高雄高等行政法院判決
104年度訴字第58號民國104年5月6日辯論終結原 告 社團法人高雄市節能減碳發展協會代 表 人 林文彬訴訟代理人 黃振銘 律師複 代理人 黃崑雄 律師被 告 高雄市政府社會局代 表 人 姚雨靜 局長訴訟代理人 陳綉裙
姜溯中徐新隆上列當事人間有關人民團體事務事件，原告不服高雄市政府中華民國103年12月10日高市府法訴字第10331033100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於民國102年8月19日以書面，向被告申請辦理往生互助會登記，案經被告審查，發現原告於98年6月26日經核准設立後，皆未依督導各級人民團體實施辦法（下稱督導實施辦法）第5條第2項、第3項及社會團體財務處理辦法（下稱財務處理辦法）第13條第1項等規定，將召開理監事會、會員大會之會議紀錄，及經會員大會通過之財務報表報請被告備查，其會務運作狀況未明，被告乃依內政部輔導社會團體往生互助事項處理原則（下稱往生互助處理原則）及102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨，於102年9月11日通知原告於往生互助處理原則第4點所定期限（102年10月19日）前補正會議紀錄及相關文件資料，並說明辦理往生互助事項之實際情形。嗣原告於102年10月4日檢送第2屆第1次會員大會及理監事會議紀錄，並申請變更章程中明定辦理往生互助業務，及請被告核發第2屆理事長當選證明書，被告復於102年10月15日函復原告，有關修改章程第5條規定，列入辦理會員及眷屬往生互助事項，核與往生互助處理原則第3點第2款規定，往生互助事項應以正式會員為限之要件不符，且理監事會議改為每6個月召開1次，亦與該處理原則第10點所定理事會應每3個月審議往生互助業務，並送主管機關備查之規定未符，另該處理原則第9點及第12點亦規定辦理往生互助事項之社會團體，須訂定「往生互助金給付規定」「行政事務管理規定」及「糾紛調解機制」等事項，然原告均未提出，乃請原告於102年10月19日前補正上開資料。原告復於102年10月17日及同年月21日分別檢送其98及102年度歷次召開理監事會之會議紀錄（含簽到表）、99至102年會員大會紀錄及相關文件資料予被告，惟原告補正資料仍未檢附100年、101年會員大會簽到表影本、會員大會通過之相關財務報表及經被告同意備查之100年、101年會員大會紀錄之函文影本，被告復於102年12月4日函請原告補正，惟原告於103年1月3日表示因會址變更致未收受上開函文，被告遂於103年1月13日通知限期原告7日內補正上開文件資料，原告復於103年1月21日補正100年及101年會員大會紀錄簽到表及財務報表。嗣原告於103年2月19日以書面向被告請求給予陳述意見之機會，被告乃於103年3月4日函請原告說明其98年至102年間會務運作及辦理往生互助事項之實際狀況，原告雖於103年4月7日檢送陳述意見書，惟仍未就辦理往生互助之事項為具體說明，被告復於103年4月25日函請原告予以詳述，原告則於103年5月29日再行提出陳述意見書，主張其已依被告要求補陳資料，案經被告審認原告檢具申請辦理往生互助會登記之相關文件，仍未補正經被告備查之100年及101年會員大會紀錄之函文影本，核與往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨不符，乃於103年7月30日以高市社人團字第10335057400號函駁回原告辦理往生互助會登記之申請。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）往生互助處理原則違反法律保留原則：
1.按「本法所稱法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令之內容應明列其法律授權之依據，並不得逾越法律授權之範圍與立法精神。」「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。」行政程序法第150條及第159條第1項分別定有明文。基此，法規命令與行政規則二者不同在於是否對人民產生法律效果之外部效力。
2.次按「‧‧‧憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」司法院釋字第443號解釋理由書著有明文。職此，上開解釋理由書係以重要性理論開展出層級化法律保留原則，凡涉及人民權利義務之事項，應有法律授權，始符憲法第23條之法律保留原則。從而，法規命令業已拘束人民權利義務，適用對象為一般人民，自應有法律授權，始符合上開解釋理由書意旨；而行政規則係以行政體系內部事項為內容，對內（行政機關）生效為原則，僅生內部效力，行政機關自得以職權為之。
3.再按「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」中央法規標準法第3條定有明文。揆諸往生互助處理原則名稱，非屬上開其中一項。惟按行政機關所發布之行政命令，應即送立法院備查，亦即應給予立法院就此加以監督之機會，惟多年來，行政機關為規避立法院之監督，遂以前揭非中央法規標準法規定之名稱加以運作；或有認其係為規範機關內部之作業流程，未對外發生拘束力，亦未涉及對人民權利義務所為之規定，自應賦予其合法認定之空間。惟據往生互助處理原則第2點及第3點規定：「本原則所定社會團體，為本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體。」「辦理本事項之社會團體，應符合下列要件：（一）向會址所在地地方法院辦妥法人登記。（二）章程明定辦理會員往生互助事項，並以所屬正式會員為限。」實則業已限制一般人民得否經營往生互助會之權利，遂生外部效力，惟內政部單以行政規則為之，顯違憲法法律保留原則。內政部便宜行事，規避立法院監督之意圖，彰彰可顯。
4.復按「‧‧‧於法制未臻完備之際，基於職權所發布之命令，固有其實際需要，‧‧‧，撤銷其許可之規定，涉及人民工作權及財產權之限制，自應符合首開憲法意旨。相關之事項已制定法律加以規範者，主管機關尤不得沿用其未獲法律授權所發布之命令。前述管理規則之上開規定，有違憲法第23條之法律保留原則，應不予援用。」「人民自由及權利之限制，依憲法第23條規定，應以法律定之。
其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令。‧‧‧，涉及人民自由權利之限制，應由法律或經法律明確授權之命令規定。上開職權命令未經法律授權，限制人民之自由權利，其影響又非屬輕微，與憲法第23條規定之法律保留原則不符，均應不予適用。」司法院釋字第514號及第570號解釋可資依循。準此，行政機關依組織法規定，有管轄權限，執行某一特定法律所必要，發布具有對外法律效力之職權命令，仍應有憲法第23條規定法律保留原則之適用。揆諸往生互助處理原則第2點及第3點規定與其標準未符者，均不得辦理往生互助業務，業已生不合要件之其他人民不得辦理往生互助業務之外部法律效果。足徵內政部以行政規則方式限制人民得否經營往生互助會，已違憲法第23條規定之法律保留原則。是被告以原告未符往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋，否准原告申請辦理往生互助登記，洵非有據，要非可採。
5.末按「左列事項應以法律定之：一、憲法或法律有明文規定，應以法律定之者。二、關於人民之權利、義務者。三、關於國家各機關之組織者。四、其他重要事項之應以法律定之者。」「法規命令，有下列情形之一者，無效︰一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。二、無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者。三、其訂定依法應經其他機關核准，而未經核准者。」中央法規標準法第5條及行政程序法第158條第1項分別定有明文。依此，往生互助處理原則實無法通過前開之檢驗，應堪肯認。
（二）往生互助處理原則違反平等原則及無正當合理性：
1.按「中華民國各民族一律平等。」「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」憲法第5條及第7條分別定有明文。職此，憲法平等權真諦在於相同之事件應為相同之處理，不同之事件應為不同之處理，非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，此參諸司法院釋字第485號解釋意旨顯知。可徵是否符合平等權保障之要求，其判斷應取決於該法規範所為差別待遇之目的是否合理，不得恣意。
2.次按「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條定有明文。準此，往生互助處理原則以「本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體」為分類標準，限制其他未依人民團體法設立之組織不得經營往生互助會，復該社會團體應向「會址所在地地方法院辦妥法人登記」和「章程明定辦理會員往生互助事項」者，方可向所轄主管機關辦理登記。惟有疑義者係102年7月19日後始成立之社會團體，章程明定辦理會員往生互助事項，亦或往生互助處理原則生效前業已存在之社會團體，於同日後始嘗試辦理會員往生互助事項，上開二者應否受該處理原則之限制，均不得經營往生互助會？倘對二者不生效力，勢導致往生互助會亂象持續；惟倘肯認往生互助處理原則有限制二者不得經營往生互助業務之效力，則此差別待遇之標準有何正當理由？
3.復按往生互助處理原則所採取之分類與規範目的達成，非有合理關聯之正當理由，對規範社會團體辦理往生互助事項目的並無助益。該處理原則適用結果，僅生恣意限制其他社會團體不得辦理往生互助業務之權利，有圖利現存之往生互助會之嫌。再參往生互助處理原則第7點及第8點規定：「社會團體辦理本事項之收支，應與其他事項之收支明確劃分，會計獨立，使用獨立之會計憑證，設立獨立之會計帳簿，並編製獨立之會計報表。前項會計制度及財務處理事項應依社會團體財務處理辦法規定辦理。」「社會團體辦理本事項所得款項，應以團體名義專戶存儲，專款專用；提用存款時，應由團體負責人、秘書長（或總幹事）及財務人員於領款憑證上共同蓋章。」依此，上開規範係防止往生互助會出現資金缺口，甚或惡意倒閉，惟實則係金融監督管理委員會專業範疇，內政部有無能力查核與監督，顯有疑異。
4.末按「主管機關對未依本原則辦理本事項或不符合本原則所定要件，逾期未補正之社會團體，得視情節輕重，依人民團體法第58條第1項規定予以處分，涉有違反刑事法規情事者，移請司法或警察機關偵辦。」「人民團體有違反法令、章程或妨害公益情事者，主管機關得予警告、撤銷其決議、停止其業務之一部或全部，並限期令其改善；屆期未改善或情節重大者，得為左列之處分：一、撤免其職員。二、限期整理。三、廢止許可。四、解散。」往生互助處理原則第17點及人民團體法第58條第1項分別定有明文。基上，內政部對違法往生互助會得進行裁罰，惟內政部是否具有實質監管之能力，實非無疑。復參往生互助處理原則單僅規範內政部管轄之社團法人，倘係以公司、行號或宮廟機關等組織從事往生互助業務，內政部非得有效及能力規範。
（三）又內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋係以解釋往生互助處理原則為據，惟基上所述，往生互助處理原則有違憲法賦予人民集會結社自由、平等原則之基本權、法律保留原則及不當聯結，就此，上開內政部102年9月5日函釋亦已侵害憲法保護人民權利，洵屬一違法行政規則函釋，實堪肯認。從而，往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋均有違憲法賦予人民集會結社自由、平等原則之基本權、法律保留原則及無合理正當性，勢將損及人民權利及對法信賴。
（四）被告於104年4月24日鈞院行準備程序時主張，目前並無任何規定說未經過登記就不能從事往生互助，其並未限制人民之自由權，原告本來就可以從事往生互助，只是現在依照往生互助處理原則來申請內政部輔導登記，其效果是被告要輔導該社團從事往生互助，內政部本來目的是針對現有行之多年社團作往生互助輔導，縱未登記，事實上原告自陳其於102年4月已經從事往生互助事項，如果本件是限制人民自由權利的處分，原告從事往生互助不是自相矛盾，故被告不是限制人民自由權利，這個登記是給與人民輔導等語。惟查，被告一則以原告無須登記即可從事往生互助事宜，並未限制人民自由權利，另以只是現在依照往生互助處理原則請內政部輔導登記，兩者豈非無矛盾？倘無須登記即可從事往生互助事宜，內政部何須訂立往生互助處理原則，由內政部輔導登記人民團體從事往生互助事宜？實則，內政部希冀透過往生互助處理原則，使已從事往生互助事宜之人民團體能合法化，納入內政部統一輔導，降低因非法從事往生互助事宜之團體犯罪，減少人民損害。基此，被告主張洵非有據，實不足採。
（五）被告復於104年4月24日鈞院行準備程序時主張，往生互助處理原則是內政部的行政規則，並不拘束被告，僅拘束其下屬機關，原告也認為內政部的往生互助處理原則只能夠拘束其管轄的機構，不應該拘束被告，因此，原告連請求權基礎都不存在，反而認為被告沒有法源依據去限制人民自由權利等語。惟查，被告於103年7月30日高市社人團字第10335057400號函說明二記載，其係依據往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋否准原告辦理往生互助登記申請，準此，被告主張往生互助處理原則與上開內政部函釋係內政部之行政規則，不拘束被告，惟被告又以往生互助處理原則及上開內政部函釋否准原告登記申請，是被告上開主張實屬自相牴觸，顯屬無據。
（六）又被告於104年4月24日鈞院行準備程序時主張，假設原告認為往生互助處理原則不需要存在，就是不能限制人民自由權利的話，原告連申請都不能申請，沒有請求權基礎等語。惟查，依行政程序法第159條第1項「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」之規定，往生互助處理原則實則係行政規則，被告非受其拘束，惟參原處分說明二記載被告依據往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋否准原告辦理往生互助登記申請，實業已承認往生互助處理原則之法律位階非屬行政規則，則人民團體申請登記辦理往生互助事宜，應依往生互助處理原則申請，是被告主張實屬矛盾，洵非有據。
（七）復被告於104年4月24日鈞院行準備程序時主張：「（問：102年7月19日以後成立的人民團體為何不輔導？）原則上是不鼓勵這件事情，但法律沒有限制，這會產生問題第一是吸金以後倒會，第二是有死亡賭博性質，但不能說事前沒有發生的事實，然後說絕對有問題，法院曾經用銀行法吸金部分去處理這個問題，但是法院刑事責任部分都認為無罪，即使事後發生倒會也認為是債務不履行。為什麼認為這無罪，因為有極少數既成案件確實有互助事實，所以要給予輔導，而且輔導要件非常嚴格，申請登記以後反而是更嚴格，全部要按照規則辦理，沒有申請的反而沒有限制。」等語。基此，原告依據往生互助處理原則申請登記，是希冀以嚴格的輔導要件，保障會員權益，惟被告反希冀原告不用申請即自行辦理，無須合法化，實與內政部發布往生互助處理原則之目的大相逕庭。再者，人民團體依往生互助處理原則申請登記，審核機關卻否准其申請登記，倘發生上開被告所言吸金倒會或死亡賭局情事，人民權益受損屬實，應向何單位求償，要非無疑。
（八）又被告於104年4月24日鈞院行準備程序時主張，原告自陳係從102年4月才開始，也不是從98年開始，依據98年6月原告制定之章程，名稱叫「節能減碳發展協會」，任務與宗旨明確記載是為了人類地球暖化等語。惟查，原告任務及宗旨實與原告申請登記辦理往生互助事項無涉，原告申請上開事項實則係保障會員權益。再者，往生互助處理原則亦無規範人民團體之任務與宗旨應與辦理往生互助相關，始能申請登記。就此，被告實誤解往生互助處理原則內涵，實非可採。
（九）末按往生互助處理原則第2點、第3點及第4點規定：「本原則所定社會團體，為本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體。」「辦理本事項之社會團體，應符合下列要件：（一）向會址所在地地方法院辦妥法人登記。
（二）章程明定辦理會員往生互助事項，並以所屬正式會員為限。」「辦理本事項之社會團體符合第3點所定要件者，應於本原則生效後1個月內，向所轄主管機關辦理登記，並於本原則生效後3個月內補正相關文件及程序。」並無內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋說明欄第3點所載「須檢附該社會團體最近2年度（100及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本」之規定，準此，上開內政部102年9月5日函釋業已另為規範（非僅單為解釋）往生互助處理原則未規定事項，實則違反憲法法律保留原則，且無正當合理性，誠屬侵益行為，顯非可採等情。並聲明求為判決訴願決定及原處分均撤銷，被告應依原告102年8月19日之申請函，作成准予原告辦理登記往生互助事項之行政處分。
三、被告則以：
（一）按內政部為規範及加強管理社會團體辦理既有「往生互助事項」，爰訂定往生互助處理原則，並於102年7月19日以臺內社字第1020249886號令發布，且自同日生效在案。次按「本原則所定社會團體，為本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體。」「辦理本事項之社會團體，應符合下列要件：（一）向會址所在地地方法院辦妥法人登記。（二）章程明定辦理會員往生互助事項，並以所屬正式會員為限。」「辦理本事項之社會團體符合第3點所定要件者，應於本原則生效後1個月內，向所轄主管機關辦理登記，並於本原則生效後3個月內補正相關文件及程序。」分別為往生互助處理原則第2點、第3點及第4點所明定。另內政部亦以102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋補充規定，申請辦理往生互助會「登記」法定要件之一，係須檢附該社會團體最近2年度（100及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本。又前揭內政部函釋係於往生互助處理原則所定補正期間內，該就處理原則申請登記往生互助會法定要件之補充，故「須檢附該社會團體最近2年度（100及101年）召開會員大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本」自屬法定要件之一。查原告自98年6月26日核准立案後，被告皆未接獲其檢送理監事會及會員大會紀錄來函之紀錄，且被告亦以102年9月11日高市社人團字第10236821400號函、102年10月15日高市社人團字第10238789500號函及103年1月13日高市社人團字第10330183600號函，多次函催並延長法定期限（102年10月19日）請原告補正，惟原告僅補送最近2年度（100及101年）召開會員大會紀錄及財務報表，未出具「經主管機關同意備查之公文影本」，明顯未符內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋補充申請登記辦理往生互助事項之法定要件。被告乃以103年7月30日高市社人團字第10335057400號函否准原告申請辦理往生互助會登記，於法並無違誤。
（二）原告固主張其已符合往生互助處理原則所定申請登記辦理往生互助事項之實質要件，被告不應以內政部未公開且不合法律保留之行政函釋否准申請，原處分有違憲法、人民團體法及行政程序法關於行政機關應依法行政之要求，並侵害原告受憲法保障之權益云云。惟查：
1.按社團辦理往生互助事項，源於老人會以會員間互助為主，係於會員往生後，由會員提供互助金以資助往生之會員，嗣後逐漸發展成部分社團利用互助會之名，以類似保險模式，遊走於銀行法、保險法法律邊緣，造成惡意倒會、設置死亡賭局、以生病老人為人頭入會詐領互助金等亂象，以致糾紛頻傳。為遏止往生互助業務對社會造成不良影響及衍生糾紛，內政部遂本於人民團體主管機關之權責訂定往生互助處理原則，於102年7月19日以臺內社字第1020249886號令發布並自同日生效在案，例外允許於往生互助處理原則訂定生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體，得依該處理原則之規定提出申請，並應於該處理原則生效後3個月（即102年10月19日前）內補正相關文件及程序，以合法化該項業務之辦理並將之列入規範。另內政部亦以102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋補充規定，申請辦理往生互助會「登記」法定要件之一，係須檢附該社會團體最近2年度（100及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本。查原告固於往生互助處理原則訂定生效前，業依人民團體法等相關規定，經被告核准設立在案，且原告亦自陳前於102年4月間開辦往生互助事項業務，則其於102年8月19日向被告申請辦理往生互助會登記，並未逾往生互助處理原則第4點所定「應於該原則生效後1個月內（102年8月19日前）」之申請期間。惟原告提出申請時，未檢附申請登記應備文件及資料，被告乃請原告依往生互助處理原則第4點規定，於該處理原則生效後3個月內（102年10月19日前）補正相關文件，然原告逾期仍未補正。被告為保障原告權益，迭於103年1月13日、同年3月4日及同年4月25日多次通知其補正，而原告雖於103年1月21日提出100年9月27日高市節碳字第100092702號函及101年9月28日高市節碳字第101092803號函影本，其分別載明：「受文者：高雄市社會局。
‧‧‧主旨：本會已於100年9月10日17時召開100年度第1屆第3次會員大會，爰將相關會議紀錄呈請備查。」「受文者：高雄市社會局。‧‧‧主旨：本會已於101年9月6日17時召開101年度第1屆第4次會員大會，爰將相關會議紀錄呈請備查。」等語，似得推知原告容有以上開函文為證，主張其已依限向被告報請備查之意，然上開函文影本均未蓋有被告收文章戳，亦查無經被告對其按期陳報之會議紀錄及財務報表予以備查之函文影本，故實難認定原告已依前開規定所定期限，將上開2年度之大會會議紀錄及財務報表報請被告備查。是以，原告既經被告多次通知補正，惟其仍未提出按期經被告備查之函文影本，本件申請案即與往生互助處理原則第4點規定及內政部102年9月5日函釋意旨，有所未合。原告陳稱其已符合往生互助處理原則所定申請登記辦理往生互助事項之實質要件，並無可採。
2.次按往生互助處理原則第3點、第5點至第8點、第10點至第11點、第14點、第17點至第18點等規定內容觀之，須由法人才能申請辦理往生互助會登記、不得招攬非會員參與、業務人員應為專任、不得兼任其他社會團體職務，並須投保員工誠實保證保險；財務方面更設有嚴格監督機制，往生互助的相關收支應會計獨立，財務報表應委請會計師查核簽證；所得款項應以團體名義專戶存儲、專款專用；提用存款時，應由團體負責人、秘書長（或總幹事）及財務人員於領款憑證上共同蓋章；社會團體應每3個月公布參與往生互助業務的會員名冊、死亡會員名冊及處理往生互助業務財務收支情形；對於違法團體，主管機關得視情節輕重依人民團體法處分。足證其規範主要目的係為讓第三人不致受騙，杜絕惡性倒閉詐財、設死亡賭局及利用生病老人做人頭四處入會詐財等社會亂象。故團體本應業務正常運作、財務健全，其依人民團體法相關法令規定召開各項法定會議，並向主管機關報送各項會議紀錄備查有案者，僅為最低標準，且人民團體應建立會員（會員代表）會籍資料，隨時辦理異動登記，並由理事會於召開會員（會員代表）大會15日前審定會員（會員代表）資格，造具名冊，報請主管機關備查；人民團體之會員（會員代表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查；又社會團體應於年度終了後2個月內，由理事會編造當年度工作報告、收支決算表，連同現金出納表、資產負債表、財產目錄及基金收支表，送監事會審核，造具審核意見書，送還理事會，提經會員（會員代表）大會通過後，於3月底前報請主管機關核備，分別為督導實施辦法第4條、第5條第2項及財務處理辦法第13條第1項所明定。揆諸上開規定意旨，係為使社會團體內部組織運作狀況受一定程度之監督，並協助其建立健全之會務運作及財務制度，以利社會團體有效發揮其功能。則督導實施辦法第4條及第5條第2項明定人民團體開會前，須向主管機關報備會員名冊，且須於會員大會閉會後30日內將會議紀錄陳報主管機關備查，而「備查」雖僅係指對主管機關有所陳報或通知，然其目的係使主管機關對於其指揮、監督或主管事項能有所知悉，以瞭解人民團體之運作狀況及適時作必要性之監督。故社會團體之會務運作及財務處理等事項，自應依該辦法所定程序及要件為之，使實際會務、財務運作狀況能受主管機關監督、查核，以確保會員之權益。
3.原告固稱原處分援引未公開且不符法律保留之行政函釋作為否准申請之理由云云，惟按往生互助處理原則所為其登記目的係為提供主管機關輔導之利益，故就社會團體辦理既有「往生互助事項」始有加以輔導之必要，而非對未來開放，且往生互助處理原則係由內政部自行訂定職權命令進行規範及管理，無任何法律授權依據，實為一項輔助之行政政策性措施，依司法院釋字第443號及第614號解釋理由，此種給付行政措施不涉及人民生命、自由及財產權利之侵害，法律規範密度較低，主管機關自得本其權責作必要之審查與處理，以符合公益目的，尚無法律保留之問題，該處理原則及相關函釋，既由內政部本於人民團體之中央主管機關所訂定，即應予以尊重，並據以遵循。又被告於作成否准處分前，業已多次函知原告補正相關文件資料，並於通知補正之函文中，敘明往生互助處理原則之條文內容及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨，則原告對申請往生互助事項登記究應檢具何種文件資料等節，實難諉為不知。況參酌最高行政法院104年度判字第26號判決意旨，基於行政規則之內部法性質，一旦有效下達，即具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。而行政程序法第160條第2項所為同法第159條第2項第2款之行政規則「應由其首長簽署，並登載於政府公報發布之」之規定，乃因此類行政規則將間接拘束外部一般人民，為使一般人民得以知悉而為，其登載於政府公報發布之程序，具有公示意義，尚非行政規則之成立或生效要件，倘未踐行之，仍不影響其效力。是原告據此指摘原處分之適法性，要難資為對其有利之論據。另按往生互助處理原則所定之社會團體，係指該處理原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體，其辦理往生互助事項，應符合向會址所在地地方法院辦妥法人登記，及以章程明定辦理所屬正式會員之往生互助事項，為往生互助處理原則第2點及第3點所明定。又往生互助處理原則第4點規定，辦理往生互助事項之社會團體符合上開要件者，應於該處理原則生效後1個月內，向所轄主管機關辦理登記，並於該處理原則生效後3個月（即102年10月19日前）內補正相關文件及程序。且申請辦理往生互助會登記者，須檢附該社會團體最近2年度（100年及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本，此參諸內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨自明。基此，足知往生互助處理原則係內政部為規範目前既有或有意從事往生互助業務而會務正常之社會團體，於建立一定之機制、完成相關程序，及於限定期限內提出申請等前提要件下，賦予其執行是項往生互助業務之適法性認定，期以輔導該業務正常運作，避免惡性倒閉詐財情事發生，亦即往生互助處理原則之規範目的，是藉由引導人民團體建立健全之往生互助業務執行機制，以落實監督管理之目的。準此，其規範原意係於人民團體法所賦予人民團體執行章程明定任務權利以外之認可機制，並非限制其辦理往生互助業務，自無增加人民團體法所無限制之虞。是原告主張原處分有違憲法、人民團體法及行政程序法關於行政機關應依法行政之要求，並侵害原告受憲法保障之權益等節，實於法無據，核無可採。
（三）綜上，被告多次通知原告補正，惟其仍未提出按期經被告備查之函文影本，本件申請案即與往生互助處理原則第4點規定及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨，有所未合。被告遂認原告不符辦理往生互助會登記之要件，駁回其申請，於法並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：（一）內政部頒布之往生互助處理原則及102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨規定，有無違反憲法賦予人民集會結社自由、平等原則之基本權、法律保留原則及不當聯結禁止原則？（二）被告否准原告辦理往生互助事項登記之申請，是否適法？茲分述如下：
（一）按「人民團體之組織與活動，依本法之規定；其他法律有特別規定者，適用其規定。」「本法所稱主管機關：在中央及省為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。但其目的事業應受各該事業主管機關之指導、監督。」「人民團體分為左列3種：一、職業團體。
二、社會團體。三、政治團體。」「社會團體係以推展文化、學術、醫療、衛生、宗教、慈善、體育、聯誼、社會服務或其他以公益為目的，由個人或團體組成之團體。」「人民團體選任職員之選舉罷免、工作人員之管理與財務之處理，其辦法由中央主管機關定之。」人民團體法第1條、第3條、第4條、第39條及第66條分別定有明文。次按「為督導各級人民團體健全組織發揮功能，特訂定本辦法。」「本辦法所稱人民團體，係指依法設立之職業團體及社會團體。」「人民團體應建立會員（會員代表）會籍資料，隨時辦理異動登記，並由理事會於召開會員（會員代表）大會15日前審定會員（會員代表）資格，造具名冊，報請主管機關備查。」「（第1項）人民團體應於召開會員（會員代表）大會15日前，或召開理事會議、監事會議、理事監事聯席會議7日前，將會議種類、時間、地點連同議程通知各應出席人員並報請主管機關及目的事業主管機關備查。但因緊急事故召集臨時會議，經於開會前1日送達通知者，不在此限。（第2項）會員（會員代表）大會會議紀錄，應載明出席、缺席、請假者之人數，於閉會後30日內報請主管機關及目的事業主管機關備查。（第3項）會員（會員代表）大會、理事會議、監事會議及理事監事聯席會議之決議應報請主管機關或目的事業主管機關核辦者，須檢附會議紀錄分別專案處理，並將處理情形提報下次會議。（第4項）主管機關及目的事業主管機關於人民團體召開會員(會員代表)大會、理事會議、監事會議、理事監事聯席會議時得派員列席。」督導實施辦法第1條、第2條、第4條、第5條亦有明文。再按「本辦法依人民團體法第66條規定訂定之。」「本辦法所稱社會團體係指依人民團體法設立之社會團體。」「社會團體應於年度終了後2個月內由理事會編造當年度工作報告、收支決算表，連同現金出納表、資產負債表、財產目錄及基金收支表，送監事會審核，造具審核意見書，送還理事會，提經會員（會員代表）大會通過後，於3月底前報請主管機關核備。」分別為財務處理辦法第1條、第3條及第13條第1項所明定。上開督導實施辦法及財務處理辦法乃內政部本於中央主管機關之地位，依其職權或基於法律授權，所訂定關於各級人民團體督導實施及財務處理等細節性及技術性事項之規定，核與人民團體法之立法意旨相符，主管機關自得予以援用。
（二）次按保險之本質旨在於風險分散，消化損失，即將個人所面臨之危險，經由保險之運作，分散於具相似危險之風險共同團體間，其所繳交之費用是否以保險費為名或其他名稱，均無關保險之認定。因此有學者認為，目前民間存在有些年老或病貧等高風險族群，因難以負擔人身保險之高額保險費，因而無法將老年經濟，甚或喪葬費用之風險，經由保險制度為有效之分散，遂有自組往生互助會、福利互助會，乃至以各種名稱之組織，藉由互助費、福利費抑或其他名詞之費用繳納，於約定之特定事故發生時，由該等組織給付互助金等各種名稱之代價，因此危險共同體之成員，藉由保險此一組織達成互助之功效，故認定互助本即為保險之本質，故仍有保險法第167條規定之適用，即非保險業經營保險業務者，仍應受刑事處罰。然近年來報章媒體報導，類似組織因違法吸金，或經營者侵占款項，或違法以直銷方式吸引民眾加入層出不窮，甚至傳出以會員死亡日期作為標的設立死亡賭局之情事。而實務見解（詳見臺灣高等法院100年度金上訴字第28號刑事判決、臺灣高等法院臺中分院101年度金上訴字第290號刑事判決、101年度金上訴字第406號刑事判決、臺灣高等法院高雄分院89年度重上更（三）字第9號刑事判決、臺灣臺中地方法院100年度金訴字第17號刑事判決等）卻認為往生互助契約非保險或類似保險，經營往生互助會者不違反保險法第167條之規定（詳見羅俊瑋、賴煥升著「論往生互助會之適法性─兼論內政部輔導社會團體往生互助事項處理原則」，國會月刊第42卷第7期第9頁起）。內政部有鑑於此，為規範目前既有或有意從事往生互助業務而會務正常之社會團體，於建立一定之機制、完成相關程序，及於限定期限內提出申請等前提要件下，賦予其執行是項往生互助業務之適法性認定，期以輔導該業務正常運作，避免惡性倒閉等詐財情事發生，乃於102年7月19日頒布往生互助處理原則，藉由引導人民團體建立健全之往生互助業務執行機制，以落實監督管理之目的。
（三）又「內政部為規範社會團體辦理往生互助事項（以下簡稱本事項），特訂定內政部輔導社會團體往生互助事項處理原則（以下簡稱本原則）。」「本原則所定社會團體，為本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體。」「辦理本事項之社會團體，應符合下列要件：（一）向會址所在地地方法院辦妥法人登記。（二）章程明定辦理會員往生互助事項，並以所屬正式會員為限。」「辦理本事項之社會團體符合第3點所定要件者，應於本原則生效後1個月內，向所轄主管機關辦理登記，並於本原則生效後3個月內補正相關文件及程序。」「社會團體辦理本事項，應訂定往生互助金給付規定及行政事務管理規定，提經會員（會員代表）大會審議通過後，報請主管機關會商相關機關後核定。」「社會團體應每3個月將參與往生互助業務之會員名冊、死亡會員名冊及處理往生互助業務財務收支情形，提經理事會審議通過後，報送主管機關備查，並提會員（會員代表）大會追認，另公告於會所及分支機構，同時透過會刊、會訊及網路等方式廣知會員，使會員獲得充分資訊。」「辦理本事項之社會團體應善盡管理人責任，並設置糾紛調解機制。」分別為往生互助處理原則第1點、第2點、第3點、第4點、第9點第1項、第10點、第12點所明定。又「說明：‧‧‧三、準此，社會團體如欲申請辦理往生互助會『登記』，應符合下列法定要件：（一）該社會團體應於102年8月19日前，以書面向主管機關提出申請。（二）須檢附該社會團體最近2年度（100及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本。（三）該社會團體組織章程宗旨或任務，是否載明『辦理往生互助‧‧‧』者；如未載明者，該團體應於102年10月19日前，修正組織章程，並報請主管機關同意備查。（四）該團體應已向會址所在地地方法院辦妥法人登記。（五）該團體應已訂定『往生互助金給付規定』、『行政事務管理規定』及『糾紛調解機制』，並提經會員（會員代表）大會審議通過之書面文件。（六）該團體辦理本事項之工作人員名冊（應具詳細基資），應為專任，並須投保『員工誠實保證保險』（應檢附保單影本）。
（七）該團體辦理本事項所得款項，應以團體名義開設專戶存儲（請檢附金融機構專戶存摺影本）。（八）該團體須檢附『正式會員名冊』及『參加往生互助會之會員名冊』。四、承上，倘該團體所報申請登記文件資料，有所不全者，依上揭說明事項補正後，檢具相關書面資料，依限於102年10月19日前（以郵戳為憑），再行函報主管機關審查，始符法制。」業經內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋在案。
（四）原告主張往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋均有違憲法賦予人民集會結社自由、平等原則之基本權、法律保留原則及無合理正當性，被告以上開函令規定作為否准原告申請之依據，有違依法行政之要求，並嚴重侵害原告受憲法保障之權益云云。按憲法第23條固規定：「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」其中「以法律限制」之要件即為憲法上重要之法律保留原則。惟司法院釋字第443號解釋以來確立憲法第23條之法律保留原則，即涉及限制人民受憲法保障之權益者，並非一律須以法律直接規範或經法律明確授權行政機關以命令定之，而應按規範密度定之，即應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異。若僅屬執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許（司法院釋字第479號、第532號、第561號、第562號、第650號、第657號、第700號、第705號等解釋參照）。查中央主管機關即內政部為規範社會團體辦理往生互助事項，特於102年7月19日以臺內社字第1020249886號令訂定發布往生互助處理原則，並自即日生效。觀諸往生互助處理原則第3點、第5點至第8點、第10點至第11點、第14點、第17點至第18點等規定，須由法人才能申請辦理往生互助會登記、不得招攬非會員參與、業務人員應為專任、不得兼任其他社會團體職務，並須投保員工誠實保證保險；財務方面更設有嚴格監督機制，往生互助事項之收支應與其他事項之收支明確劃分，會計獨立，財務報表應委請會計師查核簽證；所得款項應以團體名義專戶存儲、專款專用；提用存款時，應由團體負責人、秘書長（或總幹事）及財務人員於領款憑證上共同蓋章；社會團體應每3個月公布參與往生互助業務的會員名冊、死亡會員名冊及處理往生互助業務財務收支情形；對於違法團體，主管機關得視情節輕重依人民團體法處分。足認其規範主要目的係為杜絕惡性倒閉詐財、設死亡賭局及利用生病老人做人頭四處入會詐財等社會亂象。故社會團體辦理往生互助事項，自應業務運作正常、財務健全，亦即應依人民團體法第25條及第29條規定，定期召開各項法定會議，並依督導實施辦法第4條及第5條第2項規定，於召開會員（會員代表）大會前，向主管機關報備會員名冊，並於會員（會員代表）大會閉會後30日內將會議紀錄陳報主管機關備查，復依財務處理辦法第13條第1項規定，於年度終了後2個月內，由理事會編造當年度工作報告、收支決算表，連同現金出納表、資產負債表、財產目錄及基金收支表，送監事會審核，造具審核意見書，送還理事會，提經會員（會員代表）大會通過後，於3月底前報請主管機關核備。是以，內政部102年9月5日臺內團字第102030003 7號函釋規定申請辦理往生互助會登記者，須檢附該社會團體最近2年度（100年及101年）召開大會紀錄及財務報表，並經主管機關同意備查之公文影本，核與上開法規意旨無違。是往生互助處理原則及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋規定，乃係內政部本於中央主管機關之地位，依其職權所訂定細節性、技術性之次要事項，核與人民團體法之立法精神無違，亦無違憲法第23條之法律保留原則，且無限制人民集會結社自由，並無違反不當聯結禁止原則。至於往生互助處理原則第2點規定「本原則所定社會團體，為本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體。」僅限於本原則生效前，已依人民團體法設立之各級社會團體始得辦理往生互助事項登記，是否違反平等原則，乃屬應否修正上開規定，將本原則生效後始依人民團體法設立之各級社會團體亦納入適用之問題，惟尚難以此即指上開規定違法。況且，原告係於98年6月26日成立，並於同年8月18日經被告核准立案，此有高市社局一證字第98150號高雄市人民團體立案證書附本院卷（第8頁）足稽，其乃係於102年7月19日本原則生效前，已依人民團體法設立之社會團體，故原告欲辦理往生互助事項登記，並不受上開往生互助處理原則第2點規定之影響。是原告上開所訴，並無可採。
（五）經查，原告於102年8月19日以書面向被告申請辦理往生互助會登記，案經被告審查結果，發現原告於98年8月18日經核准設立後，皆未依督導實施辦法第5條第2項、第3項及財務處理辦法第13條第1項等規定，將召開理監事會、會員大會之會議紀錄，及經會員大會通過之財務報表報請被告備查，其會務運作狀況未明，被告乃於102年9月11日通知原告於往生互助處理原則第4點所定期限（102年10月19日）前補正會議紀錄及相關文件資料，並說明辦理往生互助事項之實際情形；嗣原告於102年10月4日檢送第2屆第1次會員大會及理監事會議紀錄，並申請變更章程中明定辦理往生互助業務，及請被告核發第2屆理事長當選證明書，被告復於102年10月15日函復原告，有關修改章程第5條規定，列入辦理會員及眷屬往生互助事項，核與往生互助處理原則第3點第2款規定，往生互助事項應以正式會員為限之要件不符，且理監事會議改為每6個月召開1次，亦與該處理原則第10點所定理事會應每3個月審議往生互助業務，並送主管機關備查之規定未符，另該處理原則第9點及第12點亦規定辦理往生互助事項之社會團體，須訂定「往生互助金給付規定」「行政事務管理規定」及「糾紛調解機制」等事項，然原告均未提出，仍請原告於102年10月19日前補正上開資料，原告復於102年10月17日及同年月21日分別檢送其98及102年度歷次召開理監事會之會議紀錄（含簽到表）、99至102年會員大會紀錄及相關文件資料予被告，惟原告補正資料仍未檢附100年、101年會員大會簽到表影本、會員大會通過之相關財務報表及經被告同意備查之100年、101年會員大會紀錄之函文影本，被告復於102年12月4日函請原告補正，惟原告於103年1月3日表示因會址變更致未收受上開函文，被告遂於103年1月13日通知限期原告7日內補正上開文件資料，原告乃於103年1月21日補正100年及101年會員大會紀錄簽到表及財務報表等情，此有原告102年8月19日臺灣節碳字第102081902號函、102年10月4日高市節碳字第102100401號函、102年10月17日高市節碳字第102101702號函、102年10月21日高市節碳字第102102102號函、103年1月3日高市節碳字第103010302號函、103年1月21日高市節碳字第103012102號函及被告102年9月11日高市社人團字第10236821400號函、102年10月15日高市社人團字第10238789500號函、102年12月4日高市社人團字第10239962200號函、103年1月13日高市社人團字第10330183600號函等影本附原處分卷（第10、22、48、57、82、87、21、47、81、83頁）為憑。惟查，原告於103年1月21日所提之100年9月27日高市節碳字第100092702號函及101年9月28日高市節碳字第101092803號函（詳見原處分卷第90頁反面、第93頁反面），雖分別載明：「受文者：高雄市社會局。‧‧‧主旨：本會已於100年9月10日17時召開100年度第1屆第3次會員大會，爰將相關會議紀錄呈請備查。」「受文者：高雄市社會局。‧‧‧主旨：本會已於101年9月6日17時召開101年度第1屆第4次會員大會，爰將相關會議紀錄呈請備查。」等語，然上開函文影本均未蓋有被告收文章戳，亦查無經被告對其按期陳報之會議紀錄及財務報表予以備查之函文影本，故實難認定原告已依前開規定所定期限，將100年及101年之大會會議紀錄及財務報表報請被告備查。是以，原告既經被告多次通知補正，惟其仍未提出100年及101年之大會會議紀錄及財務報表按期經被告備查之函文影本，致被告無從判斷原告自成立後，其業務運作是否正常、財務是否健全，且原告自98年成立後，即從未依規定將年度會員（會員代表）大會會議紀錄及財務報表，送請主管機關即被告備查，接受主管機關之指導及監督，是本件申請案即與往生互助處理原則第4點規定及內政部102年9月5日臺內團字第1020300037號函釋意旨有所未合。從而，被告於103年7月30日以高市社人團字第10335057400號函駁回原告辦理往生互助事項登記之申請，於法並無不合。退萬步言，縱認原告主張上開往生互助處理原則及函釋規定違反法律保留原則等規定，應不予適用乙節為可採，則因上開法令已屬違法，原告自亦不得再依該法令規定請求被告應依其102年8月19日之申請函，作成准予原告辦理登記往生互助事項之行政處分。
（六）綜上所述，原告之主張既不足取，被告否准原告辦理往生互助事項登記之申請，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為均予撤銷，並請求被告應依其102年8月19日之申請函，作成准予其辦理登記往生互助事項之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決結果不生影響，爰不逐一論述，併予敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 104 年 5 月 20 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 104 年 5 月 20 日
書記官 黃 玉 幸