高雄高等行政法院判決
104年度訴字第544號民國105年5月24日辯論終結原 告 臺灣警察專科學校代 表 人 何明洲訴訟代理人 吳榮昌 律師複代理人 洪柏鑫 律師被 告 李清鈺
李蔡秀鳳李永其郭菳鎮郭福信黃水源張文恆潘群娣張新海黃俊傑黃智遠李振發即大發電氣工程上列當事人間償還公費事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其應連帶給付原告新臺幣21,893元，及自民國105年5月17日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
被告郭菳鎮、郭福信、黃水源應連帶給付原告新臺幣197,786元，及自民國105年1月16日日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
被告張文恆、潘群娣、張新海應連帶給付原告新臺幣54,136元及自民國105年1月16日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其連帶負擔100分之2，被告郭菳鎮、郭福信、黃水源連帶負擔100分之15，被告張文恆、潘群娣、張新海連帶負擔100分之4，餘由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其、郭福信、黃水源、張文恆、潘群娣、張新海、黃智遠、李振發即大發電氣工程等人經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情事，爰依原告聲請而為一造辯論判決。
二、事實概要︰
（一）被告李清鈺為原告民國95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業。因被告李清鈺未能於99年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告依其專科警員班第25期正期學生組招生簡章規定，及其連帶保證人即被告李蔡清鳳、李永其所簽立之保證書，請求被告李清鈺、李蔡清鳳及李永其連帶賠償被告李清鈺在學期間之全部費用，共計新臺幣（下同）395,572元，因被告李清鈺僅繳納77,000元，尚餘318,572元未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
（二）被告郭菳鎮（原名郭乃維）為原告95年招生之專科警員班第25期正期學生組行政警察科學生，於97年6月畢業。因被告郭菳鎮未能於99年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告依其專科警員班第25期正期學生組招生簡章規定，及其連帶保證人即被告郭福信、黃水源所簽立之保證書，請求被告郭菳鎮、郭福信、黃水源連帶賠償被告郭菳鎮在學期間之全部費用，共計395,572元，因被告迄未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
（三）被告張文恆為原告96年招生之專科警員班第26期正期學生組行政警察科學生，於98年6月畢業。因被告張文恆未能於100年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告依其專科警員班第26期正期學生組招生簡章規定，及其連帶保證人即被告潘群娣、張新海所簽立之保證書，請求被告張文恆、潘群娣、張新海連帶賠償被告張文恆在學期間之全部費用，共計392,543元，因被告張文恆僅繳納44,000元，尚有348,543元未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
（四）被告黃俊傑為原告96年招生之專科警員班第26期正期學生組行政警察科學生，於98年6月畢業。因被告黃俊傑未能於100年12月31日前經警察人員特種考試及格分發任職，原告依其專科警員班第26期正期學生組招生簡章規定，及其連帶保證人即被告黃智遠、李振發即大發電器工程所簽立之保證書，請求被告黃俊傑、黃智遠、李振發即大發電器工程連帶賠償被告黃俊傑在學期間之全部費用，共計392,543元，因被告黃俊傑僅繳納110,000元，尚有282,543元未繳納，原告遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）依原告第25期招生簡章拾參、五「前列各科畢業生，在民國99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」原告第26期招生簡章壹拾參、五「前列各科畢業生，在民國100年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」次按「行政機關基於其法定職權，為達特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」業經司法院釋字第348號解釋理由書闡釋在案。
（二）原告學校招考入學之學生可接受警察養成教育並領受公費待遇及生活津貼，於畢業後得經特考及格而分發任職。惟原告為確保國家培養警察人才之目的，且能及時補充及增加警察之人力，於招生簡章上載明各科學生畢業後，於一定期限前仍未經特考及格而分發任職者，以及於修業期間自動退學者，應賠償在學期間之全部費用。以此招生簡章之規定作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且與法律強制或禁止規定無違，自得作為入學公費生與原告間成立行政契約之內容，依此，上開原告第25期、第26期招生簡章中，既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，則上揭招生簡章之內容即成為契約內容，訂約當事人均負有履行契約之義務。
（三）被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等4人分別為原告學校專科警員班第25期及第26期學生，被告李清鈺等4人於入學時填具志願書、連帶保證書等資料，揆諸最高行政法院96年度判字第146號判決，應認被告李清鈺等人確有與原告訂立行政契約之意思，且被告李清鈺等4人均係分別依原告第25、26期招生簡章報考原告學校，對於招生簡章所載相關修業規定及畢業後相關應履行之義務均甚明瞭，又被告李清鈺等4人所出具之保證書亦載明願遵守招生簡章第壹拾參點規定，顯見雙方均同意招生簡章為構成行政契約之內容，系爭各期招生簡章既已載明應履行義務及違反之賠償事由、範圍等，被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等並其各該連帶保證人，即應遵照行政契約之內容履行契約義務。
（四）系爭第25期招生簡章第壹拾參第5項載明「前列各科畢業生，在民國99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用」，而第26期招生簡章中同條項則載明公費生應於100年12月31日前通過警察特考，惟被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等4人均未分別於簡章所定年限即99年12月31日及100年12月31日前通過警察特考並分發任職，即屬違反契約約定，自應依據上揭各該簡章規定分別賠償原告渠等在學期間之全部費用，第25期畢業生為395,572元，第26期畢業生為392,543元，第25期畢業生之被告李清鈺已先給付原告77,000元，經扣除後被告李清鈺應給付原告之金額為318,572元；而第26期畢業生之被告張文恆則已給付44,000元、被告黃俊傑已給付110,000元，經扣除後被告張文恆仍應給付348,543元、被告黃俊傑則應再給付282,543元，被告郭荃鎮則均未為任何給付。
（五）被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等4人於申請就讀原告學校時，分別偕同被告即連帶保證人李蔡秀鳳、李永其、郭福信、黃水源、潘群娣、張新海、黃智遠及李振發即大發電器工程簽具連帶保證書。今被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等人未依簡章規定如期通過警察特考並分發任職，應依簡章規定賠償原告其在校期間之全部費用，則被告李清鈺應與被告即連帶保證人李蔡秀鳳及李永其、被告郭菳鎮應與被告即連帶保證人郭福信及黃水源、被告張文恆應與被告即連帶保證人潘群娣及張新海、被告黃俊傑應與被告即連帶保證人黃智遠李振發即大發電器工程連帶給付原告如訴之聲明所示之金額。
（六）由警察法第15條規定、警察教育條例第4條規定、第9條第1項規定可知原告受警察法及警察教育條例授權辦理警察教育，培訓專業警察人員以提升警察素質、確保警力來源為原告學校之行政目的，為達成此一目的，原告依法應提供公費待遇，接受公費教育學生亦應依警察教育條例規定於畢業後服務滿一定年限，系爭第25期招生簡章（即兩造間行政契約內容之一）第壹拾參條規定，顯然係將兩造依法應付之給付義務形諸契約文字，原告於簡章中要求學生限期通過考試並投入警察職務服務滿一定年限，係為達成確保警力來源、提升警察素質此一行政目的，而於簡章規定應於一定年限通過考試，乃為敦促被告等人於畢業後能儘速履行行政契約義務，由此可知被告等人就系爭招生簡章所負之給付義務，顯然與原告辦理警察教育、提升警察素質之行政目的具有直接關連性；又原告為兩年制專科教育學校，被告黃俊傑為第26期學生，96年9月1日入學，98年6月畢業，簡章所定年限為100年12月31日，期間被告黃俊傑有三次參加警察特考應試機會，倘計入在學期間，被告黃俊傑有4年時間足以準備警察特考，此等條件對被告等人難謂有失公允，實難謂系爭招生簡章之規定有何顯失公平之處，被告黃俊傑抗辯簡章條件過於嚴苛云云，為無理由。
（七）參諸最高法院88年台上字第1451號判決意旨，契約之當事人係以將來不確定之事實作為法律行為發生或消滅之依據，即屬契約附有民法第99條所謂之條件，惟倘契約當事人並非以不確定事實作為法律行為之生效要件，而係作為雙方就契約履行方式之約定，契約當事人自應為自己利益設法使該約定事實成就，以獲致契約利益，倘契約一方當事人無法使約定事實成就，自應依契約約定對他方負相應之契約責任。原告與被告李清鈺等人簽訂行政契約，並以招生簡章及相關法令作為契約內容，雙方自應受契約拘束。原告學校為二年學制之大專院校，被告等人於原告學校取得應修學分並符合畢業資格後，原告學校即依法授予準學士學位，縱使被告等人畢業後未任職警職，亦不影響被告等人已取得之學位。惟原告學校受警察法及警察教育條例授權辦理警察教育，培訓專業警察人員以提升警察素質、確保警力來源為原告學校之行政目的，原告學校為達此目的並鼓勵原告學生畢業取得學位後能從事警職，依法提供公費供學生順利完成學業，惟相應條件即要求接受公費之學生必須於一定年限內儘速通過警察特考，投身警職服務，則此等約定即屬原告與學生間，約定以「遵期通過警察特考」作為「享有公費待遇」之對價約款，公費生欲享有此項原告所提供之契約利益（即公費待遇）者，自應設法於簡章所定年限內通過警察特考，已獲至此項契約利益（即以公費取得副學士學位），惟倘公費生無法使「遵期通過警察特考」此項不確定事實成就，自不得請求原告提供公費待遇以完成學業，其理甚明。本件被告李清鈺等人與原告簽立行政契約，系爭各期招生簡章中第壹拾參條第5項定明被告等人應於一定期間內通過警察特考並分發任職，否則應賠償原告渠等已享有之公費待遇，即係以「提供公費待遇」繫諸於「遵期通過警察特考」此一不確定事實，被告李清鈺等人欲享公費待遇，自應設法使該不確定事實成就，惟今被告李清鈺等人既無法遵期通過考試，當不得依行政契約約定請求原告提供公費待遇，自應返還其已受領之公費待遇予原告。
（八）本件被告等人應賠償之金錢應非屬違約金，不應準用民法相關規定予以酌減：
1、行政契約約定之事項，必須未經行政程序法規定，且屬民法相關規定涵攝範圍內，始得依據該規定予以規範，否則，即無準用之餘地。而違約金不論其為懲罰性抑為賠償額預定性，皆在剝奪債務人固有財產以責難其不履行債務之行為。故於雙務契約之情形，因債務人已付出相當固有利益以履行契約，倘於債務不履行之情形下仍許債權人以過高之違約金剝奪債務人之固有財產，對債務人未免過苛，是民法第252條特別規定得由債務人請求法院酌減。惟於無償之單務契約情形，縱債權人因債務人未履行負擔或協力義務，要求債務人返還因單務契約所受之利益，於此情形因對債務人並無不公，倘仍准許債務人依據民法第252條請求酌減違約金，則對債權人言顯失公允。
2、本件原告與被告等人訂立公費契約，主要係因原告依法負有確保警力來源、提升警察素質之行政目的，為達此項目的需由被告等人配合，由原告提供公費供被告等人完成二專學業以取得警察特考應試資格，而被告等人應於一定年限內通過考試，由此顯見系爭公費契約乃係原告學校單方面提供公費予被告等人，被告等人並無相應負有給付義務，且被告等人倘畢業後未考取警察特考，仍得保有準學士學位（即被告等人甚至因原告提供公費完成學業而獲有利益），原告僅係要求被告等人應返還其自原告處已受領之公費，並無對被告等人之固有財產更為剝奪，於此情形倘仍許被告等人主張民法第252條規定主張應就賠償責任為酌減，顯然對原告有失公允。
3、臺中高等行政法院104年度訴字第464號判決即本此觀點，對同為未遵期通過警察特考而事後考上主張應酌減賠償金額之公費生，認為渠等之抗辯為無理由。蓋被告等人逾期未通過警察特考，原告所請求者僅返還渠等原受領之公費及生活津貼，並未對其固有財產予以剝奪，衡諸被告等人受領公費津貼而得以完成警察養成教育，並取得學位及參加警察特考之應試資格，將來經警察特考及格分發任職負提昇自己謀生能力及社會經濟地位，增加收入，其因享受公費待遇而獲取之利得倍增，而其服警職國家尚需對其工作成果給付相當之薪資津貼，無論原告本身或國家並無因此獲有財產上之不當利益，實不應減輕被告等人應負擔之賠償責任，而將該負擔之賠償金額轉嫁予全國納稅人負擔。
4、且民法第251條之立法理由乃鑒於債務人已為一部履行致自己受不利益，而使債權人受利益，如再責其全額賠償違約金過於苛刻，故允由法院在債權人受利益之範圍內減少其應賠償之違約金數額。而觀諸本件兩造間之契約內容，並非互負對待給付之有償雙務契約情形，僅由原告單方無償給付，被告等人經警察特考及格而分發任職，並非耗損其財產利益，原告或國家亦無因此受有財產上之利益，實難謂符合民法第251條規定之要件，是被告等人主張應準用民法關於違約金酌減之規定云云，實不足採。
（九）被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑等人雖均於101年6月間通過警察專科特考，並先後分發任職，然渠等既未分別於99年12月31日及100年12月31日前通過警察特考並分發任職，即應分別依據原告第25期及第26期招生簡章第壹拾參條第5項規定賠償原告已支出之公費等情。並聲明求為判決⑴被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其應連帶給付原告318,572元，及自李清鈺、李蔡秀鳳公示送達生效日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；⑵被告郭菳鎮、郭福信、黃水源應連帶給付原告395,572元，及自105年1月16日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；⑶被告張文恆、潘群娣、張新海應連帶給付原告348,543元及自105年1月16日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息；⑷被告黃俊傑、黃智遠、李振發即大發電器工程應連帶給付原告282,543元，及自105年1月16日起至清償日止，按年利率百分之5計算之利息。
四、被告則以︰
（一）被告郭菳鎮部分：伊當年入學雖簽訂入學志願書，但這幾年考試制度有重大變革，使伊無法順利考取，後於101年考上警察特考，102年分發至臺北市政府警察局南港分局，伊既已考上警察特考並擔任公職，並無違背當初報考原告學校之志願，原告簡章約明必須於畢業後2年內考上警察特考，並非合理，伊無須賠償公費，況簡章限制考取時間並無明確法律授權，原告不應限制伊考取時間等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
（二）被告張新海部分：被告張文恆為伊兒子，伊不知兒子是否有考上警察特考，倘已考上，伊認為不應償還公費等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
（三）被告黃俊傑、黃智遠部分：
1、依中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法內所規定事項，並無規定應於招生簡章上明定應於何時年限內經警察特考及格分發而賠償在學期間之全部費用。
2、被告自畢業後2年皆持續努力考取警察特考，備考期間亦返校持續努力，惟無及格而可分發任職。嗣於第三年（101年）考取並於101年10月22日分發於新北市政府中和第一分局南勢派出所，並無違背當初原告培養被告從事警職之本意。被告認為警察特考一年只有一次機會考試，原告所設限二年內考取警察特考過於嚴苛。被告未違背原告學校培養之目的，且有持續不中斷努力考取警察特考，故被告主張既已服務於警界，希可免除繳回該款項。
3、就內政部所訂「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」第8條，各校服務年限及教育費用賠償規定，應於招生簡章內明定之。惟法規將賠償規定授權由招生簡章明定，並不符平等原則。就同為公費生，教師公費生依「師資培育公費助學金及分發服務辦法」第8條規定，取得修畢師資職前教育證明書後4年內，未依規定取得教師證書，應一次償還已受領之全部公費或未服務年月數之公費，但具有兵役義務者，其期限得配合役期延長之。然警專公費生卻只在招生簡章內訂定，且只3年期限（以警專生正期35期為例），教師公費生在校4年，畢業後仍有4年可取得教師證明，並以法律定之。相較警專公費生，在校2年，畢業只有有3年，而其規定卻用簡章定之，同為公費生，有失公平。又警察特考每年都在6月間應考，被告為警專正期第26期學生，98年6月畢業，簡章內只規定於100年12月31曰前考取，若以簡章內畢業後3年認定，被告應至101年6月前考取為是，且亦符合警察特考應考時間。觀其原告105年正期組第35期，入學時間為105年8月，以警專二專2年畢業，畢業為107年8月。
簡章內考取年限卻為110年6月前，相較被告當年時間還要多，且當年簡章並無畢業後3年內考取之規定。原告身為培育警察人才之機關，時常教育學生法律知識，卻如此差別待遇為之，有失公平原則。
4、警察特考應考資格，只要高中職以上學歷即可入考，原告讓正期組學生經歷學校入學考，畢業後再經歷一次特考，然後規定學生在一定年限內考取，一旦未考取就追繳在校教育公費費用，有陷於學生不利之嫌。反觀特考班考過警察特考後，只要在學校專心學習實務法規、實務技能，即可安心畢業分發，且無被退學賠償公費或分發後服務年限之限定。原告就同樣是警察專科學生，考訓用（特考班）及訓考用（正期組）的制度上，本就有失公平信賴原則，卻不斷以在學校讀書不用錢，且有公費待遇，以及警察畢業後的待遇優渥去吸引高中職濛濛懂懂，且尚還無法思考人生未來的路的年輕學子，待畢業後，還要再考警察特考，讓學子們經歷二次考試，並背負可能要賠償公費的龐大壓力，相較於特考班的一次考試入學方式，原告沒有盡到告知義務，讓學子有選擇的機會，去應考試服公職的權利，卻讓年輕學子認為要先入學，才能實現當警察的志願。基於上述，原告不僅不符公平信賴原則且有違背憲法賦予人民應考試服公職之權利。
5、原告所為入學之行政契約，目的為培育專業警察人才，以免浪費國家資源栽培，既然被告已完成原告所為契約目的，雖無遵照契約內容於時限內考取，但被告並非不能完成契約，而是延遲契約，已達成契約目的，而原告卻要求全額賠償公費，不符比例原則。被告提供畢業後每年警察特考到考證明，足以證明被告並無荒廢原告當初要被告達成的契約目的。被告認為原告有諸多的不符憲法對人民應考試服公職之權利，亦不符合公平信賴原則，且被告已於新北市政府警察局中和第一分局南勢派出所任職3年多，並無辜負國家委託原告栽培被告之意等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
（四）被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其、郭福信、黃水源、張文恆、潘群娣、李振發即大發電器工程則未於言詞辯論期日到場，亦未提出書狀為聲明或陳述。
五、本件事實概要欄所載事實，為兩造所不爭執，並有原告提出之原告96學年、97學年年度畢業生名冊、第25期、第26期招生簡章、連帶保證書、第25期及第26期正期學生組行政警察科畢業學生賠償在校期間教育訓練費用計算表等附本院卷可稽，堪信為實。兩造之爭點為原告因被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑4人未按招生簡章規定於期限內分別於99年12月31日及100年12月31日前通過警察特考及格而分發任職，遂請求與渠等連帶保證人依保證責任連帶賠償在校期間所受領之公費待遇及津貼，是否適法？而上開約定之賠償金（違約金）是否過高，而應予酌減？分述理由如下：
（一）按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」第137條第1項規定：「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰
一、契約中應約定人民給付之特定用途。二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」準此，行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係（司法院釋字第348號解釋理由書參照）。又行政契約成立生效後，債務人除負有主給付義務外，為準備、確定、支持及完全履行之主給付義務，尚負有從給付義務，以確保債權人之利益能獲得完全之滿足，俾當事人締結契約之目的得以實現。
（二）次按警察教育條例第2條第1項規定：「警察教育，分養成教育、進修教育、深造教育；分別由警察學校、警察專科學校、警察大學辦理。」第4條第1項規定：「警察專科學校設專科警員班，修業年限二年，成績及格者，依法取得專科畢業資格。其應考資格須公立或已立案之私立高級中學或同等學校畢業，或具有同等學力者。」第9條規定：「（第1項）警察專科學校、警察大學受養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼；其辦法，由內政部定之。（第2項）警察專科學校、警察大學畢業學生，依法任警察官人員，應依規定服務滿一定年限，服務年限未滿者，應賠償在學期間之教育費用；其賠償內容、標準、程序及服務年限期間之辦法，由內政部定之。」又內政部依警察教育條例第9條第2項規定訂定之「中央警察大學臺灣警察專科學校畢業學生服務年限及教育費用賠償辦法」（下稱賠償辦法）第2條第1項第3款規定：「中央警察大學、臺灣警察專科學校（以下簡稱各校）畢業學生服務年限規定如下：……三、臺灣警察專科學校專科警員班為四年。」第8條規定：「各校服務年限及教育費用賠償規定，應於招生簡章內明定之。」此外，原告第25期招生簡章第13點規定：「壹拾參、畢業後分發任職：……五、……前列各科畢業生，在民國99年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」第14點規定：「壹拾肆、畢業後服務年限與賠償規定：……一、本校專科警員班畢業學生服務年限為四年。……。」；另原告第26期招生簡章第13點規定：「壹拾參、畢業後分發任職：……五、……前列各科畢業生，在民國100年12月31日前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」第14點規定則與第25期招生簡章內容相同（見本院卷第50、78頁）。
（三）綜參前揭規定可知，各警察學校設立之宗旨，係為警務需要，培訓警察執行依法維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害、促進人民福利之行政任務（警察法第2條參照），乃以提供公費，鼓勵各個學齡之學生接受警察教育，進而成為國家警力之來源。是以接受公費警察教育者，並非僅以完成警察教育為已足，且係以畢業後經警察特考及格而分發任職，並服務滿一定年限之警察（官）職務為目的。因此，警察學校與依招生簡章報考警察學校經考試錄取之公費生間，即係為了達到上開行政目的而簽訂行政契約，約定由警察學校提供公費給付，而學生享有公費就學之權利，惟應負擔完成學業及於畢業後經警察特考及格而分發任職，並服務滿一定年限警察職務之主給付義務。又原告為確保國家培訓之警察人才能適時補充及增加警力資源，俾國家行政目的能適時獲得完全之滿足，另與依原告第25期及第26期招生簡章報考就讀之公費生約定各科畢業生負有於99年12月31日、100年12月31日前經警察特考及格而分發任職之義務，則應屬公費生依該行政契約所負之從給付義務。
（四）經查，本件被告李清鈺、郭菳鎮係依原告第25期招生簡章規定，於95年8月間入學就讀原告學校；被告張文恆、黃俊傑則係依原告第26期招生簡章規定，於96年8月間入學就讀原告學校，揆諸上揭所述，自已與原告成立行政契約，而負有完成學業及於畢業後經警察特考及格而分發任職，並服務滿四年警察職務之主給付義務，及分別於99年12月31日、100年12月31日前經警察特考及格而分發任職之從給付義務。被告郭菳鎮、黃俊傑雖主張原告第25期及第26期招生簡章第13點之系爭約定欠缺明確之法律授權，又與教師公費生、考訓班學生作差別待遇，違反平等原則、比例原則、信賴原則，應為無效之約定云云。惟查：
1、原告為確保國家培養之警察人才能適時補充及擔任警察職務之行政目的，乃於原告第25期招生簡章載明各科畢業生（97年6月畢業），如於99年12月31日前仍未經警察特考及格而分發任職者、第26期招生簡章載明各科畢業生（98年6月畢業），如於100年12月31日前仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用，作為與接受公費警察教育學生訂立行政契約之準據。而原告提供公費給付之目的，既在於鼓勵學生投身於警察職務，並達成適時充實警察員額之需求，倘未限制學生畢業後須於相當期限內經警察特考及格而分發任職，將無法適時實現其給付目的之預期效果，是以系爭約定係為確保公費生適時履行其主給付義務，俾行政目的之達成，並無違背前揭警察教育條例及賠償辦法之規定，而該項約定又合於行政程序法第135條、第137條第1項規定之要件，應為法之所許。乃被告郭菳鎮、黃俊傑主張系爭約定違反法律授權規定云云，要屬無稽。
2、次按平等原則係指相同之事物，應為相同之處理；不同之事物，則應依其特性，為不同之處理。依此，事物原則不得為差別待遇，但對比之事物具有本質上之差異，且具備合理正當之不同處遇基礎，自有差別待遇之必要。今按師資培育法第1條規定：「為培育高級中等以下學校及幼稚園師資，充裕教師來源，並增進其專業知能，特制定本法。」第8條前段規定：「修習師資職前教育課程者，含其本學系之修業期限以4年為原則，並另加教育實習課程半年。」第13條規定：「（第1項）師資培育以自費為主，兼採公費及助學金方式實施，公費生畢業後，應至偏遠或特殊地區學校服務。（第2項）公費與助學金之數額、公費生之公費受領年限、應訂定契約之內容、應履行及其應遵循事項之義務、違反義務之處理、分發服務之辦法，由中央主管機關定之。」；另92年8月1日修訂之師資培育公費助學金及分發服務辦法第1條規定：「本辦法依師資培育法第13條第2項規定訂定之。」第5條第1項前段規定：
「師範校院及設有師資培育相關學系之大學公費生受領公費年限為4年……。」第8條第1項第3、4款規定：「公費生有下列情形之一者，應一次償還已受領之全部公費或未服務年月數之公費：……三、受領公費期滿2年內未修畢師資職前教育課程。四、取得修畢師資職前教育證明書後4年內，未依規定取得教師證書。……」（前揭第8條第1項第3、4款規定已於99年3月19日修正縮短期間分別為1年及2年，其立法理由謂藉此縮短養成與聘用期間之差距），是綜前觀之，教師公費生與被告所屬之警專公費生，不論就其補充之人力資源、養成教育、任用資格、公費補助年限均顯有差異，揆諸前揭說明，二者本質上即屬不同事物，而有分別處遇之必要，乃被告黃俊傑要求警專公費生應與教師公費生比照辦理云云，顯屬無據；至於被告黃俊傑所稱之考訓班（或特考班），則未據其提出相關事證以供本院審酌，惟依其所述內容，係指已通過警察特考之學生進入警專修習實務法規及技能後等候分發者，則此類學生既已通過警察特考，卻須接受入學訓練而不能直接分發任用，延緩其任公職之時程，此與被告警專公費生於通過警察特考後即得逕行任用分發者亦顯有不同，也唯有後者方有考任公職時程限制之需要。乃被告黃俊傑以特考班之養成教育無考任公職時程之限制乙節，據此主張被告所屬警專生受有不公平處遇云云，實則二者根本欠缺比較之基礎，亦無從比附援引。
（五）關於本件有無準用民法違約金之相關規定予以酌減：
1、按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，因之行政程序法第149條即明定：「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」揆諸民法第250條規定：「（第1項）當事人得約定債務人於債務不履行時，應支付違約金。（第2項）違約金，除當事人另有訂定外，視為因不履行而生損害之賠償總額。其約定如債務人不於適當時期或不依適當方法履行債務時，即須支付違約金者，債權人除得請求履行債務外，違約金視為因不於適當時期或不依適當方法履行債務所生損害之賠償總額。」第251條規定：「債務已為一部履行者，法院得比照債權人因一部履行所受之利益，減少違約金。」第252條規定：
「約定之違約金額過高者，法院得減至相當之數額。」參以系爭第25、26期招生簡章約定：「壹拾參、畢業後分發任職：……五、……前列各科畢業生，在民國99年12月31日（100年12月31日）前，仍未經警察特考及格而分發任職者，應賠償在學期間之全部費用（如附錄十連帶保證書格式）；涉及兵役者，依有關法令規定處理。」之內容，即係為確保債務之履行，而約定學生不履行債務時，應賠償在學期間之全部費用，則其賠償費用之性質，應屬違約金之性質。而行政程序法有關行政契約之相關規範，並無違約金之明文規定，是依行政程序法第149條之規定，自得準用民法關於違約金之相關規定。
2、本件依據前引賠償辦法之規定可知，接受原告警察養成教育之學生，得享受公費待遇及津貼，係以依相關規定服務滿一定年限為其主給付義務，服務年限未滿者，則應予賠償在學期間之教育費用，並未限制接受該養成教育之學生須於何期限內經警察特考及格而分發任職，始符合規定，亦未有因此須負賠償責任之相關賠償規定。而本件被告所負應分別於99年12月31日（被告李清鈺、郭菳鎮部分）、100年12月31日（被告張文恆、黃俊傑部分）前經警察特考及格而分發任職之義務，僅係原告為確保其畢業生能適時履行主給付義務，另與學生所為之從給付義務之約定，以確保原告提供公費給付之行政目的得以適時實現。因此，兩造間所為之系爭約定，雖亦以賠償在學期間之全部費用作為確保被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑履行其從給付義務，然其給付義務之內容究非屬主給付義務，是於審究本件賠償費用之請求可否適用違約金酌減之相關規定，則應綜合觀察違反從給付義務對於行政目的之影響，並依此判斷違約金有無應予酌減之法律上理由，始符合行政契約之目的。
3、經查，考試院曾於95年2月27日以考臺組壹一字第09500017011號令修正發布「公務人員特種考試警察人員考試規則」附表一「公務人員特種考試警察人員考試應考資格表」，開放公立或立案之私立專科以上學校或經教育部承認之國外專科以上學校各所系科畢業得有證書者報考行政警察人員四等考試，迄至100年1月1日始再變更公務人員特種考試四等行政警察人員考試資格（考試院99年9月21日考臺組壹一字第09900074711號令修正發布全文12條；並自100年1月1日施行），限於中央警察大學各系、所畢業得有學士以上學位證書者及警察專科學校畢（結）業得有證書者始得報考。是以四等警察特考於95年至99年間因開放專科以上學校畢業之學生均得應考，勢必影響警專畢業生之錄取率；佐諸被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑既均修學期滿領得畢業證書，自是業已履行在學期間，依原告訂定之操課作息表，接受警察養成教育之各項嚴格訓練，完成學業之部分主給付義務，且被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑雖未於約定期限內考任分發，但嗣後均已於100年（被告李清鈺部分）、101年（被告郭菳鎮、張文恆、黃俊傑部分）間經警察特考及格而分發任職，迄今均仍擔任警察職務。則被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑雖有延遲經警察特考及格而分發任職之情形（郭菳鎮延遲2年、李清鈺、張文恆、黃俊傑延遲1年），惟衡諸其等於考試制度變革期間，仍盡力參加警察特考並均已考取而履行擔任警察職務之主給付義務，此與其他根本未參加或曾參加然嗣後放棄警察特考並服警察職務者之情形，明顯有別。復斟酌兩造間之系爭約定，僅係原告為確保公費生適時履行其主給付義務，而與公費生約定之從給付義務，若不問其違反給付義務之內容及對達成行政目的之影響程度，而均論以相同賠償在學期間全部費用之法律效果，顯有輕重失衡之情形。
4、準此，本院審酌原告以公費資助學生之主要目的，乃為培訓警專生投入警力，履行國家之行政任務，而被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆、黃俊傑雖有延遲考取而分發任職之情事，惟其4人於考試制度變革期間，仍持續參加警察特考並有擔任警察職務之意願，且原告因其4人於99年12月31日（或100年12月31日）起算4年期間（依規定應服務滿4年）內通過警察特考而分發任職，亦已於原定部分期間內獲得補充增加警察人力之履行利益。參以賠償辦法第4條規定：「各校畢業學生經分發職務後，在服務年限內離職者，應依尚未服務期滿年限之比例，賠償在學期間之教育費用；其無力賠償或無法追繳者，由保證人賠償。」之賠償比例基準，暨斟酌行政機關應以對人民權益損害最少之方法實現行政目的，並權衡兩造間債務不履行所生損害與一部履行所受利益等一切情況，認本件約定之賠償金額尚有過高，爰依行政程序法第149條準用民法第251條、第252條之規定，予以酌減本件賠償費用（違約金）。
5、從而，本件被告係分別延遲2年（被告郭菳鎮部分）、1年（被告李清鈺、張文恆、黃俊傑部分）始經警察特考及格而分發任職，揆諸上揭所述，應各依4分之2、4分之1之比例負擔賠償費用，是依此計算結果，被告郭菳鎮應賠償197,786元（395,572元×2/4＝197,786元）；被告李清鈺應賠償98,893元（395,572元×1/4＝98,893元）；被告張文恆、黃俊傑應各賠償98,136元（392,543元×1/4＝98,136元，小數點後四捨五入），始屬允當。又被告李清鈺、張文恆、黃俊傑業已分別清償原告77,000元、44,000元、110,000元，被告郭菳鎮則分文尚未清償，是以原告請求被告李清鈺給付21,893元、被告郭菳鎮給付197,786元、被告張文恆給付54,136元之範圍內，洵屬有據；至於被告黃俊傑給付金額已逾違約金酌減後之金額，其對原告已無賠償義務可言。而被告李蔡秀鳳、李永其為被告李清鈺之連帶保證人，被告郭福信、黃水源為被告郭菳鎮之連帶保證人，被告潘群娣、張新海為被告張文恆之連帶保證人，渠等自應分別就被告李清鈺、郭菳鎮、張文恆所應負責賠償之費用負連帶賠償責任，則原告依行政契約及連帶保證之法律關係，請求被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其應連帶給付原告21,893元，被告郭菳鎮、郭福信、黃水源應連帶給付原告197,786元，被告張文恆、潘群娣、張新海應連帶給付原告54,136元，應予准許；至原告對被告黃俊傑、黃智遠、李振發即大發電器工程之全部請求及對其餘被告逾前揭部分所為之請求，尚難准許。至原告雖援引臺中高等行政法院104年度訴字第464號判決為有利於己之主張，惟其並非最高行政法院之判例，僅屬個案之法律見解，且與最高行政法院105年度判字第59號判決見解歧異，本院並不受其法律見解之拘束，附此敘明。
（六）末按「應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。」「給付無確定期限者，債務人於債權人得請求給付時，經其催告而未為給付，自受催告時起，負遲延責任。其經債權人起訴而送達訴狀，或依督促程序送達支付命令，或為其他相類之行為者，與催告有同一之效力。」「遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。」民法第203條、第229條第2項、第233條第1項前段亦定有明文，前項規定依行政程序法第149條規定，於行政契約準用之。綜上所述，原告依行政契約及連帶保證之法律關係，請求被告李清鈺、李蔡秀鳳、李永其應連帶給付原告21,893元，及自105年5月17日（即被告李清鈺、李蔡秀鳳起訴狀繕本公示送達生效日）起；又被告郭菳鎮、郭福信、黃水源應連帶給付原告197,786元，及自105年1月16日（起訴狀繕本送達翌日）起；被告張文恆、潘群娣、張新海應連帶給付原告54,136元，及自105年1月16日（被告張文恆起訴狀繕本送達翌日）起，均至清償日止，按週年利率百分之5計算之利息，為有理由，應予准許。至逾此部分所為之請求，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院斟酌後核與判決結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第79條、第85條第1項第2項、第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 6 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 7 日
書記官 謝 廉 縈