高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第31號上 訴 人 高雄市政府工務局代 表 人 趙建喬 局長訴訟代理人 毛宏義
簡慧貞余佩君被 上訴 人 鄭逸聰上列當事人間加給事件，上訴人不服臺灣高雄地方法院中華民國105年3月29日104年度簡字第101號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷復審決定及原處分向被上訴人追繳自民國100年7月1日起至民國100年10月17日止；及自民國100年12月2日起至民國102年7月31日止之專業加給差額部分，暨該部分之訴訟費用均廢棄。
廢棄部分被上訴人在第一審之訴駁回。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，原係上訴人一般行政職系專員，經上訴人於民國100年6月30日以高市工務人字第1000042325號令（下稱上訴人100年6月30日令）核定自100年7月1日調整歸系，原職改派法制職系，並經銓敘部於100年8月2日以部銓五字第1003424580號函（下稱銓敘部100年8月2日函）銓敘審查被上訴人職稱、職務、職系合格實授為專員、編號A150050、法制，暨審定其官職等為薦任第9職等，並指定被上訴人專責辦理法制業務，即依公務人員加給給與辦法第13條所定之「公務人員專業加給表(五)」【自100年7月1日起生效，下稱修正前專業加給表(五)，嗣行政院以102年7月26日院授人給字第1020043459號函修正「公務人員專業加給表(五)」，並自102年8月1日修正生效，下稱修正後專業加給表(五)】支給專業加給在案。嗣後上訴人審認被上訴人並不符合修正前專業加給表(五)所定法制專業加給支給要件，遂以103年12月1日高市工務人字第10339484300號函（下稱原處分），撤銷原發給被上訴人自100年7月1日起至102年7月31日止（下稱系爭期間）法制專業加給之處分，並請被上訴人返還所溢領專業加給表(一)與(五)之法制專業加給差額新臺幣（下同）206,068元。被上訴人不服，提起復審，遞遭公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）復審決定原處分關於向被上訴人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之法制專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。被上訴人不服上開復審決定關於駁回之部分（即自100年7月1日起至100年10月17日止，及自100年12月2日起至102年7月31日止），提起行政訴訟，經原審法院判決撤銷復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1日起至100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)被上訴人支領法制專業加給符合修正前專業加給表(五)規定，依其所定加給數額，支領法制專業加給之法定權利，於法自屬有據。(二)上訴人之原處分援引改制前行政院人事行政局（下稱人事行政局）84年9月5日局給字第24262號書函（下稱人事行政局84年9月5日函）及行政院人事行政總處（下稱人事總處）103年10月2日總處給字第1030048552號函（下稱人事總處103年10月2日函，與人事行政局84年9月5日函2書函，以下合稱系爭書函）有下列違憲違法之處：1、違反法律保留原則：系爭書函恣意限制適用加給表之「人數」，而對同職務、同性質、同工作內容之專業人員規定部分得支領專業加給，部分不得支領專業加給，則系爭書函限定各機關政府核定專責辦理法制業務之職務以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之因素，除牴觸憲法第23條法律保留原則外，亦不合公務人員加給給與辦法第13條規定，而依中央法規標準法第11條及行政程序法第158條規定，應為無效。2、違反再授權禁止原則：
系爭書函無任何法規命令授權依據，即對於經法律授權之法規命令（專業加給表）增加該專業加給表所無之限制，使行政函釋凌駕於法規之上，實不足採憑。另系爭書函內容係建議地方主管機關「本於權責」修訂其「組織規程及其編制表」之際，於該編制表內加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核等語，尚與修正前專業加給表(五)無涉，則上訴人逕以建議如何修訂機關組織編制之系爭書函作為原處分之依據，與法無據。3、違反法律明確性原則：系爭書函僅規範得請領專業加給之人員限於1人，則機關內倘依業務需要已合法置數名法制業務人員者，機關應如何決定何人得領取專業加給，其資格條件究以職等、年資抑或年齡為決定之標準方屬適當，系爭書函均未詳予規定，對機關而言，如何依系爭書函之規定就法制業務人員間抉擇何人得領取專業加給，即有未明，且該等法制業務人員亦難以明確知悉其自身是否得領取專業加給，顯已造成受規範者難以預見及理解之窘境，自屬違反法律明確性原則。又上訴人人事單位相關主管均為20年以上資深人事人員，該等人員對於自身職掌之人事法令理應熟知，惟渠等遲至102年3月6日後始知悉有此一規定（上訴人復審答辯書第8頁倒數第11行所載），一般非承辦人事管理人員更加難以預見及理解，顯已違法律明確性原則。4、違反平等原則：系爭書函造成未設法制專責單位之機關，如因法制業務量龐大，或機關之特性有法制人員數人以上需求時，其第2名實際上辦理法制業務之人員縱為合法有效之組織規程及其編制表上所列之法制人員，卻因機關適用系爭書函之結果，任意指定其中一人領取專業加給，造成法制業務人員間「一方地位較他方有利」之詭異結果，構成恣意之差別對待，即有違平等原則而應認其無效。5、有信賴保護原則之適用：(1)上訴人係法學士，自100年7月起派代上訴人法制職系專員，並奉核定依修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案，均堪認定已具備國家有意運作公權力所產生之決定、主動支付被上訴人法制加給之法的外觀存在，構成足令被上訴人信賴之法令基礎。(2)被上訴人因對前開信賴基礎之信任，同意由原本一般行政職系專員，轉任法制職系專員，期間除辦理上訴人會辦案件計達525件，尚有參加會議、提供同仁法律諮詢等業務，而對於上訴人匯入被上訴人薪資帳戶之法制加給一節不疑有他，而充做生活費開支使用，直至上訴人發函要求追繳被上訴人之法制加給後，即不再辦理絕大部分法制業務（僅承辦法制局公文），顯認被上訴人前開種種行為，係屬信賴表現行為。(3)又被上訴人係被動支領上訴人核發之法制加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使上訴人作出支付法制加給之行為。亦未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使上訴人依上開資料或陳述支付法制加給與被上訴人。又上訴人之人事室主管均為20年以上資深人事行政人員，當時亦不知被上訴人是否得支領法制加給，則如何期待自始未從事人事行政業務之被上訴人應當知悉，故被上訴人並非明知上訴人支付法制加給之行政處分係屬違法或因重大過失而不知。足見被上訴人之信賴值得保護。(4)而本件被上訴人對原處分信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式，因而支付相當勞務以領取對價之財產保護之信賴利益，顯然大於撤銷原處分所欲保護之國家預算之合法支配，以維護國家健全財政之公益：因為被上訴人執行上訴人法制職務，均係依從機關之派令所為。而被上訴人對於支領法制加給一事，並無可歸責之事由。至於不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦微乎其微，但相對於被上訴人之財產權影響卻很重大。況且，被上訴人已提供相當之勞務予國家，並非不勞而獲，國家亦自被上訴人之勞務給付獲有利益（上訴人維持正常依法行政運作功能）。(5)再者，縱使本件信賴授益處分之利益未顯然大於撤銷處分所欲保護之公益（假設語氣，被上訴人否認之），上訴人亦應依行政程序法第120條第1項規定給予被上訴人合理之補償方屬適法，上訴人及復審決定書卻規避不談，於法實有可議之處。職是，基於國家誠信形象無價，被上訴人信賴利益之保護應重於公益，故本件有信賴保護原則之適用。(三)上訴人抗辯依被上訴人承辦案件資料內容顯示，並非「專責」辦理法制業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規定不符乙節，實屬誤解法令：1、按修正前專業加給表(五)及人事總處103年10月2日函說明之內容，並未有各縣市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員須為「專責」辦理人員規定之明文，則被上訴人究竟違反何項法令規定而應予撤銷所支領之法制人員專業加給，原處分函未予敘明，欠缺法令依據而具有重大明顯之瑕疵，違反行政程序法第111條第7款規定而無效。
退萬步言，縱本件須為專責法制人員（假設語氣，被上訴人否認之），因當時被上訴人轉任法制人員時，任職於秘書室，原辦理之秘書室業務如動員、物力調查等業務因當時主管（秘書室主任）尋無適當人員辦理，故仍交由被上訴人辦理，依被上訴人職務說明書尚包括臨時交辦事項，且依公務員服務法第2條規定，被上訴人有服從長官之義務；然上訴人卻以此認為被上訴人辦理長官臨時交辦事項即逕予認定其非專責辦理法制業務，令人難以理解。況且，上訴人當時有2位法制人員，其中被上訴人辦理上訴人所屬養工處、企劃處、違章建築拆除大隊之法制業務；另1位法制人員辦理新工處、建管處及其他幕僚課室之法制業務，即上訴人之所有法制業務係「專責」由此2位法制人員辦理，並非法制人員應「專責」辦理法制業務，其他非法制業務則不許辦理，如有辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人員專業加給之資格，故上訴人實有誤解並有邏輯上謬誤，因而導引出錯誤結論，不足可採。2、又上訴人所援引之臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決，該判決事實為雲林縣政府行政處副處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案管理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督導」事項其中之一部；反觀被上訴人實際「辦理」法制業務，非法制業務僅為百分之十以下之長官交辦業務，自難比附援引。且依常理，倘非長官交辦，被上訴人並無主動要求辦理非法制業務之可能，而長官交辦之業務，被上訴人如推辭之，即有違反公務員服從之義務，故以此咎責被上訴人並不公平。又從事法制業務尚需辦理長官交辦查明業務上法令疑義、提供業務單位同仁之法令諮詢、參加各項會議提供法律意見等，故長官交辦業務量為全部業務量百分之十以下，並無疑義。3、另查，各直轄市、縣市政府法制局局長、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法制業務；較小型（人口較少）鄉鎮區公所之調解委員會秘書，因調解案件較少，幾乎都有兼辦理其他非法制業務，倘如上訴人主張，有辦理非法制業務之情形，即喪失支領法制人員專業加給之資格，顯與目前政府處理大量行政，靈活運用人力資源之事實不符，無異鼓勵自掃門前雪，處罰勇於任事之公務員，此一主張亦無法令依據佐證以實其說，更與目前許多有資格並實際支領法制人員專業加給之公務人員，仍有兼辦理其他非法制業務之實務情形自相矛盾，而無從解釋此一情形，因此足證上訴人主張實屬斷章取義，有所誤會。4、況且，保訓會復審決定肯認被上訴人自100年10月18日起至100年12月1日支領法制加給符合規定（被上訴人代理上訴人法制秘書期間，上訴人該期間僅有1名法制人員），但該期間被上訴人仍有辦理上級交辦之非法制業務，是以，保訓會無異認為法制人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給無涉。(四)系爭書函係屬「行政指導」抑或「行政規則」？1、經查，上訴人一再主張系爭書函為解釋性行政規則云云，然系爭書函如屬行政規則，對於全國人事單位自有拘束力，必須遵循辦理，但何以在修正前專業加給表(五)規定期間內，高雄市政府消防局、勞工局及上訴人均有2人支領法制加給？而我國人事單位係採「一條鞭」制度，上述機關均有人事單位，當受高雄市政府人事處、人事總處指揮監督，為何均未遵照系爭書函意旨（明定以1人為限）辦理？顯有矛盾，而上訴人推諉為承辦人之疏忽，難道前述機關許多承辦人、主管均發生疏忽？顯不合理。因此，系爭書函並非行政規則，乃為針對機關修改組織編制規定而提供建議性質之「行政指導」，實屬最合理之解釋。2、專業加給表(五)曾於91年6月1日、100年7月1日修正時，均未將系爭書函意旨（明定以1人為限）修訂於加給表內，如系爭書函為解釋性行政規則，已具有對內發生法規範效力，何以至102年8月1日又將書函意旨（明定以1人為限）修訂於專業加給表內？顯為行政院知悉系爭書函法律基礎之欠缺，欲蓋彌彰的加以修訂，足見系爭書函並非為解釋性之行政規則。綜上，本件上訴人撤銷被上訴人於系爭期間已支領之專業加給，並請被上訴人繳納差額206,068元，實有違誤，復審決定固部分予以撤銷、部分卻未予糾正，亦有未合等情。並聲明求為撤銷復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1日起100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分。
三、上訴人則以：(一)按公務人員待遇及相關加給等之核給應依法令規定為之，如超出核薪範圍，不依法令規定支給時，支付機關並無裁量彈性，所超過法令規定之給付，即屬實質不合法，自屬公法上因無法律原因之給付為不當得利，受領人自應予返還。經查，上訴人自100年7月1日起發給被上訴人之法制專業加給，不符合支領法制加給之要件，於法有違，爰撤銷被上訴人依修正前專業加給表(五)支領之法制專業加給，而改按專業加給表(一)核發，並依行政程序法第127條規定，追繳被上訴人於系爭期間溢領專業加給差額及所追繳範圍係5年內之給付，依法有據。(二)被上訴人於系爭期間擔任法制職務，並不符合修正前專業加給表(五)所規定要件：上訴人置法制人員有原支領法制專業加給之秘書及被上訴人2人，並於系爭期間皆支領法制專業加給，因上訴人非法制機關、亦未設法制專責單位，依規定僅能1人支領法制專業加給。惟查，被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖大部分辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨參照），上訴人爰考量「秘書」係專責承辦法制業務職責程度較為繁重，乃指定由「秘書」支領法制專業加給，爰經衡酌公務人員支領法制職務加給必須具備資格條件之平等性，遂依公務人員俸給法第19條第1項規定，向被上訴人追繳系爭期間所溢領之專業加給差額。
(三)另參照鈞院103年度訴字第105號判決意旨，茲就被上訴人本件起訴理由，答辯如下：1、修正前專業加給表(五)並無違反法律保留及再授權禁止原則之情事：人事行政局84年9月5日函主要是針對「法制人員專業加給表」支給對象要件規範意涵補充規定略以「未設法制專責單位者，‧‧‧，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限。」係授權由公務人員所屬機關考量機關業務之實際需要，基於機關人事行政裁量權限之職權行使，就符合資格條件者中自行判斷選擇最適合專責辦理法制業務職務之公務人員1人為之，符合功能最適理論之要求。準此，被上訴人指稱系爭書函僅規範得請領法制專業加給之人員限於1人，且未明定應由何法制人員領取法制專業加給之標準，違反法律保留原則及明確性原則，委不足採。2、修正前專業加給表(五)並無違反平等原則：人事行政局84年9月5日函主要針對未設法制專責單位者，其組織法規明定辦理法制業務之職務規範意涵補充規定；則鑑於法制人員專業加給之訂定，依其時代背景及歷史沿革，係緣於80年間行政院為提昇法務人員素質及法務工作品質，乃訂定支給標準較一般公務人員專業加給標準為高之法制專業加給，以吸引優秀法律專業人才投入政府機關從事法制專業工作，各機關之組織、編制、員額之任務及人力需求，並非一成不變，必須考量國家之經濟及財政狀況，合理分配國家有限資源，並立基於當時國家政策及業務之需要，彈性應變，以增進行政效率及效能。準此，行政院依各種不同之專業性質及業務需要，訂定不同專業加給表為合理之區隔，及衡酌機關如未設有法制專責單位，其法制業務量與設有法制專責單位之機關顯然有別，為衡平公務人力資源及國家財政之妥適配置，避免浮濫，因而限制專責辦理法制業務並支領法制專業加給之適用對象之範圍，自具有合理差別待遇之正當性，而與平等原則無違(鈞院103年度訴字第105號判決意旨參照)。職此，上訴人追回被上訴人溢領之專業加給，並不違反憲法之基本權，退而言之，反亦為維護憲法價值而為之。3、被上訴人無信賴事實之具體表現，並無信賴保護原則之適用：(1)信賴基礎及表現：查，被上訴人係於100年7月1日始擔任上訴人法制職系職務，並銓敘審定在案，然其取得之時點係於人事行政局84年9月5日函解釋之後，行政主管機關就修正前專業加給表(五)適用對象要件闡明法規之原意時，被上訴人尚未取得其適用對象要件之資格，難謂被上訴人已有客觀上信賴事實之基礎及具體表現。(2)被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形：被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖有辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨參照）。又被上訴人係高雄大學政治法律學系畢業，其服公職已逾20年，並曾辦理法制業務，對於有關法制人員專業加給支領條件之一，須「專責辦理法制業務」，且上訴人又以書面明確告知，被上訴人對於本身是否專責承辦法制業務，實難諉為不知，其信賴已不值得保護。(3)本件公益大於私益：①公務人員支領專業加給之平等性：人事行政局對修正前專業加給(五)支領要件於84年9月5日函所為解釋，具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理，為保護專業加給核發之公平性，自不宜准許被上訴人之請求。且綜觀最高行政法院、各高等行政法院有關追繳加給裁判案（最高行政法院101年度判字第802號、臺北高等行政法院104年度訴字第880號、臺中高等行政法院102年度訴字第242號及鈞院103年度簡上字第25號判決等），凡屬5年內違法給付之溢領專業加給，受領人縱使為善意，亦皆判決應予返還不當得利。②貫徹依法行政原則：上訴人自100年7月1日起發給被上訴人之法制專業加給既然於法有違，又係5年內之給付，依銓敘部103年5月28日函釋意旨，上訴人亦應依法追繳被上訴人系爭期間溢領之專業加給差額。(4)是以，本件被上訴人僅係消極受領上訴人所核定法制加給，並未指出及舉證因該法制加給之受領，而有如何之耗用行為，或作成不能回復或難於回復之財產處置，自難認其信賴原違法授予利益之行政處分而值得保護。(四)被上訴人承辦法制以外業務，依其業務性質及相關法令規定，並非臨時交辦事項：經查，被上訴人承辦全民防衛動員、物力調查及役政等業務，為常態性業務。準此，被上訴人雖有辦理法制業務，但非專任亦屬事實。退步言之，縱使被上訴人為專責法制人員，依據系爭書函之函釋，上訴人亦僅能就法制秘書及被上訴人2人間以其承辦法制業務之職責繁重，擇一核給法制專業加給。況查，被上訴人於系爭期間溢領之專業加給差額，純粹是公法上之不當得利，被上訴人本當予以返還，尚不屬其因信賴該處分而致遭受財產上損失，上訴人何來給予補償之理等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)經查，高雄市000000000000市00000000000000000號令發布之上訴人組織規程暨編制表第3條規定：「本局設下列各處、室，分別掌理各有關事項：一、建築管理處：‧‧‧。二、工程企劃處：‧‧‧。三、資訊室：‧‧‧。四、秘書室：文書、研考、印信、檔案、出納、庶務、法制、公共關係、新聞聯繫及不屬於其他各處、室行政事項。」並於編制表附註2記載：「為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」據此可知，上訴人係高雄市政府所屬一級機關，而其組織規程並未設有法制專責單位。次查，高雄市政府000000000市000000000000000號令修正發布之上訴人組織規程及其編制表，原明定由秘書1人專責辦理法制業務，並支領法制專業加給，嗣為因應99年12月25日縣市合併後，法制業務量增加，上訴人於100年7月1日將被上訴人由一般行政職系調整為法制職系，並依高雄市政府99年0000000市00000000000000000號令發布之上訴人組織規程暨編制表（附註2）之規定，另增指定被上訴人（職稱專員）負責辦理法制業務，並支領法制專業加給在案。惟嗣因修正後專業加給表(五)明定直轄市政府所屬一級機關未設法制專責單位者，專責辦理法制業務職務以1人為限，上訴人考量秘書承辦法制業務職責程度較為繁重，乃指定由秘書繼續支領法制加給等情，為兩造所不爭執，洵堪認定。(二)又針對系爭書函之適法性，原審查：1、被上訴人為國立高雄大學政治法律系畢業，並業經銓敘部100年8月2日函審定薦任第9職等法制職系專員合格實授在案，且被上訴人自100年7月1日起實際承辦上訴人機關自治法規及訴願案件等法制業務，已符合修正前專業加給表(五)有關職務歸列法制職系、法律系所畢業及實際從事法規、訴願等法制業務之規定要件，另高雄市政府0000000000市00000000000000000號令訂定上訴人機關組織規程暨編制表，亦經考試院於100年3月11日以考授銓法五字第1003315491號函同意備查在案。依上開上訴人機關組織規程暨編制表規定，亦即上訴人之組織規程內已載明法制業務人員得為2人，從而，被上訴人依修正前專業加給表(五)所定加給數額，於系爭期間內支領法制專業加給，實屬於法有據。且上訴人於系爭期間內亦均已核實給付法制專業加給予被上訴人之事實，亦為上訴人所不爭執。2、次查，公務人員依法取得之俸給，基於憲法上服公職之權利，受制度性保障（司法院釋字第605號解釋參照），則關於公務人員能否支領法制加給，應依據專業加給表(五)為斷，行政院即不得以未經法律授權之行政規則或行政函釋增加專業加給表(五)所無之限制，否則即與「法律保留原則」有所牴觸。則關於行政機關未設置法制專責單位，惟其組織法規明定辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給是否以1人為限，直至102年8月1日修正生效之專業加給表
(五)始明文限制以1人為限，然100年7月1日修正生效之專業加給表(五)則未有明文限制。而本件被上訴人於系爭期間支領法制專業加給之依據，乃100年7月1日修正生效之專業加給表(五)之規定，而依該修正前專業加給表(五)之規定，行政機關未設置法制專責單位，而其組織法規明定辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，並未限定以1人為限。則系爭書函規定各機關核定專責辦理法制業務之職務，其擔任該職務之人員支領法制專業加給者，限定以1人為限，已逾越母法授權訂定專業加給所得考量之範圍，顯已牴觸憲法第23條法律保留原則，亦不符公務人員加給給與辦法第13條之規定。從而，本件上訴人撤銷原發給被上訴人系爭期間之法制專業加給之處分，並請被上訴人返還所溢領之法制專業加給，關於原發給法制專業加給處分合法性之判斷，自應以100年7月1日修正生效之專業加給表(五)為斷，則該修正前專業加給表(五)既未明文限制得領取法制加給者以1人為限，上訴人卻依據系爭書函之意旨，以原處分撤銷原發給被上訴人之法制專業加給，實與法律保留原則有悖，而屬違法。3、末查，上訴人之原處分援引系爭書函之意旨，認被上訴人依據修正前專業加給表(五)之規定所支領之法制專業加給，係屬溢領，而以原處分撤銷原發給原告之法制專業加給，揆諸前開說明，既與法律保留原則有違，則原處分當屬違法。因原處分業經原審認定與法律保留原則有違而違法，如上所述，則被上訴人另主張系爭書函是否有違反再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則及信賴保護原則等情，原審即無庸再逐一論述，併此敘明。(三)上訴人雖又抗辯依被上訴人承辦案件資料內容顯示，被上訴人並非專責辦理法制業務，因此支領法制人員專業加給，顯與規定不符，並引用臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決意旨而為依據云云。惟查，經原審檢視臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決內容，其被告為雲林縣政府行政處副處長，居督導法制、訴願、國家賠償、印信、文書、檔案管理、庶務及出納等事項之角色，法制相關業務僅是其「督導」事項其中之一部分；反觀本件被上訴人於系爭期間乃實際「辦理」法制業務，自難比附援引。且依常情判斷，倘非長官交辦，被上訴人並無主動要求辦理非法制業務之可能。另被上訴人原職缺（專員）係設於上訴人秘書室之下，須接受直屬長官（秘書室主任）之指揮督導，秘書室主任如有交辦業務指示，即使非法制業務，被上訴人亦有辦理之義務，否則即有違反公務員服從義務之可能，故上訴人以被上訴人並非「專責」辦理法制業務，故無法支領法制專業加給云云，顯不足採。且衡之常情，各直轄市、縣市政府法制局局長、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法制業務；人口較少之鄉鎮區公所之調解委員會秘書，因調解案件較少，亦均恆有兼辦其他非法制業務，倘如被告抗辯，必須專責辦理法制業務者，始得支領法制專業加給，顯與常情不符。復揆諸本件復審決定書主文載明：「原處分關於向復審人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分撤銷；其餘復審駁回。」即保訓會撤銷原處分對於被上訴人追繳自100年10月18日起至100年12月1日止溢領之專業加給差額部分。換言之，保訓會肯認被上訴人自100年10月18日起至100年12月1日支領法制加給之資格，並認符合修正前專業加給表(五)之規定（按上開期間乃被上訴人代理上訴人法制秘書期間，上訴人於該期間僅有1名法制人員），惟該期間被上訴人仍有辦理上級交辦之非法制業務等事實，亦為上訴人所無法否認。從而，法制專業人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給之資格無涉。上訴人以此為辯，亦洵不足採。(四)被上訴人有無信賴保護原則之適用？1、信賴基礎：按被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，自100年7月1日起派代被告法制職系專員，負責辦理被告機關自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務，並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案，堪認已具備國家有意運作公權力所產生之決定、主動支付原告法制專業加給之法的外觀存在，構成足令被上訴人信賴之法令基礎。2、信賴表現：被上訴人因對上訴人100年6月30日令核定自100年7月1日調整歸系，原職改派法制職系此一信賴基礎之信任，同意由原本一般行政職系專員，轉任法制職系專員，負責辦理上訴人自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出庭及法律會簽意見研擬等法制業務，並對於有權支用上訴人匯入被上訴人薪資帳戶之法制專業加給一節不疑有他，而充做生活費開支使用，直至上訴人以原處分追繳被上訴人之法制專業加給後，即向上訴人請求不再辦理法制業務（僅承辦法制局公文），並獲上訴人准許，顯認被上訴人前開種種作為，係屬信賴表現行為。3、值得保護之信賴：(1)被上訴人係被動支領上訴人核發之法制專業加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使上訴人作出支付法制專業加給之行為。(2)被上訴人並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使上訴人依上開資料或陳述支付法制專業加給予原告。(3)被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法；或因重大過失而不知。蓋我國公務員考試將「人事行政」列為專業項目之一，非有人事行政之專業資格常難勝任機關之人事部門，而被上訴人非人事行政人員，並無人事行政之專業知識，且從未擔任人事工作，對於公務員敘薪規定自然有所不知。故被上訴人並非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法；或因重大過失而不知。4、本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益：查本件撤銷授益行政處分之行政處分所欲保護之公益，應係國家預算之合法支配，以維護國家健全之財政，而本件信賴利益則為被上訴人個人信任國家透過機關人員表現在外之主動敘薪方式，因而支付相當勞務以領取對價之財產保護，兩相比較之下，本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益，理由如下：(1)被上訴人執行上訴人法制職務，均係依從機關之派令所為。(2)被上訴人對於支領法制專業加給一事，並無可歸責之事由。(3)不撤銷原授益行政處分對於公眾及第三者幾乎無影響，對國家財政衝擊亦微乎其微。惟相對於被上訴人，系爭期間所支領之法制專業加給差額數額非少，對被上訴人乃一般公務人員家庭，難謂影響非重。(4)被上訴人已提供相當之勞務予國家，並非不勞而獲，國家亦自被上訴人之勞務給付獲有利益（即上訴人維持正常依法行政之運作功能）。5、從而，被上訴人主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信。上訴人抗辯被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且本件上訴人欲維護之公益大於被上訴人之私益，故被上訴人並無信賴保護原則之適用云云，亦不足採信等語，因而將復審決定及原處分關於向被上訴人追繳自100年7月1日起至100年10月17日止；及自100年12月2日起至102年7月31日止之專業加給差額部分，均撤銷。
五、上訴意旨略以：
(一)按上訴人00年00月00日生效編制表表末附註2(本院卷，第89頁)，謹說明係因業務需要，辦理法制業務得為2人，至於可否領取法制專業加給，仍應視其是否符合專業加給表(五)之規定。次按000年0月0日生效之修正前專業加給表(五)(本院卷，第91頁)暨人事行政局84年9月5日函(本院卷，第93頁)可知，上訴人於系爭期間核給法制專業加給須同時符合下列要件，並非法制職務人員均符合支領法制專業加給，茲將資格要件臚列如下：1、職務歸列法制職系。2、具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格。3、專責辦理法制業務。4、以1人為限。而上訴人置法制人員有原支領法制專業加給之秘書及被上訴人2人，並於系爭期間皆支領法制專業加給，因上訴人非法制機關、亦未設法制專責單位，依上開規定僅能1人支領法制專業加給。次查，被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，並准其(即被上訴人)領取法制加給，核與上開規定不符，是以，上訴人依行政程序法第117條規定，撤銷該核發法制加給之處分，於法並無不合，原審判決竟無視於上開法規之要件規定而逕予撤銷上訴人原處分，故原判決有不適用法規或適用不當之違反法令情形。又上訴人核給被上訴人系爭期間之法制專業加給，不能以此即謂被上訴人合於修正前專業加給表(五)之規定，故本件並無公務人員保障法第15條之適用。
(二)按司法院釋字第605號解釋意旨是針對公務人員俸級，並非加給，公務人員經銓敘審定俸級是受制度性保障，然公務人員加給是沒有銓敘審定，故公務人員法制專業加給之支給，並非本於公務人員身分依法應獲得之俸給，其支領與否並未損及公務人員之身分、官等及俸給等權益（最高行政法院97年裁字704裁定意旨參照），合先敘明。則公務人員加給給與辦法於90年3月30日始由考試院、行政院會同訂定發布，故於法制面未盡完善前，行政院就各種加給表支給要件為必要之補充解釋，已成為國家法秩序之一部分，故人事行政局84年9月5日函釋即屬補充規定，惟原審法院漏未考量上情，逕以人事行政局84年9月5日函不符上開公務人員加給給與辦法第13條之規定，即有判決違反法令不溯及既往原則及不適用法規或適用不當之違法。申言之：
1、專業加給表係屬法規命令：專業加給表係公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條之分層授權，由人事總處基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，且依公務人員加給給與辦法第13條規定，加給表並非再由該辦法授權行政院另行訂定，而係以行政院訂定之各種加給表，作為考試院會同行政院所訂定之公務人員加給給與辦法規定，以辦理各種加給之支給，故公務人員加給給與辦法及加給表，均為依公務人員俸給法第18條，授權考試院會同行政院所訂定之法規，為合法有效之法規命令（最高行政法院103年度判字第491號、101年度判字第802號、100年度判字第2052號判決及103年度裁字第1355號裁定意旨參照）。
2、而人事行政局84年9月5日函釋主要是針對「法制人員專業加給支給標準表」【本院卷，第99頁，後改為專業加給表(五)】之支給對象要件「5、雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務」規範意涵補充規定，以「為避免爾後各機關因此紛紛修改其編制表，俾所屬人員得支領法制人員專業加給，‧‧‧，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限」，乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，行政機關基於法定職權，就行政法規所為之釋示，性質上並非獨立之行政命令，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用。準此，人事行政局84年9月5日函釋意旨已屬專業加給表(五)適用要件之一部分，惟原審判決卻完全規避不談，實有判決不備理由之違法，又原審判決逕予認定系爭書函之補充規定為獨立之行政命令，自有違背司法院釋字第287號解釋意旨。
3、次按公務人員加給給與辦法第4條第2款業已明定公務人員各種加給之給與應衡酌考量之因素，包括職務繁簡難易及人力市場供需狀況，足見，行政院依公務人員加給給與辦法第13條訂定之各種加給表之適用對象，自得審酌上揭因素而細分考量得適用對象之人數在內(鈞院103年度訴字第105號判決意旨可參)。上訴人依據人事行政局84年9月5日函撤銷被上訴人支領法制專業加給處分，依法有據，且運用解釋函係法界常見，並無逾越母法授權、牴觸法律保留原則，原審判決未察，亦未具體指出、闡述系爭書函以「未設法制專責單位，限定以1人支領法制專業加給」與「逾越母法授權訂定專業加給所考量範圍」間之關連性，自有判決理由不備之違反法令情形：(1)專業加給表，除專業加給表(一)係一般公務人員適用無任何資格條件外，其餘各表之適用對象，幾乎侷限於特定機關或單位人員為其適用對象要件，如上訴人所屬之養護工程處及違章建築處理大隊未設「資訊專責單位」，其資訊人員雖歸「資訊處理職系」並專責資訊處理業務，且該機關資訊人員編制僅1人，仍不能依專業加給表（二十）(本院卷，第281頁)支領資訊專業加給，但專業加給表(五)其適用範圍不但機關(如高雄市政府法制局)、單位(如高雄市政府警察局法制室)可適用外，即使未設法制單位之法制專責人員亦可適用(如上訴人之法制秘書)，由此可知專業加給表(五)其適用對象範圍比其他各專業加給表更有彈性。(2)系爭書函明定未設法制專責單位，支領法制人員專業加給以1人為限，其主要考量機關如未設有法制專責單位，其法制業務量與設有法制專責單位之機關顯然有別，為衡平公務人力資源及國家財政之妥適配置，避免浮濫，因而限制專責辦理法制業務並支領法制專業加給之適用對象之範圍，自具有合理之必要性。至於審酌未設有法制專責單位之法制專責人員支領法制專業加給「以1人為限」適當或「以2人為限」適當，這涉及整體公務人員之俸給公平性與國家財政等諸多因素之專業考量，行政院就上開裁量僅有妥當性，並無違法性，原審判決就此予以指摘系爭書函，難謂無逾越權限。
4、另按行政院訂定之公務人員專業加給表之內容，均係賦予公務人員享有專業加給具體數額之授益行政給付之性質，並非對財產權為限制或剝奪之干預行政之規定(鈞院103年度訴字第105號判決意旨參照)，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然，為司法院釋字第443號解釋理由中所闡釋。依該號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類、項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間(最高行政法院102年度判字第229號判決意旨參照)。準此，依司法院釋字第443號解釋理由中所闡釋意旨，本件就其是否違反法律保留原則之合法性審查，應以低密度為之，除涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，然原審判決既以認定本件已牴觸憲法第23條法律保留原則，但本件有涉及公共利益之重大事項之理由，全無說明，即有判決理由不備之違法。
(三)原審判決認定「法制專業人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給之資格無涉。」未依職權詳予調查釐清，徒憑臆測而不憑證據認定事實，即構成行政訴訟法第243條第2項第6款所謂判決不備理由之當然違背法令：
1、被上訴人承辦法制以外業務，依其業務性質及相關法令規定，屬常態性業務，並非臨時交辦事項：按「職務說明書訂定辦法」第2條第2項第6款規定，工作項目「係指依據機關組織法規、處務規程、辦事細則、分層負責明細表等規定所分配於本職務之工作項目。一職務之工作項目以不超過5項為原則，每項工作註明百分比，並於最後列述『其他臨時交辦事項』。」次按高雄市政府所屬各機關總務業務分層負責明細表(上訴人秘書室適用，本院卷，第161頁)內「四、安全防護作業」項及上訴人組織規程第3條秘書室另掌理不屬於其他各處、室行政事項，可知，被上訴人承辦全民防衛動員、物力調查及役政等非法制業務（本院卷，第165頁），屬前開規範範圍，又核其業務性質為常態性業務，非臨時交辦事項。準此，被上訴人系爭期間雖有辦理法制業務，但亦有辦理非法制業務，為兩造所不爭執，但被上訴人於系爭期間為非專任法制人員足可認定。又其非專任辦理法制業務已屬事實，原審法院漏未考量上情，逕依被上訴人主張即認辦理防衛動員、物力調查及役政等業務(已明訂於分層負責明細表)，為直屬長官(秘書室主任)臨時交辦事項，若依其判決則公務人員工作項目縱使有組織法規、分層負責明細表等規定所分配於本職職務，仍是臨時交辦事項，實有違論理法則及違背「職務說明書訂定辦法」立法意旨。
2、次按修正前專業加給表(五)之適用對象規定，機關或單位內法制人員，同時符合：(1)職務歸列「法制職系」；(2)具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；(3)辦理法制、訴願、調解業務等3項要件者為限：(1)依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。‧‧‧(4)依「鄉鎮市調解條例」第33條規定指派擔任之調解委員會秘書(5)雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務者（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事）。人事總處101年11月22日總處給字第10100571461號函略以「為避免法制專業加給之支給流於寬濫，自80年10月7日行政院訂頒相關支給規定時，即規定其支給對象須為專責法制單位人員且專責辦理法制業務，如未設法制專責單位，亦須於組織法規明定專責辦理法制業務之職務始得支給‧‧‧。」準此，修正前專業加給表(五)之適用對象，係以「法制機關或單位內法制人員」為原則，未設法制專責單位之專任法制人員可支給法制專業加給係彈性規定。
3、又依據修正前專業加給表(五)之適用對象規定，可知僅未設法制專責單位之法制人員始受專任之限制(適用第5款)，與法制機關內法制人員(適用第1款)及調解委員會秘書(適用第4款)適用款次不同，且法制機關內法制人員及調解委員會秘書並無明文規定須專任。退步言之，縱使其仍須專任，然該機關違法發給法制專業加給，與本件追繳被上訴人加給係屬二事，不能比附援引，原審僅能依法判決。然原審判決竟以「直轄市政府法制局局長、副局長、秘書室主任等，仍有督辦或辦理人事、會計、採購等非法制業務；人口較少之鄉鎮區公所之調解委員會秘書，因調解案件較少，亦均恆有兼辦其他非法制業務，倘如上訴人抗辯，必須專責辦理法制業務者，始得支領法制專業加給，顯與常情不符」云云，把與本件不相干事實認定，採為判決依據，自有判決不適用法規之違法：(1)直轄市政府法制機關係適用修正前專業加給表(五)對象第1款、調解委員會秘書適用該表對象第4款與法制人員係適用該表第5款，其適用款次已明顯不同；又其支領規定亦不同，查該表適用對象第1款及第4款並無明文規定須專任，只有第5款有規定須專任，爰此適用款次及規定內容完全不同，原審法院未依職權調查釐清，有查證未盡之違誤，自有判決理由不備之違法。(2)縱使直轄市政府法制機關人員及調解委員會秘書仍須專任始可支領法制專業加給，然該機關對未專任人員是否皆有發給法制專業加給，原審法院亦未依職權調查釐清，且未於判決論述，徒憑臆測而不憑證據，依據最高行政法院105年度判字第208號判決意旨亦有判決理由不備之違法。(3)即使上開機關違法發給法制專業加給，然與本件追繳被上訴人加給係屬二事，原審法院卻判決本件應比附援引，但於判決書並未具體闡述「他機關違法發給法制專業加給」與「上訴人依法追繳法制專業加給」二者間的關連性之理由，原審法院有判決不備理由之當然違背法令
4、又查，上訴人「法制秘書」職務係專責辦理法制業務、歸列法制職系及支領法制專業加給，於100年10月18日起至100年12月1日止職務臨時出缺，該缺並無精簡控管，由上訴人指派被上訴人代理。又因被上訴人具備法律系所畢業資格，本職並歸列法制職系，若代理法制秘書職務超過10日以上，因屬兩個獨立不同之職務，依公務人員加給給與辦法第12條第3項規定係領取代理「法制秘書職務」之法制專業加給，並非領取本職之法制專業加給，故被上訴人領取代理之法制專業加給與其本職是否為專責辦理法制業務無關。茲舉例說明，如某科員奉派代理科長職務，該科員於代理期間要執行科長之職權，亦要辦理科員本職之業務，然其領取所代理科長之「主管加給」(規定於公務人員加給給與辦法第12條第1項)，與其科員本職為「非主管」職務係完全無關。準此，原審判決理由以「保訓會無異認為法制人員有否兼辦其他非法制業務，實與支領法制加給無涉」等語，並據以對上訴人為不利之判決，自有不當適用法規之違誤。
(四)又本件被上訴人有無信賴保護原則適用之爭議，經查：
1、原審判決對上訴人答辯狀及言詞辯論意旨狀所援引最高行政法院100年度判字第2052號、99年度判字第963號判決、95年度判字第1210號等判決意旨（凡屬金錢而為單純之現存利益，皆認定不構成信賴表現）及銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號函釋，避而不談，卻援用臺北高等行政法院89年度訴字第2262號判決，且未敘述被上訴人有何信賴利益存在情形，即有判決不備理由及不適用法規之違法（最高行政法院105年度判字第208號判決意旨參照）。況且，被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，亦即被上訴人係上訴人為應縣、市合併後法制業務需要所置第2位法制人員，其雖有辦理法制業務，但仍有兼辦其他行政業務，自非屬專責法制業務之人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格；又被上訴人係高雄大學政治法律學系畢業，其服公職已逾20年，並曾辦理法制業務，對於有關法制人員專業加給支領條件之一，須「專責辦理法制業務」，且上訴人又以書面明確告知(本院卷，第201頁)，被上訴人對於本身是否專責承辦法制業務，實難諉為不知，其信賴已不值得保護。原審法院未依職權調查事實而為基礎事實認定，其判決僅以「被上訴人主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信。上訴人抗辯被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，‧‧‧，亦不足採信」等語，對上訴人為不利之判決，然其不採信理由全無說明，自有判決理由不備之違法。
2、原審判決認定「被上訴人信賴利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益」，然並無敘述理由，有理由不備之違法：(1)公務人員支領專業加給之平等性：修正前人事行政局對專業加給表(五)支領要件予以84年9月5日函釋，則該函釋具有拘束全國各機關之效力，各機關亦應遵循辦理，為保護法制專業加給核發之公平性，應對被上訴人追繳溢領之專業加給差額。綜觀最高行政法院、各高等行政法院有關追繳加給裁判案(最高行政法院100年度判字第2052號、臺北高等行政法院104年度訴字第880號、臺中高等行政法院102年度訴字第242號及鈞院103年度簡上字第25號等判決)，凡屬5年內違法給付之溢領專業加給，受領人縱使為善意，亦皆判決應予返還不當得利。(2)貫徹依法行政原則：依銓敘部103年5月28日部銓二字第1033835262號函釋(本院卷，第203頁)就「有關公務人員俸給法第19條第1項所定不依規定項目及數額支給之俸給應予追繳之規定有無行政裁量之空間疑義」明確規範追繳範圍(受益人之信賴值得保護，超過「5年」以上之給付，即不予追繳；如受益人之信賴不值得保護，超過「15年」以上之給付，以不予追繳)。乃行政主管機關就行政法規所為之釋示，係闡明法規之原意，依司法院釋字第287號解釋意旨，應自法規生效之日起，對於尚未確定的案件有其適用(最高行政法院103年度判字第491號判決意旨參照)。準此，上訴人自100年7月1日起發給被上訴人之法制專業加給於法有違，又係5年內之給付，依上開銓敘部103年5月28日函釋意旨，縱使被上訴人之信賴值得保護，上訴人亦應依法追繳被上訴人系爭期間溢領專業加給差額192,018元。(3)故原審判決僅以被上訴人之主張即認「被上訴人主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信。上訴人抗辯被上訴人有行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，且本件上訴人欲維護之公益大於被上訴人之私益，故被上訴人並無信賴保護原則之適用云云，亦不足採信」並據以對上訴人為不利之判決，然被上訴人私益如何大於公益之理由，並無說明，自屬判決違背法令等語，為此請求廢棄原判決及駁回被上訴人在第一審之訴。
六、本院查：
(一)按「本法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額及其他事項，由考試院會同行政院訂定加給給與辦法辦理之。」公務人員俸給法第18條第1項定有明文。另「本辦法各種加給之給與條件、類別、適用對象、支給數額，依行政院所訂各種加給表辦理。」為公務人員加給給與辦法第13條所明定。是公務人員專業加給表乃係依公務人員俸給法第18條第1項及公務人員加給給與辦法第13條分層授權而來，原人事行政局（101年2月6日起改制為人事總處）基於職權，審酌各種加給之種類及性質，分別訂定其給與條件、類別、適用對象、支給數額，而為合理之區隔，並依行政程序報請行政院核定後實施，故公務人員專業加給表屬經法律授權行政院訂定之合法有效之法規命令，核先說明。次按「以下列機關或單位內法制人員，同時符合：(1)職務歸列『法制職系』；(2)具法律系所畢業或法制類科考試及格或專門職業及技術人員高等考試律師考試及格資格；及(3)辦理法制、訴願、調解業務等3項要件者為限：(1)依組織法、組織條例、組織通則、組織規程所設置之法制機構或法制單位。(2)經行政院核定或由直轄市政府及縣（市）政府依授權核定以任務編組型態所設置之法制機構或法制單位。‧‧‧(5)雖未設法制專責單位，但其組織法規明定辦理法制業務之職務（例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員）。」為修正前即000年0月0日生效之專業加給表(五)適用對象欄規定。準此規定，法制人員領取法制加給，必須符合「基本資格」及「法制專責組織」之條件。申言之，1、基本資格：指職務歸列為「法制職系」、具法律系所畢業或法制類科考試或律師高考及格，並辦理法制、訴願、調解業務之人員。2、法制專責組織：法制人員要領取法制加給，其所屬單位必須符合「法制專責」之要件。依上開修正前專業加給表(五)之規定，必須是依組織法規所設置之法制機構或法制單位，或經行政院核定或由直轄市政府及縣（市）政府依授權核定以任務編組型態所設置之法制機構或法制單位；或各機關訂有單獨組織規程之法規委員會、訴願審議委員會，或調解委員會秘書；或雖未設法制專責單位，但其「組織法規」明定辦理法制業務之職務，例如各機關歸列法制職系並專任辦理法制業務之參事；各縣、市政府秘書室編制內歸列法制職系之法制人員；各縣、市議會秘書室歸列法制職系之專員。而法制加給之支給有「法制專責」要件之限制，是為了避免發給法制加給過於浮濫。考量法制業務之專業性，及一般機關之法制業務量達到一定規模，才會設置專責法制單位，故以法制專責單位作為領取法制加給之組織要件。且由上開規定意旨及精神可知，如未達一定規模而未設有法制專責單位，則須以其組織法規明定辦理法制業務之職務，且係專責法制職務，始得領取法制加給。而所謂專責法制職務，必須專門辦理法制工作，而不兼辦其他業務，如依其職務雖有辦理法制業務，但仍有兼任辦理其他行政業務，自非屬專責辦理法制業務人員，而不合於領取法制人員專業加給之資格（臺北高等行政法院104年度簡上字第100號判決意旨可資參照）。原判決認辦理法制業務不須以專責始能領取法制加給云云，核有不適用法規或適用不當之違誤，上訴意旨執以指摘，求予廢棄，為有理由。
(二)再者，由上訴人00年00月00日生效之組織規程第3條規定以觀，秘書室之掌理有關事項雖含「法制」業務在內，但並非專辦法制業務，而其編制表附註2、雖規定有「為因應業務需要，得在本編制表內所列秘書、專員等職稱指定其中2人辦理法制業務。」等語，惟其係在表明職務應適用秘書、專員等職稱人員，非必謂辦理法制業務2人皆可領取法制專業加給，則能否領取法制專業加給，仍須視該公務人員是否符合修正前專業加給表(五)適用對象規定，此由上訴人人事室100年6月13日簽稿所述：被上訴人改為法制職系後須專任辦理法制業務，始可領取法制專業加給等語（原審卷，第129頁），足見支領「法制人員專業加給」適用對象須為專責辦理法制業務人員，自不待言。另被上訴人所任職務單位係「秘書室」並非法制機構或法制單位，雖其職稱為「專員」、職系為「法制職系」，然被上訴人從事之法制業務職務是否為專任辦理，依其職務說明書所載（見原審卷，第136頁），被上訴人工作項目為「一、本局各處（室）執行業務、職掌法規及採購契約疑義諮詢、公文會辦及出席相關會議25％。二、本局行政訴訟案件及未委任律師之民事訴訟案件開庭及協助撰寫答辯狀10％。三、本局訴願案、國家賠償案件書狀撰寫及出席相關審議會議25％。四、本局主管法規之研擬、修正、廢止等法制作業及出席相關審議會議25％。五、協助解決本局與廠商間之履約爭議，包括契約條款解釋、參與相關會議及提供書面意見5％。六、其他交辦事項10％。」可知，被上訴人工作內容並非全部皆關於法制業務，此為原審已調查之事實，即難謂被上訴人屬「專責」法制業務者，自無法制專業加給領取之資格，並無可爭。原審判決雖認臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決中之公務人員僅為「督導」法制業務，與本件被上訴人職務內容不同，不得比附援引，固非無見，然查，本件被上訴人雖有辦理法制業務，亦有辦理行政庶務，核與上揭臺中高等行政法院102年度訴字第242號判決中所認定爭點「公務人員非專責辦理法制業務，不得領取法制專業加給」並無不同，上訴人據以指摘原判決違背法令，核屬有據。此外，原審判決以法制局人員亦有辦理非法制業務為由，而論述領取法制專業加給與是否為專責辦理人員無涉云云，顯混淆修正前專業加給表(五)將「法制單位」區分為機關內有專責設置與非專責設置之不同，亦即本件為非專責法制單位內辦理法制業務人員，須實質專責辦理法制業務方得領取專業加給，核與專責法制單位內人員即形式認定為專責辦理法制業務人員不同，原審判決為錯誤比附援引，容有判決不適用法規及理由不備之違法，復經上訴人為指摘，自屬無法維持。
(三)按人事行政局84年9月5日函（本院卷，第93頁）：「三、另為避免爾後貴府等各機關因此紛紛修改其編制表，俾所屬人員得支領法制人員專案加給，因而造成中央與地方機關執行標準寬嚴不一及徒增行政作業困擾起見，貴府等主管機關於處理所屬機關修正編制表，加註辦理法制業務之職務時，應就其法制業務之質與量從嚴審核，並明定以1人為限；又其支給對象亦應由貴府等主管機關確依規定列冊管制，以杜寬濫。」人事總處103年10月2日函（本院卷，第97頁）：「三、‧‧‧地方機關編制表加註辦理法制業務之職務，縱經考試院備查為2人以上，惟其得依規定核給法制人員專業加給者，仍以1人為限。」系爭書函係就未設法制專責單位中，能領取法制人員專業加給者限定為1人，核其目的在於使中央或地方機關於適用專業加給規定辦理所屬法制人員專業加給支給事宜更為明確，並符合法制人員專業加給支給立意及避免寬濫，並未牴觸公務人員加給給與辦法等相關人事法規之意旨，縱然其於嗣後【102年8月1日修正後專業加給表（五）】方為明文規定，此僅屬立法政策之考量，在修正前專業加給表（五）予以適用系爭書函，尚不生違反法律授權或增加法律所無限制之問題，故被上訴人認系爭書函有違法律保留、再授權禁止原則、法律明確性原則、平等原則等公法上之原理原則，自屬無據，而原判決認系爭書函不予適用，亦有判決不適用法規或適用不當之違法。
(四)原判決雖認為被上訴人係國立高雄大學政治法律學系畢業，領有法學士畢業證書，自100年7月1日起派代上訴人法制職系專員，負責辦理上訴人自治法規、訴願與國家賠償案件之審查及法律會簽意見研擬等法制業務，並奉核定依公務人員加給給與辦法第13條所定之修正前專業加給表(五)支給法制專業加給在案，構成足令被上訴人信賴之法令基礎。從而，被上訴人因對上訴人100年6月30日令核定自100年7月1日調整歸系，原職改派法制職系此一信賴基礎之信任，同意由原本一般行政職系專員，轉任法制職系專員，負責辦理上訴人自治法規、訴願與國家賠償案件之審查、陪同同仁出庭及法律會簽意見研擬等法制業務，並對於有權支用上訴人匯入被上訴人薪資帳戶之法制專業加給一節不疑有他，而充做生活費開支使用，直至上訴人以原處分追繳被上訴人之法制專業加給後，即向上訴人請求不再辦理法制業務（僅承辦法制局公文），並獲上訴人准許，顯認被上訴人前開種種作為，係屬信賴表現行為。又被上訴人係被動支領上訴人核發之法制專業加給，並無以詐欺、脅迫或賄賂方法使被告作出支付法制專業加給之行為；被上訴人並未對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使上訴人依上開資料或陳述支付法制專業加給予被上訴人；被上訴人也非明知上訴人支付法制專業加給之行政處分是否係屬違法，或因重大過失而不知等情，而認本件信賴授益處分之利益顯然大於撤銷處分所欲保護之公益，亦即被上訴人主張於本件情形有信賴保護原則之適用等情，應堪採信等語，固非屬無據。惟按信賴保護原則須符合：1、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；2、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；3、信賴在客觀上值得保護等要件，如不具備上開要件，自無信賴保護原則之適用。又按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護：一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。
二、對於重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」行政程序法第117條及第119條分別定有明文。所謂信賴利益係指信賴原行政處分或行政法規有效，而另有表現之行為以獲取預期之利益而言，惟信賴利益並非現存之利益，因此單純將現存利益予以花費，尚難認為係信賴表現之行為，有最高行政法院100年度判字第347號判決意旨可參。經查，被上訴人雖具有法制專業加給領取之「基本資格」卻非屬組織內專責辦理法制業務之人員，已如前述，自無合法領取法制專業加給之信賴基礎。又被上訴人既無於領取法制專業加給後，另有安排規劃或信賴之行為，而產生預期之利益，其僅單純的予以消費，尚難認其已有信賴表現之行為，即與信賴利益保護之要件不符。是依據前開說明，本件既欠缺信賴基礎及信賴表現，自無信賴保護原則之適用。
七、綜上所述，原判決既有如上述之不適用法規或適用不當及理由不備之違法，且與判決結論有影響，上訴意旨指摘原判決違法，求予廢棄，即屬有理由；又因本件事實已經明確，故將原判決廢棄，並由本院自為判決，駁回被上訴人在第一審之訴。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 吳 永 宋法官 簡 慧 娟以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 105 年 8 月 31 日
書記官 陳 嬿 如