高雄高等行政法院判決
104年度訴字第508號民國105年7月26日辯論終結原 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 許雅芬 律師被 告 臺南市農會代 表 人 陳明田訴訟代理人 許良宇 律師上列當事人間都市計畫法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文被告應將其所有坐落臺南市○區○○○段○○○○○號土地應有部分萬分之6585之所有權移轉登記予原告。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：……。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。」為行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款所明定。本件原告起訴之聲明原為：「被告應將臺南市○區○○○段○○○○○號土地所有權移轉登記予原告。」嗣於民國105年5月10日提出行政訴訟更正訴之聲明狀，減縮其聲明為「被告應將其所有坐落臺南市○區○○○段○○○○○號土地應有部分萬分之6585移轉所有權登記予原告。」核原告係減縮應受判決事項之聲明，並未變更其請求之基礎，揆諸前揭規定，應予准許。
二、事實概要︰緣依85年發布實施之「變更臺南市主要計畫（第3次通盤檢討）案」（下稱主要計畫），及86年8月公告發布實施之「擬定臺南市主要計畫（商43-東區副都心）細部計畫」（下稱細部計畫），原「機30」用地變更為「商43」商業區，其附帶條件規定「商43」商業區開發前須將應提供之公共設施用地地上物拆除騰空並完成無償捐贈後，始得申請建築使用（預定之公共設施用地及商43商業區用地如判決附表1、2所示地籍資料表）。依照上開主要計畫、細部計畫及規定，被告應無償捐贈臺南市○區○○○段1684、1684-1、1678-1、1678-4、1678-6、1678-5、1678-64、1678-65、1678-2、1678-3、1678-13、1682等12筆地號土地（如判決附表1所示），合計共58,635平方公尺，以作為公共設施之用，然因被告無法將土地一次捐贈完成，兩造協調後，經93年12月30日臺南市都市計畫委員會第238次會議決議（下稱93年12月30日都委會決議），同意本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築。截至100年4月間止，被告已捐贈上開11筆土地共51,424平方公尺，捐贈比例約87.70%，尚有臺南市○區○○○段○○○○○號土地（「機31」機關用地，面積7,211平方公尺，下稱1682地號土地）未履行捐贈，未捐贈比例為12.30%，惟被告依前揭都市計畫累積商業區土地處分開發比例則為95.80%（如判決附表2所示，僅同區段1678-63地號土地因業經核定為市定古蹟而未核准開發），捐贈比例明顯不符93年12月30日都委會決議，經原告多次促請被告就1682地號土地辦理無償捐贈義務，被告拖延至今遲不履行，遂提起本件訴訟。
三、本件原告主張︰
（一）按司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟……。」又解釋理由書更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」是依上開解釋意旨，依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。原告於85年發布實施之主要計畫係依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討之必要變更，而非都市計畫之個別變更，且其變更內容係由機關用地變更為商業區，並未直接限制該特定區域內人民之權益或增加其負擔，故主要計畫應屬法規性質，並非行政處分。而主要計畫附帶條件規定被告應騰空並完成無償捐贈包含系爭土地等土地。故兩造係基於具法規命令性質之主要計畫而產生公法上權利義務關係，且被告係基於主要計畫之附帶條件而負有移轉系爭土地之公法上回饋義務。又法規命令並無時效問題，是被告有關此一主張顯有誤會。
（二）次按民法之規定，除就公同共有關係之成立需依照法律規定、習慣、法律行為成立外（民法第827條第1項參照），民法就分別共有之成立原因並未設有限制，是以本件兩造若依「法規」成立共有關係，自非法所不許。是以，原告既然得依法規與他人成立共有關係，自然無不得因此取得土地應有部分之理，更甚者，遍查行政程序法及行程訴訟法根本亦無禁止政府機關依法規取得不動產應有部分之相關規定。
（三）都市計畫案之附帶條件或回饋方式，旨在實踐受益者付費之公平原則，被告既因系爭都市計畫，使原屬機關用地之土地變更為商業用地，而獲致土地用途變更之開發利益，除1678-63地號土地，因被劃定為市定古蹟未能取得開發許可外，其餘「商43」之土地，被告均已獲得原告之開發許可。是以被告既已因系爭都市計畫變更而受有使用上利益，本須履行其依法移轉（回饋）土地之義務，要不得謂「原告既已發照，則無權要求被告履行回饋義務」，方符受益者付費之公平原則。
（四）依據86年公告發布細部計畫第55頁附件二之內容，本件土地清冊有臺南市○○○段○○○○○○○○○○○○○號土地，面積共1,125,353平方公尺，其中未分割前之臺南市○○○段○○○○○○○○○○○○○○○號土地之原所有權人為被告（原臺南縣農會）。然當時臺灣省政府向原臺南縣農會租用農業改良場，為免日後遷廠補償等問題，因而約定被告尚須分配農改場承租土地總面積3分之1給臺灣省政府，故被告方於88年7月27日依上開約定將1678-7、1678-66、1678-67地號土地贈予國有，是以上開3筆土地之母地號雖皆為1678地號，因已非被告所有，故未列入被告得興建開發之範圍。又依原告整理之應無償捐贈公共設施執行情形資料表，被告依系爭主要計畫及細部計畫之規定應捐贈1684、1684-1、1678-1～1678-6、1678-64、1678-65、1678-13及1682地號共12筆土地，面積共58,635平方公尺，迄今除面積為7,211平方公尺之1682地號土地尚未捐贈外，其餘11筆土地皆已完成捐贈程序，合計捐贈51,424平方公尺，故捐贈比例為58635之51424，以百分比計算約為87.70%。復依「商43」商業區地籍資料表，被告得進行開發之土地有1678、1678-8、1678-68～1678-73、1678-14、1678-15、1678-16～1678-62及1678-63地號等共58筆土地，面積共34,864平方公尺。除因98年列為市定古蹟、面積為1,466平方公尺之1678-63地號土地外，被告皆已完成其餘57筆土地之開發興建，總計開發之面積共33,398平方公尺，開發比例為34864分之33398，以百分比計算約為95.80%，足見被告累積之商業區土地處分開發比例（約95.80%）顯逾已完成捐贈比例（約87.70%），被告已獲發照開發比例為
95.80%，依該開發比例被告應捐贈共56,172.33平方公尺之公共設施予原告，惟被告目前僅捐贈51,424平方公尺，故應再捐贈4,748.33平方公尺之公設用地予原告，是以被告應就系爭土地（面積7,211平方公尺），移轉應有部分4,748.33平方公尺予原告，比例為7211分之4748.33，即土地權利範圍10000分之6585。
（五）被告之商業區內獲准發照建築比例應以34,864平方公尺（即屬被告所有之商業區面積）為計算基礎：
1、揆93年12月30日都委會會議紀錄，於說明四計畫內容第3點記載：「本計畫區內主要土地所有權人有二，分別為臺南縣農會、臺灣省臺南區農業改良場（現為行政院農委會臺南區農業改良場），經統計縣農會所有之公共設施用地面積為58,635㎡、商業區面積為34,864㎡；農改場所有之公共設施用地面積為3,142㎡，商業區面積為15,712㎡。
」其中，經底線加註處（該會議記錄本即註有底線）之部分，特將被告所有土地（原臺南縣農會土地）與國有地（原農業改良場土地）之公共設施用地面積、商業區面積分別記載。倘無分別計算各地主之土地移轉（回饋）義務履行比例、商業區內獲准發照建築比例之必要，何需多此一舉，予以分述？顯見於計算「商業區內獲准發照建築比例」時，應以「被告所有商業區土地面積34,864平方公尺」做為計算基礎。復揆該會議紀錄說明五討論議題記載：「有關本計畫規定商業區應俟公共設施完成無償捐贈後，始得申請建築使用之規定，因地主無法一次完成公共設施之捐贈……」、「有關本案捐贈公共設施用地之規定，在不影響地主權益或兼顧原計畫精神之前提下，建議公共設施可採2期或3期方式分期分區捐贈，並得進行相同比例開發。」是以，併同觀察上開「分別記載被告所有土地與國有地之公共設施用地面積、商業區面積」之紀錄方式與「地主」之用語，益徵應將各地主之「商業區內獲准發照建築比例」分別計算，方與文義相符，其理昭然。況被告曾派員列席該次會議，殊難想像其未充分理解「商業區內獲准發照建築比例」並非以「商43」之所有面積為計算基礎，而係應以商業區內被告所有土地面積34,864平方公尺計算基礎。
2、不動產登記係由國家機關作成，其真實之外觀強度極高，本應確保其登記之公示性，將登記事項賦予絕對真實之公信力。被告既已自承臺南市○區○○○段○○○○○○○號土地所有權（後分割出1678-66、1678-67）已於88年7月27日移轉予臺灣省政府並經登記，又何以主張該地「本質仍為被告所有土地」，且上開土地現已屬國有地，非被告所得興建開發，其亦無權利處分該地，則豈能將該地面積列入「商業區內獲准發照建築之比例」之計算基礎。縱被告得將1678-7、1678-66、1678-67地號土地列入其得興建開發範圍，以計算商業區內獲准發照建築之比例（假使語氣），其亦無從解釋究有何權利得將「未曾變動所有權歸屬之1680、1679、1679-2、1679-3地號國有土地」面積列入上開比例之計算基礎。職是，被告主張應以「商43」內全部土地面積（50,576平方公尺）作為計算「商業區內獲准發照建築比例」之基礎，顯屬無稽。
3、又93年12月30日都委會決議之目標應係「因地主無法一次完成公共設施之捐贈，寬容准予地主進行與捐贈比例相同之商業區開發」，且被告所爭執之第三期土地本屬國有地，被告無開發之可能，是被告就分期捐贈、開發之部分或有誤會。而被告於105年6月30日當庭表示：「要討論整塊分期開發分母的計算，而非被告名下的商業區，當初都市計畫須整體規劃，才能就前二次發照合理說明」云云，其除未具體說明原告主張將使一、二期之核照如何違法，亦未曾說明「都市計畫做整體規劃」與「計算被告商業區開發比例時不應以被告名下的商業區作為分母」有何關聯，是被告此主張恐有虛降商業區內獲准發照建築比例之虞，洵不足採。
4、都市設計審議委員會審議通過之分期開發內容，僅係概括之規畫構想，為因應都市未來可能之需求，其開發順序、範圍皆容有再行調整之可能，地主僅需注意於內容調整時須向該委員會踐行報告義務，且地主尚需於各期開發前將預定之開發計畫（都市設計）單獨送交該委員會審議。是都市設計審議委員會審議通過之分期開發內容並非如被告所述一般僵化，而係具有彈性調整之可能，就此被告顯有誤會。職是，被告僅憑都市設計審議委員會審議通過之分期開發內容，逕主張「地主於前述細部計畫區內所劃設之全部商業區分按3期進行規劃開發時，自應於各該期開發前辦理公共設施用地之捐贈，足見計算『商業區內獲准發照建築之比例』，應以本件細部計畫區內所劃設之全部商業區（50,576平方公尺）為準」云云，顯屬率斷，洵不足採。
5、是以，被告之「商業區內獲准發照建築比例」仍應以原告主張之34,864平方公尺（即屬被告所有之商業區面積）為計算基礎。另被告累積之商業區土地處分開發比例（約95.80%）顯逾已完成捐贈比例（約87.70%），至最高行政法院103年度訴字第115號判決基礎事實係原土地所有人國產實業建設股份有限公司將其所有之10筆商業區土地，移轉並登記予盛虹建設有限公司，後手地主方就該10筆土地與新竹市政府爭執，究應由前手地主或後手地主履行回饋義務之問題，後手地主並無爭執「商業區內獲准發照建築比例」之計算方式，亦無提及商業區內尚含有國有土地之問題，自與本件涉及被告不得開發國有地、爭執商業區內獲准發照建築比例計算方式之情形有間，洵難等同視之。又揆上開判決意旨，僅能推知「都市計畫及其細部計畫施行後，取得土地之人應遵其規定，為負擔移轉（回饋）土地義務之主體」之意旨，顯不能以此逕予推導出「計算分期開發比例時，自應以本件都市計畫內所有商業區土地整體計算，不問該劃設為商業區或公共設施用地之所有權人究為公私法人，亦不問其為原始地主抑或事後繼受取得之所有」之結論，被告就此容有誤會。
6、復揆上開判決，都市計畫及其細部計畫因具有法規之性質，原始地主與事後繼受取得之土地所有人本即應受都市計畫及其細部計畫之規範，固不待言，然並不能由是推導出「計算被告之『商業區獲准發照建築比例』時，得擅將『商43』中其他地主（即臺灣省政府）之得開發土地面積列入計算」之結論，其理灼然。即「都市計畫範圍內土地之所有人應遵循都市計畫及其細部計畫利用土地」與「是否得將他人所有之都市計畫區土地面積，納為計算自身所有土地已開發比例之基礎」本屬二事。惟被告為達虛降「商業區內獲准發照建築比例」之目的，乃援引上開判決作為支持「商43」內臺灣省政府所有土地面積亦應納為「商業區內獲准發照建築比例」計算基礎之論據，惟該案之基礎事實與本件相去甚遠，被告就此顯屬引喻失義。
（六）竹嵩厝段1678-63地號土地係於98年公告為市定古蹟定著範圍，惟被告於100年5月10日仍申請捐贈1682地號土地，是1682地號土地之捐贈義務實不受1678-63地號土地無法開發使用影響，顯未有情事變更。又揆諸財政部104年7月14日台財產管字第10400120120號函，「以地易地」方案係以可開發利用之國家資產交換回不可開發資產，有降低國家資產價值之疑慮，不僅不符國有財產法第52條之1第3項之「提高利用價值」之要件，亦不符國有非公用不動產交換辦法第2條第7款。職是，「以地易地」方案既不符法規要求，則不可行。況被告是否完成回饋與原、被告間是否決定「以地易地」本屬二事，並無關聯。被告一再將「以地易地」乙事與本件混為一談，顯係推託之詞。
（七）基於促進土地資源合理使用、社會公平之精神等目的，當無法使用、使用限制高之土地變更為使用限制低之土地時，依「權利分享」與「責任分擔」之對稱概念，使受益者提出適當之回饋，應屬公益之平衡及受益者付費之實踐。且藉由回饋義務之踐行，方能達成主管機關為實現都市有計畫之均衡發展，按都市計畫法於都市計畫範圍內設置公共設施用地作為都市發展支柱之目標。然被告乃於獲致土地用途變更之使用上利益後反悔，屢次藉故拖延給付，此舉不惟悖於誠信原則，亦嚴重延宕原告完成都市計畫通盤檢討之進程，實侵害市民權益及公益目的甚鉅等情，並聲明求為判決被告應將其所有座落臺南市○區○○○段○○○○○號土地應有部分萬分之6585移轉所有權登記予原告。
四、被告則以︰
（一）主要計畫、細部計畫及93年12月30日都委會決議本即有「對外發生法律效果」之效力，似無庸另提本件訴訟請求判命被告履行，原告起訴並無權利保護必要。況公法上給付訴訟係針對具體個別行為而言，一般抽象之行政命令並不與焉。原告一方面既認其所據為一般抽象之法規命令，另一方面復以具體個別之處分內容為其主張之訴訟類型，前後顯有矛盾，足證本件並不符行政訴訟法第8條規定公法上一般給付訴訟之訴訟要件，原告起訴仍非適法，應予駁回。
（二）遍觀主要計畫、細部計畫或93年12月30日都委會決議，均無任何系爭土地之記載，縱使93年12月30日都委會決議記載「本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築。」等語，亦無法窺知被告應分期捐贈之土地得以明確特定為1682地號土地。易言之，本件究竟應如何「分期捐贈」？系爭土地在所謂「分期捐贈」之行政處分附款下，應如何特定？皆未見原告表明，顯見原告起訴之程式要件尚有欠缺，難認合法。又依學者見解，共有之成立原因有二，一是基於當事人之意思，例如數人各自出資共同買受一宗土地，二是非基於當事人之意思而發生，例如民法第808條所定埋藏物之共有、同法第812、813條所定添附物之共有等。原告既稱其所依據之都市計畫及相關會議係屬「法規」性質，自不可能與被告成立「基於當事人意思」之共有關係；另遍查相關法令規定，亦無原告得請求「某一宗土地中之若干應有部分」之規定，故兩造間亦無「非基於當事人之意思」而發生共有關係之可能，原告變更後之聲明仍屬無據，應予駁回。況共有人應有部分之多少通常應依共有發生之原因定之，即⑴基於當事人意思而生之共有，則依當事人之意思定之，⑵基於法律規定而生之共有，則依法律之規定定之（如民法808條、第812條第1項、第813條之規定﹚，⑶倘不能依上述之方法決定時，則屬應有部分不明，依民法第817條第2項規定，推定各有人之應有部分均等。承前所述，兩造間既無發生共有之原因，亦無從決定應有部分之比例，故原告請求移轉1682地號土地若干應有部分，亦無所據。另最高行政法院103年度判字第115號判決，考其個案，乃都市計畫要求人民﹙建商﹚應辦理土地回饋事宜後方准予開發許可，惟建商事後請求應無條件發給建築開發許可﹙即不須辦理土地回饋事宜﹚，遭地方政府駁回申請後，建商提起之行政訴訟﹙確認回饋義務不存在﹚，核與本件案情迥異，顯不足作為原告請求之參考。
（三）縱認原告得依主要計畫、細部計畫或93年12月30日都委會決議以為請求，惟自前揭都市計畫及後續會議迄今，已逾5年之請求權時效，原告請求依據亦因時效完成而當然消滅。因行政程序法就時效完成採權利消滅主義，而非民法採權利抗辯主義，故不論兩造函文如何往返，皆不影響原告本件請求已因消滅而不能再為主張之結論。
（四）被告自都市計畫發布實施後，陸續無償捐贈之公共設施用地比例，遠逾商業區建造執照﹙即開發土地﹚申請之比例，並無違反93年12月30日都委會決議。
1、依93年12月30日都委會決議記載「本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築。」足認被告於商業區內之土地如欲申請建築前，方需按比例捐贈名下遭劃設為公共設施用地之土地；如被告或其土地繼受人擬開發建築之土地比例未達已捐贈公共設施用地之比例，自無提前捐贈土地之義務。換言之，原告核准被告或其土地繼受人開發建築之申請，亦應視被告捐贈公共設施用地之比例，於已捐贈之比例內，方得核准發照建築。經核對原告前已核准發照建築之商業區土地﹙即被告先後於94年及99年兩次公告標售之土地建案﹚，其比例尚不及於「被告前已分期捐贈公共設施用地」之比例。
2、依細部計畫第29頁「第4節土地權屬」及附件2「土地清冊」可知，本件細部計畫區之土地所有人僅有2人，即被告前身之「臺南縣農會」﹙約佔94%﹚及「臺灣省政府」﹙約佔6%﹚。而辦理都市計畫前，被告土地係由臺灣省政府承租供農業改良場從事農業試驗用。後經原告依都市計畫法辦理通盤檢討，將「臺南縣農會」與「臺灣省政府」2人之土地使用分區管制，由原「機30」變更為「商43」，故同屬細部計畫區域內之土地所有人，不論公私法人，或其繼受人，均受細部計畫內容之拘束，包括「無償捐贈遭劃設之公共設施用地後，商業區土地始得發照建築」等節，故計算分期開發比例時，自應以本件都市計畫內所有商業區土地整體計算，不問該劃設為商業區或公共設施用地之所有權人為公法人究為公私法人，亦不問其為原始地主抑或事後繼受取得之所有人（最高行政法院103年度判字第115號判決要旨）。
3、臺灣省政府自被告之前身臺南縣農會名下取得前開商業區土地，乃因臺灣省政府農林廳所轄農業改良場於本件都市計劃前（自日治時期開始），即向原臺南縣農會承租土地從事農業試驗用，後因都市計畫變更土地使用管制目的，致原臺南縣農會（出租人）終止租約，該租賃關係依據之耕地三七五減租條例內尚有出租人終止租約時應補償承租人之適用問題（即所謂遷場補償費），後經原臺南縣農會與農業改良場多次協商，原臺南縣農會遂將原告變更後獲配之土地（包括商業區用地）無償分配三分之一（實際比例為37.5%）予農業改良場（臺灣省政府）作為遷場補償費用。承前所述，接受該折抵遷場補償費用土地之農業改良場（臺灣省政府，現為財政部國有財產署），亦屬本件都市計畫區域內之土地所有人（繼受人），依法應受細部計畫內容（包括後續都市計畫委員會決議）拘束。是故，臺灣省政府自被告之前身臺南縣農會名下取得前開商業區土地，核與都市計畫分屬二事，不容混淆，更不能以該等土地登記名義人現為臺灣省政府即否認該等土地亦在系爭都市計畫內容適用之範圍，甚至將其割裂於系爭都市計畫及後續都市計畫審議委員會決議關於本件經劃設為商業區土地開發前應履行一定義務之範圍外。
4、再者，無論擬申請發照建築之商業區土地究為臺灣省政府或被告﹙甚為前開地主之後續繼受人﹚名下，亦無論申請發照建築之順序為何﹙亦可能由臺灣省政府先申請發照建築其名下商業區土地﹚，皆無礙於解釋細部計畫區內所劃設之公共設施用地應無償捐贈後始得發照建築之原意，亦即包括該細部計畫區內所劃設之商業區全部（實際上為50,576平方公尺，細部計畫書內之5.05公頃係概略數）。因此93年12月30日都市計畫後續會議決議，其第2點記載既係針對細部計畫所為決議，決議中所謂「商業區發照建築」等語，自當依細部計畫內容而為解釋，亦即細部計畫區內之土地所有人（含繼受人，例如繼受「臺南縣農會」之被告，以及繼受「臺灣省政府」之國有財產署等人）應按比例無償捐贈遭劃設之公共設施用地後，商業區土地始得發照建築（無論該商業區土地為何地主名下，亦無論申請發照建築之先後，皆然）。
5、析言之，「地主﹙例如原告﹚依細部計畫於開發所有商業區土地前，應按比例無償捐贈其所有之公共設施用地」與「原告應無償分配37.5%土地予臺灣省臺南區農業改良場作為終止租約之遷場補償費用」，實屬二事。前者之依據為都市計畫法及系爭都市計畫﹙含主要計畫及細部計畫﹚，而後者之依據為耕地三七五減租條例及租佃雙方之協商。是以，目前形式上為國有之商業區土地，其中如係因後者﹙以土地折抵終止租約之遷場補償費用﹚所移轉，本質仍為原告所有土地，僅因終止租約而移轉予繼受人即臺灣省政府而已﹙然其仍受細部計畫內容之拘束，已如前述﹚，故計算「商業區內獲准發照建築之比例」，應以細部計畫區內所劃設之全部商業區（50,576平方公尺）為準，不論該細部計畫所劃設商業區內之所有人究為國家抑或人民而有不同。
6、細部計畫第6章「實質發展計畫」第4節「土地使用與公共設施計畫」第1點「商業區」記載：「本細部計畫區除遵循主要計畫之指示配置必要的停車場用地，並配置必要之道路外，其餘仍依主要計畫保留劃設為商業區，面積5.05公頃。商業區之劃設因考量東區副都心之機能及都市意象之塑造、整體開發方式、預留都市設計之彈性等因素，故集中配置為一大街廓，以利上述功能之發揮。」此外，表10「擬定臺南市主要計畫（商43-東區副都心）細部計畫區土地使用面積分配表」亦於「商業區：面積（公頃）5.05」之備註欄記載：「主要計畫及本擬定案所劃設之公共設施用地應無償捐贈後，商業區始得發照建築。」再參考第7章「事業及財務計畫」第1節「開發方式」第2至4點所載，顯見細部計畫區內所劃設之公共設施用地應無償捐贈後始得發照建築之原意，乃指該細部計畫區內所劃設之商業區全部（實際上為50,576平方公尺，細部計畫內之5.05公頃係概略數）。是以，93年12月30日都委會決議記載「本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築。」等語，既係針對細部計畫所為決議，決議中所謂「商業區發照建築」，亦應依前述細部計畫內容而為解釋（即以細部計畫區內所劃設之全部商業區50,576平方公尺為準），方符細部計畫之原意。
7、依細部計畫第7章「事業及財務計畫」第1節「開發方式」第4點記載：「商業區部分應另行擬定細部計畫，並考量商業區之發展作整體規劃……。」而被告為遵循前揭細部計畫之規定，前於93年間提出「另行擬定之細部計畫」作整體規劃，將細部計畫區內所劃設之全部商業區分3期進行規劃開發，案經原告都市設計審議委員會核准﹙該委員會各次會議日期及被告嗣依各次會議決議內容修訂規劃之查核表﹚。故原告依細部計畫核准被告等商業區土地所有人辦理分期開發之內容為：第1期即被告事後辦理第1次公告標售之範圍，計有16,725平方公尺，佔商業區（50,576平方公尺）比例為33.07%；第2期即被告事後辦理第2次公告標售之範圍（不含遭原告指定為市○○○○○○市○區○○○段○○○○○○○○號土地，蓋該土地本屬第2期開發之範圍，應由農業改良場負責拆遷返還被告，惟因遭指定市定古蹟致農業改良場無法履行拆遷返還義務，進而無法開發建築延宕迄今），計有16,673平方公尺，佔商業區（50,576平方公尺）比例為32.97%；第3期（包括被告所有之臺南市○區○○○段○○○○○○○○號土地）尚未請照建築開發。細部計畫區內所劃設之公共設施用地應無償捐贈後始得發照建築之原意，乃指該細部計畫區內所劃設之全部商業區（50,576平方公尺），故93年12月30日都委會決議中所稱「分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築」等語，顯係指地主於細部計畫區內所劃設之全部商業區分按3期進行規劃開發時，應於各該期開發前辦理公共設施用地之捐贈。是以，計算「商業區內獲准發照建築之比例」，應以細部計畫區內所劃設之全部商業區（50,576平方公尺）為準，不論該細部計畫所劃設商業區內之所有人究為國家抑或人民而有不同。
8、承上所述，原告前後兩次核發各該土地建造執照申請時，開發比例均低於被告於各該時點已無償捐贈之公共設施用地比例，原告依法發照並無違反93年12月30日都委會決議。詎原告竟在被告未再有任何開發建築申請之情況下（被告僅存得開發之臺南市○區○○○段○○○○○○○○號上有市定古蹟而無法開發建築），要求被告提前捐贈1682地號土地，顯然無據。
（五）依都市計畫法變更土地使用之管制﹙例如本件由「機關用地」變更為「商業區」﹚時，如有規定土地所有人應辦理一定事項後方得依變更後之新土地使用管制進行開發者，主管機關依法僅能在土地所有人﹙含繼受人﹚先為給付後，始得同意開發﹙核發建照﹚，殊無先核准開發後再回過頭來要求土地所有人﹙含繼受人﹚履行給付之理。又按最高行政法院103年度判字第115號判決要旨可知，都市計畫後續會議決議第2點實乃規範：被告於商業區內之土地如欲申請建築前，方需按比例捐贈名下遭劃設為公共設施用地之土地；如被告或其土地繼受人擬開發建築之土地比例未達已捐贈公共設施用地之比例，自無提前捐贈土地之義務。換言之，原告核准被告或其土地繼受人開發建築之申請，亦應視被告捐贈公共設施用地之比例，於已捐贈之比例內，方得核准發照建築。殊無先核准發照建築，再回過頭來要求土地所有人﹙含繼受人﹚履行給付之理。原告就第1、2期核發各該土地建造執照申請時，開發比例均低於被告於各該時點已無償捐贈之公共設施用地比例，原告依法發照並無違反93年12月30日都委會決議。原告在被告未再有任何開發建築申請之情況下，被告提前捐贈1682地號土地，顯然無據。
（六）縱認原告得依都市計畫為請求，因細部計畫所屬土地即臺南市○區○○○段○○○○○○○○號土地上建物﹙原臺南州立農事試驗場辦公廳舍﹚嗣於93年間遭原告劃設為市定古蹟，致原告已無從依細部計畫就該土地進行開發；且依文化資產保存法第22條前段及古蹟歷史建築及聚落修復或再利用建築管理土地使用消防安全處理辦法第3條第1項前段規定，系爭細部計畫顯不適用都市計畫法及相關規定，有迅行變更之必要，以上情事之變更皆非86年間主要計畫及細部計畫發布實施當時所得預料，如原告仍堅持原計畫及後續決議內容履行勢有顯失公平情事。另被告前已多次向原告、財政部、農業委員會等機關陳情並刻在進行「以地易地」之協調中，原告卻無視前述情事變更而堅持提起本件訴訟，鈞院亦應依前揭規定消滅前述86年間主要計畫、細部計畫及據為後續決議之原有效果，駁回原告請求，並責令原告應迅與相關機關及被告進行協調，以符情事變更及公平原則，俾維被告受憲法保障之財產權等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有主要計畫、細部計畫、93年12月30日都委會會議紀錄及原告104年6月25日府都綜字第1040454649號函等附本院卷可稽，應堪認定。兩造之爭點為原告請求被告將其所有座落系爭土地應有部分10000分之6585移轉所有權登記予原告，是否有據？本院查：
（一）按「（第1項）都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每3年內或5年內至少應通盤檢討1次，依據發展情況，並參考人民建議作必要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。（第2項）前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之實施辦法，由內政部定之。」「（第1項）土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫，或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所。（第2項）前項土地權利關係人提供或捐贈之項目、比例、計算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項，由內政部於審議規範或處理原則中定之。」都市計畫法第26條及第27條之1定有明文。參酌司法院釋字第156號解釋：「主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟（以下略）」，而其解釋理由書中更說明：「此項都市計畫之個別變更，與都市計畫之擬定、發布及擬定計畫機關依規定五年定期通盤檢討所作必要之變更（都市計畫法第26條參照），並非直接限制一定區域內人民之權益或增加其負擔者，有所不同。」，故依解釋意旨，足認依都市計畫法第26條規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，皆屬「法規」性質，並非行政處分。
（二）又91年11月19日都市計畫法增訂第27條之1，立法理由謂：「第一項明定土地權利關係人依第24條規定自行擬定或變更細部計畫、或擬定計畫機關依第26條或第27條規定辦理都市計畫變更時，主管機關得要求土地權利關係人提供或捐贈都市計畫變更範圍內之公共設施用地、可建築土地、樓地板面積或一定金額予當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所，以落實使用者負擔、受益者付費之公平原則。第二項明列審議規範或處理原則之訂定內容，使授權訂定該審議規範或處理原則之目的、內容及範圍具體明確。」等語，亦即都市計畫法增訂第27條之1係基於環境正義原則而增訂，所謂環境正義原則，係以土地使用分區變更所產生之外部負擔的責任歸屬，不應全屬政府之責任，而理應由造成外部成本之行為者公平負擔合理的費用。例如工業區變更為商業區，必產生人口成長量與活動量之增加，對地方公共設施服務品質產生一定程度的影響，透過公共設施用地之捐贈或回饋金之課徵，就因開發行為所造成之負面影響，以開發者所捐贈之公共設施或繳納之回饋金，來興建受影響之公共設施，以維護該工業區變更商業區之當地與周圍毗鄰地區生活環境品質，並使變更使用分區範圍內既有違反土地使用分區管制規則使用之情狀，藉由都市計畫變更使個別違規情事消失，讓土地使用分區規範邁向常軌。雖都市計畫法第27條之1係於91年間增訂，先前業經發布之都市計畫通盤檢討尚無適用餘地，但仍無妨礙其所宣示之環境正義原則落實於各該都市計畫規範之中。
（三）且按都市計畫，係指在一定地區內有關都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，預計相當年限內之發展情形，作有計畫之發展，並對土地使用作合理之規劃（參見都市計畫法第3條、第4條）。因此，都市計畫本含有行政機關就其執掌事務，依其專業知識所為之決定，此即非司法機關所能干涉；亦即都市計畫經公布實施，固對於人民及各級政府均有一定之拘束效力，然由於都市計畫並非係就個別具體事件之處理，而係對於一定地區內各項重要設施以及土地使用所為之整體規劃，故其並未直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，依上開解釋意旨，其並非行政處分而係屬「法規」性質。都市計畫性質上既屬「法規」，則依據都市計畫法第26條規定之定期通盤檢討，性質上即屬法規之修正，而非行政處分。故都市計畫之定期通盤檢討，既為法規性質，人民即不得對之循提起行政爭訟之方式為救濟；換言之，因主要計畫變更「機30用地」為「商43商業區」所為之附帶條件（本案應提供之公共設施用地，應於商業區開發使用前，由地主將地上物拆除騰空及將土地完成無償捐贈後，始得申請建築使用），乃都市計畫通盤檢討案即法規命令之內容，而依此法規內容，並不會直接在主管機關與都市計畫所劃設區域範圍內之人民之間形成公法上之權利義務關係（公法上法律關係之成立有基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者。公法上法律關係之成立，若係因行政契約之約定或以行政處分課予相對人負擔或授予利益，則當然直接在兩個以上之權利主體間產生公法上權利義務關係），必待主管機關或區域內人民滿足都市計畫所設定之要件時，才會於兩個特定權利主體之間發生互負權利與義務之公法上法律關係。以前揭主要計畫機關用地變更為商業區用地所定之附帶條件為例，都市計畫僅說明機關用地欲變更為商業區開發使用前，地主須捐贈一定比例之公共設施用地後方得申請建築使用，此即立法規範都市計劃區內商業區用地之開發，需由申請開發者擔負法定之回饋捐贈義務，藉此表明主管機關核給商業區用地建築開發之許可與開發申請人應履行捐贈公共設施用地行為義務之間具有相當之對價關係，並因而使雙方就捐贈土地及核給建築執照間互負權利義務，亦即唯有地主履行捐贈公共設施用地義務時，方使該地主基於都市計畫之規定，取得向主管機關申請商業區土地開發許可之公法上請求權利；反之，地主業已取得主管機關核給之商業區建築開發許可，基於相同之都市計畫規定，地主即應就其取得之開發許可負有捐贈公共設施用地之義務，並致主管機關取得請求地主履行捐贈特定土地之公法上權利；但若地主未曾捐贈公共設施用地，也未曾向主管機關申請核給商業區開發許可，則前揭都市計畫規定即尚未在主管機關與特定捐贈（或申請）行為主體間直接發生公法上法律關係。因此，主管機關與特定捐贈（或申請）行為主體間是否已因前揭都市計畫規定發生一定之公法上法律關係而互負權利義務，端視渠等是否業已滿足前揭都市計畫規定之行為義務，並因而取得前揭法規所賦予相對應之請求權利而定。
（四）經查：
1、85年發布之主要計畫明定原計畫之「機30」用地（農業改良場），變更為「機30」機關用地（東南地政事務所）、「商43」商業區、「綠18」綠地及「文中75」國中學校用地。變更理由：「配合本市多核心發展之構想，除保留0.37公頃機關用地供東南地政事務所使用外，變更其餘機關用地為商業區、綠地及學校用地，以作為東區之副都心。」附帶條件及其他說明：「1、……。2、本案應提供之公共設施用地除竹篙厝段1682及1684（面積合計：1.2151公頃）外，「機30」應在提供公共設施用地，其分配情形為：（1）機關用地0.076公頃（合併竹篙厝段1680-1號土地後面積為0.27公頃，供作臺南市東南地政事務所使用）。
（2）國中學校用地2.5公頃。（3）綠帶用地0.341公頃。
3、本案應提供之公共設施用地，應於商業區開發使用前，由地主將地上物拆除騰空即將土地完成無償捐贈後，始得申請建築使用。4、商業區部分應另行擬定細部計畫，並考量商業區之發展做整體規劃後，應儘量集中劃設1.14公頃停車場用地，且無償捐贈上開停車場用地……。」等語（見本院卷第19至23頁）。
2、86年8月繼主要計畫發布之細部計畫於第29頁說明：「本細部計畫區之土地權屬單純，分屬臺南縣農會所有（佔全區之94％），及臺灣省政府所有（約佔6％）。因有租賃關係（臺灣省政府向臺南縣農會租用供農業改良場使用），且該區變更為商業區後如何解約及遷場補償等問題，二者已初步達成土地分配之共識，而略以臺灣省政府除保留原公有土地外，臺南縣農會尚須分配農改場承租土地總面積的3分之1給臺灣省政府，供作遷場補償費用。」第36頁說明：「本細部計畫區除遵循主要計畫之指示配置必要的停車場用地，並配置必要的道路外，其餘仍依主要計畫保留劃設為商業區，面積5.05公頃。」第49頁除覆述主要計畫前揭附帶條件及其他說明外，另補述：「除上述決議應據以辦理外，本細部計畫區內所劃設之公共設施用地亦應無償捐贈後，商業區始得發照建築。」第51頁則明示公共設施包含停車場（編為「停一」及「停二」）及道路（編為①號道路及②號道路）；第38頁則為細部計畫示意圖（見本院卷外所附細部計畫案乙冊）。是此，依主要計畫及細部計畫所示，地主應捐贈之公共設施用地於原計畫之「機30」用地內共有：「機30」機關用地、「綠18」綠地、「文中75」國中學校用地、「停一」停車場、「停二」停車場、①號道路及②號道路，至於原計畫「機30」用地以外，地主另應捐贈1682及1684地號土地（參見細部計畫第38頁示意圖及本院卷第383頁細部計畫原有地籍圖）。而上開公共設施用地除部分「停一」用地及「機30」機關用地為臺灣省政府所有外，其餘為臺南縣農會所有（詳如判決附表1所示）。
3、嗣於93年間因主要計畫暨細部計畫所規定地主應提供前揭之公共設施大部分均尚未完成捐贈（當時臺南縣農會僅於90年10月間捐贈部分「文中75」土地即竹篙厝段1678-6地號土地乙筆）。當時計畫區內主要土地所有權人有二，分別為臺南縣農會及行政院農委會臺南區農業改良場。因地主無法一次完成公共設施之捐贈，但臺南市政府警察局欲儘速取得「停一」停車場用地以便辦理個案變更（即變更為「機E9」機關用地）並興建東門派出所，被告都委會於93年12月30日第238次會議中邀集計畫區內地主列席後召開協調會，臺南縣農會並於會議中建議捐贈採取分期分區原則辦理。經該次都委會統計臺南縣農會所有之公共設施用地面積為58,635平方公尺、商業區面積為34,864平方公尺；臺南區農改場所有之公共設施用地面積3,142平方公尺，商業區面積為15,712平方公尺。為此討論在不影響地主權益並兼顧原計畫精神前提下，建議公共設施可採2期或3期方式分期分區捐贈，並得進行相同比例之商業區開發。嗣經93年12月30日都委會決議：「一、本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築……。」等語（見本院卷第27至30頁），其中93年12月30日都委會會議紀錄說明欄第4項所指計畫區內分屬臺南縣農會及臺南區農改場個別所有之公共設施用地及商業區用地，已於嗣後因縣市合併、88年間土地所有人捐贈國有及國家接管精省後之土地，分別變更為被告及中華民國所有，渠等所有計畫區內公共設施及商業區用地及面積，均如判決附表1、2所示（關於臺灣省政府所有土地捐贈及接管為國有部分，參見本院卷第539至567頁土地建物查詢資料）。而被告於93年12月30日都委會決議後，先後於94年3月、5月、12月、100年3月、4月分批捐贈如判決附表1所示之公共設施用地，僅餘1682地號土地尚未捐贈，其公共設施用地捐贈比例為
87.70％（51,424平方公尺/58,635平方公尺）；至被告所有如附表2所示之商業區用地，則先後於94及99年間分二期標售與私人建設公司，渠等並至遲於100年間取得建築執照開發許可，總計其商業區用地開發面積達33,398平方公尺，僅餘被告所有之竹篙厝段1678-63地號土地（面積1,466平方公尺）經原告於98年間列為市定古蹟，而不得開發。如以被告所有之商業區用地觀察，其開發比例為95.80％（33,398平方公尺/34,864平方公尺），如以本案計畫區內所有商業區用地觀察，被告已開發之商業區土地佔全部商業區用地比例為66.04％（33,398平方公尺/50,576平方公尺）。
4、因被告於99年8月二度標售其所有如附表2所示商業區土地，原告即以99年9月21日南市都劃字第09916541680號函催促被告就尚未捐贈之公共設施用地即竹篙厝段1684、1684-1、1682地號等3筆土地儘速辦理無償捐贈事宜，以便利原告審核被告標售商業區土地之後續開發許可；隨後被告即以99年10月18日南農會字第0990200119號函表示同意無償捐贈上開3筆土地，並於100年5月10日出具申請書等相關文件提供予原告，以申請辦理1682地號土地無償捐贈事宜。惟因被告尚欠缺切結書、使用分區證明書等部分文件，經原告於100年5月23日函催補正後，被告則於100年6月8日函請原告同意其無償捐贈後再由被告繼續租賃使用，以便於1682地號土地辦理假日農市農特產品展售場地使用等語，嗣經原告簽核後表示同意辦理。然被告嗣後遲未補正並續辦1682地號土地捐贈事宜，經原告都發局先後於101年6月14日、8月21日催辦後，被告遂於101年9月11日以南市農會字第1010210022號函明確表示：93年12月30日都委會決議已同意公共設施用地得採分期捐贈，因原告將被告所有商業區用地之竹篙厝段1678-63地號土地劃設為市定古蹟，須待與原告協商另以地易地交換手續後，伊始同意辦理1682地號土地無償捐贈等語，而拒絕原告辦理1682地號土地捐贈手續。雖原告都發局再次催請，但被告仍以104年7月17日南市農會字第1040200072號函再次表示拒絕之意等事實，均為兩造所是認，並有原告提出被告並無爭執之前揭雙方往來函文在卷可稽（見本院卷第141至211頁），則此等事實自堪信為真實。
（五）稽諸前揭都市計畫法規定之說明，前揭85年發布之主要計畫與86年發布之細部計畫，性質上均屬都市計畫法第26條第1項規定所為定期通盤檢討而作必要之變更計畫，即屬法規命令。由於主要計畫及細部計畫僅規定商業區開發申請人於開發申請前應先履行無償捐贈公共設施用地義務後，始得申請建築使用，則依法規文義解釋結果，理應開發申請人完成其公共設施全部之捐贈義務後，始得申請商業區之建築許可。惟臺南市都市計畫委員會係負責職掌前揭都市計畫現行法令之檢討建議、都市計畫公共設施用地取得及多目標使用之研究建議等事項（參見各級都市計畫委員會組織規程第2條第7、8款規定），則其於93年12月30日作成之都委會決議，性質上即屬臺南市都委會就前揭都市計畫所為之釋示。依此，93年12月30日都委會決議內容謂：「本案主要計畫、細部計畫所劃設之公共設施用地，得採分期捐贈後，始得進行相同比例之所屬商業區發照建築。」即係對前揭主要計畫及細部計畫所課商業區開發申請人捐贈公共設施義務給予合目的性之擴張解釋，亦即開發申請人不以其必待履行全部公共設施捐贈義務後始得申請建築許可，而是容許開發申請人得就其公共設施用地回饋義務以分期方式履行；相對應於主管機關，則可視申請人履行回饋捐贈義務之比例，給予申請人符合相同比例之商業區建築開發許可。由是益證，開發申請人之公共設施回饋捐贈義務，確與其所有商業區用地欲取得開發建築許可之間具有相當之對價關係，只是前揭都市計畫法規要求申請人先履行回饋義務而已。且申請人公共設施回饋捐贈比例，係與其所有（所屬）商業區土地取得建築開發許可比例，緊密相扣，只要申請人自為分數期履行公共設施回饋捐贈義務，就可以產生等比例之商業區建築開發許可之公法上請求權；反之，立於同一公法上法律關係之相對人即都市計畫主管機關，亦應取得相對應之權利及負擔義務，此從93年12月30日都委會決議文中明示「始得進行『相同比例』之『所屬』商業區發照建築」意旨即可得知。而不同之開發申請人既依都市計畫規定分別負有不同之公共設施回饋捐贈義務，則其因個別之公共設施回饋捐贈義務所連結其「所屬」商業區土地開發許可對象，也必然互有差異。更清楚地說，基於前揭都市計畫及法規釋示之說明，開發申請人自身履行一定比例之公共設施回饋捐贈義務，便可決定其得以取得相同比例之所屬商業區建築開發許可；反之，開發申請人於申請後業經主管機關核給一定比例其所屬商業區建築開發許可，該申請人亦相對負有履行相同比例公共設施回饋捐贈之義務，此與計畫區內其他開發申請人是否業已履行其個別應負之公共設施回饋義務，乃至其他開發申請人有無取得個別所屬之商業區開發許可，實無任何干係，亦不影響不同開發申請人依前揭規定業經成立之公法上法律關係。今被告於99年8月間標售如判決附表2所示商業區土地而向原告申請建築開發許可，經原告催請其履行公共設施用地即竹篙厝段1684、1684 -1、1682地號土地回饋捐贈義務，被告雖承諾履行，但事後僅捐贈竹篙厝段1684、1684-1地號土地，尚遺1682地號土地迄未捐贈，致被告於計畫區內公共設施回饋捐贈義務僅履行87.70％，然原告因被告先後於99年10月18日、100年5月10日承諾捐贈之意思表示，已至遲於100年間業均核給被告所屬如判決附表2所示商業區土地建築開發許可比例達95.80％等事實，已如前揭調查事項所述，則被告既已受領明顯超逾其公共設施回饋捐贈義務比例之所屬商業區建築開發許可，揆諸前揭都市計畫及93年12月30日都委會決議之說明，被告當即對原告負有給付與其所屬商業區開發許可相同比例（95.80％）之公共設施回饋捐贈義務。
從而，原告依據前揭都市計畫及93年12月30日都委會決議等規定，請求被告履行符合其所屬商業區開發許可相同比例之公共設施回饋捐贈義務，即將其所有1682地號土地權利範圍萬分之6585【計算式：（被告應捐贈公共設施面積58,635平方公尺×95.80％）-被告已捐贈公共設施面積51,424平方公尺/1682地號土地面積7,211平方公尺＝0.6,585，小數點第4位以下四捨五入】移轉所有權登記予原告，自屬於法有據。乃被告辯稱本案計畫區商業區土地再經細部計畫分期開發後，目前僅開發商業區1、2期，尚有第3期商業區尚未開發建築，而伊所屬商業區土地雖均坐落於
1、2期範圍內，但第3期屬中華民國有之商業區土地（如判決附表2後段所示）尚未獲得開發許可，則原告就計畫區內商業區土地核給建築開發許可總數比例僅達66.04％，基於93年12月30日都委會決議所指分期捐贈原則，伊所有公共設施用地捐贈比例（87.70％）尚遠高於原告核給之商業區總數開發比例，則伊所有公共設施用地之1682地號土地即尚未產生捐贈義務云云，不僅誤解前揭都市計畫及93年12月30日都委會決議規範意旨，並任意將計畫區內其他開發申請人迄未申請之建築開發許可計入一己之申請範圍，進而拒絕給付理應由其先行履行之公共設施回饋捐贈義務，實屬無稽。
（六）末按行政程序法第131條規定：「（第1項）公法上之請求權，於請求權人為行政機關時，除法律另有規定外，因5年間不行使而消滅；於請求權人為人民時，除法律另有規定外，因10年間不行使而消滅。（第2項）公法上請求權，因時效完成而當然消滅。（第3項）前項時效，因行政機關為實現該權利所作成之行政處分而中斷。」公法上請求權，因時效完成而當然消滅。而公法上請求權之消滅時效起算與民法同，除法另有明文規定外，應自請求權可行使時起算（最高行政法院99年度判字第1325號判決要旨及民法第128條前段規定）；另民法第129條規定：「（第1項）消滅時效，因左列事由而中斷：一、請求。二、承認。三、起訴。（第2項）左列事項，與起訴有同一效力：
一、依督促程序，聲請發支付命令。二、聲請調解或提付仲裁。三、申報和解債權或破產債權。四、告知訴訟。五、開始執行行為或聲請強制執行。」經查，原告依據前揭主要計畫、細部計畫及93年12月30日都委會決議等規定，固得請求被告履行符合其所屬商業區開發許可相同比例（
95.80％）之公共設施回饋捐贈義務乙節，已如前述，惟原告此項請求權既基於都市計畫，且因被告開發申請（捐贈）所生之公法上法律關係而來，自屬公法上請求權，理應有行政程序法第131條規定之適用。而原告得請求被告履行其公共設施回饋捐贈義務，復與其核給被告超過公共設施捐贈比例之商業區建築開發許可密切相關，則原告前揭公法上請求權於其核給被告超過其公共設施捐贈比例之商業區建築開發許可之際，即屬其請求權可得行使之始日。今被告自承其於99年8月將附表2所示土地標售予私人建設公司後，該建設公司已於100年間經原告核發建造執照等語（見本院卷第285至286頁），則原告自斯時起，即得請求被告履行1682地號土地公共設施回饋捐贈義務。況被告復於100年5月10日向原告承認其確有1682地號土地捐贈義務及給付意願，則原告請求權亦因被告債務承認而發生時效中斷之效果，從而，原告於104年11月26日向本院提起本件訴訟時（見本院收文章，本院卷第13頁），其前揭公法上請求權尚未罹於行政程序法第131條第1項規定之5年消滅時效，而仍得行使。乃被告辯稱原告前揭公法上請求權應自93年12月30日都委會決議時起算，故原告前揭請求權業已罹於5年時效云云，亦屬無據，要無足取。
六、綜上所述，原告依據主要計畫、細部計畫及93年12月30日都委會決議等規定，請求被告履行符合其所屬商業區開發許可相同比例之公共設施回饋捐贈義務，即將其所有1682地號土地權利範圍萬分之6585移轉所有權登記予原告等情，為有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 9 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 9 日
書記官 謝 廉 縈