高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第22號上 訴 人 台灣中油股份有限公司煉製事業部大林煉油廠代 表 人 沈天河訴訟代理人 張坤明 律師
葉孝慈 律師被上訴人 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕訴訟代理人 何國正
李俊儒上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對中華民國105年3月1日臺灣高雄地方法院104年度簡更（一）字第8號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺灣高雄地方法院行政訴訟庭。
理 由
一、上訴人於高雄市○○區○○○路○○號（下稱系爭廠區）從事油氣純化程序（製程編號：M19，下稱M19製程，訴願決定及原判決均誤繕為M33製程），被上訴人於民國102年11月11日接獲民眾陳情通報，上訴人系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日14時50分派員前往稽查，於上訴人系爭廠區外發現所屬廢氣燃燒塔（設備編號：A023，下稱系爭廢氣燃燒塔）發生燃燒塔使用事件，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染之情事。嗣進入廠區內查察，獲悉係上訴人重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將M19製程內油管沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，被上訴人遂於同年11月27日依法舉發，並給予上訴人陳述意見之機會，經被上訴人審酌事實證據及陳述意見後，核認上訴人係1年內第2次違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則（下稱裁罰準則）第3條及環境教育法第23條第2款之規定，以102年12月7日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）20萬元罰鍰及環境講習2小時之處分（下稱原處分）。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，前經原審法院103年度簡字第70號行政訴訟判決駁回其訴，上訴人不服，提起上訴，經本院以104年度簡上字第48號判決將原判決廢棄，發回原審法院行政訴訟庭更為審理，復經原審法院以104年度簡更（一）字第8號行政訴訟判決（下稱原判決）駁回其訴，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）按所謂廢氣燃燒塔使用事件，係指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形。揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（下稱揮發性有機物排放標準）第2條第59款定有明文。上訴人於102年11月11日14時50分使用系爭廢氣燃燒塔，係屬製程開車之行為，且燃燒廢氣總流量亦未達揮發性有機物排放標準第2條第59款所定之標準，並非廢氣燃燒塔使用事件，然被上訴人卻於102年12月7日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書上「違反事實」欄內，記載上訴人於上開時點之違規事實係因「於廠區外○○○區○○路中鋼公司南門對面）發現貴公司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等語，足徵原處分就上訴人違規內容之事實認定顯有錯誤，則被上訴人裁處所根據之事實既與事實真象不符，而有認定事實錯誤之情形，構成得撤銷之事由。
（二）行政院環境保護署（下稱環保署）於103年3月26日覆上訴人之郵件內容載明：「……三、所詢廢氣燃燒塔排氣不透光率適用法規疑義一節，依前揭規定，倘廢氣燃燒塔經塔頂火焰燃燒所排放之廢氣，符合固定污染源排放標準之排放管道不透光率排放標準之規定，並不宜以違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定告發處分。」等語，又環保署於103年7月30日環署空字第1030058182號函釋亦謂：
「……廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，主管機關核發許可證之廢氣流向與現場有不符之情形一節，……倘貴局核發之固定污染源操作許可已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制」等語，可見關於廢氣燃燒塔是否屬於排放管道，端視主管機關所核發之固定污染源操作許可證是否已核定廢氣燃燒塔為排放管道，且倘若廢氣燃燒塔確屬排放管道，則不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定。上訴人M19製程為油氣純化程序，系爭廢氣燃燒塔編號為P111，而編號為P者，即為排放管道，依上開環保署回函及函釋內容所示，本件即不能援用空氣污染防制法第31條第1項之規定加以管制，而應依固定污染源空氣污染物排放標準（下稱固定污染源排放標準）附表一加以管制，乃被上訴人未查，逕以空氣污染防制法第31條第1項第1款為裁罰依據，顯然悖於法律規定，於法顯有未合，至為灼燃。
（三）有關廢氣燃燒塔所排放之廢氣是否合乎規定，應依固定源排放標準作為判斷基準，而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20%，停止、開始運轉時可到不透光率40%，但1小時內超過不透光率20%之累積時間不得超過3分鐘。然被上訴人派員於102年11月11日14時50分針對系爭廢氣燃燒塔排放粒狀污染物所為之稽查，完全未依固定污染源排放標準附表一所定之方式量測，以判定是否違規，更欠缺客觀科學之依據或時間累積數據，僅憑瞬間之相片或影片作為其裁罰之依據，即率爾對上訴人課以處分，顯已違法。
（四）上訴人於98年間亦有由廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，前經被上訴人以違反空氣污染防制法第20條、第56條之規定予以裁處，被上訴人於本件同類型之空氣污染行為卻援引不同法條裁處，已違反行政自我拘束原則。
（五）上訴人所屬系爭廢氣燃燒塔（排放管道編號：P111）既為污染防治設備，亦為排放管道，無適用空氣污染防制法第31條第1項之餘地：
1、參諸揮發性有機物排放標準第4條第1項、第2條第9款規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇開車等情況，例外得使用廢氣燃燒塔；亦即遇開車情況下，得使用高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔排放廢氣，則地面廢氣燃燒塔亦為法定排放管道，應無可議。又空氣污染防制法施行細則第28條所稱依規定得免設置採樣設施者，係以環保署98年1月5日發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」為據，依該採樣設施規範第8條規定：污染源倘因故未能依本規範設置採樣設施時，應參考中央主管機關公告之相關空氣污染物標準檢測方法規定，並提書面資料說明，經主管機關認可；退步言之，上揭採樣設施規範雖未明定廢氣燃燒塔可免設置採樣設施，然空氣污染防制法第31條第2項所定排放管道免設置採樣設施，並非僅有「依規定得免設採樣設施」而已，尚有：其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可，亦屬合法之排放管道，此參空氣污染防制法施行細則第28條第1項第1款後段自明。
2、一般排放管道依上開採樣設施規範，固只要符合8D、2D（D指直徑）或是經過主管機關許可只要符合1.5GM，即可以
1.5D及0.5D位置設立採樣口；而廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，且因廢氣燃燒塔內部的污染物型態跟燃燒後之型態已不一樣，在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，此業經原告陳明在卷。則依上所述，縱不認系爭廢氣燃燒塔符合檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第8條規定免設置採樣設施之情形，惟亦應依其事實上無法在頂（末）端設置採樣設施，肯認其係經被上訴人核可符合空氣污染防制法施行細則第28條第1項第1款後段規定之合法排放管道。
3、被上訴人核發予上訴人之高市環局空操許證字第E0121-00號高雄市固定污染源許可證（下稱系爭許可證），關於許可固定污染源即其他石油製品製造程序（油氣純化程序，M19）之排放管道口徑及排放口位置規定，業將廢氣燃燒塔列為P111編號，且其他條件限制欄載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣口」。又此列有P111之編號排放口，乃符合環保署核定編制許可證之系統設定制式程序，為E（污染源)-A（防制設備)-P（排放管道）之設計。是以，編號P111排放口既經系爭許可證所核可，要屬合法之排放管道無疑，被上訴人無再飾詞否定之餘地，否則顯與誠信原則相悖。
4、按空氣污染防制法第31條第1項規定之空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為，為同條第2項所明定，且環保署103年7月30日環署空字第1030058182號亦函釋甚明，是以，空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項之規定，固以「未經排放管道排放之空氣染染行為」為裁罰之要件，然系爭廢氣燃燒塔既為合法之排放管道，故縱認本件為空氣污染行為，惟係由合法之排放管道排放，核與上揭「未經排放管道排放」之法定要件不符，自不得援引上揭規定作為裁罰依據，遽被上訴人竟適用上揭規定裁罰，其適用法規實有違誤。
（六）固定污染源排放標準第2條規定，本標準適用於新設立或變更、或既存之固定污染源（分別簡稱為新污染源、既存污染源）；其標準如附表一、附表二。但特定業別、區域或設施另訂有排放標準者，應優先適用該標準。又揮發性有機物排放標準亦係根據空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定授權訂定，核屬上開固定污染源排放標準第2條但書所稱之另訂有排放標準之情形，則本件應優先適用揮發性有機物排放標準之規定，尚無適用固定污染源排放標準之規定，至為顯然。被上訴人核發之系爭許可證記載內容，既列有排放管道、編號P111排放口，並註記排放標準：「須符合揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」等語，則系爭廢氣燃燒塔之操作，應逕優先適用揮發性有機物排放標準之規定，應無可議；且上訴人啟爐行為係屬揮發性有機物排放標準第4條所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，亦無可疑。從而，系爭廢氣燃燒塔既為被上訴人核可之排放管道，且本件啟爐行為，亦為揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之開車行為，自應逕認本件為法所核許之操作，並無探究是否該當空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項之餘地等語，並聲明求為判決原處分及訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）按空氣污染防制法第77條所稱設施故障，係指固定污染源相關設施之不可預見且無法避免之非經常性設備功能失效，且非屬故意或人為疏失或不當維修，如天災或無預警停電等外力因素所致，為同法施行細則第41條規定所揭明，另有環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。次按揮發性有機物排放標準第2條第59款有關「廢氣燃燒塔使用事件」定義所定「發生燃燒塔使用事件」一語，係被上訴人用以描述系爭事件之客觀狀態，與前揭「廢氣燃燒塔使用事件」之定義無涉，再者，揮發性有機物排放標準係依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定之授權所訂定，倘違反揮發性有機物排放標準者，應依同法第56條規定處罰，核與本件被上訴人係以上訴人違反同法第31條第1項第1款規定，並依同法第60條規定裁處無涉。本件違規事實之發生，係因上訴人重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將油管內沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，有公害案件稽查記錄工作單影本附卷可稽，且經上訴人員工簽名確認，顯見本件違規事實之發生係因人為操作不當，非屬空氣污染防制法第77條規定所指不可預見且無法避免之設備故障所致。
（二）本件依被上訴人核發之系爭許可證所載內容，其排放管道雖列有編號P111之排放口，惟該排放口不需設置採樣口，該編號係為符合環保署固定污染源管理資訊系統設計之需求所編列之代號，實際上並不存在此一排放口，其製程廢氣處理係經由系爭廢氣燃燒塔燃燒處理後直接排放大氣中，屬空氣污染防制法施行細則第28條第2項所規定未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放之情形，為空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道排放之空氣污染行為。又系爭廢氣燃燒塔亦經載明為「污染防制設備」而非「排放管道」。故系爭廢氣燃燒塔非屬系爭許可證所許可之排放管道，本件屬空氣污染防制法第31條及空氣污染行為管制執行準則之適用範圍，核無疑義，自不受排放固定污染源排放標準附表一檢測方法之限制。
（三）上訴人自98年間起迄今有多次利用廢氣燃燒塔排放空氣污染物污染空氣而遭裁罰之紀錄，其中98年至100年間雖經被上訴人依空氣污染防制法第20條第1項、第56條予以裁罰之紀錄，但自100年起，即由被上訴人多次依空氣污染防制法第31條第1項、第60條之規定裁處，此為上訴人所知悉，更何況正確適用法律為被上訴人職責，被上訴人所為並未違反行政自我拘束原則。
（四）因上訴人於本事件發生前1年內已有1次之違規行為（即102年11月1日16時20分，M21製程內廢氣瞬間導入廢氣燃燒塔，因燃燒不完全產生黑煙（粒狀物），經被上訴人於102年11月25日以高市環局空處字第00-000-000000號裁處書，依違反空氣污染防制法第31條第1項之規定、以同法第60條第1項、裁罰準則第3條、環境教育法第23條第2款之規定，裁處20萬元、環境講習2小時之處分），本次為第2次違反同法令之行為，被上訴人依空氣污染防制法第60條第1項、裁罰準則第3條規定裁處上訴人20萬元罰鍰，再依環境教育法第23條第2款處環境教育講習2小時之處分，用促其踐行改善之義務，亦屬允當，並無違誤等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：
（一）上訴人於系爭廠區進行重油媒裂工場（RFCC）啟爐作業，因水封油氣逸散，以致油管內沈積之油氣排放至地面燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染等情，經民眾舉報，被上訴人稽查人員到場依空氣污染行為管制執行準則之規定作成稽查紀錄單，並由上訴人員工簽名確認無誤，堪信屬實。被上訴人於102年11月27日以高市環局稽字第10242672500號函予以舉發，並依違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，及以本次違規行為係上訴人1年內第2次違反相同規定應予加重處罰為由（按上訴人於102年之第1次違規），依同法第60條第1項及裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處上訴人罰鍰20萬元及環境講習2小時，經核與卷證資料相符，且為上訴人所不爭執，自堪採認。
（二）本件裁處書「違反事實」欄內關於「於廠區外……發現貴公司所屬地面廢氣燃燒塔發生燃燒塔使用事件，產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中」等文字之記載，雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞，且揮發性有機物排放標準第2條第59款之規定固定義「廢氣燃燒塔使用事件」，係指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形而言，但上開規定並不能導出凡使用廢氣燃燒塔排放氣體者，即屬該法條所稱之「廢氣燃燒塔使用事件」。故被上訴人於裁處書上雖使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞，惟揆其文義，應僅係被告用以描述本事件使用廢氣燃燒塔之客觀狀態，即係被上訴人客觀描述上訴人於102年11月11日使用編號A023號之第五廢氣燃燒塔排放廢氣之行為，邏輯上尚不得逕認為被上訴人係舉發上訴人於本件之行為，係符合揮發性有機物排放標準第2條第59款所稱之「廢氣燃燒塔使用事件」。
（三）揆諸空氣污染防制法第31條之規定係屬「行為罰」，即在各級防制區及總量管制區內，不得有從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物之行為。且所謂「不可預見」係指無從預見且無法避免之設備功能失效，且應為非經常性之設備功能失效，亦非故意或人為疏失或不當維修所造成，如天災或無預警停電等外力因素等是，此亦為空氣污染防制法第77條、同法施行細則第41條之規定所明示，並有環保署95年6月30日環署空字第0950048357號函釋意旨足資參照。經查，廢氣燃燒塔之使用為因應工安緊急狀況，其原始設計已納入工安事件需大量排放製程氣體之安全需求，上訴人於系爭廠區從事輕油裂解程序之煉製行為，而本件違規事實之發生，係因上訴人重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將油管內沈積之油氣排放至系爭廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，如上所述，並有公害案件稽查記錄工作單影本附於原處分卷可稽，且經上訴人員工簽名確認，顯見本件違規事實之發生係因上訴人員工之人為操作不當，非屬如天災或無預警停電等外力因素所造成，即不符合空氣污染防制法第77條所指不可預見且無法避免之設備故障所致，自不能據為免罰之論據。
（四）廢氣燃燒塔除具有污染防制設備之功能外，是否亦得兼具「排放管道」之性質：
1、空氣污染防制法關於空氣污染之管制，分為「行為管制」與「標準管制」，前者如同法第31條第1項之管制，後者如同法第20條所謂之排放標準之管制。而排放標準之管制，一為排放管道之管制，一為周界之管制。關於排放管道之管制，應依固定污染源排放標準作為判斷基準，而稽之固定污染源排放標準附表一之規定，固定污染源空氣污染物如為粒狀污染物，其排放標準依目測判煙規定不得超過不透光率20%，停止、開始運轉時可到不透光率40%，但1小時內超過不透光率20%之累積時間不得超過3分鐘，然依本件上訴人違規之情節觀之，其使用系爭廢氣燃燒塔進行排放氣體之時間，可能只有短短數分鐘到十餘分鐘，被上訴人若經通報到達現場檢測時，可能已無相當之時間依上開固定污染源排放標準附表一之標準程序進行檢測。
2、又參諸空氣污染防制法施行細則第28條規定可知「排放管道」之定義，須符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，足徵並非謂將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。又上揭空氣污染防制法施行細則第28條規定所稱「依規定得免設置採樣設施者」，係指須依環保署於98年1月5日所發布之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」，而得予免設置採樣設施之情況。查系爭廢氣燃燒塔未設採樣口之情形，並非因高度上無法設置採樣口，蓋一般排放管道依前開採樣設施規範，只要符合8D、2D（D指直徑）；或是經主管機關許可而符合1.5GM，即可以1.5D及0.5D位置設立採樣口，然廢氣燃燒塔處理點係在頂（末）端，因廢氣燃燒塔內部之污染物型態與燃燒後之型態已不一樣，故在前端即底部設置採樣設施即屬無意義之事等情，業據被上訴人陳述甚詳，核與前揭空氣污染防制法施行細則第28條之規定相符；且與廢氣燃燒塔實際構造及燃燒功用一致，堪予採信。顯見廢氣燃燒塔因非空氣污染防制法施行細則第28條所稱之「排放管道」，故與排放管道相關之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範」並未規定廢氣燃燒塔可免設採樣口，即此之故，且被上訴人亦未核准於系爭廢氣燃燒塔可免設採樣口。
3、又依揮發性有機物排放標準第4條規定可知，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，則得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。準此，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，雖可兼具「緊急排放口」之性質，惟此仍非屬空氣污染防制法施行細則第28條所規定之「排放管道」。次查，本件M19製程之系爭廢氣燃燒塔（P111）係屬揮發性有機物排放標準第2條第9款規定之高架燃燒塔及第5款規定之污染防制設備等情，此為兩造所不爭執。經揆諸M19製程之系爭許可證，關於許可固定污染源即其他石油製品製造程序（油氣純化程序，M19）之排放管道口徑及排放口位置規定，雖將廢氣燃燒塔列為P111編號，但其他條件限制一欄則載明：「1.不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣口」（參原處分卷第116頁），核與前揭空氣污染防制法施行細則第28條之規定不符，已如前述。且本件P111編號之廢氣燃燒塔，實係空氣污染物防制設備，編號為A023，系爭許可證上並載有其操作條件，而系爭A203廢氣燃燒塔於系爭許可證載明為「污染防制設備」，並對應編號P111排放口；另系爭許可證第19頁有關排放管道口徑及排放口位置規定，另列有編號P016排放口，對照同頁所載明之P016排放口，其上記載「採樣設施符合1.5D/0.5D規範；採樣孔4個；距上游擾流區域……」等條件限制，足徵系爭A203廢氣燃燒塔雖可兼具「緊急排放」之性質，惟該緊急排放口並未設置採樣設施，且未報經被上訴人核定免設置，亦非屬依規定得免設置採樣設施之情形，自非空氣污染防制法施行細則第28條第1項所稱之「排放管道」自明。且廢氣燃燒塔因設備有「緊急排放」廢氣之情形時，該廢氣燃燒塔之防制功能啟用，是為防制設備（A023），防制（燃燒）後廢氣即逕排大氣，是為「排放口」（即P111）。又遍查系爭許可證之內容，亦無可將系爭A023高架燃燒塔（編號P111排放口）定性為經核可之「排放管道」之規範。從而，使用系爭A023高架燃燒塔燃燒排放廢氣之行為，為自「排放口」（P111）排放之空氣污染行為，而非自「排放管道」排放。
則上訴人廠區之系爭A023廢氣燃燒塔排放大量明顯之粒狀污染物（黑煙）之行為，自屬未經排放管道排放之空氣污染行為無疑。本件係屬空氣污染防制法第31條及依同法條第3項所定執行準則之適用範圍，核無疑義，故上訴人於本件之違規行為，自應由稽查人員依空氣污染防制法施行細則第33條之規定，以目視是否產生黑煙之方式稽查。
（五）依環保署103年7月30日環署空字第1030058182號之函釋內容，雖係認可各地方主管機關可自行核定是否將業者之廢氣燃燒塔編列為排放管道，然鑑於石化業者常以新製程共用其他製程已先行設立之廢氣燃燒塔，因後者非因應新製程所量身訂製，導致常以緊急公安事件為由，由廢氣燃燒塔排放黑煙之情況甚為普遍，而固定污染源排放標準附表一所定之目測法囿於排放時間因素，較無法達有效之稽查，以及考量為達空氣污染防制法第31條、施行細則第28條及33條之規範目的（即禁止污染空氣），則被上訴人辯稱未將系爭廢氣燃燒塔核定為排放管道，合乎前揭法律規定及立法目的，值堪採信。至於上訴人另提出環保署於103年3月26日回覆之函文，敘明廢氣燃燒塔排放之廢氣不宜以空氣污染防制法第31條第1項規定告發處分等情，純係行政機關之個案見解，並無拘束本院之效力，併此敘明。
（六）上訴人之啟爐行為雖屬揮發性有機物排放標準第4條第1項所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，但因廢氣燃燒塔非屬「排放管道」，仍有空氣污染防制法第31條、同法施行細則第28條、第33條規定之適用，而非屬應適用空氣污染防制法第20條、揮發性有機物排放標準及固定污染源排放標準予以檢測是否有污染空氣行為之範圍。又按行政自我拘束原則，源於憲法之「平等原則」，乃要求行政機關對於事物本質上相同之事件作相同處理，即要求相同之事物為相同之處理（但二事務是否相同，係由法規範之觀點決定之），此「禁止差別待遇原則」遂形成行政自我拘束，是以行政機關作成行政處分時，對於相同或具同一性之事件，為保障人民之正當信賴，並維持法秩序之安定，應受合法行政先例或行政慣例之拘束，如無實質正當理由，即應為相同之處理，此即所謂行政自我拘束原則。上訴人自98年6月22日起，迄本件被裁罰時止，因使用廢氣燃燒塔而污染空氣遭被上訴人裁罰之事件不下9件，其中98年至100年4月期間，遭被上訴人以違反空氣污染防制法第20條第1項、第56條裁處者有3件；之後以同法第31條第1項、第60條裁處者共有5件，而上訴人於本件違規行為日期為102年11月11日，足認本件上訴人行為時，被上訴人裁處之法規依據已變更為空氣污染防制法第31條第1項、第60條第1項，且此項變更適用法條，係屬適用正確之法律規範，如上述本院之認定。故被上訴人於本件以空氣污染防制法第31條第1項第1款、第60條第1項規定裁處原告，並未違反行政自我拘束原則。綜上，上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實，事證明確，則被上訴人依同法第60條第1項及裁罰準則第3條規定，以原處分裁處上訴人20萬元之罰鍰，再依環境教育法第23條第2款規定，處以環境教育講習2小時之處分，核無違誤等語，駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：
（一）揮發性有機物排放標準第2條第59款規定將所有廢氣燃燒塔區分為石油煉製製程或輕油裂解製程，以及其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔，依文義解釋，顯見凡使用廢氣燃燒塔排放氣體者，其廢氣總流量大於該條規定者均屬廢氣燃燒塔使用事件，反之，若廢氣總流量未達該條規定，即非屬廢氣燃燒塔使用事件。原判決謂「但上開規定並不能導出凡使用廢氣燃燒塔排放氣體者，即屬該法條所稱之『廢氣燃燒塔使用事件』」等語，益證並非使用廢氣燃燒塔排放氣體即可稱之為「廢氣燃燒塔使用事件」，尚需符合該條規定之總流量始屬廢氣燃燒塔使用事件。既然原判決業已認定本件非屬上開規定所指「廢氣燃燒塔使用事件」，則原處分即有違誤，原判決遽認被上訴人使用「廢氣燃燒塔使用事件」一詞僅係客觀描述排放廢氣之行為，尚不得逕認被上訴人係舉發上訴人於本件之行為，係符合排放標準第2條第59款之「廢氣燃燒塔使用事件」云云，卻未敘明何以「廢氣燃燒塔使用事件」僅係客觀描述而無關上開法規規定？又何以既有明文規定「廢氣燃燒塔使用事件」之定義，卻在原處分可例外解釋為不符揮發性有機物排放標準第2條第59款之「廢氣燃燒塔使用事件」？原判決理由有當然違背法令之違誤，亦有判決不備理由之違法。
（二）依揮發性有機物排放標準第4條規定可知，公私場所正常操作下排放之廢氣，固不得使用廢氣燃燒塔處理，惟遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，則得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。準此，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，應可兼具污染防制設備及排放管道之性質，環保署103年7月30日環署空字第1030058182號函文亦同此見解。又揆之揮發性有機物排放標準第4條規定，廢氣燃燒塔具有排放管道之性質，非限於「緊急排放」之情形，原判決逾越法規之文義解釋，又未敘明據以限縮解釋之理由，有判決不備理由之違誤。
（三）原判決既認上訴人啟爐行為屬揮發性有機物排放標準第4條所稱之開車行為，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣，亦即上訴人使用兼具有污染防制設備及排放管道性質之廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。上訴人既已符合揮發性有機物排放標準第4條之規定而合法排放廢氣，則原判決應敘明揮發性有機物排放標準第4條及空氣污染防制法施行細則第28條法法律適用之關係為何？又為何揮發性有機物排放標準第4條無排除控氣污染防制法第31條、同法施行細則第28條、第33條規定之適用？原判決顯有判決不備理由之違法。
（四）又揮發性有機物排放標準第4條所規定「排放之廢氣」、「排放」、「排放濃度」、「排放速度」、「排放量」等，應認揮發性有機物排放標準為廢氣燃燒塔之特別規定，應優先於施行細則而適用，原判決竟認本件仍有空氣污染防制法第31條、同法施行細則第28、33條之適用，顯有適用法令不當之違誤等語。
六、本院查：
（一）按空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第20條第1項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第31條第1項第1款、第2項、第3項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：一、從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物。……。（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。（第3項）第1項行為管制之執行準則，由中央主管機關定之。」第32條規定：「（第1項）公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。（第2項）前項情形，主管機關除命其採取必要措施外，並得命其停止該固定污染源之操作。」第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項、……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」第75條規定：「（第1項）依本法處罰鍰者，其額度應依污染程度、特性及危害程度裁處。（第2項）前項裁罰準則，由中央主管機關定之」第77條規定：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」次按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之ㄧ者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：
……。二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」
（二）又按空氣污染防制法施行細則第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：
一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」第41條規定：「本法第77條所稱故障，指固定污染源之相關設施不可預見且無法避免之功能失效。但因設計不當或操作、維護不良者，不適用之。」再按揮發性有機物排放標準第1條規定：「本標準依空氣污染防制法第20條第2項、第22條及第23條規定訂定之。」第2條第4款、第5款、第9款、第58款、第59款規定：「本標準專有名詞及符號定義如下：……四、密閉集氣系統：指可將設備或製程設備元件排出或逸散出之揮發性有機物，捕集並輸至污染防制設備，使傳送之氣體不直接與大氣接觸之系統。該系統包括集氣設備、管線及連接裝置。五、污染防制設備：指處理廢氣之熱焚化爐、觸媒焚化爐、鍋爐或加熱爐等密閉式焚化設施、冷凝器、吸附裝置、吸收塔、因應緊急狀況使用之廢氣燃燒塔或其他經主管機關認定者。……九、廢氣燃燒塔：指開放式燃燒裝置，該裝置包括具支撐結構之塔身、燃燒嘴、母火裝置、空氣或蒸氣輔助系統、滅燄器、水封槽、氣液分離設備、集氣管、點火裝置及其他附屬設施。可分為高架廢氣燃燒塔及地面廢氣燃燒塔。……。五十八、緊急狀況：因突發事故、無法預期且不可抗力之事件，導致公私場所產生安全危害之虞，需立即採取緊急處理行動，以回復正常安全操作之狀況。五十九、廢氣燃燒塔使用事件：指公私場所具石油煉製製程或輕油裂解製程者，所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於3萬立方公尺；其餘公私場所之所有廢氣燃燒塔每日處理廢氣總流量大於1萬5千立方公尺之情形。……。」第4條規定：「公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。前項必要性操作包含下列情形之一：一、燃料氣系統壓力暫時性超出安全設定範圍。二、因釋壓閥故障造成洩漏。三、因廢氣熱值不足，補充之氫氣、天然氣或液化石油氣產生之排放。四、設備元件間歇性少量排放。五、因反應器、蒸餾塔或製程設施操作壓力高於釋壓裝置設定壓力，或操作溫度高於最大設定溫度之情形。六、觸媒或吸附劑之再生或活化，且經冷凝循環回收或煅燒處理後之排放。七、其他因安全考量之排放。」第9條規定：「（第1項）公私場所發生廢氣燃燒塔使用事件時，應於1小時內通報地方主管機關，並於3日內上傳至網站或以其他方式，公開說明事件發生之原因及防止未來同類事件再發生之方法。未裝設廢氣成分及濃度監測設施者，應於30分鐘內完成廢氣採樣，並進行揮發性有機物成分、濃度及總淨熱值分析，石油煉製製程者應增加總硫濃度之分析，並應依中央主管機關所定之格式，於15日內提報廢氣燃燒塔使用事件報告書至地方主管機關。（第2項）前項事件報告書之內容應包括下列事項：一、造成廢氣燃燒塔使用事件之污染源名稱及位置。二、發生原因及符合廢氣燃燒塔使用計畫書之說明。三、揮發性有機物成分、濃度、總淨熱值及總硫濃度分析結果。四、事件期間所採取廢氣減量措施及估計空氣污染物排放量。五、防止未來同類事件再發生之方法。六、其他主管機關規定之項目。」復按空氣污染行為管制執行準則第1條規定：「本準則依空氣污染防制法（以下簡稱本法）第31條第3項規定訂定之。」第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第4條第1款規定：「主管機關執行空氣污染行為管制時，應符合下列規定：一、判定粒狀污染物逸散行為時，應以目視確認明顯可見粒狀污染物排放，倘其逸散之廢氣含有水蒸氣，應於稽查紀錄中敘明執行判定時排除水蒸氣干擾之情形。」
（三）綜觀前揭法規命令可知，空氣污染防制法對於公私場所排放空氣污染物之管制方式，係區分不同之空氣污染行為態樣，斟酌經濟發展與環境保護之需求，而施以不同強度之管制手段，此觀公私場所固定污染源排放空氣污染物逾法定排放標準之空氣污染行為者，應依空氣污染防制法第56條第1項規定處罰之；又在各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣，非經排放管道排放者，則應依空氣污染防制法第60條第1項規定處罰之即明。是以，立法機關就各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事燃燒操作，致產生明顯可見粒狀污染物散布於空氣之行為，既已作成立法裁量決定，明定上開情形如係經排放管道排放者，應於逾法定排放標準時，依據空氣污染防制法第56條第1項規定予以處罰；如係非經排放管道排放者，則不問其有無逾法定排放標準，均得依空氣污染防制法第60條第1項規定予以處罰。職是，執法機關於適用法律時，自應依空氣污染防制法所定之規範對象及管制要件以定其法律效果。衡諸空氣污染防制法第31條第1項第1款及第2項明文禁止之空氣污染行為，應具備（1）在各級防制區及總量管制區內、
（2）從事燃燒、融化、煉製、研磨、鑄造、輸送或其他操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣或他人財物、（3）未經排放管道排放等要件，始該當同法第60條第1項規定之處罰構成要件，否則即應依其他管制規定予以論斷。準此，對於公私場所排放空氣污染物之管制，自應依空氣污染防制法及相關子法之規定，審究判定其空氣污染行為之態樣而依法論處。
（四）其次，稽諸空氣污染防制法施行細則第28條規定可知，符合「依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可」或「依規定得免設置採樣設施者」之條件，而將廢氣導引至大氣排放者，即屬排放管道。揆之廢氣燃燒塔，具有將有機廢氣以連續方式注入煙道，並在煙道口燃燒形成火焰，之後再排放至大氣之功能，且依排放標準第4條第1項但書之規定，公私場所遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，得使用廢氣燃燒塔處理廢氣之排放。是以，廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，實可兼具污染防制設備及排放管道之功能，且此兩項功能並非互斥而不能併存。又參諸空氣污染防制法之中央主管機關環保署103年7月30日環署空字第1030058182號函釋意旨亦載明：「關於廢氣燃燒塔是否屬排放管道，應依空氣污染防制法第31條第2項及同法施行細則第28條規定判定，若固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則無法適用同法第31條第1項第1款之規定」，揆其理由略以：「……二、本署為加強管制公私場所及石化製程排放之空氣污染物，已依空氣污染防制法（以下簡稱空污法）授權，發布揮發性有機物空氣污染管制及排放標準（以下簡稱揮發性有機物排放標準），並於該標準第2章針對廢氣燃燒塔訂定各項管制規定，包括廢氣燃燒塔之母火不可熄滅、設計及操作條件應符合之規定、應裝設監測設施、應提報使用計畫書並依核定內容操作、使用事件日達30日者應提交減量計畫書、應提供24小時電話服務專線供民眾詢問使用事宜等多項規定。
同標準第4條規定，公私場所正常操作下排放之廢氣，不得使用廢氣燃燒塔處理。但遇緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作，不在此限。三、依空污法第23條規定，公私場所應有效收集各種空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施或監測設施之正常運作；其固定污染源之最大操作量，不得超過空氣污染防制設施之最大處理容量。該條文業已明定公私場所應有效收集、處理其產生之各類空氣污染物，除無法設置排放管道者，如逸散性固定污染源（如堆置場）等外，均應設置排放管道，以確保其所排放之空氣污染物，不致對污染源周遭環境產生直接影響。四、另依空氣污染防制法施行細則第28條規定，空污法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：（一）依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。（二）依規定得免設置採樣設施者。空污法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。及依檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第2點規定，排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。……核發之固定污染源操作許可證已核予廢氣燃燒塔為排放管道，則難以援用空污法31條第1項第1款之規定加以管制。」亦同認廢氣燃燒塔於符合法定條件之情形下，係兼具有污染防制設備及排放管道之功能及性質。
（五）經查，被上訴人係於102年11月11日接獲民眾陳情通報，上訴人系爭廠區有排放粒狀污染物（黑煙）情形，遂於同日14時50分派員前往稽查，於上訴人系爭廠區外發現系爭A023廢氣燃燒塔冒出濃煙，而產生明顯粒狀污染物（黑煙）散布於空氣中，造成空氣污染之情事。嗣進入廠區內查察，獲悉係上訴人重油媒裂工場（RFCC）進行啟爐作業，水封油氣逸散，將M19製程內油管沈積之油氣排放至系爭A023廢氣燃燒塔燃燒處理，因燃燒不完全而產生黑煙，散布於空氣中，經被上訴人審認上訴人係違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之事實明確，且係1年內第2次違章，爰依同法第60條第1項、裁罰準則第3條及環境教育法第23條第2款之規定，以原處分裁處上訴人20萬元罰鍰及環境講習2小時等情，為原審依調查證據結果所確認之事實，經核與卷證資料相符，自堪採認。
（六）次查，本件依據被上訴人核定之系爭許可證內容，其第3頁記載防制設備編號A023名稱為地面廢氣燃燒塔，排放口編號P111則不須設監測設施；第17頁空氣污染物之排放種類、年許可排放量及其推估依據、收集方式規定則謂：污染源編號E487（HC廢氣密封罐）、E467-E476（氫氣純化處理器）、E455（第一段脫氣槽）、E457（第二段脫氣槽）之污染物種類分為氮氧化物及揮發性有機物，收集方式為密閉收集，處理方式為A023地面廢氣燃燒塔，排放型態為編號P111，排放限制如屬氮氧化物，其排放標準為150P
PM、年許可排放量8.607公噸；如屬揮發性有機物，其排放標準需符合「揮發性有機物空氣污染管制及排放標準」、年許可排放量0.08公噸；第19頁排放管道口徑及排放口位置規定則標示：排放口編號P111之高度30.8公尺、口徑
8.5公尺、東向TM2座標183130、北向TM2座標0000000，至於其他條件限制為不需設置（廢氣燃燒塔出口）設置0個採樣孔等情，有系爭許可證附卷可證（見原處分卷第176至202頁），足認被上訴人核定之系爭許可證及操作許可條件，業已核可編號A023廢氣燃燒塔毋須設置採樣設施，且其確係污染源E487、E467-E476、E455、E457之排放管道，如其排放之污染物種類為揮發性有機物，只要符合揮發性有機物排放標準之操作要件，上訴人即得使用編號A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，而系爭許可證第19頁復明示編號P111為「排放管道」，是參諸前揭規定及說明，綜合觀察被上訴人核定之系爭許可證及操作許可條件，編號A023地面廢氣燃燒塔兼具有污染防制設備及排放管道（P111）之功能及性質，並無疑義。乃原判決遽認編號A023為高架廢氣燃燒塔，且其僅是「排放口」，非屬空氣污染防制法施行細則第28條所稱之排放管道，核其認事用法顯有違誤。
（七）再查，上訴人雖得使用編號A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，惟其排放前提要件，參諸前揭規定及系爭許可證記載內容，上訴人理應符合揮發性有機物排放標準第4條第1項但書及第2項規定之要件，方得將編號A023地面廢氣燃燒塔、編號P111排放口定性為經核可之排放管道，而非謂凡不問何種情形，只要使用編號A023地面廢氣燃燒塔燃燒排放廢氣之行為，皆可認定係自排放管道（P111）排放之行為，而符合空氣污染防制法之管制目的。因之，上訴人以編號A023地面廢氣燃燒塔排放空氣污染物之行為，是否構成違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，除須具備（1）在各級防制區及總量管制區內、（2）從事燃燒操作，致產生明顯之粒狀污染物，散布於空氣之要件外，尚須具備（3）其使用編號A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，並未符合緊急狀況、開車、停車、歲修或經地方主管機關核可之必要操作（即揮發性有機物排放標準第4條第2項規定情事）之情形之要件，始得據以認定上訴人之行為違反空氣污染防制法第31條第1項第1款之規定，進而方得依同法第60條第1項規定予以論處。惟查，原判決於判決理由內似肯認上訴人於102年11月11日就重油煤裂工場所施作之啟爐作業核屬揮發性有機物排放標準第4條第1項但書之開車行為（見原判決書第18頁，本院卷第34頁），然上訴人前揭行為是否已該當開車行為之必要操作，則未具原審調查並說明於判決理由，則上訴人使用編號A023地面廢氣燃燒塔處理廢氣之排放，是否符合揮發性有機物排放標準之必要操作使用情況，即屬事實不明，且此項事實關係攸關原處分適法性之審查，核與判決結論有所影響。則上訴論旨以前揭情詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由。又上訴人是否有違反空氣污染防制法第31條第1項第1款規定之行為，因其事證尚有未明，有由原審再為調查審認之必要，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中 華 民 國 105 年 6 月 13 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 張 季 芬法官 林 彥 君以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 6 月 13 日
書記官 謝 廉 縈