高雄高等行政法院判決
104年度訴字第54號民國104年9月8日辯論終結原 告 農正鮮有限公司代 表 人 翟自屏訴訟代理人 徐建光 律師被 告 高雄市政府衛生局代 表 人 何啟功訴訟代理人 陳新
魏任廷鄭慧君上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服高雄市政府中華民國103年12月10日高市府法訴字第10331042000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣被告於民國103年4月8日派員至原告營業處所稽查，現場查扣18件肉品，經原告於當日陳述意見時表示其中12件肉品，於製程添加保水劑C106及C206（下稱系爭食品添加物），被告經審酌調查證據及陳述意見後，核認原告違反食品安全衛生管理法第18條規定之事實明確，並審酌違規肉品共計12件，爰依同法第47條第8款規定裁處新台幣（下同）180萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）按衛生福利部食品藥物管理署（下稱食藥署）103年7月25日FDA食字第1039014835號函明釋，以屠宰後禽畜類為原料（包含肉、內臟及血液等），經原料貯存（冷藏冷凍）、解凍、分切、分級、選別、機械去骨（肉）、低溫保藏之運送或貯存過程等生鮮處理，以常溫、冷藏或冷凍等方式直接供應消費者之生鮮肉品，均未准許添加食品添加物；若生鮮產品尚未經醃漬、調味、製罐、蒸煮、脫水、醃燻、鹽製、萃取、發酵或其他加工程序處理而成調理肉品，且因製造或加工所需，得依規定添加磷酸鹽類。原告身為食品製造業，所從事者，係食品加工製造，即將生鮮肉品經加工程序處理而成調理肉品，原告販售予消費者之肉品為加工肉品（已經注射法淹漬），並非直接供應消費者生鮮肉品，揆諸前揭函釋，自不在「未准許添加食品添加物」之列，被告顯誤解上開函釋意旨。
（二）又食藥署104年7月7日FDA食字第1049903780號函載明：「本署103年7月25日FDA食字第1039014835號函有關肉品使用磷酸鹽類之規定，如並非僅經原料料貯存、解凍、分切、分級、選別、去骨等生鮮處理，而係經過其他加工程序處理之肉品，因製造或加工所需，得依規定添加磷酸鹽類。該函中所指之醃漬，係指將食鹽及（或）其他食品添加物與肉品混合，藉由滲透壓不同，讓調味料可以進入肉品組織中，以達延長保存期限及增添風味之目的。傳統上係以混合、浸漬、包敷及煙燻等方式進行，但亦未排除以注射方式加入肉品中。」準此，原告以注射方式讓調味料進入肉品組織，自屬該函中所指之醃漬，又上開函亦載明：「貴院所詢將磷酸鹽成份之保水劑注射入生肉中，再混合其他食品添加物或蒟弱、血塊等食品原料進行滾拌製程，應可歸屬加工肉品．．．。」足徵原告所販售之肉品確非生鮮肉品，且原告加工之目的係在增添風味，自不在「未准許添加食品添加物」之列。
（三）被告認查獲之12件肉品，縱如原告所稱係採用注射法，將鹿角、菜膠、蒟蒻及C106及C206結著劑等添加物注射入肉品混合後，靜置一段時間之操作，然該等肉品因未經醃漬、調味、製罐、蒸煮、脫水、醃燻、鹽製、萃取、發酵或其他加工程序處理而成調理肉品（例如香腸、火腿、培根、肉干、肉脯等），其等仍維持生鮮肉品之本質，並未因此轉變成新產品云云。惟原告上開注射法之加工處理程序，即屬上開食藥署函所提及之「醃漬」加工流程，經此「醃漬」加工後，「生鮮肉品」已成為「調理肉品」之新產品，豈能謂仍維持生鮮肉品之本質而非新產品；又原告於處分前陳述意見時提及「按摩（滾打）、塑型」亦均屬食品加工處理流程，被告棄而不論，遽認查獲之12件肉品未經食品加工流程而仍屬生鮮肉品，顯有違誤。
（四）所謂醃漬是指將肉以各種添加物（包括食鹽、硝酸鹽、辛香料、結著劑、乳化劑、調味料等）混合後，靜置一段時間的操作，稱之。醃漬法可分為乾醃法、溼醃法、乳化醃法、注射法，注射法係指將醃漬液直接以針筒注入肉內的方法。例如：帶骨火腿、去骨火腿可使用此法醃漬。（學者翁家瑞著「食品加工」參照）。是原告在牛肉、羊肉及豬肉中注射添加保水劑、羿鮮紅、蒟蒻、富特膠等物，即屬上開「食品加工」一書中所載之「醃漬」，係將生鮮肉品經加工程序（已經注射法淹漬）處理而成調理肉品，原告販售予消費者之肉品為調理肉品，並非直接供應消費者生鮮肉品，自不在「未准許添加食品添加物」之列。
（五）又本件刑事部分，臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官103年度偵字第10198、16684、17270、17894號追加起訴書認定：「移送意旨認被告翟自屏．．．等人利用在牛肉、羊肉及豬肉中添加保水劑、羿鮮紅、蒟蒻、富特膠、改良劑及結著劑等食品添加劑物，是同時違反食品衛生管理法第15條第10款、第49條第1項之罪嫌。．
．．本件被告翟自屏．．．等人利用在牛肉、羊肉及豬肉中添加保水劑、羿鮮紅、蒟蒻、富特膠等物，係屬得在食品製造或加工得添加之所謂改良劑或結著劑物，與食品安全衛生管理法第15條第10款『添加未經中央主管機關許可之添加物』之要件不符，故無涉於食品安全衛生管理法第49條第1項之規定。移送意旨所認容有誤會，併此敘明。
」益徵原告確未添加未經中央主管機關許可之添加物。
（六）原告自95年至102年連續8年，均係以底價承作陸軍後勤指揮部副食供應中心（下稱陸軍副食中心）採購案較多，以102年為例，經流標2次，除原告外無人投標，況經比較102年編號GL02003L030P1購案及104年GS04004L036購案，104年肉品之價格約為原告102年得標價格之2倍，顯見原告一直以來係以加工肉品之價格提供加工肉品，而原告提供加工肉品長達7、8年時間，從未遭軍方以添加保水劑為違約之理由開罰，顯見軍方亦知原告提供之肉品為加工肉品（蓋生鮮肉品與加工肉品價格差距甚大）。又原告於95年得標時，當時與國防部衛生福利總處訂購軍品契約之附件一國軍進口冷牛肉類副食品品質規格表所載總則二、須符合中國國家標準CNS210 6（現為CNS15148）、2107（現為15150），而CNS15150中2.檢驗項目2.3食品添加物之檢驗：檢驗項目包含如防腐劑、亞硝酸鹽及磷酸鹽類等，且於103年4月20日在副食品供應中心網站內關於國軍進口冷牛肉類副食品品質規格表，仍係載明須符合中國國家標準CNS2106、2107，足徵原告係因軍方多年之沿革及目前仍公告之資訊，始認得以合法食品添加物使用於加工肉品，尚難以此即認原告販售軍方之肉品係生鮮食品而不得使用合法食品添加物。
（七）原告除添加保水劑外，尚添加羿鮮紅、蒟蒻、富特膠等物，顯見其目的係在增添風味，而欲使肉品達嫩化之目的，在肉品添加冰水更係必要。至於是否標示食品添加物與是否合法添加食品添加物，本屬二事，否則食品安全衛生管理法亦無須分別2款規定，自難憑原告包裝標示不明，即推認原告係違法添加食品添加物，二者不具關聯性。至被告主張系爭肉品沒有標示，令消費國軍無從防範食用過多之磷酸鹽云云，與本件被告科罰之事實、裁處理由及法令依據無涉。
（八）原告同業遭檢察官以詐欺罪起訴，經臺灣臺南地方法院103年度軍訴字第7號刑事判決無罪，該案檢察官起訴犯罪事實與本件情節相同，茲摘要理由如下：
1、該案被告楊廉鋐、施明雄、陳建廷均明知俗稱保水劑之磷酸鹽或多重磷酸鹽，係使用於加工食品之添加物，用以改良品質或作為結著劑（限制量以磷酸鹽計3g/kg以下），然因磷酸鹽亦有吸水、保水之作用，若注水於肉品時添加磷酸鹽，可保注入水份不流失，達虛增肉品重量、降低單位重量價格、提供整體販售金額之目的。故磷酸鹽此一吸水、保水特性往往遭不肖商人利用於注水虛增肉品重量之欺騙行為。
2、依據肉品加工文獻所載肉品注射加工的目的略有：①改善肉質嫩度：適當的嫩肉素，如木瓜酵素等注入肉品中，經蛋白質水解酵素對肌肉纖維的作用，使肉品嫩化。②提高保水性：肉品注射的基本功就是要提高肉品的保水性，使肉品在儲存及加工、烹煮過程中，有更多的水分被持留在熱凝固的組織中，讓汁液不流失，才能讓肉品產生美味多汁的口感，欲提高肉品保水能力，主要靠磷酸鹽。通常食鹽與磷酸鹽藉按摩滾打肉塊會在肉的表面形成一種粘稠滲出液，尤其在加熱後，可當作一種像水泥樣的粘著劑。③提供美味：加入調味劑，如食鹽、糖、甘氨酸、核苷酸調味料等。④延長保存期限：利用注射的方式，可將具有抗菌、防腐的成份注入肉品中，降低、延緩微生物生長，延長產品的保存期限。在一般注射鹽水中都會加入食鹽、糖、硝酸鹽、磷酸鹽等。⑤保持良好的色澤：磷酸鹽可使肉品呈暗紅色，較不會淡化。有食品資訊第261期、肉品加工之基礎與技術〈嘉義農專教授林高塚編著〉、食肉化學之最新發展〈楊正護編譯、林高塚校閱〉、肉品加工理論與應用〈陳明造博士編著〉相關章節影本在卷可佐，公訴意旨亦指出保水劑使用於加工食品之添加物，用以改良品質或作為結著劑，因磷酸鹽亦有吸水、保水之作用，若注水於肉品時添加磷酸鹽，可保注入水分不流失之特性等情，顯見對肉品添加保水劑並非專為虛增重量，尚有上揭多重肉品加工效果，增重僅係必然之附隨情狀。
3、經濟部標準檢驗局刊行調理肉品國家標準用語釋義2.3「未熟煮調理肉品」係指以畜禽肉為主要原料，經切片添加調味料、食品添加物等攪拌混合、浸漬、乾燥而製成之製品，如鹹肉等，其含肉百分比應在百分之50以上，本件原告加工後之調理肉品，其含肉百分比均在百分之50以上，符合上開CNS國家標準。
4、綜上，對肉品添加保水劑並非專為虛增重量，尚有上揭多重肉品加工效果，增重僅係必然之附隨情狀原告係添合法之食品添加物，且含肉百分比亦在上開CNS國家標準範圍內，要難認原告添加保水劑等食品添加物係以增重為目的等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分（被告103年6月17日高市衛食字第10335292701號行政裁處書）均撤銷。
三、被告則以︰
（一）被告103年4月8日稽查抽驗之18件肉品，依食藥署103年7月25日FDA食字第1039014835號函釋，以屠宰後禽畜類為原料（包含肉、內臟及血液等），經原料貯存（冷藏冷凍）、解凍、分切、分級、選別、機械去骨（肉）、低溫保藏之運送或貯存等生鮮處理，以常溫、冷藏或冷凍等方式直接供應消費者之生鮮肉品，均未准許添加食品添加物，雖原告以注射法將鹿角菜膠、蒟蒻及保水劑C106、C206注射入肉品，但該肉品未經醃漬、調味、裝罐、蒸煮、脫水、醃燻、鹽製、萃取、發酵或其他加工流程，非屬「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」第13類結著劑：「使用範圍及限量：本品可使用於肉製品及魚肉煉製品；用量以Phosphate計為3g/kg以下。使用限制：食品製造或加工必須時始得使用。備註：本表為正面表列，非表列之食品品項，不得使用該食品添加物。」等規範認定可得使用之肉製品。又所謂肉製品係指原料肉品經一定加工程序製成，其包括香腸、火腿、培根、肉干、肉脯等成品屬之，被告3年4月8日稽查抽驗系爭肉品及事發後國軍退回原告營業處所之交易肉品，皆屬生鮮肉品，尚與肉製品未合，原告長期於生鮮肉品中違法添加保水劑C106、C206販售予國軍單位，除涉有影響國軍官兵健康之虞外，更有欺騙消費者之嫌，違規情節引發社會大眾恐慌及輿情關注，紛遭相關機關監控調查，事實明確，核屬重大食品安全事件，被告審酌系爭食品添加物之合法性，原告踰越使用規定，故僅裁處180萬元，已實質考量違規情節及其違反行政法上義務應受責難程度、所生影響，業已兼顧法、理、情及行政目的之達成，原處分並無違誤或違反比例原則之處，原告以肉製品辯稱，顯係事後卸責之詞。
（二）原告主張系爭肉品為調理肉品（已經注射法醃漬），所以可以合法添加食品添加物，惟依據原告與陸軍副食中心訂購軍品契約，軍方購買之肉品須符合中華民國國家標準CNS15148之規定，且CNS15148為冷藏冷凍（新鮮肉品）畜禽之國家標準，其第6點第2款規定冷凍肉品質應符合行政院衛生署公布之「生鮮肉品類衛生標準」，其第9點衛生要求：應符合CNS15170之衛生要求，且不得使用鹽、糖、防腐劑及其他食品添加物，可知原告主張系爭肉品為調理肉品乙節，純係為免違反食品安全衛生管理法第18條之卸責之詞。再者，系爭肉品並無醬油、鹽、糖、胡椒粉、亞硝酸鹽等醃漬液，卻有大量以磷酸鹽類為主成分之保水劑，顯係原告企圖以醃漬之方法名稱掩飾其將系爭新鮮肉品灌水之事實。
（三）按食藥署103年4月22日FDA食字第1031301116號函說明二明確表示：「生鮮肉品添加保水劑之目的，如係為增加重量，則非食品製造加工所必須，故無論其添加量多寡，依食品安全衛生管理法第18條、第47條及第52條規定，可處3萬元以上300萬元以下罰鍰。」原告雖主張生鮮肉品（無添加物）較調理肉品（有添加物）成本高，其102年投標之價格僅為103年肉品招標底價之一半，足見原告提供之肉品確係「調理肉品」，惟此乃原告自95年至102年連續8年均以低價搶標，因而獲得軍方採購案之不正當手法，豈可倒果為因，主張肉品價格較低所以原告供應之肉品應係調理肉品，更何況原告加入肉品最大比例為冰水，系爭磷酸鹽類等食品添加物係為使灌水肉不致被識破才添加。又系爭肉品外觀上為新鮮肉品，且原告添加之冰水、磷酸鹽等食品添加物均未標示，足證原告係以灌水肉誆騙軍方伊供應之肉品為新鮮冷凍肉品。
（四）食品添加之磷酸鹽在國際上係以「另類反式脂肪」形容無機磷對人體之危害，磷酸鹽類添加物猶如百變魔術師，具有保水、黏著、防腐、蓬鬆等效果，並且無色、無味，消費者食用過多之磷酸鹽亦難自知，因此主管食品安全之機關除要求食品業要明白標示食品有添加磷酸鹽等添加物外，並無太多可使用之管制方法，而系爭肉品卻連標示都沒有，更令消費之國軍無從防範食用過多之磷酸鹽。
（五）依食藥署出版之「國人膳食營養素參考攝取量及其說明」記載：「．．．歷次國民營養健康狀況調查可見成人平均磷攝取量均可達到或超過參考攝取量之水準；．．．新近之國外調查研究指出，正常但偏高的血磷濃度與心血管疾病與腎臟病風險有關，也可能是老化的危險因子。因此，必須重視磷與慢性病的公衛意義。」又衛生福利部2005年至2008年調查之「台灣成人與老人營養素及食物攝取來源之變遷趨勢」指出，台灣地區成年男性與女性磷之每日攝取建議量均為800mg，惟實際攝取量男性為1310mg、女性為1053mg，均遠遠超過每日建議攝取量，再者，上開「國人膳食營養素參考攝取量及其說明」記載國人磷之攝取量偏高，尤其未計入來自食品添加物之含磷量，因此實際攝取量有低估之可能。簡言之，磷酸鹽雖為合法之食品添加物，但如同味精、防腐劑、色素亦為合法之食品添加物，但不能食用過量，尤其磷酸鹽為無色、無味之添加物，如果食品包裝上不明白標示有添加磷酸鹽，消費者根本無從知悉自己已食用過量之磷酸鹽。
（六）又「國人膳食營養素參考攝取量及其說明」關於慢性疾病風險相關性指出：「近年多筆前瞻性調查研究指出，沒有心臟病或腎臟病史的健康者，血磷在正常範圍但偏高時，有增加心血管疾病的風險。」簡言之，攝取過量之磷酸鹽雖不致立即中毒死亡，但長期攝取過量有增加心血管疾病、腎臟病及骨質疏鬆之危險；其實，任何一種食品添加物均不能攝取過量，食品使用添加物應係為了防腐、延長使用時限、增加風味等必要目的才可添加，此乃食品安全衛生管理法第18條第1、2項規定之立法理由，可證增加重量（可使肉品成本降低），絕非使用添加物之必要理由。
（七）原告自95年至102年長達8年不斷供應添加磷酸鹽類之灌水肉予國軍食用，其謀取之暴利高達3億元以上，且對官兵健康之損害亦難以估計，尤其原告未據實將磷酸鹽類等添加物標示，讓眾多之國軍官兵在不知情情況下攝取過量之另類反式脂肪（磷酸鹽類在國際上之別名），惟被告考量原告坦承有在系爭肉品中添加磷酸鹽及冰水等，因此僅課以罰鍰180萬元，並未違反比例原則或有其他違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有被告抽驗物品收據、食品衛生陳述意見紀錄表、103年6月17日高市衛食字第10335292701號行政裁處書、食藥署檢驗速報單等附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告以原告於肉品製程添加系爭食品添加物，違反食品安全衛生管理法第18條規定，依同法第47條第8款規定裁處180萬元罰鍰，是否適法？本院查：
（一）按「本法用詞，定義如下：．．．三、食品添加物：指為食品著色、調味、防腐、漂白、乳化、增加香味、安定品質、促進發酵、增加稠度、強化營養、防止氧化或其他必要目的，加入、接觸於食品之單方或複方物質。複方食品添加物使用之添加物僅限由中央主管機關准用之食品添加物組成，前述准用之單方食品添加物皆應有中央主管機關之准用許可字號。‧‧‧七、食品業者：指從事食品或食品添加物之製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出或從事食品器具、食品容器或包裝、食品用洗潔劑之製造、加工、輸入、輸出或販賣之業者。」「食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，由中央主管機關定之。」「食品之容器或外包裝，應以中文及通用符號，明顯標示下列事項：一、品名。二、內容物名稱；其為二種以上混合物時，應依其含量多寡由高至低分別標示之。三、淨重、容量或數量。四、食品添加物名稱；混合二種以上食品添加物，以功能性命名者，應分別標明添加物名稱。五、製造廠商或國內負責廠商名稱、電話號碼及地址。六、原產地（國）。七、有效日期。八、營養標示。九、含基因改造食品原料。十、其他經中央主管機關公告之事項。」「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上3百萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1年內不得再申請重新登錄：．．．八、除第48條第4款規定者外，違反中央主管機關依第18條所定標準中有關食品添加物規格及其使用範圍、限量之規定。」食品安全衛生管理法第3條第3、7款、第18條第1項、第22條第1項及第47條第8款定有明文。又衛生福利部依食品安全衛生管理法第18條第1項之授權，訂立「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」，其第2條規定：「各類食品添加物之品名、使用範圍及限量，應符合附表一之規定，非表列之食品品項，不得使用各該食品添加物。」而依附表一所載，第（十三）類結著劑所定「編號002。品名：焦磷酸鈉Sodium Pyrophosphate。使用食品範圍及限量：本品可使用於肉製品及魚肉煉製品；用量以Phosphate計為3g/kg以下。使用限制：食品製造或加工必須時始得使用。」「編號005。品名：多磷酸鈉Sodium Polyphosphate。使用食品範圍及限量：本品可使用於肉製品及魚肉煉製品；用量以Phos phate計為3g/kg以下。使用限制：食品製造或加工必須時始得使用。」；另工廠管理輔導法第3條第1項規定：「本法所稱工廠，指有固定場所從事物品製造、加工，其廠房達一定面積，或其生產設備達一定電力容量、熱能者。」其施行細則第2條規定：「本法第3條第1項所稱固定場所、物品製造、加工及廠房，其定義如下：‧‧‧二、物品製造、加工：指以機械、物理或化學方法，將有機或無機物質轉變成新產品者。‧‧‧」則由前揭規定可知，食品添加物係屬食品之外之獨立物質，諸如鹽、糖、味素、香精等是，但其需係為增添風味、防腐等必要目的始得添加。而食品業者依其製造、加工方式，將食品添加物以機械、物理或化學方法添加入單方或複方食品當中，即係改變原有單方或複方食品之構造及內容，而屬新產品，自應與原有單方或複方食品標示有所區別。且依前揭食品安全衛生管理法之說明，食品原則不得添入食品添加物，如食品業者欲以製造、加工方式將食品添加物混入原有單方或複方食品當中，原有複方食品使用之添加物僅限由中央主管機關准用之食品添加物組成；原有單方食品使用添加物則應依食品安全衛生管理法第21條第1項規定取得中央主管機關查驗登記並發給許可字號，且食品業者既經加工程序製成新食品，該食品外包裝即應以中文及通用符號明顯標示其所混合之食品添加物，以區別其進入製程前之原有食品；抑且，無論是製程前之原有食品或製程後之新食品，只要涉有食品添加物，該食品添加物之品名、規格及其使用範圍、限量標準，即均須符合食品安全衛生管理法第18條第1項之要件。又依食品安全衛生管理法第22條第1項規定得知，食品業者凡有將其販售商品添入食品添加物時，即須於產品外包裝明顯標示該食品添加物之名稱；反之，食品業者未於產品外包裝表明食品添加物之名稱，即表明其係販售未施以加工程序添入食品添加物之方式所產製之食品，此不僅為食品業者就該項產品對外販售商品內容之意思表示，亦為產品終端之消費者依產品外包裝之說明，據以認識其所欲購買產品之品質與內容。因此，判斷食品業者究竟販賣何種類型之食品，主管機關本得依據食品業者銷售食品之外包裝認定其食品類型，再依該項食品類型評定其所該當之特定違章行為，並據以處罰。
（二）次按食藥署於103年7月25日以FDA食字第1039014835號函謂：「．．．二、磷酸鹽屬『食品添加物使用範圍及限量暨規格標準』准用之成分，可依第（七）類品質改良用、釀造用及食品製造用劑或第（十三）類結著劑規定使用，用量以Phosphate計為3g/kg以下，惟限於食品製造或加工必須時使用，故於食品中添加磷酸鹽須有其必要性。三、磷酸鹽為動植物體內天然成分之一，普遍存在於各類食物中，惟其背景值含量不一，即使同一物種其各部位之間的磷酸鹽含量亦有顯著差異。現行食品添加物磷酸鹽限量規範係指於食品製造加工時之添加使用量，並不包括食品原料中磷酸鹽之天然背景值，業者添加磷酸鹽是否符合規範，無法僅以產品中磷酸鹽檢出值判定，仍應配合產品原料來源、加工流程及稽查結果等相關資訊綜合研判。四、以屠宰後禽畜類為原料（包含肉、內臟及血液等），經原料貯存（冷藏冷凍）、解凍、分切、分級、選別、機械去骨（肉）、低溫保藏之運送或貯存過程等生鮮處理，以常溫、冷藏或冷凍等方式直接供應消費者之生鮮肉品，均未准許添加食品添加物。若生鮮產品上經醃漬、調味、製罐、蒸煮、脫水、醃燻、鹽製、萃取、發酵或其他加工程序處理而成調理肉品，且因製造或加工所需，得依規定添加磷酸鹽類。」等語；嗣本院依據前揭函釋再度向食藥署函詢「注射醃漬法」之相關疑義後，食藥署復於104年7月7日以FDA食字第1049903780號函謂：「．．．二、本署103年7月25日FDA食字第1039014835號函有關肉品使用磷酸鹽類之規定，如並非僅經原料貯存、解凍、分切、分級、選別、去骨等生鮮處理，而係經過其他加工程序處理之肉品，因製造或加工所需，得依規定添加磷酸鹽類。該函中所指之醃漬，係指將食鹽及（或）其他食品添加物與肉品混合，藉由滲透壓不同，讓調味料可以進入肉品組織中，以達延長保存期限及增添風味之目的。傳統上係以混合、浸漬、包敷及煙燻等方式進行，但亦未排除以注射方式加入肉品中。三、貴院所詢將磷酸鹽成份之保水劑注射入生肉中，再混合其他食品添加物或蒟弱、血塊等食品原料進行滾拌製程，應可歸屬加工肉品，惟其使用磷酸鹽及著色劑等食品添加物是否符合食品安全衛生管理法第18條規定，仍應視其使用量是否符合限量規定，無法僅依製程判定。」等語（見本院卷第119頁）。由是觀之，以屠宰後禽畜類為原料，經原料貯存（冷藏冷凍）、解凍、分切、分級、選別、機械去骨（肉）、低溫保藏之運送或貯存過程等生鮮處理，以常溫、冷藏或冷凍等方式直接供應消費者之食品，係歸類為生鮮肉品；至於將生鮮肉品上經醃漬（含混合、浸漬、包敷、注射等）、調味、製罐、蒸煮、脫水、醃燻、鹽製、萃取、發酵或其他加工程序處理而成之食品，則可泛指為調理肉品或加工肉品。由於屠宰後禽畜類原料肉品本身即含有天然之磷酸鹽，為避免消費者攝取過多之磷酸鹽，如食品業者係販售生鮮肉品，依「食品添加物使用範圍及限量暨規格標準」，不得以加工方式添入食品添加物（含焦磷酸鈉、多磷酸鈉等磷酸鹽類在內）；但如食品業者係販售調理肉品或加工肉品，亦僅限於具備必要性時，方得依前揭規定限量添入磷酸鹽等食品添加物，並使消費者足以認識其所欲選購商品之內容。是以判斷食品業者有無違反食品安全衛生管理法第18條第1項規定，非單純以製程判定，而應依食品業者販售食品種類（究係生鮮肉品抑或調理肉品）、食品添加物使用量（如係調理肉品有無符合食品添加物之限量標準）等要件定之，此與前揭食品安全衛生管理法及其授權法規命令規範意旨相符，本院自得併予援用，合先敘明。
（三）經查，原告所營事業種類包含畜產品零售業、家畜家禽批發業、罐頭、冷凍、脫水及醃漬食品製造業等，有原告提出之公司基本資料一份在卷可參（見本院卷第19頁），則原告係屬食品安全衛生管理法第3條第7款所指之食品業者，堪以認定。次查，被告於103年4月8日派員至原告營業處所稽查，現場查扣18件肉品、封存富特膠、保水劑、羿鮮紅等食品添加物，其中12件肉品係原告委託第三人將源、樂騏、昌富等代工廠商向原料肉廠商購入原料肉後，以解凍回溫、除筋膜、取瘦肉、斷筋、注射（以產品代號C206或C106等磷酸鹽類保水劑、富特膠、羿鮮紅等物加水稀釋後注入）、按摩、滾打、塑型、重新入庫冷凍等多項加工程序後，販售給消費者，此等加工產品主要銷售給國軍（國防部聯合後勤司令部副供處，約佔原告供貨流向之99％）、第三人棋靈王、領上公司及其他散客；至於其餘6件肉品，如牛腱、沙朗牛排、牛小排、牛大骨、羊肉絲、羊小排等，則依客戶需要，未施以注射前揭保水劑等添加物之加工程序，僅就原料肉分切處理後販售，主要販售給第三人禧豐行、急便鮮、台東富統等公司行號。而前揭查扣之18件肉品，其外包裝標示內容，除品名、產地、淨重等事項因產品內容有所差異外，其餘記載事項完全一致，亦即無論原告有無施以注射保水劑等食品添加物之加工方式製成，上開產品均未以明顯文字記載食品成分（即食品添加物之名稱）等事實，為兩造所是認，並有被告製作之抽驗物品收據、檢驗速報單、原告代表人翟自屏之陳述意見紀錄表、查扣肉品外包裝照片等文件附於原處分卷可稽，則此等事實亦看信為真實。依此，原告前揭查扣之18件肉品，從原告對產品外包裝之記載說明，即係表示產品內容與產品外包裝所標示之品名、產地、重量完全相符，並未添加任何食品添加物，揆諸前揭說明，原告所販售之食品類型即屬生鮮肉品，而非調理或加工肉品。然依被告依據前揭資料查驗結果，僅有其中6件肉品符合生鮮肉品之要件；其餘12件肉品因施以注射保水劑等食品添加物之加工方式，且C206、C106之保水劑係屬食品添加物使用範圍及限量暨規格標準第2條附表一第13類之焦磷酸鈉、多磷酸鈉，依規定不得使用於生鮮肉品，則原告前揭產製之12件肉品即有違反食品安全衛生管理法第18條第1項之情事，從而，被告就該查扣之12件肉品按同法第47條第8款規定予以處罰，自屬於法有據。
（四）雖原告主張伊上開肉品係以調理肉品之實質及價格販售給消費者，並為消費者所明知，此從陸軍副食中心向原告採購肉品之價格係屬調理肉品價格即可得知，而調理肉品既得依法添加保水劑等食品添加物，原告即無違反食品安全衛生管理法第18條第1項規定之情事，至於原告於產品外包裝標示不實而涉有違反同法第22條第1項者，係屬不同構成要件事實，與被告本件原處分事實無涉，故被告原處分即屬違法云云。惟查：
1、被告原處分所處罰之12件肉品，與其餘查扣之6件肉品之外包裝，除品名、產地、重量不同外，其餘記載事項完全相同，然該6件肉品確屬生鮮肉品，而原處分所指12件肉品均非屬生鮮肉品乙節，已如前述，如原告係以調理肉品之方式銷售前揭受處分之12件肉品，何以其竟以生鮮肉品之包裝，裝填其經注射保水劑加工處理、含肉量僅達原有數量之半數左右之調理肉品？且消費者又如何從上開產品之外包裝，足以清楚認識哪些為生鮮肉品，哪些又為調理肉品？
2、次查，原告自95年起即向第三人陸軍副食中心承作冷凍肉品之採購案，最初陸軍副食中心訂購軍品契約明定肉品規格標準須符合國家標準CNS2106，待至98年後則變更為肉品規格標準須符合國家標準CNS15148（即原有之CNS2106），並持續沿用迄今等情，有陸軍副食中心提供其95年起至102年止之肉品採購案決標紀錄、訂購軍品契約、投標廠商聲明書、附加條款、副食品規格表等文件乙冊附卷可佐。又查，國家標準CNS15148乃適用於冷藏、冷凍之家畜肉及家禽肉，該項標準所指「冷凍屠體」，係指家畜、家禽經放血後不含內臟之整體或剖體，經預冷後移入溫度保持-30℃以下之急速凍結庫內，中心溫度達到-18℃以下；另該標準所指「冷凍肉」，係指依該標準3.2節規定（即預冷條件）冷卻，待屠體後腿中心溫度達7℃以下方得取出，以屠體或屠體經分切、去骨、修整及包裝，然後移入溫度保持-30℃以下之急速凍結庫內，使其中心溫度達到-18℃以下者，且冷凍肉品質應符合行政院衛生署公布之「生鮮肉品類衛生標準」，並應符合國家標準CNS1 5170之衛生要求，且不得使用鹽、糖、防腐劑及其他食品添加物；至於該項標準之檢驗方法應依國家標準CNS15150（即原有之CNS2107）肉及肉製品檢驗法─總則之規定為之。
而國家標準CNS15170（肉類產品總則）亦表明調理肉品係屬CNS15145，醃漬肉品係屬CNS15146等語，有被告提出經濟部標準檢驗局97年3月訂定之國家標準CNS15148、CNS15170規格表各一份在卷可參（見本院卷第104至108頁）。由是觀之，國家標準CNS15148之定義其實即為冷藏、冷凍之生鮮肉品，且不得使用任何食品添加物。而陸軍副食中心自95年以來均係以國家標準CNS15148所定規格作為其肉品採購標的，此即說明國軍前揭採購契約所欲向原告購買之肉品，向來均為生鮮肉品，而非調理肉品或醃漬肉品。雖原告主張陸軍副食中心前揭採購之底價金額偏低，絕非生鮮肉品之價格，且被告為本件原處分後，原告及同業均無人向陸軍副食中心投標，導致該標案數度流標，待至104年才以約為原告102年得標價格之2倍尋得廠商供應肉品，足見原告與陸軍副食中心係合意達成調理肉品之買賣云云，然查，依通常經驗法則，生鮮肉品價格本應高於含肉量僅需達百分之50之調理肉品，但此並不妨礙陸軍副食中心依據契約所定之採購規格標準判斷其採購標的。而陸軍副食中心既於本件原處分前後，均未曾改變其於歷年採購契約預定之採購標的規格標準（即仍為CNS15148），縱使原告未參與投標，且招標機關需另以提高價格方式與廠商議價，都未曾將採購肉品之規格變更為CNS15145（調理肉品）或CNS15146（醃漬肉品），亦足見陸軍副食中心清楚認識其於該項採購案所欲購買之肉品確為生鮮肉品。原告自不得以其自降生鮮肉品售價取得前揭軍品採購案後，事後再以添加大量稀釋後保水劑之調理肉品裝填入生鮮肉品之包裝以為交付，合理化其銷售前揭調理肉品之意圖，是原告前揭主張，要無足取。
3、至原告提出高雄地檢署檢察官103年度偵字第10198、1668
4、17270、17894號追加起訴書所載移送意旨不構成起訴要件部分（見本院卷第96至97頁），係關於原告代表人涉犯食品安全衛生管理法第15條第10款、第49條第1項之疑義，與被告原處分所認定之違章事實無涉；另原告提出臺灣臺南地方法院103年度軍訴字第7號第一審刑事判決書所中述無罪部分（第202頁背面至第208頁），亦與原告及本件處分事實無關，且該判決係認定廠商銷售標的係屬調理肉品，且其添入之食品添加物並未違反調理肉品之相關法規等語，此亦與前揭原處分據以認定之事實互有出入，均不得比附援引。至於原告於產品外包裝標示不實而涉有違反同法第22條第1項規定情事，則未經處分機關之被告審認，亦非本件原處分有具體指述之違章事實，自尚非行政法院可得介入前揭事實認定之餘地，故原告前揭主張，亦無足取。
（五）末按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」為行政罰法第7條第1項、第18條第1項所明定。經查，被告查扣之12件肉品均清楚載明係屬生鮮肉品，但經被告查證結果，事實上確係原告施以注射保水劑等食品添加物之加工程序製作之肉品，而其所混入之保水劑等食品添加物，復為生鮮肉品依前揭食品安全衛生管理法及其相關法規不得添加者乙節，已如前述，佐諸原告自95年起至102年間明知陸軍副食中心肉品採購案所欲採購之肉品實為生鮮肉品，卻於低價得標後，另以添加磷酸鹽類保水劑之「調理肉品」，再以生鮮肉品包裝之食品供應予國軍食用，則其違章行為責任應屬故意。另參原告代表人自承該等添加保水劑之肉品百分之99均銷售給國軍，則其銷售時間甚長、謀取之不法利益甚鉅，並讓眾多消費者在不知情之狀況下攝取過量之磷酸鹽類，可能造成消費者潛在之建康威脅均顯難以估計，惟被告考量原告坦承有在前揭肉品中添加磷酸鹽及冰水等事實，綜合評估後課以罰鍰180萬元等情，尚與前揭行政罰法第18條第1項規定相符，且未違反比例原則。乃原告主張罰鍰過高云云，亦屬無據。
五、綜上所述，原告主張各節，均無可採，被告所為原處分，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決結果不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 9 月 22 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 9 月 22 日
書記官 謝 廉 縈