高雄高等行政法院判決
104年度訴字第538號105年8月24日辯論終結原 告 朱少山
朱鴻鈞共 同訴訟代理人 陳郁芬 律師
蘇文奕 律師被 告 臺南市六甲區公所代 表 人 蔡秀琴 區長訴訟代理人 徐修松
鄭雨秝
參 加 人 郭耀聲訴訟代理人 葉張基 律師上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服臺南市政府中華民國104年10月21日府法濟字第1041017827號及0000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告朱少山就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
被告對於原告朱鴻鈞就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣參加人郭耀聲為臺南市○○區○○段（下同）000000000000000000000000號等5筆土地（下稱系爭土地）所有權人，其以984、1000、1001地號土地與原告朱少山訂有耕地三七五租約；另以1002、1003地號等2筆土地，與原告朱鴻鈞訂有耕地三七五租約（下合稱系爭2租約），系爭2租約租期均至民國103年12月31日屆滿。參加人於104年1月5日以擴大家庭農場經營規模為由，依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第19條第2項規定，向被告申請收回系爭土地自耕，經被告審查結果，認有減租條例第19條第1項第3款之情形，不得收回自耕，遂分別以104年5月26日所民字第1040349610號函及第0000000000號函，否准參加人收回系爭土地自耕之申請，並准由原告2人續訂租約6年，租期自104年1月1日起至109年12月31日止。嗣被告查知原告收入額欄位未填列其耕地收入，經重新計算結果，分別以104年7月6日所民字第1040451369號函及第0000000000號函（下合稱原處分）撤銷被告上開104年5月26日2紙函文，並准由參加人收回自耕。原告2人不服，分別提起訴願，遭決定駁回，遂合併提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
(一)依減租條例第19條第2項規定，出租人於耕地三七五租約期滿時，固得以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回自耕，免受同條例第1項第2款規定出租人所有收益足以維持一家生活者，不得收回之限制，但揆諸農業發展條例第3條第4款之立法定義規定，所謂家庭農場係指以共同生活戶為單位，從事農業經營之農場而言。準此以論，出租人有無經營家庭農場尚不得徒以其立具之自任耕作切結書為憑，仍應就具體事證認定之。依減租條例第19條第2項規定收回自耕，須以出租人原已為家庭農場之經營者為其前提，同條第1項第1款所規定，出租人得收回自耕，須能自任耕作者，僅係條件之一，出租人有自耕能力，並非等於其已為家庭農場之經營者，否則同條第2項無須再特別為此收回自耕之規定，此參諸最高行政法院100年裁字第275號裁定、臺中高等行政法院99年度訴字第228號判決均相同裁判意旨可參。故縱認參加人非無自任耕作之能力，亦應審認參加人有無經營家庭農場之事實，參加人若未將自耕地作為農場經營，顯無收回出租耕地以擴大家庭農場經營規模之必要，即不能認與減租條例第19條第2項規定之收回耕地要件相符，臺北高等行政法院99年度訴字第849號判決可參。參加人長年定居臺中地區開設公司經營商業，於本件申請時並未居住於系爭土地之所在地臺南市六甲區，根本不曾從事農業耕作或委託他人代耕，且迄今其亦無任何經營家庭農場之事實。參加人所稱之「自耕地」，實際是農田排水溝旁之狹長堤道，現場荒草蔓生，連行走都有困難，遑論是使用農業機具耕作或從事農業，更無任何家庭農場經營可言，不符收回耕地要件。被告明知參加人無經營家庭農場之事實，而關於參加人經營家庭農場之時、地、現地踏勘、照片、文字紀錄、農牧場登記等，均付之闕如，亦未命參加人就主張之家庭農場存否盡其舉證之責，即認定參加人得以擴大家庭農場經營規模為由收回系爭土地，顯有違誤。
(二)參加人指為自耕地之1276地號土地，實為原告承租範圍內耕地，參加人不得主張該地為其自耕地而申請收回系爭土地。查原告現所耕作之系爭土地，乃承繼自祖父輩（朱揪）、父輩（朱明文、朱忠義）而來。原告祖父朱揪於38年間即開始承租系爭土地，朱揪於68年去世，其對系爭土地之承租權利由其子朱忠義（即原告朱鴻鈞之父）、朱明文（即原告朱少山之父）2人繼承；嗣朱忠義與朱明文於96年、100年先後過世，系爭土地之承租權利又由原告2人先後各自繼承，由原告朱少山承租984、1000、1001地號土地、朱鴻鈞承租系爭1002、1003地號耕地迄今。朱揪於38年間承租系爭土地時，系爭土地之原地號為「臺南縣○○區○○段○○○○○○號」，面積為1.4729甲（即14,286平方公尺)，當時地主為參加人郭耀聲父親郭銘泉。系爭土地所在區域於58年間曾進行農地重劃，而當時承租人朱揪於重劃前後均繼續系爭土地之租約，且耕作範圍大致未變。當辦理重劃時，原地主郭銘泉就朱揪承租範圍之14,286平方公尺土地，係以其中之13,946平方公尺土地參與重劃，餘340平方公尺為保留地，未參與重劃（13,946平方公尺＋340平方公尺＝14,286平方公尺）。爾後，該參與重劃之13,946平方公尺土地，經重劃後變更地號為○○○區○○段第984、1000、1001、1002、1003地號」，即現今系爭土地地號；至於地主保留地340平方公尺，即現今之1276地號土地。前揭地主保留地340平方公尺土地，於58年土地重劃前、後，均屬於朱揪承租之租約範圍，此觀耕地租約明載「耕地面積1.4729甲（即14,286平方公尺)」，其上並有所在地縣政府歷年核准續訂三七五租約之戳章，准許承租人合法延續耕地租約，其承租範圍未變動等情，堪為認定。又參酌前述地主提供重劃之土地面積為13,946平方公尺，加上地主保留未重劃之土地面積為340平方公尺，二者合計為14,286平方公尺，其面積即系爭耕地租約中承租人所承租之面積，益足印證。據上各節，堪證明1276地號土地，實為原告承租範圍內之三七五耕地。縱原承租人朱揪去世後，其繼承人申請換發新租約之過程中，主管機關就該340平方公尺所指之1276地號土地，於謄寫時有漏寫、漏列之顯然錯誤情形，亦不影響該部分土地確屬原告承租範圍內之耕地無訛。從而，參加人自無從主張1276地號土地為其自耕地，進而以該地欲擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地。
(三)內政部97年8月8日台內地字第0970124366號函頒布之「私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊」(下稱97年工作手冊)對於出租人能自任耕作之認定，雖規定得由申請人自行切結為之；又出租人以「擴大家庭農場經營規模」為由收回耕地，無減租條例第19條第1項第1款、第3款情形之一者，准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受第19條第1項第2款之限制，係內政部對於下屬處理私有出租耕地97年底租約期滿時，關於出租人申請收回自耕及承租人申請續租等事宜處理之準則，而出租人得否收回自耕，仍應依其是否符合減租條例相關規定之要件判斷。乃被告對於參加人依同條第2項之規定申請收回自耕，並未審酌參加人是否為家庭農場之經營者，而僅以符合上開要件，即准予參加人收回系爭耕地自耕，殊嫌速斷。
(四)原告向參加人承租系爭土地，租期至103年12月31日屆滿，原告於前揭租期屆滿前即向被告申請續訂租約，參加人亦於同時間以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，為兩造及參加人所不爭執；而被告係依內政部103年7月28日台內地字第1030216040號函頒私有出租耕地103年底租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）為系爭土地應否由承租人續訂抑或由參加人即出租人收回之核定，亦經被告自承在卷。參加人既於103年12月31日前無任何經營家庭農場之事實，自不符合擴大家庭農場經營規模而得收回系爭土地之要件，是其所稱曾於105年1月間種植果樹縱為真實，亦屬前揭租約期滿後相隔一年多始發生之事，此事實或能於次期租約期滿時作為收回系爭土地之事由，要難以原租約期滿後創造之事實回溯適用以擴大家庭農場經營規模為由請求收回系爭土地，是以參加人主張其收回系爭土地之事由，顯不符合耕地三七五減租條例第19條第1項、第2項之要件。從而，參加人請求收回系爭土地，即有不合等情。並聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。⒉被告對於原告朱少山就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。⒊被告對於原告朱鴻鈞就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分。
三、被告則以：
(一)被告依據103年工作手冊規定受理參加人之自任耕作切結書並對參加人之自耕地作審查，按所謂出租人「不能自任耕作」，係指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言。且減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自任耕作」之客觀可能性及主觀意願，自可以切結書為證(最高行政法院100年度判字第1663號判決、101年度裁字第955號裁定意旨參照)。參加人之自耕地1276地號土地，雖為排水溝旁之狹長堤道，但就現場照片而論，堤道寬度並無原告所稱難以行走之情況，雖土地面積狹小，亦不能論斷人力無法於其種植農作物，並且擴大家庭農場經營規模之申請收回亦無對於土地面積要求作限制，則在土地具耕作之客觀可能性及出租人對自耕地有耕種農作物之主觀意願，被告自得依據出租人提出之自任耕作切結書審定出租人能自任耕作。
(二)原告稱1276地號土地，實為原告承租範圍內之耕地部分。被告依據減租條例第6條第1項、工作手冊之規定進行書面審查，而租賃關係之有無，並非以書面登記為準據，應以事實認定，按減租條例第6條第1項規定，係為保護佃農及謀舉證上便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或續訂，須經登記始能生效(最高法院51年台上字第2629號判例、內政部76年2月11日台內地字第476263號函參照)，因此耕地租賃之權利義務關係存在於出租人、承租人之間，區公所之耕地租約登記是行政管理行為，區公所非權利義務主體，依法是依承租人、出租人之申請而為相關登記，被告無法就出租人、承租人之意思以外逕為登記。經查，原告於103年租期屆滿時申請續約與出租人申請擴大家庭農場經營規模收回，以現有之74年1月訂定之耕地租約及出租人自任耕作切結書等相關資料作申請依據，被告即依據原告及出租人所提出之申請資料作書面審查，但原告當初所提出之申請續約內容無1276地號土地，被告當時亦無法對1276地號土地部分辦理續約事宜。原告主張1276地號土地仍有三七五租約，就現有之租約書及地籍謄本上均查無三七五租約註記，因此現有書面資料均無法顯示該地存有三七五租約之情況，而1276地號土地是否如原告所主張仍有三七五租約，則應以事實認定，原告應舉證就1276地號土地與所有權人之間有存在民法第421條之租賃關係，即當事人約定一方以物租與他方使用收益，他方支付租金之情形。被告於1276地號土地現場勘查，相較於其他有種植耕作之系爭土地，可發現1276地號土地並無原告所耕作之農作物，並且原告指稱該地荒草叢生，無法耕種，可證原告現在並未於1276地號有耕作事實，被告經詢問所有權人，亦稱1276地號土地並無交付租金之情事，故無法證明仍存在租賃關係。況原告就103年底租期屆滿申請續約時，所提出之承租人自任耕作切結書並未記載1276地號，可見原告當時已具有1276地號土地非自己承租之認知，且自74年租約訂立迄今已30年，每次續約原告與所有權人對於1276地號土地無三七五租約均無異議，代表渠等對於該地號土地無三七五租約具有共識已久，事實上查無原告有與出租人就1276地號土地有約定租賃情事，亦無交付地租與耕種之狀態，難謂有租賃關係存在，原告主張難以採信，而被告辦理續約時依據原告當時所提出之書面資料進行審查，於法無違。
(三)出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，需經審核同時符合下列三要件，始得收回自耕：1.出租人能自任耕作（減租條例第19條第1項第1款）。2.耕地租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據者（減租條例第19條第1項第3款）。3.出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里。參照高雄高等行政法院99年度訴字第174號判決：「……發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。是以，所謂出租人『不能自任耕作』，是指出租人本身無自任耕作之能力，包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技化及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力。……通常祇要出租人能為有效法律上意思表示之委託或僱傭即足認有委託他人代耕能力‧‧‧。倘出租人於『耕地租約期滿』時，具有能為有效委託或僱傭意思表示之能力者，即有委託他人代耕之能力，自應認出租人有耕作能力。」本案出租人出具自任耕作切結書，已符合「出租人能自任耕作」要件。而「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，當然得以切結書為證（最高行政法院100年度判字第1663號判決、101年度裁字第955號裁定意旨參照）。耕地租約期滿時，出租人因收回耕地，不致使承租人失其家庭生活依據者之部分，原告對被告之核定已不爭執。出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里部分，經查，出租人要求收回之系爭土地依地籍圖等資料可觀兩地相鄰未超過15公里，符合內政部89年8月3日台內地字第0000000號函。並且該自耕地為一般農業區-農牧用地，符合內政部102年8月13日台內地第0000000000號令。則出租人以其自耕地要求收回之出租耕地，已符合要件。
(四)內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條之執行，依行政程序法第159條第2項第2款規定，訂立工作手冊，以作為下級機關認定事實之準則。各鄉鎮市（區）公所以此手冊作為私有出租耕地103年底租約期滿處理工作之依歸，舉國皆然，綜覽該工作手冊，僅須出租人備齊相關文件並符合要件資格，公所即應受理申請並進行審查，並未要求各公所就出租人申請收回之自耕地進行個案實地查核。經查，參加人申請收回之自耕地即1276地號土地，參照該筆土地地籍圖，其地形呈狹長狀，並貫穿道路東西向，外觀上似不符一般人對農地之想像，惟依該筆土地登記資料觀之，其地目為田，使用分區為一般農業區，使用地類別為農牧用地，確實已符申請收回自耕地之形式要件（內政部102年8月13日台內地字第1020275696號令）；次查申請擴大家庭農場經營規模之收回，綜觀相關法令亦無針對申請收回之自耕地面積大小或持分作限制，況本案面積達340平方公尺，實有一定之規模。末就現場勘查可知，參加人自耕地之寬度並無原告所稱難以行走之情況，故雖土地面積狹長，但亦不能遽此論斷人力無法於其上種植農作物，況該筆土地上確實有生長茂密果樹數棵，初步判斷果樹非近日種植，應有一定時間之久，是足以證明該筆土地具有生長之地力與種植農作物之發展性。嗣就整體客觀事實及相關規定綜合判斷，並參酌該筆土地具耕作之客觀可能性及參加人對自耕地有耕種農作物之主觀意願，佐以參加人提出之自任耕作切結書審定參加人能自任耕作，進而認定參加人符合收回要件並無違誤。家庭農場經營計畫書之提出，亦非屬被告審查項目（臺中高等行政法院104年度訴字第461號、臺北高等行政法院105年度訴字第2號、高雄高等行政法院101年度訴字第347號判決參照）。參加人所提出申請資料，因現行法令規定及旨揭工作手冊，未規範出租人以擴大家庭農場經營規模為由而申請收回出租耕地，其所提供之自耕地必須已有農業耕作之事實，被告自不得以法令所無之限制，駁回參加人之申請，否則恐有剝奪司法院釋字第580號解釋保障出租人依法收回之權利及侵害其憲法第15條保障人民財產權之虞，並妨礙參加人行使其權利。
(五)農業發展條例第3條第4款所定義「家庭農場」之目的，係為執行該條例第41條規定以免徵田賦5年，獎勵擴大農場經營規模，並協助長期、低利貸款之用，其與減租條例規範收回自耕之規定無關（行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號函參照），內政部101年2月14日臺內地字第1010092089號函及101年9月21日臺內地字第1010305544號函釋，闡明同一見解，且最高行政法院100年度判字第858號判決、臺中高等行政法院102年度訴字第177號判決意旨略謂：「耕地三七五減租條例與農業發展條例各有不同之立法背景及規範目的，故法條用語雖屬相同者，但意涵未盡一致，仍應為合於各自規範目的之詮釋，不得彼此相形干擾。」亦採相同見解。原告引用農業發展條例第3條第4款推斷減租條例第19條第2項之擴大家庭農場要件，於法容欠允洽，不足採取等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人則以：
(一)依臺南市麻豆區戶政事務所出具之「戶籍謄本」證明參加人自69年3月17日起至86年5月21日修正戶籍法廢止行業及職業、教育程度登記止，期間已具有「自耕農」身分且在戶政機關登記有案。臺南市麻豆區農會出具之「會員證明書」證明參加人自85年8月27日起至101年9月11日止已具有農會正會員身份。早期要具有自耕農身分及農會正會員資格，其條件極其嚴格，具備上述條件之身分，即是具有自耕之事實。而原告所言參加人長年定居臺中地區開設公司經商營業，根本不曾從事農業耕作或委託他人代耕，且迄今其亦無任何經營家庭農場之事實等語，原告就其所言應負舉證責任。
(二)原告所言1276地號土地為原告祖父朱揪與參加人之父郭銘泉之間於38年間三七五耕地租約範圍內，是不爭之事實。但於58年間曾進行農地重劃，重劃前三七五租約耕地「臺南縣○○鄉○○段○○○○○○○號」，經重劃後變動為日○○○區○○○○段984、1000、1001、1002、1003地號及重劃區外的1276地號耕地。朱揪知道重劃區外的1276地號土地為不規則且瘦長條狀，除無法馭駛水牛耕田外，還要支付地主三七五租約的租金與嘉南農田水利會的灌溉水費，外加曾文水庫的工程費，入無且不敷出。當時朱揪依減租條例第6條第1項規定放棄1276地號土地的三七五租約，此事也為其子朱忠義、朱文明所知。今原告竟以事過境遷近50年之久的事實，又子虛烏有誣指：「……原承租人朱揪去世後，其繼承人申請換發新租約之過程中，主管機關就該340平方公尺所指○○○區○○段○○○○○號，於謄寫時有漏寫、漏列之顯然錯誤情形，……。」如為原告所說擁有1276地號土地三七五租約，原告應負舉證責任。
(三)根據工作手冊規定，可知出租人以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，僅須檢附收回出租耕地申請書、原租約書正本、出租人自任耕作切結書、租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地登記謄本等，尚無須於申請時提出擴大家庭農場經營規模計畫書（高雄高等行政法院100年度訴更一字第29號、最高行政法院101年度裁字第55號裁定）。準此，參加人依減租條例第19條第2項擴大家庭農場經營規模申請收回系爭土地，已於申請時提出1276地號土地登記謄本為證，此為相距系爭土地15公里內之耕地，被告亦依據參加人提出之自任耕作切結書及相距系爭土地15公里內之耕地及其土地登記簿謄本資料，審酌參加人有無自耕能力及有無租約耕地同一或鄰近地段內之自耕地土地，作為以擴大家庭農場經營規模之審定，故被告作成系爭處分，尚無不合。又參考減租條例及相關規定，可知出租人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回耕地自耕，並未限制出租人應依農場登記規則規定取得設置農場之事實（參見高雄高等行政法院100年度訴更一字第29號、最高行政法院101年度裁字第55號裁定）。
至於原告抗辯參加人所提出之耕地僅為農田排水溝旁之狹長堤道云云，亦屬無據，蓋上開土地登記謄本上註記地目：田，確實為耕地，但因地形問題參加人僅能種植芒果樹與龍眼樹等作物，且減租條例第19條第2項所規定之「耕地」並未限制耕地面積與其上作物數量之多寡，更不能以其面積狹小即可論斷人力無法種植農作物。另經鈞院囑託臺南市麻豆地政事務所測量結果，參加人所種植之龍眼樹苗10株及土芒果樹均坐落1276地號土地範圍內，而此筆土地面積達340平方公尺，仍有一定之規模，寬度亦非難以行走，其上亦有長大之芒果樹，樹上亦有大量藤蔓攀附，而此芒果樹為參加人在十多年前所種植，可見1276地號土地確實有多年種植作物之事實存在，且有足夠之地力繼續從事農作。雖然原告主張該芒果樹為自然長出云云，參加人否認，但不論該芒果樹是何人所種植，根據民法第66條第2項規定，該芒果樹為1276地號土地之構成部分，屬於該土地之一部分，則該芒果樹所有權當然屬於參加人所有。且芒果樹的存在證明該土地有足夠之地力從事農作，而與何人種植無關。又鈞院現場履勘後，有不知名人士惡意在參加人所有1276地號土地折斷樹枝並噴灑除草劑，導致參加人種植之柏油道路西邊其中6棵龍眼樹苗全數死亡，只剩最西側1棵，另外柏油路東側種植3顆龍眼樹苗2棵被折斷、1棵不見了。參加人事後得知系爭土地旁983地號土地也是以三七五租約方式出租給原告，可見原告根本就不差參加人系爭土地而無法耕種或生活，原告祖父自38年以減租條例訂下租約，耕作權延續三代，讓原告有店面可營業、住豪宅，反觀參加人祖父卻因政府耕者有其田政策下之農地放領、三七五租約、舊臺幣4萬元換新臺幣1元，畢生心血均化為烏有。
(四)原告指稱參加人所有1276地號土地為其承租範圍云云，但此筆土地自始至終從無三七五租約登記，且原告於訴願階段亦未曾提出此項主張，被告遍查相關資料均未發現有相關租約證明，故參加人亦否認此事，應由原告負舉證責任。原告所提證物實無法將1276地號與原「臺南縣○○鄉000○0○號」土地劃上等號，蓋經檢視「重劃後」984、1000、1001、100
2、1003等5筆地號土地之臺灣省臺南縣土地登記簿內「其他登記事項」均註記「本土地訂有三七五租約85南麻字第4號」。但1276地號之土地登記簿註記欄位是空白，可見該土地無三七五租約存在。上述6筆地號土地登記簿謄本「所有權部」欄內均註記登記原因：「民國58年11月22日因實施農地重劃臺南縣政府（58）、6、3南府地戊字第41096號公告於民國58年7月2日期滿確定。」而其中984、1000、1001、100
2、1003地號等5筆土地之土地登記簿謄本所有權部之記載係依據「臺南縣農地重劃區土地所有權人原有土地與新分配土000000000000000000000000000000號而來。但「承租人欄」內只有原地號388-2有註記「朱揪，下營鄉仁里村6鄰50號」，但「重劃後分配土地」欄內載明984、1000、1001、1002、1003地號等5筆土地面積均包含「承租人」欄內空白的388-1、348、348-1等3筆原本未出租土地經重劃後的面積，但原告故意省略而不提，顯有意欲誤導鈞院之嫌。承租人朱揪於38年6月18日與原地主郭銘泉所訂立388-2地號「私有耕地租約」面積1.4729甲換算為14,286平方公尺，於農地重劃時分割出重劃區外1276地號面積340平方公尺，即原告等所稱的「地主保留地」，既然是地主保留地，表示雙方合意由地主保留不再出租之耕地(至少是為原承租人朱揪所認知，且未提出異議)。因此，此保留地1276地號為58年間重劃時新編地號，故原告所提異動索引表之記載係從58年重劃開始記載，並無58年重劃之前的記載。相對地，前地主郭銘泉確實將上述340平方公尺保留不參與重劃，雙方合意終止該部分之耕地租賃契約。惟原告所提出郭銘泉與朱揪租賃契約在62年還有再去辦耕地租約「續約」登記，而此38年的耕地租約388-2地號的面積確實記載1.4729甲，但是58年間已經完成重劃已有新編地號（其上已經排除1276地號土地），故理論上62年間辦理耕地租約「續約」登記時，當時鄉公所應依據重劃後之984、1000、1001、1002、1003地號5筆田地重新訂立耕地租約，結果62年接續辦理耕地租約登記竟然還是用388-2的舊契約蓋上戳章就完成續租的登記，直到74年1月由朱明文、朱忠義繼承68年10月3日過世之朱揪承租耕地耕作權辦理耕地租約「續約」登記時，當時鄉公所才改以重劃後之984、1000、1001、1002、1003地號5筆田地重新訂立耕地租約。可見62年間應係當時鄉公所承辦人員便宜行事，而利用38年耕地租約書面直接蓋上續約戳章後填入62年，否則何以58年完成重劃後地號均已變更，卻仍沿用以388-2地號耕地租約辦理續約？故參加人認為原告關於62年「續約」戳章顯然與58年重劃結果有相當出入，而無法據以此認定1276地號土地仍在耕地租約範圍內。但原告等卻利用此錯誤方式的耕地租約做不實的指控，欲誤導法庭之嫌。因此，關於58年重劃時雙方合意終止1276地號土地之耕地租約，並據此辦理重劃登記與重劃後耕作權之土地登記（非鄉公所之耕地租約「續約」登記），雙方已經明白知悉重劃後新地號1276地號土地不再有耕地租賃契約關係存在，如原告所稱1276地號現在仍在耕地租約範圍內者（參加人仍否認之），則在58年7月2日重劃分配結果經公告確定前、後，未見朱揪向地政機關提出異議，朱揪於68年10月3日過世後由朱忠義、朱明文與原地主郭銘泉於74年1月簽訂「私有耕地租約」亦未就此提出異議。甚至於朱忠義於96年3月1日過世、朱明文於100年7月24日過世，從74年1月起迄兩人過世前與參加人所辦理歷次耕地租賃「續約」登記期間長達20餘年，均係以74年1月簽訂「私有耕地租約」為版本辦理歷次耕地租賃「續約」登記續約，從未見兩人提出異議。原告等繼承承租耕地耕作權後與參加人辦理耕地租賃「續約」登記亦未提出異議。承租人方面歷經近47年之久都未提出異議，直到本件訴訟中方提出此一主張，而其最重要的證據卻是62年間當時鄉公所便宜行事的「續約」登記，顯見原告等此部分主張與事實不符。
(五)本件被告根據工作手冊所訂審核標準，計算102年度原告本人及其配偶與同一家內之直系血親綜合所得稅所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，原告朱少山全家102年度收入減去支出尚餘新臺幣（下同）120,847元、朱鴻鈞全家102年度收入減去支出尚餘42,473元，兩者均為正數，表示足以支付承租人本人及其配偶與同一家內之直系血親全年生活費用者，故本案並未因參加人收回耕地致承租人失其家庭生活依據，不符合減租條例第19條第1項第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」之要件。
(六)根據最高行政法院100年度判字第858號判決及行政院農業委員會98年3月30日農企字第0980116196號函意旨，減租條例第19條第2項所規定「家庭農場」與農業發展條例所規定之「家庭農場」無關，不得逕以農發條例規定之定義引為解釋減租條例相同用語之依據，原告以農業發展條例第3條第4款規定作為減租條例第19條第2項之解釋顯屬無據等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明，並有臺南市（下下）字第17號及17-1號私有耕地租約、私有耕地租約期滿收回耕地申請書、被告104年5月26日所民字第1040349610號、第0000000000號函、原告102年全年收支明細表、原處分及訴願決定書附卷為憑（本院卷一第233、235、33-51頁、訴願卷案號15139第79、26、77頁、案號15140號訴願卷第58、22、56頁），應堪信實。本件兩造爭點為：被告以104年7月6日所民字第1040451369號、第0000000000號函分別撤銷被告104年5月26日所民字第1040349610號、第0000000000號函，並准由參加人收回系爭土地自耕，是否適法？
六、本院判斷如下：
(一)按「(第1項)耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。(第2項)出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」減租條例第19條第1項、第2項及第20條定有明文。而減租條例於72年12月23日修正時乃鑒於耕地三七五減租條例已施行30餘年，當時社會型態及經濟結構已有重大改變，更由於工商快速發展，農業發展較為遲緩，農民所得亦相對偏低，探究其因，則為家庭農場耕地面積狹小，不能達到地盡其利適當的經營規模，為改善此情，遂按當時我國農地政策，依據農業發展條例推行委託經營、委託代耕及共同經營、合作農場等農業經營方式，以逐漸擴大家庭農場經營規模；故為配合上述農地改革，其中第19條第2項爰配合修正。因此，如出租人另有家庭農場並為擴大其經營規模者，則對收回出租耕地自耕者，即可不受原訂「出租人所有收益足以維持一家生活者」之限制。此外，亦不以人力親自實施耕作為限，其為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者固亦屬之(司法院釋字第580號解釋參照)，且不以提出家庭農場經營計畫書為必要。雖然如此，惟為兼顧租佃雙方權益，仍以出租人有從事耕作事實前提，蓋出租人所以免受「出租人所有收益足以維持一家生活」之限制，既是考量其另有家庭農場而為擴大其經營規模所為農業政策之權衡，若不以出租人已有耕作之事實為前提，則操作結果，祇要出租人尚有其他地理上符合距離之農地，即便無經營耕作之事實，亦可收回出租耕地，如此形同出租人祇受減租條例第19條第1項第1款及第3款之限制，即可收回，無異架空減租條例第19條第1項第2款之要件，違背減租條例第19條第2項之規範目的。是以減租條例雖未對家庭農場作定義，然減租條例第19條第2項規定之立法目的，既是在於使出租人得以就其自耕地與鄰近之出租耕地為總體經營，以提高農地利用之經濟效益，自須出租人於提出收回耕地申請時，已於其自耕地上實際從事耕作使用為前提，始有收回出租耕地以擴大原農業使用場地規模可言。至於出租人於申請收回出租耕地時，是否已有於其自耕地上實際為耕作之事實，倘租佃產生爭議，行政機關即應為實質審查，方符減租條例第19條第1項及第2項衡平保障佃農權益及放寬出租人收回耕地使用規定之立法意旨。
(二)查，本件乃是原告與參加人間原訂耕地租約期滿後(租期98年1月1日起至103年12月31日止)可否再續租或收回之爭議，而原訂耕地租約之標的，其中原告朱少山承租者為984、100
0、1001地號土地，原告朱鴻鈞承租者為1002、1003地號土地，此有各該耕地租約附卷可稽(本院卷一第233、235頁)。
是被告就上開已到期租約能否由原告續租或准參加人收回自耕之審查，自僅限於原租約所載之984、1000、1001、1002、1003地號土地。至於原告與參加人間就1276地號土地有無租賃關係存在之爭執，因該筆土地未在本件103年12月31日到期之原租約記載租地範圍內，故此項爭議，應由原告另循民事訴訟途徑解決。從而，原告主張1276地號土地原由其祖先朱揪於38年間向參加人父親郭銘泉承租，嗣於58年土地重劃時該地未提供重劃而為地主保留地，足見1276地號仍屬出租範圍，不因朱揪去世後，未於換約時將之謄寫於新租約而影響此筆土地仍屬原告承租範圍等爭議，即非本件續租或收回耕地准否所能審究。故原告主張1276地號土地屬於其承租地，參加人無從使用該地云云，既非本案所能探究，其主張即難採取，先予敘明。
(三)次按「出租人以『擴大家庭農場經營規模』為由申請收回自耕者，應檢附下列文件：(1)『收回耕地申請書(擴大家庭農場經營規模)』（格式7）1式2份。(2)原租約書正本1份。(3)出租人自任耕作切結書（格式10）1份。(4)自耕地之土地所有權狀影本1份：每一出租人所有之自耕地，皆必須與租約耕地位於同一或鄰近地段內。(5)身分證：經核對身分後，身分證正本當場退還，鄉（鎮、市、區）公所留存身分證影本1份。(6)委託他人申請者：委託書（格式8）1份。……。」「出租人依減租條例第19條第2項規定，為擴大家庭農場經營規模申請收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕者，其自耕地之認定，應以出租人所有者為限（內政部79年8月31日台內地字第828311號函）。而所稱『鄰近地段』，係指出租人要求收回之出租耕地與其自耕地之距離未超過15公里，審核距離是否超過15公里時，可考量兩地間地形變化、交通路線可及性、交通運輸之便捷性，並衡酌租佃雙方權益後，依個案情形以適當之距離量測工具或方式予以計算最短距離並加以審認之。（內政部89年8月3日台內地字第0000000號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函），……。」為103年工作手冊六、㈡、４及六、㈢、５、⑵所規定。依此，工作手冊對出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回與自耕地鄰近之耕地者，亦係以出租人有「自耕地」為要件，而所謂自耕，如前所述，固不以人力親自耕作為限，但解釋上，仍以有經營耕作之事實為必要。被告主張工作手冊並未規範出租人之自耕地必須已有農業耕作之事實云云，顯係對法令之誤解，並非可採。再者，主管機關於出租人依減租條例第19條第2項規定申請收回耕地者，雖可憑出租人出具之自任耕作切結書及出租人之耕地與擬收回地之距離等審查其自耕情形，惟如租佃雙方就出租人所稱之自耕地有無經營耕作之事實發生爭執時，主管機關即應依職權調查，不得以有關自耕之事實業經出租人提出切結書乙節免除其調查義務。查，本件原告就參加人於申請收回時系爭土地有無經營耕作之事實，已提出異議，則被告徒以103年工作手冊並未要求主管機關應就個案進行實地調查，且參加人已提出自任耕作切結書，而1276地號土地又為距離系爭土地15公里內之耕地，故被告依此審查即足認定參加人符合減租條例第19條第2項之收回要件云云，即非可取。
(四)則查，系爭2租約租賃期間至103年12月31日屆滿，經原告等分別檢具續約申請書提出續訂租約申請，參加人亦以其所有之1276地號土地為自耕地，主張其為擴大家庭農場經營規模，依據減租條例第19條第2項規定申請收回系爭土地，為兩造所不爭，並有系爭2租約及原告、參加人之申請書附卷可稽(本院卷一第233、235頁、訴願卷案號15139第79、52頁、訴願卷案號15140號第58、46頁)。故判斷參加人得否收回系爭土地，自應以參加人在103年12月31日申請收回時有無經營家庭農場之事實為據。而被告原認定本件有減租條例第19條第1項第3款之情形不得由參加人收回自耕，而准由原告續訂租約6年；嗣因被告查知原告收入欄未列其耕地收入，經被告重新計算結果，原告全家102年度收入減去支出之數據為正數，足以維持一家生活，遂准由參加人收回系爭土地自耕等情，為兩造所不爭。然查，參加人主張作為家庭農場之1276地號土地(面積340平方公尺)，使用地類別為農牧用地，且為參加人所有，距離系爭土地未超過15公里等情，固為兩造所不爭，並有土地登記簿謄本及所有權狀影本可稽（案號15139號訴願卷第80、81頁）。惟參加人於104年1月5日既係以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，然其究有無於1276地號土地經營耕作之事實，原告既有異議，則參加人檢附之出租人自任耕作切結書，充其量僅能說明出租人無減租條例第19條第1項第1款不能自任耕作之情形，至於1276地號土地是否合致擴大家庭農場經營規模之自耕地以及參加人於申請收回時有無於該地經營耕作之事實，揆諸前揭規定及說明，被告仍應依職權調查，依實際使用狀況認定。而查，本院於105年3月25日至1276地號土地現場進行勘驗，勘驗結果顯示1276地號土地乃寬約1公尺至4公尺之間，呈東西走向長達120公尺以上之不規則狹長土地，依其走向描述，分為西段、中段、東段。西段長約70公尺，雜草叢生，北鄰他人所有大片魚塭，因此之故，1276地號部分土地已供該魚塭之黑色網布覆蓋，而其南邊則沿著998地號之農田排水溝渠與系爭原告朱少山承租之984地號及他人之985地號(均水田)相鄰，參加人雖於其上種植7株龍眼小苗，惟其中1株靠近產業道路之龍眼小苗已枯萎，至其最西端之已成樹之芒果樹則非參加人種植，故此芒果樹即與參加人有無耕作之事實無關。又1276地號中段，位在寬4.6公尺之柏油路面之北端部分，已結合為供公眾通行之產業道路一部分；再往東走，則為1276地號之東段，長約50公尺，北鄰1295-2地號魚塭，亦因緊鄰魚塭之故，此部分1276地號土地幾乎全遭該魚塭使用之黑色網布覆蓋，而其南邊則沿著1284地號農田排水溝渠與他人所有之983地號水田相鄰，參加人雖於此1276地號東段土地上種植龍眼小苗，惟僅3株，至於靠近中段產業道路路邊雖有1棵芒果樹，但全樹幾遭藤蔓攀爬覆蓋，參加人主張為其種植，原告則主張是自然產出等情，有本院105年3月25日勘驗筆錄、現場照片、臺南市麻豆地政事務所105年6月2日所測量字第1050060145號函檢附土地複丈成果圖及地籍圖附卷（本院卷一第355-387、471-473、63頁）為憑。綜上勘驗結果可知，1276地號土地乃沿著農田排水溝旁之總長約120公尺之細長歪曲土地，其現況功能顯係作為兩側水田及魚塭之區隔，並為蓄水、分界之憑藉，及平時供相鄰之農、漁民及路人通行之用。再比對被告104年3月27日及本院105年3月25日現場勘驗拍攝照片，於104年3月27日時，1276地號土地上僅見雜草叢生，益徵其無作為農作物栽培利用之事實(本院卷一第159頁），佐以參加人於本院準備程序中陳稱：「（問：參加人在1276地號有無從事耕作？）我在105年1月有種果樹。」「（問：參加人於105年1月以前，於1276地號有無從事耕作？）沒有，但這是我個人的權利。」（本院卷一第204-205頁），顯見參加人於本件申請收回系爭土地自耕時（104年1月5日），尚未以1276地號土地從事家庭農場經營使用。又參加人雖於105年間於長達120公尺之1276地號土地上種植10株龍眼小苗，另東段靠近中間產業道路部分另有1棵參加人主張為其所種植長成數年之芒果樹，惟上開龍眼小苗於勘驗時1株已枯萎，芒果樹全樹幾遭藤蔓入侵攀附(本院卷一第385、383、381頁)，足見久未有人管理，而是放任自然生長甚明。倘參加人確有於1276地號土地種植農作物，進而為擴大其農場經營之舉，自無放任其自耕地上果樹枯萎或任由芒果樹遭藤蔓嚴重攀附影響果樹生長等情形發生。從而，申請人申請收回系爭土地時，1276地號土地僅是名義上之農牧用地，惟其實際狀況，則為供區隔、蓄水等如同田埂功能之用地而已，其並無農耕之事實，洵堪認定。是被告僅以1276地號土地為參加人所有之農牧用地，且距離系爭土地15公里以內，並據出租人提出自任耕作切結書等情，而不問其有無家庭農場經營之實，即准參加人以1276地號土地為自耕基準地，得用以收回系爭土地，即有未依職權調查事實之違法，亦與減租條例第19條第2項規定就農地為整體經營之立法意旨有違。參加人主張1276地號土地為其自耕地，主張擴大家庭農場經營規模為由，申請收回出租之系爭土地，即無可採。被告主張現行法令及工作手冊並未要求被告就出租人申請收回之自耕地進行個案實地查核，亦未規範出租人以擴大家庭農場經營規模為由而申請收回出租耕地，其所提供之自耕地必須已有農業耕作之事實云云，委不足採，被告依此認定參加人符合減租條例第19條第2項規定要件，即有違誤。
(五)又本件係因參加人並無於1276地號土地從事耕作之事實而經本院認其不符減租條例第19條第2項規定收回之要件，並非以參加人未依農場登記規則取得農場設置否定其收回之申請，故參加人援引本院100年度訴更一字第29號判決、最高行政法院101年度裁字第55號裁定主張擴大家庭農場經營規模收回耕地者，並未限制出租人應依農場登記規則規定取得農場設置云云，即屬誤解，而非可採。至於被告及參加人分別提出本院99年度訴字第174號有關出租人自任耕作不以人力親自耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之闡述，及最高行政法院100年度判字第1663號判決、101年度裁字第955號裁定有關自任耕作係指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，故得以切結書為證等裁判意旨，暨臺中高等行政法院104年度訴字第461號、臺北高等行政法院105年度訴字第2號、本院101年度訴字第347號、100年度訴更一字第29號判決、最高行政法院101年度裁字第55號裁定有關出租人毋需提出擴大家庭農場經營計畫書等見解，亦與本件認定參加人不符減租條例第19條第2項規定之事實無涉，自無從作為有利參加人之認定。
(六)從而，本件參加人申請收回系爭土地自行耕作，既不符減租條例第19條第2項「擴大家庭農場經營規模」之要件，被告准參加人收回，於法不合。又耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約，為減租條例第20條所明定。本件參加人既未符收回自耕之要件，則原告主張應准其續租，即可採取。
七、綜上所述，本件參加人依減租條例第19條第2項規定，以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地自耕，經被告審查認與減租條例第19條第2項規定要件相符，而以原處分准由參加人收回系爭土地自耕，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，並求為判決：㈠被告對於原告朱少山就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分；㈡被告對於原告朱鴻鈞就坐落臺南市○○區○○段○○○○○○○○○○號土地（租約字號：下下字第17-1號）承租之申請案件，應作成准予續訂耕地三七五租約之行政處分，均有理由，應予准許。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第200條第3款，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 7 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 7 日
書記官 蔡 玫 芳