高雄高等行政法院裁定
104年度訴字第536號原 告 陳水仁
陳水勝陳桂明黃炎山原告兼共同送達代收人 陳黃玉映被 告 屏東縣枋寮地政事務所代 表 人 林皓純訴訟代理人 王大年
賴周言上列當事人間有關土地事務事件，原告不服屏東縣政府中華民國104年10月26日104年屏府訴字第56號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者，行政法院應以裁定駁回之，為行政訴訟法第107條第1項第9款所明定。次按「課予義務訴訟之訴訟標的，依行政訴訟法第5條規定，應為『原告關於其權利或法律上利益，因行政機關違法駁回其依法申請之案件，或對其依法申請之案件不作為致受損害，並請求法院判命被告應為決定或應為特定內容行政處分之主張』。又依同法第213條規定，上開課予義務訴訟之訴訟標的，於確定之終局判決中經裁判者，有確定力。」(最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議(二)意旨參照)又「課予義務訴訟之訴訟標的，為原告主張行政機關應為行政處分或特定行政處分之公法請求權，雖然原告就行政機關多次否准原告之申請函提起行政爭訟，但只要原告就相同被告、同一事實主張同一公法請求權之訴訟標的提出行政訴訟，自應係同一事件，行政法院應審查是否有違一事不再理訴訟要件。」最高行政法院95年度判字第844號判決意旨參照。復按「當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」（最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議
(二)意旨參照）。
二、事實概要：緣原告於民國104年8月12日向被告提出聲訴狀略以，42年間其等祖先陳順發所有坐落重測前屏東縣○○鄉○○段○○○○段(下稱北勢寮小段)687、814地號土地(重測後為屏東縣○○鄉○○段290、271地號，下稱系爭土地)，依據被告提供之實施自耕保留地及放領移轉分配表(下稱系爭分配表)影本，分割及登記時遺漏陳順發持分面積0.0358台甲及0.0444台甲，爰依土地法第68條及第69條之規定請求被告應予更正並負擔損害賠償等語。嗣經被告以104年8月20日屏枋地三字第10430502100號函(下稱104年8月20日函)復原告略以：「說明：‧‧‧二、查重測○○○鄉○○段○○○○段○○○○號土地面積0.7925台甲、814地號土地面積1.5210台甲，本所配合屏東縣政府於民國40年間實施耕者有其田政策，辦理私有耕地放領作業，於42年7月間分割新增687-1地號面積0.3605台甲、814-1地號面積0.6021台甲及814-2地號面積0.2028台甲等土地，經核對分割前後土地總面積並無增減。三、‧‧‧按其徵收放領面積既經公告確定，且本所登記之放領土地面積與屏東縣政府放領清冊所載面積相符，基於土地分割前後總面積相同，則未辦理放領屬自耕保留部分之687-1及814地號等2筆土地面積並無錯誤，故亦無損害賠償情事」等語。原告不服，提起訴願，遭訴願不受理，遂提起本件行政訴訟。
三、原告於本件主張略以：
(一)原告依土地法第68、69條規定請求被告呈其上級屏東縣政府核准更正，被告卻置之不理，屬消極不適用法律，依行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項及司法院釋字第423號解釋意旨，應認屬行政處分。次依82年7月30日廢止之實施耕者有其田條例第6、17、21條規定及最高行政法院59年判字第301號判例意旨：「出租之共有耕地，應一律由政府徵收轉放與現耕農民承領，固為實施耕者有其田條例第8條第1項第2款所規定，但共有耕地非出租之耕地，根本無租賃關係之存在者，被告官署自不得依照前開規定而予徵收放領。」依上列所述，發見新事證，實施耕者有其田條例為出租地主與實耕佃農間之法律關係，惟原告祖先陳順發及陳番蛋為自耕地主，並不受其拘束，被告所附之系爭分配表影本分割前後，實施自耕保留地交換前均屬被告之公告後實際作業之執行文件，對自耕地主應依據臺灣省政府42年11月23日府民地甲字第2810號令頒之「共有耕地部分自耕、部分出租，其出租部分徵收放領後自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則」(下稱處理原則)規定，系爭土地因自耕保留所有權歸屬自耕所有，由政府逕為交換移轉，與出租地主之權限有間。屏東縣政府依實施耕者有其田條例第17、21條查明應予徵收、應予放領，並不包括自耕地主與訴外人葉氏兄弟之分割線及交換移轉之公告，亦即持分所有權面積比率分配之算計，全由被告執行，不能推責於屏東縣政府其答辦實體部分，誠屬虛構，不具備答辯法律效力。
(二)系爭土地出租地主黃標、戴永祥各持分，已於實施耕者有其田條例第17條及第21條公告確認放領與其承租人陳番蛋，被告於事後之50年5月20日二重售由陳番蛋買受，依法應賠償其損失。系爭土地原出租地主共12位：(1)戴源龍(2)戴金華
(3)戴媽福(4)葉景如(5)戴讚來(6)卓羅(7)戴鳳樹(8)戴鳳忠以上各持分2/36共16/36。(9)黃有仲(10)黃心，2人持分各1/36共2/36，全部18/36由訴外人葉景如及葉景興兄弟承領。(11)黃標(12)戴永祥持分各2/36共4/36，由承租人即原告先祖陳番蛋承領。自耕地主共2人：(1)陳順發(原告陳黃玉映之祖翁、其他原告之曾祖父)2/36，(2)陳番蛋(原告陳黃玉映之公公、其他原告之祖父)12/36加訴外人黃標及戴永祥共4人，持分18/36，由此得知雙方各18/36即1/2之持分。50年3月27日陳順發之持分按所有權比率分配計算如下：687-1地號：全部0.7925台甲÷18＝每2/36持分之面積0.0440台甲(應得面積)－0.0082台甲(已登記)＝短少0.358台甲。814地號：全部1.5210台甲÷18＝每2/36持分之面積0.0845台甲(應得面積)－0.401台甲(已登記)＝短少0.444台甲。黃標及戴永祥共4/36持分，應給付金額之計算如下：(0.0440台甲+0.0845台甲)×2=0.257台甲(即0.00000000公頃)×公告現值每平方公尺新臺幣(下同)6,500元＝16,202,469元。另就雙方土地分割線因各18/36及各1/2，故應以總面積0.7925台甲÷2＝0.39625台甲；1.5210台甲÷2＝0.7605台甲。
(三)依屏東縣共有耕地自耕保留部分交換移轉登記清理自治條例(下稱自治條例)第2條規定：「本自治條例所稱共有耕地自耕保留部分（以下簡稱自耕保留部分），係指於民國42年間，經政府依實施耕者有其田條例規定，徵收共有出租耕地；其中出租部分因徵收而喪失權利後，自耕保留部分未辦理交換移轉登記之耕地。」其意指如本件自耕地主陳順發就系爭土地所有持分因被告未按比率計算之方式任意登記為0.0082台甲及0.0401台甲，致產生自耕保留部分辦理交換移轉登記之耕地短少0.0358台甲及0.0444台甲。另依上開自治條例第6條第4款規定，自耕保留部分之共有人如已死亡，應由其全體繼承人會同辦理。又自治條例之法源既來自實施耕者有其田條例第8條及處理原則，自不能侵犯自耕地主應有之保障。
(四)至被告應給付原告新臺幣（下同）16,202,469元之賠償，係指被告明知黃標及戴永祥為出租地主，已依實施耕者有其田條例第17條徵收公告確定，同條例第21條放領公告確定，放領移轉給陳番蛋而喪失權利，應依該規定執行作業，被告竟以無中生有之買空賣空方式由承租人陳番蛋再度二重買收，蒙受損失，應負賠償責任。爰依自治條例、處理原則、最高行政法院59年判字第301號判例、土地法第68條因登記錯誤、遺漏或虛偽致受損害，由該地政機關負擔損害賠償責任等情。並聲明求為判決(1)原處分及訴願決定均撤銷。(2)被告應將北勢寮小段687-1與687地號土地在42年7月10日未按持分比率應更正分割面積均分為0.39625台甲，50年3月27日陳順發持分面積未按比率分配登記應歸還0.0358台甲給原告，同段同上列日期之814地號與814-1、814-2地號土地之分割均分為0.7605台甲之分割線更正，陳順發持分登記面積應歸還0.0444台甲給原告。(3)被告應給付原告16,202,469元，並自訴狀送達之日起至清償之日止，按年利率百分之5計算利息。
四、經查：
(一)按，所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為（行政程序法第92條第1項、訴願法第3條第1項規定參照）。又按「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。」（司法院釋字第423號解釋參照）。是以，行政機關作成之函文是否為行政處分，不應拘泥於該公文書所使用之文字，而應探求行政機關之真意，若行政機關對於人民請求作成行政處分之事項，雖未為具體准駁之表示，但如自其說明之內容，已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上效果者，即應認屬行政處分。經查，原告於104年8月12日檢具聲訴狀向被告申請就重測前北勢寮小段687及814地號等2筆土地自耕保留面積登記有誤及要求損害賠償，經被告以104年8月20日函復原告略以：「說明：‧‧‧二、查重測○○○鄉○○段○○○○段○○○○號土地面積0.7925台
甲、814地號土地面積1.5210台甲，本所配合屏東縣政府於民國40年間實施耕者有其田政策，辦理私有耕地放領作業，於42年7月間分割新增687-1地號面積0.3605台甲、814-1地號面積0.6021台甲及814-2地號面積0.2028台甲等土地，經核對分割前後土地總面積並無增減。三、‧‧‧按其徵收放領面積既經公告確定，且本所登記之放領土地面積與屏東縣政府放領清冊所載面積相符，基於土地分割前後總面積相同，則未辦理放領屬自耕保留部分之687-1及814地號等2筆土地面積並無錯誤，故亦無損害賠償情事。」等語，有原告104年8月12日聲訴狀、被告104年8月20日函附卷(本院卷第117-120、133頁)可稽。經核被告上開104年8月20日函文內容，雖未對原告之申請，予以直接任何准駁之意思表示，然其既為主管登記業務之地政機關，其未相應原告更正登記及損害賠償之申請，即無異予以拒絕，核其實質，已對原告之申請，為間接駁回之表示，揆諸前揭說明，當足認其有否准之表示，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，訴願機關認被告前揭函文非屬行政處分，而決定訴願不受理，尚有未冾，合先敘明。
(二)次查，本件原告前以重測前系爭土地為其祖先自耕之土地，應有部分1/2，42年間因政府實施耕者有其田條例，將非自耕之地主土地放領給實耕之佃農，於43年9月7日就該等自耕保留土地應有部分交換移轉登記，結果使原告系爭2筆土地面積分別減少0.4306及0.03475公頃，乃循序提起行政訴訟，經最高行政法院以81年度裁字第370號裁定駁回確定。嗣原告於82年間，復本於同一事由，提起行政訴訟，亦據最高行政法院以83年度裁字第883號裁定駁回確定。原告於89年間，復以42年間因政府實施耕者有其田條例誤將業主陳順發自耕保留地逕為移轉給非耕者之佃農葉景如、葉景興，請求被告依據內政部80年5月31日台（80）內地字第932407號函規定，通知利害關係人進行協調，經被告以該2筆土地係「已辦妥交換移轉登記之耕地」與原告所指內政部函頒第2點規定係指「未辦交換移轉登記之耕地」有間，未予照辦，原告不服，循序提起行政救濟，前經本院89年度訴字第359號裁定以：「茲本件原告提起行政爭訟，其請求標的，係請求被告『依據內政部80年5月31日台（80）內地字第932407號函規定，通知利害關係人進行協調交換土地』，核非同一事件，雖不受一事不再理規定之限制，然原告所本之理由，仍係主張『42年間因政府實施耕者有其田條例，誤將業主陳順發自耕保留地逕為移轉給非耕者之佃農葉景如、葉景興等人，超過應放領面積，致其土地面積減少』云云，亦即仍本於放領錯誤之理由，而應依前揭規定辦理交換耕地，惟系爭土地於42年間，政府實施耕者有其田辦理放領時，被告依據臺灣省政府42年2月25日府民地用字第2810號函頒之『共有耕地部分自耕部分出租，其出租部分徵收放領，自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則』，將出租部分徵收放領，自耕部分辦理所有權移轉變更登記，且依各人實際管業情形辦理分割並辦理公告放領及移轉登記。當時之土地權利人及佃農均未提出異議而告確定，原耕地承領人及利害關係人，亦無人依循法定程序，主張放領有錯誤應予更正情事，揆諸前揭判例意旨，該放領即歸確定，不得更以行政爭訟之方法，請求撤銷或變更，茲本件原告本於放領錯誤為由，請求被告依據內政部80年5月31日台（80）內地字第932407號函規定，通知利害關係人進行協調交換土地，而請求再變更放領確定之土地，於法自有未合，原告對於不得再以行政爭訟事件，更行提起本件訴訟，有違前開判例意旨，其起訴要件即有欠缺，應予駁回。」為由，駁回原告之訴，原告不服，提起抗告，亦經最高行政法院以91年度裁字第405號裁定駁回其抗告確定。嗣原告於95年9月9日復以系爭土地之登記有土地法第69條登記錯誤之情事，申請被告報經上級機關核准後予以更正，經被告於95年9月15日以屏枋地一字第0950004869號函復原告略謂：「．．．二、本案經查閱相關登記資料記載並無錯誤，且本案之相關事項曾經屏東縣政府94年、95年屏府地權字第0940198933、0940235509、0950012390、0950074051號函復在案，本所不在（再）函復。」等語，否准原告之申請，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，提起行政訴訟，前經本院96年度訴字第256號判決：「‧‧‧本件原告‧‧‧以系爭土地之登記有土地法第69條登記錯誤之情事，申請被告報經上級機關核准後予以更正‧‧‧依舊土地登記簿記載，系爭687地號土地面積為0.7687公頃，系爭814地號土地面積為1.4752公頃，上述2筆土地原所有權利人及其應有部分均為：黃標應有部分2/36（於42年5月21日移轉陳番蛋應有部分2/36）、戴源龍應有部分2/36、黃有仲應有部分1/36、陳番蛋應有部分12/36（嗣加計戴永祥移轉應有部分2/36，黃標移轉應有部分2/36，合計為16/36）、戴保應有部分4/36（於40年4月30日移轉予戴芳忠應有部分2/36，移轉予戴鳳樹應有部分2/36）、戴晉應有部分2/36（於42年4月18日移轉予戴永祥應有部分2/36，42年5月21日移轉予陳番蛋2/36）、戴金華應有部分2/36、戴媽福應有部分2/36、葉景如應有部分2/36、黃心應有部分1/36、戴讚來應有部分2/36、陳順發應有部分2/36、卓羅應有部分2/36。嗣系爭687地號土地於42年7月10日分割增加687之1地號，分割後687地號、面積0.4190公頃、所有權人葉景興、應有部分為全部，分割後687之1地號、面積0.3497公頃、所有權人及應有部分同上述分割前之687地號土地，於43年8月25日實施自耕保留地交換後，所有權人為陳番蛋應有部分3523/3605，陳順發應有部分82/3605，陳順發於50年3月27日移轉應有部分82/3605予陳番蛋，陳番蛋應有部分為全部；系爭814地號土地於42年7月10日分割增加814-1地號及814-2地號，分割後814地號、面積0.6945公頃、所有權人及應有部分同上述分割前之814地號土地；分割後814-1地號、面積0.5840公頃、所有權人為葉景如、應有部分為全部；分割後814-2地號土地、面積0.1967公頃、所有權人為葉景興、應有部分為全部。其中814地號土地嗣於43年8月25日實施自耕保留地交換後，所有權人為陳番蛋應有部分6760/7161，陳順發應有部分401/7161，陳順發於50年3月27日移轉應有部分401/7161予陳番蛋，陳番蛋應有部分為全部‧‧‧系爭2筆土地前因政府實施耕者有其田辦理放領，依據臺灣省政府42年2月25日府民地用字第2810號函頒之『共有耕地部分自耕部分出租，其出租部分徵收放領，自耕部分辦理所有權移轉變更登記處理原則』，於42年7月10日將出租部分徵收放領，於43年8月25日自耕部分辦理所有權移轉變更登記，其所有權人及面積曾有發生變動，惟如前述，經被告依各人實際管業情形辦理分割，並辦理公告放領及移轉登記，當時之土地權利人及佃農均未提出異議而告確定，原耕地承租人及利害關係人，亦無人主張放領有錯誤應予更正情事。另於前述42年7月10日放領移轉登記後，系爭687地號分割後面積為0.4190公頃，687之1地號面積為0.3497公頃，系爭814地號分割後面積為0.6945公頃，814之1地號面積為0.5840公頃，814-2地號面積為0.1967公頃，因分割僅為標示變更登記並未涉及所有權部，依登記簿記載分割前後面積並未有減少，是被告之登記並無不合。又系爭分割後687地號土地，所有權人葉景興、應有部分為全部，分割後687-1地號、所有權人及應有部分同分割前之687地號土地、於43年8月25日實施自耕保留地交換後，所有權人為陳番蛋應有部分3523/3605，陳順發應有部分82/3605，陳順發於50年3月27日移轉應有部分82/3605予陳番蛋，陳番蛋應有部分為全部；另系爭分割後814地號土地，所有權人及應有部分同分割前之814地號，於43年8月25日實施自耕保留地交換後，所有權人為陳番蛋應有部分6760/7161，陳順發應有部分401/7161，陳順發於50年3月27日移轉應有部分401/7161予陳番蛋，陳番蛋應有部分為全部，亦可證於前述自耕保留地交換登記後，被告就陳順發於50年3月27日移轉系爭687-1地號及814地號土地予陳番蛋之登記，均無錯誤或遺漏之情事。是本件原告之爭議，係因土地登記簿關於系爭2筆土地於徵收放領及交換變更登記前、後有關所有權人之應有部分不符所致，惟如前述，該部分已因當事人及利害關係人未有異議而告確定，至於徵收放領及交換變更登記後，被告於系爭2筆土地相關之登記則無錯誤或遺漏之情事，是原告前述主張，並無可採。‧‧‧四、綜上所述，‧‧‧原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應作成更正登記錯誤之土地面積即陳順發應有部分2/36○○○鄉○○段○○○○段○○○○號土地，應登記面積為
0.044028台甲，已登記0.0082台甲短少0.035.828台甲（折合0.03475公頃）；同段814地號土地應登記面積0.0845台甲，已登記0.0401台甲，短少0.0444台甲（折合0.04306公頃）之行政處分，為無理由，均應予駁回。」而駁回其訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院97年度裁字第2774號裁定駁回確定在案。以上各情，經本院調閱本院96年度訴字第256號案卷，經核對無誤。
(三)觀之前開本院96年度訴字第256號確定判決，原告係主張系爭土地被告配合屏東縣政府於40年間實施耕者有其田政策，辦理私有耕地放領作業，於42年間因系爭土地分割而為之交換變更登記有土地法第69條登記錯誤之情事，申請被告報經上級機關核准後予以更正，是該事件之訴訟標的為土地法第69條。且前開確定判決已表示於該次徵收放領及交換變更登記後，被告於系爭土地相關之登記並無錯誤或遺漏之情事；至原告主張因土地登記簿關於系爭2筆土地於徵收放領及交換變更登記前、後有關所有權人之應有部分不符部分，已因當事人及利害關係人於變更登記公告當時未有異議而告確定。是以，本院96年度訴字第256號確定判決已就被告於該次系爭土地之變更登記是否有土地法第69條登記錯誤及土地登記簿關於系爭土地於徵收放領及交換變更登記前、後有關所有權人之應有部分不符部分，可否再請求變更之主張加以審究。再查，原告於本件亦係以系爭土地於42年間被告所為之變更登記有登記錯誤情事，請求被告依土地法第69條呈請其上級屏東縣政府核准更正。原告雖主張其係發見新事證，即實施耕者有其田條例為出租地主與實耕佃農間之法律關係，惟原告祖先陳順發及陳番蛋為自耕地主，並不受其拘束等語，經核前開事由仍係本於系爭土地之徵收、放領有錯誤之理由，惟此部分已因系爭土地於42年間依實施耕者有其田條例所辦理之公告徵收及放領，因移轉登記當時之當事人及利害關係人未有異議而告確定，依上開確定判決見解，原告已不得再為爭執，且上開爭執亦與被告就系爭土地是否有土地法第69條登記錯誤無涉。故本件原處分(即被告104年8月20日函)與本院96年度訴字第256號確定判決之原處分(即被告95年9月15日屏枋地一字第0950004869號函)內容，均係被告否准原告就其於42年間對系爭土地所為之變更登記，依土地法第69條申請更正登記所為之處分，且原告請求更正之內容亦均相同，是以，原告所提前後二訴之法律關係（權利主張）均係申請被告更正系爭土地於42年間所為之登記，均為依土地法第69條所為之申請，而被告前後兩次否准申請所為之處分均係對同一請求權所為之處分，應屬同一，原告據以所提之本件行政訴訟，自屬同一案件。從而，本件與本院96年度訴字第256號確定判決之訴訟標的相同，則本訴之訴訟標的既為前確定判決效力所及，且其情形無從補正，則依行政訴訟法第107條第1項第9款規定，自應以其起訴不備訴訟要件，而裁定駁回其訴。至原告訴之聲明(3)被告應依土地法第68條規定給付原告16,202,469元，並自訴狀送達之日起至清償之日止，按年利率百分之5計算利息之損害賠償請求，核其性質屬附帶請求國家賠償；然原告等之課予義務之訴係就同一事項再為爭執，依首揭規定，本件課予義務之訴受本院96年度訴字第256號確定判決效力所及，難謂合法，應予駁回。其附帶請求被告賠償損害，依首揭實務見解，屬附帶請求性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，一併裁定駁回。
五、依行政訴訟法第107條第1項第9款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 呂 佳 徵
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中 華 民 國 105 年 2 月 26 日
書記官 洪 美 智