，並無關連，如土地法第2條規定：「第一類建築用地；如住宅、官署、機關、學校、工廠、倉庫、公園、娛樂場、會所、祠廟、教堂、城堞、軍營、砲臺、船埠、碼頭、飛機基地、墳場等屬之。」即有19項之多，其性質各異，惟依上述最高法院92年度台上字第2024號判決意旨即知，其有「等」字即屬例示規定，而非列舉規定，至於例示或列舉與規範內容所涉數量，並無關連。
⒊被告稱石化管線並非市區道路條例允許埋設之管線云云。然
查依市區道路條例第23條第2項訂定之「市區道路使用費收費標準」之附表載明：「四、電信、瓦斯、油品、石化設施用人(手)孔、閥箱」及「十、油品、石化管線」之收費基準，皆明文規定石化管線應依其使用係數及有效投影面積計算使用費；且由「市區道路使用費收費標準」特別列出「石化管線」及「石化設施」可知，石化管線係為市區道路條例所允許埋設之管線且石化設施為允許設置之設施，否則主管機關不會就石化管線及石化設施制定收費標準，被告本項主張顯於法不符。被告又稱石化管線並非共同管道法允許埋設之管線云云。惟查共同管道法主管機關內政部下轄之營建署曾於99年度發布「公共設施管線資料庫系統建置案共通規格」，作為該署補助計畫辦理機關於建置公共設施管線資料庫時應參考之作業規定。其中附錄之公共設施管線資料庫屬性資料表，在07輸油管線資料項下，即明文記載包括0701輸油管線及0702化學管線等小類資料。由前述主管機關建置公共設施管線資料庫時，即單獨調查統計化學管線之情形可知，主管機關及地方機關不但皆早已明知石化管線之存在，且石化管線為中央主管機關認定允許埋設之公共設施管線。否則，若內政部營建署認定石化管線為違法不應埋設之管線，何必將石化管線單獨設列一項，要求其他機關在建置公共設施管線資料庫時納入統計調查範圍之內，亦見被告所辯，並無理由。
(二)挖掘管理自治條例曾於101年12月13日修訂並公布施行，當時原告儲運站未及注意，致未依新公布施行之挖掘管理自治條例第39條規定及時於年度終了前辦理申報年度管線檢測維護計畫書，原告發現後雖已立即函補陳報，但被告仍對原告逾期陳報科處新臺幣（下同）2萬元之罰鍰。由此可知被告一方面主張原告並非「管線機構」而不得埋設系爭管線，另一方面又認為原告為系爭管線之管線埋設人，其可得依挖掘管理自治條例逾期陳報為裁罰，被告所為顯然自我矛盾。
(三)被告作成原處分恣意為差別待遇，有違反行政自我拘束原則及平等原則之違法：
⒈被告向來認定行為時挖掘管理自治條例之「管線機構」包括
石化原料業或塑化業等非屬例示機構所用管線，此由被告103年2月5日高市工務工字第10330409900號函所列被告函請申報道路使用費之正本發函對象包括亞洲聚合股份有限公司（下稱亞洲聚合公司）、和桐化學股份有限公司（下稱和桐化學公司）、中國鋼鐵股份有限公司（下稱中鋼公司）、高雄市養殖漁業發展協會等非例示管線機構所用之各類管線亦包括在內即知。被告以原處分主張原告所申請系爭管線係為供原料運輸等之用，與行為時挖掘管理自治條例所定義之「管線機構」不符，不得申請挖掘許可云云，違背行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定之文義，更與其前述認定行為時挖掘管理自治條例之「管線機構」可包含非例示管線機構矛盾，顯然係針對原告而為不同差別待遇，原處分違法不當。⒉原告在埋設管線後，已逐年向被告申報設置系爭管線、使用
期間及試算應繳費用，被告亦於受理申報後，另依市區道路使用費收費基準表項下「油品、石化管線」名義，向原告徵收使用費，原告亦按時繳納，迄今已超過6年。且原告在99年6月15日以榮化351字第10018號函提送予被告之附件「工程地下管線資料表」，在該資料表中的「輸送種類」之說明一欄已明載「PROPYLENE (丙烯)」；而99年修訂挖掘管理自治條例增訂第四章「管線之維護管理」專章後，原告即依新增規定，逐年申報載明「丙烯液相管路」及「丙烯氣相管路」等系爭管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄表以供備查。101年挖掘管理自治條例通過施行後，原告持續依該條例第四章規定，向被告申報管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄表以供核定，憑以施行，迄今亦已超過4年，皆可證明被告向來認定系爭管線為准予設置之石化管線，原告可以申請系爭許可證，本件並無原處分所稱與行為時挖掘管理自治條例所定義之「管線機構」不符之情事。在上述相關法規及事實均未變更之情形下，被告並無作成不同處理之根據。然而，被告卻違法作成原處分，足證被告作成原處分恣意為差別待遇，違反行政自我拘束原則及行政法上平等原則，原處分明顯違法。
⒊訴願決定提及103年7月31日高雄氣爆事件，但該事件所牽涉
之管線與本件系爭管線所在地理位置、埋設機構、申請及申報實況完全不同，與本案並無任何關連。被告及訴願決定以系爭管線與氣爆事件不當連結，明顯誤導。事實上，管線埋在土壤中並無危險性，7月31日之氣爆意外事件是肇因高雄市政府違法設置排水箱涵不當包覆管線，其在設置箱涵時破壞了管線之防蝕包覆層，又用不當方式草率處理被破壞之包覆，導致管線腐蝕減薄。凡此均與本件系爭管線毫不相干。被告係為推諉違法施作箱涵之責任，而就與氣爆事件無關之系爭管線恣意作成原處分，被告所為與其以往表現於行為之認知明顯矛盾，顯然針對原告為差別待遇，自屬違法不當。⒋被告以往均認輸送原料之系爭管線，與其他未明列於行為時
挖掘管理自治條例第2條之管線，均屬行為時挖掘管理自治條例第2條規範之管線，而與行為時挖掘管理自治條例第2條所例示之電力公司管線、自來水公司管線、電信公司管線、有線電視管線、石油氣管線、天然氣管線、石油管線，作相同之處分及對待，接受該等管線挖掘申請、核發挖掘許可、徵收使用費、並收受管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄表。可見被告認輸送原料之管線亦屬行為時挖掘管理自治條例規範之管線，而得申請挖掘許可乙事，多年來反覆施行，形成確信，已構成行政慣行。從而原告因原料輸送管線需要，自任管線機構申請挖掘道路或設置系爭管線，即屬依法申請，被告亦已依法核發許可。被告無視上述行政自我拘束原則，逕予否認向來之行政慣行，而認原告輸送原料之管線非屬行為時挖掘管理自治條例所稱管線，原告非屬「管線機構」云云，顯然違法不當。
⒌被告於104年6月15日訂定「高雄市既有工業管線管理自治條
例」(下稱高雄市既有工業管線自治條例)，表示可將中鋼公司、亞洲聚合公司、高雄市養殖漁業發展協會等管線就地合法。惟因原告於系爭路段埋設之管線業遭被告撤銷許可，故被告稱唯獨原告系爭管線無法納入高雄市既有工業管線自治條例管理，造成所有管線祇有原告的系爭管線不合法，足見被告原處分有針對性，先將原告之管線撤銷許可，後就其他業者管線就地合法，再以原告之管線已撤銷許可為由，不可適用高雄市既有工業管線自治條例，顯有差別待遇。
(四)被告自承核發「道路挖掘許可證」係依行為時挖掘管理自治條例，而核發「道路使用許可證」則依市區道路條例，足見被告已自認「道路挖掘許可證」及「道路使用許可證」之准駁依據，並不相同。被告於原處分僅主張依行為時挖掘管理自治條例撤銷系爭許可證，然並未提及「市區道路條例」為原處分應適用之法規。換言之，被告雖主張原處分亦撤銷「道路使用許可」部分，但原處分就此並未提及其理由及法源依據，且截至訴願終結前，被告均未補充，可見原處分撤銷道路使用許可證部分，並未依法定程序記載，顯然違法。次查，依行為時及處分時挖掘管理自治條例第1條前段、第2條、第3條、第4條規定立法目的、定義事項及主管機關之結構可知，其僅在規範「道路挖掘」相關事宜，而不及於「道路使用」部分。由此亦可見被告於原處分程序僅援引挖掘管理自治條例作為撤銷系爭許可證之法源，原處分所得撤銷者，僅及於「道路挖掘許可證」部分，而不及於「道路使用許可證」部分。被告遲至本案訴訟程序始主張原處分亦撤銷「道路使用許可」部分，但截至訴願終結前，原處分完全未就此提出其理由及法源依據，原處分就撤銷道路使用許可證部分，顯係未依法定程序記載之違法處分，自應依原告先位聲明撤銷之。
(五)原處分已罹於2年除斥期間，依行政程序法第121條第1項規定，不得撤銷：
⒈原告人員99年3月初接到被告來電說因當初管線系統建置時
，管線系統資料建置不全，要求原告再補提供系爭管線竣工光碟等資料供被告參考，原告遂以99年3月18日榮化351字第10009號函補寄前開資料予被告參考。被告接獲原告上開函文後，認為原告補寄之資料格式與被告管線資料不符，被告乃以99年6月9日高市工務工字第0990023413號函檢附被告管線資料記錄格式表，要求原告依被告函文所附管線資料記錄格式表，補提供系爭管線竣工資料予被告。依被告此函附件管線記錄格式表明載輸送種類包括「丙烯」在內，足認被告一向認為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所載管線係屬例示而非列舉，並知原告設置者為丙烯管。
⒉原處分稱系爭管線為供原料運輸使用，不符行為時挖掘管理
自治條例所稱管線機構之定義，惟原告於97年向被告提出之挖掘申請書之「說明」欄如實載明「四、申請施工原由：原料運輸」，「申挖單位」下「管線機構」欄明示李長榮化學工業股份有限公司：「管線種類：其他」，而被告亦於收文後審核通過，並發給系爭許可證，足證被告早於97年當時已明知原告欲申請挖掘所舖設之管線為化學工業公司原料運輸所用管線，迄今已超過5年，縱被告自認其違法核發許可證，而欲撤銷該許可證，亦已罹於行政程序法所定之2年除斥期間，而不得為之。訴願決定又謂原告於系爭申請書縱然記載「四、申請施工原由：原料運輸」、「管線種類：其他」，但未表明所輸送者為「丙稀」之事實，故為不完全之陳述云云。然查，原告逐年向被告申報「石化管線」應繳納使用費，被告於受理申報後再向原告徵收，原告亦按時繳納。尤其原告於99年6月15日即在遞交被告之地下管線工程管線資料紀錄表上，載明系爭管線之「輸送種類」為「PROPYLENE」（註：即丙烯）。無論上述就使用費與主管機關往來函文，或是管線年度檢測維護管理計畫等文件，被告早自98年即已收受並知悉原告挖掘舖設之管線為石化原料丙烯運輸所用管線，迄今已逾5年，已罹於2年撤銷除斥期間，被告自不得再以任何理由撤銷系爭許可證。原告於申請埋設系爭管線之初，依據高雄市道路挖掘申請書格式填載申請資料，並無任何原處分所稱對申請有關之重要事項為不完全陳述。被告受理原告申請，並為實質審查後才核發許可，且系爭管線完成埋設後，多年來被告一直接受原告各項檢測申報，並收取道路使用費。又原告於101年5月24日向被告提報道路使用費之首頁更明文表示「本公司高雄碼頭儲運站計有2支6吋及1支4吋丙烯管線經過原高雄市市區○道路」○○○區○○路段（管線或設施物）」「擴建路（石化管線）」以及「使用費數額(元)」「640」。系爭管線埋設挖掘工作已竣工完成6年後，被告竟改口稱原告申請系爭許可證時不為完整陳述，致其為形式審查時，未能及時察覺而為核准云云，核被告所為悖於誠信，不合理也不合法。
(六)原告應受信賴保護，故被告不得撤銷原處分：被告主張原告明知及因重大過失而不知非屬行為時挖掘管理自治條例所定義之「管線機構」，與事實不符。查，如上所述，行為時挖掘管理自治條例第2條關於「管線機構」及管線之規定係屬例示，而非列舉，故不以已列載者為限。再者，被告歷年來均認輸送原料之管線與其他未明列於行為時挖掘管理自治條例第2條之管線仍為管線之一種，而接受挖掘申請、核發挖掘許可、徵收土地使用費、並收受管線年度檢測維護管理計畫及檢測紀錄表，足證被告就輸送原料之管線亦屬管線之一種，而得申請挖掘及使用許可乙事，多年來反覆施行，形成確信，已構成行政慣行，被告直至為本件違法處分前，從未主張或向原告表示原告不屬於行為時挖掘管理自治條例所定義「管線機構」，足見原告依法及依行政慣行提出申請，並獲被告審查通過後核發系爭許可證，並無被告所稱有關原告明知及因重大過失而不值得保護之情形，原處分及訴願決定主張原告於申請系爭許可證時「明知或因重大過失」知其為違法，卻未為任何舉證。依行政程序法第117條第2款與同法第119條第3款規定之情形，均須受益人有故意或重大過失始可論以不受信賴保護，且行政機關對於受益人有明知及重大過失等要件，均應負舉證責任。惟原處分及訴願決定就如何證明原告明知或因重大過失而不知之主觀要件，未置一詞，僅憑臆測論斷，自屬違法不當。
(七)被告舉內政部營建署96年4月公共設施管線共同規範資料標準及99年3月公共設施管線共同規範資料標準並未列入石化管線之項目，主張石化管線為不得埋設之管線云云。惟查，內政部營建署於上開文件日期之後，在參考相關資料及修正錯誤後，早已於99年10月25日發布公共設施管線資料庫系統建置案共通規格，明文於公共設施管線資料庫屬性資料表中，在輸油管線項下列入「化學管線」，該共通規格迄今仍為合法有效之正式版本，為中央主管機關及各個地方機關所遵循。由上可知主管機關早已明知石化管線之存在，並要求其他機關在建置公共設施管線資料庫時納入統計及建置範圍內，足證依系爭管線之屬性，亦屬共同管道法允許埋設之管線，被告所辯，並無理由。
(八)備位之訴部分：被告自承原處分主要係為撤銷道路挖掘許可，而道路挖掘許可被撤銷後，道路使用許可即失所附麗。依被告所述，「道路使用許可」係附麗於「道路挖掘許可」而生效力，原處分僅撤銷系爭許可證之「道路挖掘許可」，而未撤銷「道路使用許可」，「道路使用許可」係因失所附麗始失其效力。惟查，本件原告於取得系爭許可證（包括道路挖掘許可證）後，早已依該許可證所核准之期間，如期竣工完成系爭許可證所核准之全部施工內容，並於竣工後如期回填壓實與修復路面。依此，系爭許可證原所核准與挖掘有關之事項，早已全部完成。由於系爭許可證所核定期間已經過且所核定施工項目皆早已竣工完成，在時間無法倒轉情況下，被告已不可能再藉由原處分回溯撤銷系爭許可證所核准之特定期間早已竣工完成之相關施工事項，而禁止原告施工，顯見被告以原處分「撤銷道路挖掘許可」，係屬對於任何人均無從實現之處分，依行政程序法第111條第3款規定為當然無效之違法行政處分。依被告所述，「道路使用許可」係附麗於「道路挖掘許可」而生效力，則原處分就撤銷「道路使用許可」之部分，係基於撤銷「道路挖掘許可」之部分有效，始生效力。由此可知，原處分就撤銷「道路挖掘許可」之部分既然為無效行政處分，該撤銷「道路使用許可」部分即失所附麗，原處分依行政程序法第112條規定應屬全部無效等情。並聲明求為判決：⒈先位聲明：原處分及訴願決定撤銷。⒉備位聲明：確認原處分無效。
四、被告則以：
(一)被告依行政程序法第117條撤銷系爭許可證，乃屬合法：⒈按道路供作通行以外之埋設管線利用，屬特別利用，需經道
路主管機關之特許始得為之，故各類管線倘需利用道路作通行以外之使用，需有法律明確授權賦予其得埋設於市區道路之正當性依據，市區道路條例始據以列舉，倘無管線專法賦予管線得埋設於道路之法源依據，自不得埋設管線於道路。現行中央法規僅允許電業（電業法第50、51條）、電信(電信法第32條)、自來水事業(自來水法第51條)、天然氣事業(天然氣事業法第22條)、石油煉製業或輸入業(石油管理法第31條)、有線廣播電視業(有線廣播電視法第5條)等，經主管機關同意，始得於道路下方埋設管線。「市區道路條例」規定因施作工程有挖掘市區道路之必要者，管線事業機關(構)應向該管市區道路主管機關申請許可。「共同管道法」亦規定供公眾使用之管線才可於道路下方埋設。綜上，石化管線目前非屬上開法律允許得於道路下埋設之管線，故依前開規定不得於道路範圍內設置之。按各管線機構有因管（纜）線、人（手）孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途需要挖掘供公共通行之道路時，應事先填具申請書並檢附施工計畫書、施工範圍位置平面圖、管線埋設平面圖及標準斷面圖及工程進度表等相關文件向被告申請核准，經發給許可證後始得施工。而所謂管線機構係指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構，亦於行為時挖掘管理自治條例第2條、第4條及第5條分別設有明文。況且，得埋設於市區道路之各類管線均屬具有公用及與民生有關之性質，非供公用及與民生有關之石化工業管線，自不得埋設管線於一般市區道路。
⒉經查，自經濟部商業司之公司資料查詢所示，可知原告所從
事石油化工原料製造、合成樹脂及塑膠製造業及合成橡膠製造業等相關業務，亦即為從事石油化工原料製造業等之業者，核其性質，非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。又觀諸原告道路挖掘申請書所載：「主旨：為申請在系爭路段道路挖掘施工（詳如附位置圖及挖掘路段名稱表等），請惠予核發道路挖掘許可證，以利施工，請查照。…說明四、申請施工原由：原料輸送、HDV潛鑽。申挖單位：李長榮化學工業股份有限公司（管線種類：其他）」等語，可知原告於54年11月6日已核准設立登記在案，而於申請當時既已明知其非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列舉之管線機構，即已不符行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之規定，仍以原料輸送為由，向被告申請於系爭路段挖掘及埋設系爭管線，並於申請書上略載管線種類為「其他」，故被告於97年6月24日受理原告之申請時，僅能依申請書及其所附相關文件為形式上審查，致未能及時察覺即逕為核准系爭許可證，是該核准之處分應認有重大瑕疵，係屬違法行政處分。而原告明知其非行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線事業，卻向被告提出申請，依行政程序法第119條第3款，無信賴保護可言，本件即無同法第117條但書不得撤銷事由，故被告撤銷系爭許可證，於法有據。
⒊再者，原告對於其是否為行為時挖掘管理自治條例第2條第1
款所稱管線機構及其將以系爭管線作為輸送丙烯使用等重要事項之事實，多為原告所得掌握，基於公平合理分擔原則，自應認為原告所得支配或掌握之申請要件事實，負有忠實提供或陳述其為真實、合法之義務。然原告卻於申請當時為不完全之陳述，致被告依該等資料而予以核准，則原告亦核有行政程序法第119條第2款信賴不值得保護之情形。又被告撤銷違法處分，係為維護系爭路段道路使用人之生命、身體及財產等公共安全，且被告撤銷該違法處分所欲維護之公益大於原告信賴該違法處分之利益，亦無行政程序法第117條但書規定之情形，故被告依職權撤銷系爭許可證，於法自屬有據。
⒋原告另主張行為時挖掘管理自治條例第2條第1款就管線機構
之定義，係屬例示而非列舉云云，然查，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定：「本自治條例有關名詞之定義如下：一、稱管線機構者，指電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。」顯已就管線事業機構類型予以列舉規定，而非在例示事業機構類型後，再設概括條款以含括未例示而解釋上可認為是在規範範圍內之事業機構類型。是解釋上，除行為時挖掘管理自治條例第2條第1款列舉之事業機構類型外，其餘事業機構類型，除法律另有明文規定外，應認不在該條款之適用範圍之內。且行為時挖掘管理自治條例並非可在中央法規所謂許可之範圍內自行認定增設，否則該自治條例即屬牴觸中央法規而無效。從而，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之「等」字乃在於以備將來中央法規許可範圍內擴大時得予補充，並非謂任何行業取得該許可即屬該當自治條例之管線機構，仍須視該挖掘機構本身是否有法規之依據，得於道路之下埋設管線，若非如此，豈非任何機構均得向高雄市政府申請埋設，而只要獲得埋設許可即變成合法埋設機構，原告之主張顯係倒果為因。復依法學方法論而言，「列舉」者多係針對不同事項或性質不一之事物予以窮盡羅列，因此其規定之項目通常較多，「例示」者則是對同一性質之事項予以規定，因此多僅例數項以表示其欲規定事項之範圍與性質。然就該條款之規定形式上觀之，所列事項有10種之多，且規範之內容涉及電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備及有線電視等性質不一之事項。據此，可知該條款之規定乃為列舉之規定，實無庸置疑。
⒌89年10月25日制定之高雄市市區道路管理自治條例第68條第
2款規定之規範意旨僅係命市區道路內「設置」自來水管、雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、電視電纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下室、地下停車場等設施者，須向場所用地之市區道路管理機關取得許可，核其規範意旨，無非係因道路供超越一般使用以外之利用，乃屬特別利用，須經特許，始得為之。是依原告97年間之道路挖掘申請書所載，其申請施工原由係「原料輸送」，其既無依法得埋設管線之法源依據，則道路主管機關對於欠缺埋設法源之管線，即不應核准其埋設道路之申請，故本件被告依行政程序法第117條撤銷系爭許可證，乃屬合法。
⒍原告另主張內政部營建署於99年10月25日發布「公共設施管
線資料庫系統建置案共通規格」為合法有效之正式版本，惟查內政部營建署最新公布之「公共設施管線交換資料標準」係於102年3月發布，其中第7類輸油管線下方，仍修正為僅有輸油系統一小類，故原告主張石化管線為共同管道法允許埋設之管線，實有誤會。
(二)原處分無違反平等原則、行政自我拘束及信賴保護原則：平等原則及行政自我拘束原則均以合法為前提，不法者不得主張平等原則及行政自我拘束原則，否則形成對合法者之不平等。本件原許可處分因違背法令而撤銷，回復合法之狀態，本即符合依法行政，嗣後合法之狀態無平等及行政自我拘束原則之適用。原告為化學材料和化學製品製造業，並非石油管理法第31條所稱之石油煉製業或輸入業，即非行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所謂輸油、輸氣之管線機構，其所輸送者為乙烯、丙烯等危險之石化產品，並非石油，亦即原告所埋設者係石化管線，並非行為時挖掘管理自治條例中所稱之輸油、輸氣管線。原告於97年6月向被告所提挖掘申請書載明：「主旨：為申請在系爭路段道路挖掘施工（詳如附位置圖及挖掘路段名稱表等），請惠予核發道路挖掘許可證，以利施工，請查照。……說明四、申請施工原由：原料輸送、HDV潛鑽。申挖單位：李長榮化學工業股份有限公司（管線種類：其他）」其於申請當時即知其非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列舉管線機構，否則不必以「原料輸送」及「其他」名義申請，足證原告係明知其非行為時挖掘管理自治條例所稱之管線機構，被告撤銷該違法處分無行政程序法第117條但書規定之情形，自得依職權撤銷系爭許可證。
(三)被告基於使用者付費之公平原則，對公、私機構所有管線有使用市區道路土地之事實時，向其收取道路使用費，並以之作為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一，被告雖為收取道路使用費之機關，惟並未將道路使用費之徵收與系爭許可證互為串連、對照，因道路使用費之徵收機制係採使用者自主申報之方式，就實務上而言，因管線數量龐雜，被告並未逐一比對道路使用費與許可證之關聯，原告不得僅以其有繳交道路使用費為由，主張被告於斯時即確實知悉系爭許可證有得撤銷事由。道路使用費係自公物管理之角度，其功能係為確保公物之完整性與安全性，例如挖掘道路，挖掘者於挖掘後須回填道路，道路主管機關於審查是否准許挖掘許可及後續使用費之課徵，主要均係確保道路之平整安全，而課予使用費，性質屬使用規費。此與道路使用者是否屬目的事業法律規定，經許可得為特別利用之對象，係屬二事，不可混為一談，故申報並繳納道路使用費，非即可直接認定其屬得合法埋設管線之機構，二者並不具因果關係，此猶如違章建築仍應課徵房屋稅，係因其享有經濟利益，惟課稅並不因之使該違章建築由違反建管法令轉變為合法。又道路使用費之徵收標準，係中央機關內政部依據市區道路條例第23條第2項及規費法第10條第1項規定訂定，其內雖列有石化管線使用係數，惟石化管線並非准許設置於市區道路之管線已如前述，故該課徵係數是針對工業區解編移交市區道路主管機關管理後，市區道路埋設有石化管線之情形，例如經濟部工業局高雄臨海工業區解編後，移交高雄市○○○道路如移交清冊所示，其中新生路、亞太路段有中國石油工業化學開發股份有限公司小港廠之石化管線埋設其中；建基街、新生路、擴建路段則有臺灣塑膠工業股份有限公司之石化管線埋設其中，上述情形均屬於原合法埋設於○○區○道路之石化管線，於解編移交市區道路管轄機關管理後，改依道路使用費徵收標準內石化管線係數自主申報道路使用費，市區道路於現行法制下，仍未准許設置石化管線。末查，內政部營建署於96年4月所公布之「國土資訊系統公共設施管線資料庫標準制度」內，訂有公共設施管線資料目錄分類共計8類，分別為：電信、電力、自來水、下水道、瓦斯、水利、輸油、綜合管線，其中屬於輸氣管線者，僅瓦斯管線屬之；輸油管線內則僅有輸油系統一小類。故公共設施管線除前述經目的事業法規准許設置之管線外，輸氣系統及輸油系統相關管線均未將石化管線納入其中，準此，石化管線非屬市區道路得合法埋設之管線，被告為准予其使用之處分，乃屬違法，自應予撤銷。
(四)被告於103年9月11日以原處分撤銷系爭許可證時，未逾行政程序法第121條第1項所定之2年除斥期間：
原告於97年6月24日向被告提出挖掘及埋設系爭管線之申請時，即應檢附其是否為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱管線機構資料供被告審核，亦即依行為時挖掘管理自治條例等規定，於申請書上載明申請施工原由、新設管線設施明細表及管線種類等事項，並檢附相關文件，惟其所提出申請書及檢附相關文件僅概略載以申請施工原由係為原料運輸，管線種類為其他，且其所附新設管線設施明細表亦僅載以「管線」，致被告依原告所提出資料為形式審查時，未能知悉原告非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定之管線機構及其將以系爭管線作為輸送原料丙烯之使用，而核發系爭許可證，致被告始終無法確實知曉原核發之系爭許可證有撤銷原因，而得起算行政程序法第121條第1項所定2年之除斥期間，嗣至高雄市於103年7月31日發生石化氣爆，造成嚴重傷亡，經清查原告挖埋於高雄市之管線結果後，被告始知原告所提出之申請案與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定不符，原核發系爭許可證乃屬違法之行政處分，應予撒銷，則被告於103年9月11日以原處分撒銷系爭許可證，並未逾行政程序法第121條第1項所定之2年期限。
(五)道路挖掘許可期間僅係就挖掘定期間，該挖掘許可尚包含埋設與道路利用，並非僅挖掘，否則管線機構又何能埋設與使用道路，單純之挖掘不埋設管線與使用道路，申請挖掘根本不具實益，原告謂原處分僅為挖掘顯係昧於事實，若原處分僅只於挖掘，則原告又有何權利埋設管線與使用道路？被告斷管又與挖掘許可有何關係？足見該挖掘許可之內涵係包含埋設和道路使用之許可。原告於97年6月24日以榮化35108A16號所提出之高雄市道路挖掘申請書說明四、申請施工原由係記載「原料運輸」，該申請書附件亦列有新設管線設施明細表，系爭申請書之內涵，除申請挖掘市區道路外，其目的主要係為新設管線，並自該時起，往後繼續使用該申請挖掘之道路。故被告所核發之系爭許可證，係准許原告挖掘道路，同時並埋設管線及使用道路，系爭許可證即屬不可分之行政處分，不可能單獨准許挖掘道路而不准許埋設管線；反之，亦不得僅准許埋設管線而不准許挖掘道路。從而，倘若撤銷挖掘許可，則使用許可亦失其依據，其效果為一併撤銷之，倘係廢止使用許可，亦表示原告已無挖掘道路之原由，挖掘道路之許可亦屬同時被撤銷。挖掘、埋設及使用係高、低度之行為，除非原告只申請挖掘，例如檢查管線，此時即可能單獨為許可挖掘之處分，但若其申請埋設，則必須同時准許挖掘及埋設使用，否則該管線即無使用市區道路之法律依據。綜上，系爭許可證為不可分之行政處分，性質上應一體觀之，無從分別獨立視為個別之行政處分，而分別予以撤銷之。故被告以原處分將系爭許可證一體撤銷，係屬合法。原告稱原處分屬對於任何人均無從實現之處分，並不可採。
(六)再查，高雄市埋有工業管線之道路，並非全然屬經解編之工業區道路，既有工業管線亦有穿越市區道路之情形存在，屬工廠之延伸，惟針對此類工業區外之既有工業管線，高雄市已於104年6月15日公布施行高雄市既有工業管線自治條例，將既有工業管線之管理設有明確之法令依據，惟該自治條例係以既有工業管線為規範對象，倘於該自治條例施行前，已經依法斷管者，因其已非屬「供工業使用」，依該自治條例第3條規定：「本自治條例所稱既有工業管線，指本自治條例施行前已設置，非屬公用事業或公共使用，而供工業使用之管線。」自非屬該自治條例之適用對象。另依同自治條例第4條第2項第2款規定，本自治條例施行前，原道路挖掘許可已經道路主管機關撤銷或廢止者，依法即不得再繼續使用，故本件自不得比照中國石油股份有限公司之既有管線依該自治條例規定予以納管。
(七)台塑公司、亞洲聚合公司及和桐化學公司之管線已納入高雄市既有工業管線內。高雄市養殖漁業發展協會之海水輸送管線係屬水權使用之一環並經高雄市政府海洋局同意認可。中鋼公司之蒸汽輸送管線係依能源管理法第10條規定及「響應行政院獎三條例：節約能源及污染防治減廢等方案」設置，並經經濟部工業局核准。縱認中鋼公司、高雄市養殖漁業發展協會、亞洲聚合公司等管線之設置，非與民生公益相關而應予廢止，被告容許該管線繼續存在，並納入高雄市既有工業管線自治條例管理中，原告亦不得主張其即因此應享有相同之待遇。另高雄市既有工業管線自治條例僅過渡性之規定，暫時許納管之管線繼續使用道路，並非賦予工業管線存在之合法基礎，不能因該自治條例而主張系爭管線係屬合法而不得撤銷，且該自治條例既已明定施行前已遭撤銷或廢止許可之地下工業管線無該自治條例之適用，原告自不得以納入該自治條例之適用作為撤銷原處分之理由。準此，原告主張被告容許中鋼公司、養殖漁業發展協會、亞洲聚合公司等之管線繼續存在，並納入高雄市既有工業管線自治條例管理中，有違差別待遇禁止原則一節，並不可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決：駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有高雄市道路挖掘申請書、系爭許可證、原處分及訴願決定書附卷（本院卷一第28-29、15-27頁）可稽，應堪認定。本件兩造爭點為：被告以原處分撤銷系爭許可證，是否適法？
六、本院查：
(一)系爭路段管線與高雄氣爆事件管線無關：103年7月31日晚間發生於高雄之氣爆管線，係由中國石油股份有限公司前於70幾年間獲准在高雄市○鎮區○○○路○○○區○○○路○路段埋設油管，惟後來變更運送物內容；至於系爭管線則為原告97年間自始以「原料輸送」「管線名稱：其他」申請挖掘埋設獲被告許可，位置在如前述之系爭路段，運送之原料自始即為「丙烯」，二者情節及所在位置不同，合先敘明。
(二)茲應探討者，被告以原處分撤銷原告系爭許可證是否合法？查被告核發及撤銷系爭許可證之經過及依據：原告於97年6月間向被告申請系爭路段挖掘許可，被告審核後於97年7月3日合併發給「道路挖掘許可證」「道路使用許可證」之系爭許可證給原告，有原告之申請書及被告核發之許可證附卷可稽（本院卷一第28、15頁）。嗣被告於103年9月11日以原告97年間申請挖掘系爭路段時，係以原料運輸、HDV潛鑽施工、管線種類「其他」為由申請取得系爭許可證，進而挖埋3條原料輸送管線分別為6英吋2支及4英吋1支，惟此類管線核與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列舉之電力、電信(含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視之事業機構不符，故被告97年間核發系爭許可證給原告，為違法發證。且此違法發證肇因於原告明知或因重大過失而不知其非屬上開自治條例所規定之「管線機構」，且以不完全陳述提出申請所造成，依行政程序法第119條第2款及第3款規定，原告不受信賴保護，被告爰依行政程序法第117條前段規定，撤銷系爭許可證等情，有原處分附卷可憑（本院卷一第17-18頁）。本院審理時詢之被告系爭許可證包含「道路挖掘許可證」「道路使用許可證」2部分，則被告當時核發之依據為何？被告訴訟代理人於本院105年1月12日、105年3月1日準備程序稱「道路挖掘許可證」係依據行為時挖掘管理自治條例規定核發，而「道路使用許可證」則係依據行為時高雄市市區道路管理自治條例第68條及第69條規定核發等語（本院卷一153頁、166頁背面準備程序筆錄）。嗣被告訴訟代理人於105年3月1日準備程序時改稱系爭許可證係屬一不可分之行政處分，被告准許原告挖掘之同時即准許原告使用道路，惟原告不符行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線機構要件，故應一併撤銷其挖掘及使用許可等語（本院卷一第167、185-187頁），繼而再於言詞辯論時為相同表示（本院卷二第58頁背面）。綜上，被告身為系爭許可證核發主管機關，既表示核發系爭挖掘及使用道路之依據為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款，且本件係以該規定及行政程序法第117條本文前段規定撤銷系爭許可證，因此，審查被告97年間核發系爭許可證有無違法及被告事後於103年9月11日以本件原處分撤銷系爭許可證是否有據等情，自應依被告所主張之法律依據加以審查。
(三)經查：
甲、先位聲明部分：
１、按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」行政程序法第117條所規定。
２、次按「高雄市政府(以下簡稱本府)為管理道路挖掘、維護道路品質及交通安全，特制定本自治條例。」「本自治條例有關名詞之定義如下：一、稱管線機構者，指電力、電信(含軍警專用電信)、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等需要利用管道或管線之事業機構。二、稱道路挖掘者，指供公共通行之道路，因管(纜)線、人(手)孔、閥箱等之新設、拆遷、換修、擴充或其他用途需要挖掘者。」「各管線機構需要挖掘道路時，應事先申請核准，經發給許可證後始得施工。」行為時挖掘管理自治條例（101年12月15日廢止)第1條、第2條及第4條第1項所規定(第2條第1款於101年12月13日修正移列為第3條第1款：「一、管線埋設人：指各類電力、電信、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通控制設施、社區共同天線電視設備或有線電視等需利用管道或管線之機關、團體或個人。」)
３、被告認其違法發證給原告，應撤銷系爭許可證，係以：市區道路僅供通行，至於通行以外之埋設管線，屬於特別利用，應有目的事業法律依據並經主管機關特許始得為之。現行中央法規僅允許電業（電業法第50、51條）、電信（電信法第32條）、自來水事業（自來水法第51條）、天然氣事業（天然事業法第22條）、石油煉製業或輸入業（石油管理法第31條）、有線廣播電視業（有線廣播電視法第5條）等，並經主管機關同意後，始得於道路下方埋設管線，故非屬上開已有中央法規加以規範之管線，即非行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列舉之管線機構，不得挖掘並使用道路。至於該條款文中之「等」字，乃待將來中央法規許可擴大適用範圍時予以補充，並非例示之意。系爭「丙烯」管線為石化管線，中央法規未對「丙烯管」立法管制，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款不得牴觸中央法規，自行增設中央法規尚未立法管制之石化管線。被告97年間核准石化業之原告挖掘道路核發系爭許可證即屬違法。被告係於103年7月31日高雄市發生氣爆事件後，清查高雄市管線時，方知悉本件違法情事，旋於103年9月11日發函撤銷，未逾行政程序法第121條2年除斥期間等語，為其論據，固非無見。
４、惟查，系爭路段位在市區道路，為兩造所不爭。而直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市之地方自治事項，直轄市政府復為市區道路條例所定之地方主管機關。行為時挖掘管理自治條例又係管理道路挖掘、提昇道路服務品質及維護公共安全而訂定，屬於道路管理使用之範疇，則有關該條例所稱可以挖掘使用道路之管線機構概念，自應從市區道路條例、市區道路使用費收費標準、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等規範整體觀察之。按市區道路條例位階為法律，其第4條規定：「市區道路主管機關：在中央為內政部，在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第23條第1項第2款規定：「市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之：……二、市區道路使用費。」第23條第2項規定：「前項第2款市區道路使用費，應向使用市區道路設置管線或設施者收取；其收費基準，由內政部定之。」第27條規定：「（第1項）因施作工程有挖掘市區道路之必要者，該項工程主管機關(構)、管線事業機關(構)或起造人應向該管市區道路主管機關申請許可，並繳交許可費。但為維護生命、財產、公共安全之必要，採取緊急應變措施者，得事後補行申請。（第2項）市區道路主管機關為前項許可時，除國家重大工程外，應採取下列方式之一辦理：一、向申請人收取道路挖補費，並配合其工程進度，進行開挖及修復道路。二、協調或要求申請人自行統一施工，並監督其施工及命其限期完成修復道路。（第3項）未依第1項規定申請許可，擅自開挖道路者，除依第33條規定予以處罰外，並得命其限期自行修復或繳交道路修復費，由市區道路主管機關代為修復。（第4項）市區道路主管機關得視實際需要，於道路修復後之一定期間內限制該路段之挖掘。（第5項）前4項業務及相關道路開挖、規劃及管理事項，市區道路主管機關得委託其他機關(構)或團體辦理。（第6項）市區道路主管機關收取第2項第1款之道路挖補費及第3項之道路修復費者，應成立道路基金，其基金收支保管及運用辦法，由該管直轄市或縣(市)政府定之，並報內政部備查。」準此可知，因施作工程有挖掘市區道路必要之管線事業機構可向該管市區道路主管機關申請許可，且除應依市區道路條例第27條規定繳納挖掘許可費、挖補費、道路修復費外，尚應依同條例第23條規定繳納道路使用費；又同條例第32條第2項規定：「直轄市或縣(市)政府所轄市區道路分工權責、設施維護、使用管制、障礙清理等管理事項之規定，由直轄市或縣(市)政府分別定之，並報內政部備查。」綜上可知，市區道路條例已賦予主管機關准否公私機構挖掘及使用道路之裁量權限。雖然該條例未就管線事業機構加以定義，惟其第27條第1項係將「管線事業機關（構）」「工程主管機關（構）」及「起造人」並列，且3者均屬因施作工程有挖掘市區道路之必要之主體，足知其並未規定管線事業機構之具體內涵，應另有相關目的事業法律規定許可為特別利用之限制。佐以市區道路條例第23條第2項明定道路使用費應向使用市區道路設置管線或設施者收取，而非向一般通行者收取，內政部為此依該規定及規費法第10條規定，考量公有道路交付特定對象或提供其使用者，應徵收使用規費，且鑒於各地方政府就市區道路使用費收取標準之情形不相一致，導致各管線公、民事業於營運上產生諸多困擾，爰依市區道路條例第23條第2項規定訂定市區道路使用費收費標準，用以向使用市區道路設置管線或設施者收取市區道路使用費。而市區道路使用費收費標準自94年3月25日公布以來至105年3月31日最新修正，其第2條規定：「直轄市○縣○市○市區道路主管機關（以下簡稱主管機關）應依本標準規定，向使用市區道路土地之地面或其上空、地下設置管線或設施者（以下簡稱使用人）計收市區道路使用費（以下簡稱使用費），其收費依使用費收費基準表（如附表）計算。」而其附表所示收費對象之設施管線共舉12項，石化設施及管線列在第4項及第10項，未曾變動，亦未限制此等石化設施及管線以設在工業區內為限，該附表最後更以第13項「其他經核准設置之地上管線或設施」之規定予以概括（見本院卷一第123-124頁），以防掛一漏萬，益見市區道路條例所稱之管線事業機構，係指施作工程有挖掘市區道路之必要之主體而言，並未限制所營事業範圍甚明。尤其市區道路使用費收費標準與市區道路條例緊密相關，非純屬獨立之費用徵收規定。故依該標準負有繳交使用費義務者，原則上可知均已獲主管機關合法許可挖掘道路設置管線或設施，亦即其繳費義務之發生乃獲得合法許可之當然效果，二者具有因果關係，要難僅以主管機關亦有向違法設置者收費之例外情事，即謂道路使用費之徵收與主管機關准否管線機關（構）使用道路無關。況被告允許原告於系爭路段挖掘埋設管線後，歷年來函文均明示以石化管線費率向原告收取道路使用費，有兩造收費往來函文及收據等附卷可稽（本院卷一第245-250、251-252、253-254、255-256、257-258、259-260、261-263、264-266、267-268、269-275、276-278、279-285、286-288、289-290頁），被告顯係基於合法許可原告挖掘及使用系爭道路之前提而向原告收費，要無疑義。至於主管機關落實於個案許可時，是否限制或容許提出申請之管線事業機構挖掘使用道路，屬於中央或地方主管機關裁量權限。尤其直轄市道路之規劃、建設及管理亦為直轄市之地方自治事項（地方制度法第18條第10款第1目），故直轄市政府就個案申請，自可衡量挖掘使用道路之管線機關(構)營業需求，及管線經過之路線可能對人民生命財產安全產生之影響及保護必要等因素，綜合判斷，而為裁量控管。故縱立法面向上未及就相關目的事業依其性質及風險另立法加以管制，亦難謂市區道路條例僅限於已有相關目的事業法律加以規範者，方屬該條例所稱之管線機關(構)。而收費標準所定費率是否合理，其給予各該管線設置人使用道路之利益，其因此產生之道路成本是否與繳納費用者之利用成本相當，乃收費標準應予檢討之問題，被告主張應繳納道路使用費者不全然代表為合法之管線，固非無見，惟於本件，原告乃符合行為挖掘管理自治條例第2條第1款之管線機構，故被告上開付費者不代表合法者之論述自與上述結論無關。是被告主張其審查是否准許挖掘許可及後續使用費之課徵，主要均係自公物管理之角度，確保道路之平整安全，而課徵之使用費，屬使用規費性質，亦即有使用之事實即須負擔此費用，此與道路是否作合法使用無關，二者無因果關係，上開收費標準附表所定之石化管線僅指原於工業區合法設置，而於工業區解編移交市區道路主管機關管理者而言，故被告依市區道路使用費收費標準向石化業者收取埋管之道路使用費，與市區道路可否埋設石化管線係屬二事，彼此完全無關云云，顯係誤解法律規定且悖於歷年來實際運作情形，不足採信。從而，原告主張石化管線為市區道路條例允許設置之管線，即非無據。
５、次按列舉規定，係立法者就特定具體事項，直接列出作為規範標的，在列舉規定項目外，即非法規範意旨所及，該規定臚列具體事項，並無概括規定，列舉規定係適用「明示其一，排除其他」之法則。而例示規定乃指制定法律時，於條文內規定多數事項者，因事項繁多，無法一一列舉，乃列舉一事項或數事項為例，而於列舉事項之末，綴以概括事項之文句，一般而言，日常生活中所使用「……等」，具有例示的意義，在法律條文中使用「……等」，亦屬例示規定模式，旨在避免規範的範圍掛一漏萬。高雄市政府依據市區道路條例第32條第2項規定，訂定行為時高雄市市區道路管理自治條例，第3條規定：「本市市區道路○市區道路條例第4條規定，由高雄市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權由所屬工務局、建設局、警察局及環境保護局分別管理，其主要業務劃分如左：一、工務局部分：（一）市區道路法規之擬訂事項。……（六）市區道路使用之管理事項。……。」第11條規定：「各公私團體機構之地下管線，應依照市區道路主管機關協調指定之位置埋設，其人孔、水閥盒等附屬設備之頂面，應與路面齊平。」第60條規定：「（第1項）市區○○○道路，或已列入都市計畫，但尚未依計畫開闢完成之現行道路，不得佔用或破壞，如因管線新設、拆遷、換修或其他需要，須臨時使用或挖掘路面時，應先向市區道路管理機關申請許可，如有破壞應負責復原。（第2項）本市道路挖掘埋設管線管理辦法另定之。」第68條規定：「在市區道路內，設置左列各種地上或地下設施時，應事先向市區道路管理機關申請許可：一、電力桿、電信桿、電力塔、變壓箱、郵筒、公共電話亭、停車收費站及其類似之公共設施。二、自來水管、雨水管、污水管、煤氣管、電力管、電信管、油管、電視電纜管、共同管溝、人行地下道、地下商場、地下室、地下停車場等設施。三、鐵路專用側線及其附屬之設施。四、高架道路下之辦公室、店舖、倉庫、停車場、廣場、運動場、以及類屬之設施。」第71條規定：「（第1項）在市區道路地下埋設各種地下管線之頂面，距市區道路○○道或路面頂端之深度，規定如左：一、在人行道下時，不得少於50公分。二、在巷道下時，不得少於70公分。三、在快慢車道下時，不得少於120公分。（第2項）前項地下埋設物，因情形特殊，且結構計算事先經主管機關同意者，其埋設深度得不受前項第3款之限制。」第75條規定：「在已依都市○○道路開闢完成之各種不同都市○○○○○道路上，埋設各種地下管線之位置及深度，應事先與市區道路管理機關或各有關公共設施主管單位協商決定。」故從上述高雄市市區道路管理自治條例第71條及第75條等規定，並未區分管線種類而是針對「各種管線」之埋設深度加以規範，對照同條例第68條第1款「電力桿……『及其類似之公共設施』」、第2款「自來水管……『等』設施」、第4款「高架道路下之辦公室、……『以及類屬之設施』」，即知不論第1款之「類似之公共設施」、第2款之「等設施」、第4款之「類屬之設施」均是於各款舉例事項之末，綴以概括事項之文句，上開各款均為高雄市市區道路管理自治條例所為地方立法裁量後採取之例示規定甚明。又高雄市市區道路管理自治條例101年6月25日修正，更於第21條明定：「非以通行為目的使用道路者，應檢附申請書向主管機關或目的事業主管機關提出申請。……。」益見其向來准許非以通行為目的之道路使用行為，且未限制應有相關目的事業主管法規存在為前提，甚為明確。被告主張市區道路僅供一般通行之用，至於超過通行目的之特別利用應有相關目的事業主管法規為依據云云，其於維護公共安全及人民生命身體健康之角度而言，固非無見，惟市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例既明文容許各種管線為通行外之使用，則在法律未修正前，被告對其奉行多年且作為施政依據之法令規定，事後以前詞限縮解釋謂僅准供一般通行云云，核與現行法不合，即難採取。
６、承上，行為時高雄市市區道路管理自治條例既未採取列舉之規定限制使用道路之「管線」機構，則高雄市政府本於該條例第60條第2項意旨及自治權限，訂定行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定所稱之「管線機構」，揆諸前揭說明，係指「需要利用管道或管線之事業機關」，而條文前段之電力、電信(含軍警專用電信)、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視等祇是舉以為例，故上開規定為例示規定甚明。原告主張其因埋設系爭管線工程有挖掘使用道路必要，屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「管線機構」而有該條例之適用，故被告核發系爭許可證給原告，於法無違，即屬有據。
７、至被告所稱道路如供通行以外之埋設管線，屬於特別利用，需有法律依據並經主管機關特許始得為之，現行中央法規僅允許電業（電業法第50、51條）、電信（電信法第32條）、自來水事業（自來水法第51條）、天然氣事業（天然事業法第22條）、石油煉製業或輸入業（石油管理法第31條）、有線廣播電視業（有線廣播電視法第5條）等，始得於道路下方埋設管線，原告為石化業者，其為埋設丙烯管工程而挖掘系爭路段，非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之「管線機構」，至於該條款之「等」字，乃待將來中央法規許可擴大適用範圍時予以補充，其為列舉並非例示，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款無權在中央法規未規範之情形下，增列其他管線，否則即屬牴觸中央法規而無效。再者，被告已就尚無中央法規依據之既有工業管線另訂自治條例加以規範，足見行為時挖掘管理自治條例第2條第1款為列舉規定云云。惟查：
⑴、電業法係為開發國家電能動力，調節電力供應，發展電業經
營，維持合理電價，增進公共福利所訂定；其第50條及第51條：「電業因工程上之必要，得使用河川、溝渠、橋樑、堤防、道路、公有林地及其他公共使用之土地，但以不妨礙其原有效用為限，並應於事先通知其主管機關。」「電業於必要時，得在地下、水底、私有林地或他人房屋上之空間，或無建築物之土地上設置線路。但以不妨礙其原有之使用及安全為限，並應於事先書面通知其所有人或占有人；如所有人或占有人提出異議，得申請地方政府許可先行施工，並應於施工5日前，以書面通知所有人或占有人。」等規定，係為使電業工程順利進行，特再明示其有使用河川、溝渠、橋樑、道路及公私有土地之權限，其並非出於風險管理之觀點對電業者之道路使用採取特別利用之管制手段，此對照同法第53條：「前3條所訂各事項，應擇其無損害或損害最少之處所及方法為之；如有損害，應按損害之程度予以補償。」係在提示損害填補精神，而非針對道路使用之特許管制規範益明。另電信法則係為健全電信發展，增進公共福利，保障通信安全及維護使用者權益所制定，其第32條規定：「(第1項)第1類電信事業或公設專用電信設置機關因設置管線基礎設施及終端設備之需要，得使用公、私有之土地、建築物。其屬公有之土地、建築物者，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。其因使用土地或建築物致發生實際損失者，應付與相當之補償。但應擇其對土地及建築物之管理機關、所有人、占有人或使用人損害最少之處所及方法為之。(第2項)第1類電信事業或公設專用電信設置機關因無線電信工程之需要，得使用河川、堤防、道路、公有林地或其他公共使用之土地與公有建築物設置無線電臺。但其設置應必要且適當，以不妨礙其原有效用為限，並應於事先徵求其管理機關（構）同意，其管理機關（構）無正當理由不得拒絕。」同亦避免電信業者陷於土地使用權利之爭議而使工程滯礙難行，特再明定其有權使用公私有土地及河川、堤防、道路。又自來水法則係為自來水事業之合理發展，加強其營運之有效管理，以供應充裕而合於衛生之用水，改善國民生活環境，促進工商業發達而制定，其第51條：「自來水事業因工程上之必要，得洽商有關主管機關使用河川、溝渠、橋樑、涵洞、堤防、道路等，但以不妨礙其原有效用為限。」及第53條：「(第1項)前條使用公、私有土地，應擇其損害最少之處所及方法為之，如有損害，應按損害之程度予以補償。(第2項)前項處所、方法選擇及補償如有爭議時，自來水事業、土地所有權人或使用人得報請直轄市、縣（市）主管機關核定之。」同亦為促進自來水事業之合理發展，而就有使用公私有土地時所為權利規範，其亦非出於風險管理之角度規範道路之使用。另天然氣事業法係於100年2月1日訂定，訂定之時間在市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例之後，如果行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「輸氣」管線機構需以具備相關目的事業主管法規者而言，則在天然氣事業法訂定前，其何能事先將之列入為管線機構？由此可見被告主張行為時挖掘管理自治條例第2條第1款係屬列舉規定之不可採。又天然氣事業法第22條規定：「天然氣事業因敷設輸儲設備之必要，需用道路、河川、溝渠、橋梁、堤防、林地、綠地、公園或其他公共使用之土地、設施或公有土地及其上空或地下，應事先徵得各有關主管機關之同意；無法取得同意時，得報請天然氣事業設備所在地直轄市、縣（市）主管機關協調處理；必要時，並得轉請中央主管機關協助。」立法意旨載明：「為利工程之進行，明定天然氣事業因敷設輸儲設備（管線或整壓站）之必要，得於事先徵得各有關主管機關之同意，使用各種公共設施或公共使用之土地，以利工程之進行。」其亦非關於天然氣事業使用道路之特許或風險管理規定甚明。另石油管理法第31條同亦此理。至於有線廣播電視法第5條則為：「經營有線廣播電視服務者，應經中央主管機關許可，並取得經營許可執照，始得營業。」尤與道路之使用無關，被告主張本條為賦予有線廣播電視服務業特別利用道路之目的事業主管法律規定云云，亦無可取。綜上說明，上述電業法、電信法、自來水法、天然氣事業法、石油管理法及有線廣播電視法等，其中涉及道路使用規範者，均與各該事業之特許無關，亦與道路之管理或風險維護無涉，換言之，其均係基於對各該業者可能因使用道路衍生權利紛爭之預見，由立法事先加以防範，以杜糾紛，俾使各該事業得以順利進行，尚難以各該規定就相關事業有使用道路之權限乙節，反而將不論從文義或法體系等面向，已可明確認識理解之市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等有關道路挖掘使用之意義，加以限縮，謂其僅限供一般通行使用或者已有目的事業法律規範者為限。從而，被告主張如逾通行目的且尚無相關目的事業主管法規存在者，即不在市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例及行為時挖掘管理自治條例等已經規範之範圍內，且行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之「等」字，乃待將來中央法規許可擴大適用範圍時予以補充，其為列舉而非例示之意，故如未在「等」字前所列舉之事業，即非行為時挖掘管理自治條例第2條第1項規定之管線機構，否則即牴觸中央法規云云，顯係曲解，而非可採。
⑵、況倘依被告所言，行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱
之「管線機構」為列舉規定，僅限於已有其他相關目的事業主管規法之配套，始得列入「管線機構」，否則即屬牴觸中央法規而無效，依此見解，被告既然認為石化管線尚無專屬之目的事業法律，因而非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之「管線機構」，則其於高雄市氣爆事件發生後，石化管線相關目的事業法律尚未制定出來以前，何以104年6月15日訂立之高雄市既有工業管線自治條例第8條第2項可以牴觸中央法規，自行規定既有管線所有人為管理維護或檢測管線而有道路挖掘之必要者，得依挖掘管理自治條例相關規定辦理？如此豈非與被告之前說法，即行為時挖掘管理自治條例第2條第1款係屬列舉規定，必需有相關管線中央目的法律為依據者方為該規定所指「管線機構」，否則即屬牴觸中央法規而屬無效，相互矛盾？由此適可反證，已設置而非供公用事業或公共事業之既有管線所有人，原即屬行為時挖掘管理自治條例第2項第1款之管線機構(101年12月13日修正移列為第3條第1款並改稱「管線埋設人」)。至於市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例、行為時挖掘管理自治條例等就管線埋設之風險管理未盡週全，抑或主管機關在適用各該規定從事道路挖掘及管線埋設之個案許可時有未及預見風險之處，然此應循修法或另立法控管，甚且透過主管機關於個案適切行使裁量權加以管制，方屬解決問題而落實國家保護人民生命身體安全之義務，不能在法令未修正前，卻於實害發生後，就人民已經預見且已經遵循從事活動之原有法規，反於原有文義，另作完全不同之解釋，而害及法安定性。高雄市既有工業管線自治條例諒係有鑑於此，因而就上開相關道路法規未設風險管理之漏洞，另訂專法加以補救，讓既有工業管線可以維持原來使用，並受該條例之風險管理，固值肯定，但不能因被告此舉，反謂系爭管線不在行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱管線機構範圍內。
⑶、況事實操作結果，被告就氣爆區與非氣爆區之管線，於氣爆
事件後係採取不同方式處理：①、氣爆區管線，被告認為原來發照合法，但業者後來運送之物質與原許可內容不符，故採取廢止原許可處分。②、非氣爆區之工業管線，被告分為二種作法：被告認為此類管線均非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之合法管線，被告之前發給業者的許可證均屬違法。但被告認定同屬違法之管線，卻採取二種不同方式處理。對原告以外之其他業者，例如亞洲聚合公司、和桐化學公司、中鋼公司、高雄市養殖漁業發展協會等管線業者，係等待104年6月15日高雄市既有工業管線自治條例之訂定，俾維持各該業者原有管線許可證之效力而可維持管線之使用，為被告所自承(本院卷一第171頁、卷二第42頁)；唯獨對原告系爭管線，不待高雄市既有工業管線自治條例之訂定，即於103年9月11日，依行政程序法第117條前段規定，以原處分撤銷原告系爭許可證，故即便高雄市既有工業管線自治條例訂定出來，原告也無法適用，成為此類業者中唯一遭撤銷許可者。惟如前述，被告97年7月間依行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定核發系爭許可證給原告，並無違誤，即便被告後來另立高雄市既有工業管線自治條例，然其乃基於風險管理之立法，尚難以此條例之訂定而否定原告為行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所稱之管線機構之事實。從而，被告97年7月間核發系爭許可證給原告，既於法有據，暫且不論被告當時之裁量因素為何，然該處分之適用法令，既無違誤，故就此而言，難謂係違法行政處分。被告核發系爭許可證之處分既無違法，即不生行政程序法第117條第1項前段違法行政處分撤銷之問題。
８、至於原告主張共同管道法主管機關內政部下轄之營建署曾於99年度發布「公共設施管線資料庫系統建置案共通規格」（見本院卷一第125-143頁），作為該署補助計畫辦理機關於建置公共設施管線資料庫時應參考之作業規定。其中附錄之公共設施管線資料庫屬性資料表，在07輸油管線資料項下，即明文記載包括0701輸油管線及0702化學管線等小類資料，足見中央及地方主管機關早已明知石化管線之存在，且石化管線為中央主管機關認定允許埋設之公共設施管線乙節；及被告另舉內政部營建署96年4公布之「國土資訊系統公共設施管線資料庫標準制度」（見本院卷一第219-224頁）及內政部營建署102年3月公布之「公共管線交換資料標準」（見本院卷二第47-50頁）主張其均無石化管線之類別，用以證明石化管線非「共同管道法」所稱之管線等爭議，然因本件應探討者為原告是否為市區道路條例、高雄市市區道路管理自治條例、行為時挖掘管理自治條例可申請挖掘使用道路之管線機構，故兩造上開有關共同管道法之爭議，即無論明之必要，併此敘明。
９、綜上所述，被告核發系爭許可證之處分並無違法，被告嗣於103年7月間因發生另起高雄市氣爆事件之效應，而就文義已明之行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定另作不同解釋，認為原告不屬於行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線機構，其97年間核發系爭許可證給原告係屬違法，而依行政程序法第117條前段規定撤銷系爭許可證，於法不合，而有違誤，原告訴請撤銷原處分，為有理由。
、退而言之，被告撤銷權之行使，已逾行政程序法第121條第1項規定之2年除斥期間：
⑴、按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有
撤銷原因時起2年內為之。」行政程序法第121條第1項定有明文。又「行政程序法第121條第1項規定：『第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。』法文明示『知』為撤銷權除斥期間之起算點，在授益行政處分之撤銷，且其撤銷純係因法律適用之瑕疵時，尚非僅以原處分機關或其上級機關可得知悉違法原因時，為除斥期間之起算時點，仍應自有權撤銷之機關確實知曉原作成之授益行政處分有撤銷原因時，起算2年之除斥期間。又是否確實知曉有撤銷原因者，乃事實問題，自應具體審認。」則經最高行政法院102年度2月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。準此，本件縱認被告核發系爭許可證給原告為違法，具有行政程序法第117條前段之撤銷事由，則關於被告確實知曉違法發證之原因時點，自應依本件個案具體審認之。
⑵、被告既謂行為時挖掘管理自治條例第2條第1款為列舉規定，
其「管線機構」僅限於「電力、電信（含軍警專用電信）、自來水、排水、污水、輸油、輸氣、交通號誌、社區共同天線電視設備、有線電視」之事業機關，至其餘不在列舉範圍內管線，不得申請。據此被告立論基礎，祇要比對原告埋設之管線與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之文字，即可知悉本件是否具有可撤銷原因。查，原告97年間提出之申請書既僅記載「原料輸送」「HDV潛鑽施工」「管線名稱：其他」，一望即知不在被告所稱行為時挖掘管理自治條例第2條第1款所列事項內，被告理應知悉發證違法，被告卻謂其97年7月3日不知核發系爭許可證為違法，係因原告不為完全陳述致其無從知悉云云，已無可採。況且，被告為市區道路主管地方自治機關，負有對許可挖掘道路者監督其挖掘深度及回復道路路面等義務，經本院質之被告訴訟代理人：「（問：在原告施工過程及完工階段，被告是否需要到現場勘查？）被告在施工階段有抽查，不是每件都有檢查，完工後會有巡查人員去看路面的回復情況，但都是採抽查機制，不是每件都去看。」「（問：被告在抽查時是否知道原告埋設什麼管線？）原告輸送什麼物質及埋設什麼管線，被告在路面上無法看到，因為原告是用潛鑽機從地底下潛鑽過去，只有在工作井才能看得到。原告是用潛鑽在地下7公尺埋設，不是用明挖的方式施工，所以被告無法在路面上看到挖掘的行為。」（本院卷一第169頁背面-170頁）。被告對一望即知「原料輸送」「HDV潛鑽施工」「管線名稱：其他」與其所稱之行為時挖掘管理自治條例第2條第1款列舉管線種類不符之申請事件，不但形式上未加起疑，亦不查問，現場實況亦恝置不管，若非被告於受理申請時已知悉其事，實難解釋。
⑶、再者，被告既以原告係於54年11月6日設立之石化業者，其
於申請系爭管線挖掘及道路使用時，明知石化管線非屬行為時挖掘管理自治條例第2條第1款列舉之管線，卻仍提出違法申請等情，指摘原告於申請時即明知違反行為時挖掘管理自治條例第2條第1款規定云云，此觀原處分記載之理由及被告之答辯甚明（本院卷一第17、105頁）。依此，系爭許可證核發違法與否，祇要得知原告埋設者為石化管線之事實，即可輕易比對知悉。故本件自應採取被告認定原告「明知」本件違法之相同標準，探究被告知悉其發證違法之時點。是以，即便認為被告從原告提出之申請書記載內容無從得知其發證違法，然而，從下列過程，可知被告自98年3月3日起即確實知曉原告埋設者為石化管線而不在被告所稱之挖掘管理自治條例第2條第1款之列舉管線之列：
①、被告98年3月3日高市工務工字第0980006455號致函要求包含
原告在內等石化業及鋼鐵業者等於98年3月底前申報97年度市區道路使用費，函文明列「台塑、亞洲聚合、中石化大社廠、中石化小港廠、福聚及仁大服務中心」為「其他石化事業」，所附申報明細表明列「油品、石化管線」之使用費標準(本院卷一第245-250頁)，足見被告已知悉原告埋設者為石化管線之事實。且多年來一直以原告系爭管線為石化管線或用以輸送丙烯或接受及查核各項檢測申報並收取道路使用費。
②、原告98年3月26日榮化351字第09007號函向被告提報97年度
市區道路使用費申報明細表，該明細表載明管線為「油品、石化管線」（本院卷一第251-252頁）。
③、被告收受並審核原告上述②所示函送之資料後，以98年4月
30日高市工務工字第0980014155號函檢送97年度道路使用費審定費額課徵表予原告，其中「中石化大社廠、中石化小港廠、台塑、亞洲聚合、李長榮化工(高雄儲運站）、李長榮化工(大社儲運站）、經濟部仁大服務中心、和桐化學、中鋼股份有限公司W6」並列為「其他事業」（本院卷一第253-254頁）。
④、原告高雄儲運站於98年6月2日依被告審定該管線為「油品、
石化管線」之費額繳納道路使用費後，被告98年6月16日高市工務工字第0980020911號函檢送原告97年度道路使用費收據（本院卷一第255-256頁）。
⑤、原告依被告承辦人員來電指示，於99年3月18日以榮化351字
第10009號函檢送系爭許可證允許施工之竣工圖紙本及其電子檔光碟片給被告（本院卷二第63頁），被告審核後，以99年6月9日高市工務工字第0990023413號函(本院卷二第65頁)要求原告依函載所列「丙烯管」補件，原告遂以99年6月15日榮化351字第10018號函（本院卷第一第79頁）補送地下管線工程管線資料記錄表，明載：「輸送種類……PROPYLENE(註：即丙烯）」，足見被告確實知悉系爭管線用以輸送丙烯。
⑥、原告100年2月24日榮化351字第11012號函（本院一第257-25
8頁）向被告提報99年度市區道路使用費申報明細表，載明管線為「油品、石化管線」。
⑦、被告101年5月15日高市工務工字第10132549500號函（本院
卷一第259-260頁）通知原告及「台塑公司、亞洲聚合公司林園廠、經濟部工業局仁大工業區服務中心、和桐化學公司、中鋼公司軋鋼一廠W4、中鋼公司公用設施處VI」等事業機構申報100年度道路使用費事宜。
⑧、原告及其他收受被告上述⑦所示函文之事業，均遭被告列為
應繳道路使用費之「使用人」，原告並向被告提報「本公司高雄碼頭儲運站計有2支6吋及1支4吋丙烯管線經過原高雄市市區○道路」之道路使用費，所附申報明細表（原高雄市部分）載明○○○區○○路段（管線或設施物）」為「擴建路（石化管線）」，以及「使用費數額(元）」「640」，有原告101年5月24日榮化351字第12025號函可稽（本院卷一第261-263頁）。其後，被告陸續以101年6月28日高市工務工字第10133611000號函、101年7月30日高市工務工字第10134669400號函，102年2月26日高市工務工字第10231295500號函、102年5月9日高市工務工字第10232903400號函、103年2月5日高市工務工字第10330409900號函、103年4月24日高市工務工字第10332870300號函、103年6月19日高市工務工字第10334679500號函致包含台塑、亞洲聚合、和桐化學等公司，審定系爭管線為石化管線、其費用明細及收據等，有各該函文附卷可佐（本院卷一第264-266、第267-268、269-272、276-278、279-285、286-288、289-290頁）。
⑨、原告依101年修正挖掘管理自治條例第39條規定，向被告申
報「丙烯液相管路」「丙烯氣相管路」管線年度檢測維護計畫及檢測紀錄表，有原告101年12月25日榮化351字第12044號函、103年9月4日榮化351字第14025號函及其申報之相關資料附卷可稽(本院卷一第39-44頁、第45-67頁)。被告更曾以原告逾期未依修正挖掘管理自治條例第39條規定申報系爭管線檢測維護計畫而處罰原告，有被告103年9月25日高市工務工字第10336942600號函附裁處書可佐(本院卷一第74-75頁)。
⑩、綜上所述，被告自98年3月3日起即確實知曉原告埋設的是石
化管線，且歷年以來迄至103年6月間，均以石化管線向原告收取系爭管線之道路使用費，其間，原告更曾於99年3月18日以榮化351字第10009號函檢送系爭許可證允許施工之竣工圖紙本及其電子檔光碟片給被告；被告甚至於99年6月9日函送「丙烯管」格式要求原告補件。被告既指摘原告於申設系爭管線之始，即明知石化管線非行為時挖掘管理自治條例列舉允許挖埋之管線之違法事實，則相同道理，依上述被告自98年3月3日起一連串依石化管線向原告收取系爭管線道路使用費及命原告補正「丙烯管」格式等情節，可知被告自98年3月3日起已確實知曉原告埋設者與行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之管線不同而屬違法之事實，洵堪認定。被告不能一面指摘原告申設之時，自行比對行為時挖掘管理自治條例第2條第1款之列舉規定，即已明知不符該規定而知本件申請為違法，另一方面對於自己主管之法規，卻於原告已向被告明白表示其埋設者為石化管線並相信被告向來確實知曉其事後，被告卻以不同標準推說其從來不知本件屬於違法而有撤銷之原因事實，而是直到高雄市發生氣爆事件後清查轄區管線，才知本件係屬違法。同一事實，被告對原告何時「明知」系爭管線為違法之事實作嚴格解讀，相形之下，被告卻辯稱即便原告向其申報石化管線道路使用費，惟收費與管線合法與否無關，被告並不知道其核發系爭許可證為違法云云，顯屬寬貸自己而與事實不合，要難採取。是就本件個案事實而論，縱認行為時挖掘管理自治條例第2條第1款為列舉規定，石化管線不在其內，因而認為被告核發系爭許可證為違法，但如前所述，被告至遲於98年3月3日起亦已知其違法而有撤銷原因，惟被告遲至103年9月11日始以原處分撤銷系爭許可證，已逾行政程序法第121條規定之2年除斥期間，其撤銷系爭許可證之原處分即違反行政程序法第121條之規定，而屬違法，洵堪認定。
、綜上所述，被告撤銷系爭許可證之原處分為違法，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告先位聲明求為撤銷訴願決定及原處分，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均撤銷，以資適法。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果無影響，爰不逐一論述。
乙、備位之訴部分：按訴之預備合併，必先位之訴無理由，法院始應就備位之訴為裁判。如先位之訴有理由，法院即無庸就備位之訴為裁判。本件原告先位之訴既有理由，而獲勝訴判決，本院即毋庸就原告備位之訴加以裁判，併此敘明。
七、綜上所述，原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 21 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 ││ │ │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 21 日
書記官 蔡 玫 芳