高雄高等行政法院判決
105年度簡上字第68號上 訴 人 日祥營造股份有限公司代 表 人 黃柏澤被上訴人 高雄市政府環境保護局代 表 人 蔡孟裕上列當事人間空氣污染防制法事件，上訴人對中華民國105年11月8日臺灣橋頭地方法院105年度簡字第72號行政訴訟判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件被上訴人因民眾陳情高雄市○○區○○路○○○號旁工地（下稱系爭工地）施工機具作業噪音擾人，乃派員於民國104年11月14日12時43分前往系爭工地實施稽查，並於周界外量測系爭工地營建工程所發出之聲音，其作業均能音量為65.7分貝，並未逾噪音管制標準，惟於同日13時16分許，發現上訴人利用輸送管道傾倒廢棄物至地面時引起塵土飛揚，有違反空氣污染防制法第31條第1項第2款規定之空氣污染行為，遂以104年11月26日高市環局稽字第10442125200號函予以舉發。嗣上訴人於104年12月4日以（104）祥文字第028號函提出陳述意見後，經被上訴人檢視全案，發現上開舉發函主旨所列違反時間誤植為104年11月14日12時43分（按此為檢測噪音時間），經以104年12月21日高市環局稽字第10442463900號函更正違反時間為104年11月14日13時16分，而其餘舉發並無違誤，遂依空氣污染防制法第31條第1項第2款、第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則及環境教育法第23條第2款等規定，以104年12月16日高市環局空處字第00-000-000000號裁處書（下稱原處分），裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）10萬元，及環境講習2小時。上訴人不服，提起訴願，經遭訴願決定駁回，乃提起行政訴訟，經原審法院以105年度簡字第72號判決駁回（下稱原判決），上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人於104年11月14日傾倒廢棄物時，係經由上訴人設置之垃圾輸送排放管道傾倒，故上訴人顯然未有「未經排放管道排放之空氣污染行為」。又上訴人已依營建業主之指示，於系爭工地依法設置密閉輸送管道，以利用密閉輸送管道傾倒營建廢棄砂土，並有於該密閉輸送管道旁設置灑水設施，以抑制營建廢棄砂土之粉塵逸散。因此，上訴人於系爭工地設置之上開設施，既已符合營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條規定，上訴人即無故意違反空氣污染防制法第31條第1項第2款、第2項等禁止規定之行為。再者，密閉輸送管道因受大量營建廢棄砂土之撞擊而產生微細裂縫，以致於傾倒時出現略有塵土飛揚情形，上訴人一經發現上情後，就立即命令工人停止傾倒營建廢棄砂土，並立即委託具有消防安全設備檢修業專業之訴外人天盛勞安有限公司（下稱天盛公司），於104年11月16日立即派工修復密閉輸送管道之損壞部分，上訴人即無因過失而違反空氣污染防制法第31條第1項第2款、第2項等禁止規定之行為。被上訴人裁處上訴人10萬元之罰鍰，顯於法有違等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：空氣污染防制法所定之排放管道，係指將空氣污染物收集導引至大氣排放之煙道、煙囪及排氣管線。而上訴人將系爭工地內上層之廢棄物輸送之地面所設置之輸送管道，係指依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條所規定設置之密閉輸送管道，並非空氣污染防制法所定之排放管道。又上訴人雖有依前揭管理辦法第12條之規定，設置密閉輸送管道，並於輸送管道出口設置抑制粉塵逸散之圍籬防制設施，惟該設施仍無法有效抑制塵土飛揚致造成空氣污染。從而，本件違規事實明確，被上訴人依法裁處並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，係以：按從事營建工程涉有違反空氣污染防制法第31條第1項第2款規定，而應依同法第60條第1項規定受罰者，尚不以行為人無適當防制措施為限，倘雖有防制設施，但仍無法有效抑制塵土飛揚者，亦為上開規定所課責之行為態樣。又按空氣污染防制法第31條第2項所定之「排放管道」，係指將空氣污染物收集導引至大氣排放之煙道、煙囪及排氣管線。本件被上訴人派員於104年11月14日13時16分許，在系爭工地發現上訴人利用輸送管道傾倒廢棄物至地面時引起塵土飛揚，有違反空氣污染防制法第31條第1項第2款規定之行為。且上訴人將營建工地內上層之廢棄物輸送之地面所設置之輸送管道，係指依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條所規定設置之密閉輸送管道，並非空氣污染防制法所定之排放管道。再者，上訴人固已依前揭管理辦法第12條之規定，設置密閉輸送管道，並於輸送管道出口設置抑制粉塵逸散之圍籬防制設施，惟該設施仍無法有效抑制塵土飛揚，致造成本件空氣污染，則上訴人確有本件違反空氣污染防制法第31條第1項第2款之行為。至上訴人主張其於發現塵土飛揚後，已立即停止傾倒等情，縱係屬實，核屬事後改善行為，僅可免受按日連續處罰之不利益，不足據以主張本件違規之免罰等語，而駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：㈠原判決認定空氣污染防制法第31條第2項所定之「排放管道
」，係指將空氣污染物收集導引至大氣排放之煙道、煙囪及排氣管線，而本件上訴人將營建工地內上層之廢棄物輸送之地面所設置之輸送管道，係指依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條所規定設置之密閉輸送管道，並非空氣污染防制法所定之排放管道部分，除有判決不備理由之當然違背法令外，另有「摭取部分或片斷之事實涵攝法定構成要件是否該當」之違法：
1.上訴人於原審主張「空氣污染防制法第31條第2項係明文規定：『前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。』依法學解釋方法論而言，該項所謂之『前項』之文義，當然包括同條第1項第2款『從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣』之空氣污染行為在內，殆無疑義」、「除文義解釋外，依一般經驗法則，營建工程施作後所產生之營建廢棄物依其性質如何得藉由煙道、煙囪及排氣管線等排放管道收集導引至大氣排放？試問：我國現行營建法規或環保法規定有『營建工程之營建業主必須在營建工地設置焚化設備以自行焚化營建廢棄物後，再藉由煙道、煙囪及排氣管線等排放管道收集導引至大氣排放』之明文規定？」等語，並提出行政院環境保護署（下稱環保署）依空氣污染防制法第23條第2項授權訂定之「營建工程空氣污染防制設施管理辦法」為證據，但原審法院卻未對於「我國現行營建法規或環保法規另有明定營建業主應如何將營建工地之營建廢棄物及塵土藉由煙道、煙囪及排氣管線等排放管道收集導引至大氣排放之明文規定」乙節完全未記載任何意見於判決理由項下，即逕為「依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條所規定設置之密閉輸送管道，並非空氣污染防制法所定之排放管道」之認定，依最高行政法院102年度判字第716號行政裁判要旨，自應構成行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之當然違背法令。
2.空氣污染防制法第31條第1項第2款所謂「無適當防制措施」，係指「行為人未裝置切合妥當足以防止污染空氣之排放管道」之意。經查，上訴人已依營建業主之指示，於系爭營建工地依法設置密閉輸送管道，以利用密閉輸送管道傾倒營建廢棄砂土，並有於該密閉輸送管道旁裝置灑水設施，以抑制營建廢棄砂土之粉塵逸散。上訴人既有於系爭營建工地裝置上開設施，確已符合營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條規定。又由「被上訴人之所屬人員於104年11月14日12時43分即前往系爭工地量測，卻遲至104年11月14日13時16分許始發現上訴人藉由裝置之密閉輸送管道傾倒廢棄物至地面時有引起塵土飛揚」乙情觀之，依一般經驗法則，應足以認定「在上訴人裝置之密閉輸送管道因受大量營建廢棄砂土之撞擊而產生微細裂縫之前，上訴人裝置之密閉輸送管道及灑水設施，確有達到抑制營建廢棄物之粉塵逸散至大氣之功能」乙節。然原審法院卻僅摭取「被上訴人之所屬人員於104年11月14日13時16分許發現上訴人藉由裝置之密閉輸送管道傾倒廢棄物至地面時有引起塵土飛揚」之部分事實，作為認定「上訴人雖有防制措施，但仍無法有效抑制塵土飛揚」乙節以及涵攝「上訴人是否該當空氣污染防制法第31條第1項第2款及第2項法定構成要件」之基本事實，依最高行政法院100年度判字第2197號行政裁判要旨，另應構成「摭取部分或片斷之事實涵攝法定構成要件是否該當」之違法。
㈡上訴人既有於系爭營建工地設置上開設施，即已符合營建工
程空氣污染防制設施管理辦法第12條規定，依法即應屬於「有裝置適當防制措施」之人。其次，上訴人僱用之工人於104年11月14日雖未於第一時間即發現「上訴人於系爭營建工地設置之密閉輸送管道因受大量營建廢棄砂土之撞擊而產生微細裂縫，以致於傾到時出現略有塵土飛揚情形」乙情，但上訴人一經發現上情後就立即命令工人停止傾倒營建廢棄砂土，並立即委託具有「消防安全設備檢修業」專業之訴外人天盛公司於104年11月16日立即派工修復密閉輸送管道之損壞部分，依空氣污染防制法第29條第1款、第2款及第30條第1款、第2款規定，上訴人所採取之因應措施亦已符合空氣污染防制法第32條第1項、第2項規定之緊急應變措施及必要措施。因此，上訴人依法既應屬於「有設置適當防制措施」之人，復無故意違反空氣污染防制法第31條第1項第2款、第2項等禁止規定之行為，又依一般經驗法則，世界上沒有永遠不會損壞的物品，除該物品之品質已明顯劣化之情形外，原本正常使用中之物品突然損壞不僅乃屬一般社會常情，且對於所有權人而言，主觀上更屬無預見可能性，自無所謂過失可言，上訴人亦無因過失違反空氣污染防制法第31條第1項第2款、第2項等禁止規定之行為，且於密閉輸送管道破裂而發現略有塵土飛揚情形後，亦已取採符合空氣污染防制法第32條第1項、第2項規定之緊急應變措施及必要措施。是故，參酌臺北高等行政法院89年度訴字第2089號行政裁判要旨，及司法院釋字第275號解釋文之反面解釋、行政罰法第7條第1項規定，上訴人不應受裁處罰鍰10萬元之行政罰等情。並聲明求為判決：1.原判決廢棄。2.訴願決定及原處分均撤銷。
六、本院經核原判決駁回上訴人於原審之訴，並無違誤，茲就上訴意旨再予論述如下：
㈠按空氣污染防制法第1條規定：「為防制空氣污染，維護國
民健康、生活環境，以提高生活品質，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第20條第1項規定：「公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準。」第31條第1項、第2項規定：「（第1項）在各級防制區及總量管制區內，不得有下列行為：……二、從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣。……（第2項）前項空氣污染行為，係指未經排放管道排放之空氣污染行為。」第56條第1項規定：「公私場所違反第20條第1項……者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上1百萬元以下罰鍰。」第60條第1項規定：「違反第31條第1項各款情形之一者，處新臺幣5千元以上10萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰。」次依空氣污染防制法第85條規定之授權，而訂定之同法施行細則第19條規定：「（第1項）本法所定空氣污染防制設施，包括設備及措施。（第2項）前項設備種類如下：一、固定污染源：集塵設備、脫硫設備、脫硝設備、焚化設備、洗滌設備、吸收設備、吸附設備、冷凝設備、生物處理設備或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。二、交通工具：觸媒轉化器、蒸發排放控制設備、濾煙器或其他具有防制空氣污染物排放之裝置。（第3項）第1項之措施，指採用製程改善、低污染性原（物）料、燃料、操作維護管理、或其他可抑制或減少空氣污染物排放之處置方式。」第28條規定：「（第1項）本法第31條第2項所定排放管道，應符合下列條件之一：一、依規定設置採樣設施者；其無法設置採樣設施者，須報經當地主管機關核可。二、依規定得免設置採樣設施者。（第2項）本法第31條第2項所稱未經排放管道，指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合前項各款情形之一者。」㈡又按環保署公告之「檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況
之採樣設施規範」第1條規定：「公私場所排放管道應設置便於各級主管機關檢查及鑑定其空氣污染物排放狀況之安全採樣設施。」第2條規定：「排放管道包括煙道、煙囪及排氣管線。」再依空氣污染防制法第31條第3項規定之授權，訂定之「空氣污染行為管制執行準則」第2條規定：「本準則適用於主管機關執行未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為管制。」第7條第8款規定：「主管機關執行本法第31條第1項第2款行為管制時，除確認污染源有引起塵土飛揚或污染空氣行為外，並應確認其符合下列情形之一：……八、雖有其他防制設施，但仍無法有效抑制塵土飛揚。」復依空氣污染防制法第23條第2項規定之授權而訂定之「營建工程空氣污染防制設施管理辦法」第12條規定：「（第1項）營建業主於營建工程進行期間，將營建工地內上層具粉塵逸散性之工程材料、砂石、土方或廢棄物輸送至地面或地下樓層，應採行下列可抑制粉塵逸散之方式之一：一、電梯孔道。二、建築物內部管道。三、密閉輸送管道。四、人工搬運。（第2項）前項輸送管道出口，應設置可抑制粉塵逸散之圍籬或灑水設施。」另按環境教育法第23條第2款規定：「自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關（構）或其他組織有下列各款情形之一者，處分機關並應令該自然人、法人、機關或團體有代表權之人或負責環境保護權責人員接受1小時以上8小時以下之環境講習：……二、違反環境保護法律或自治條例之行政法上義務，經處分機關處新臺幣5千元以上罰鍰。」㈢經查，本件被上訴人因民眾陳情系爭營建工程之施工機具作
業噪音擾人，乃派員於104年11月14日12時43分前往系爭工地實施稽查，並於周界外量測作業均能音量，發現其未逾噪音管制標準，惟於同日13時16分許，發現上訴人利用輸送管道（依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條第1項第3款規定設置之密閉輸送管道）傾倒廢棄物至地面時，因無適當防制措施，致引起塵土飛揚，而有空氣污染行為等情，乃原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果所確認之事實，核與卷證相符，則原判決基此認定被上訴人對上訴人違反空氣污染防制法第31條第1項第2款規定之行為，依同法第60條第1項、公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則及環境教育法第23條第2款等規定，以原處分裁處上訴人罰鍰10萬元，及環境講習2小時，於法有據，經核並無不合。
㈣上訴人雖以前揭情詞主張原判決違背法令云云；惟查：
1.綜參前揭空氣污染防制法令規定可知，空氣污染防制法對於公私場所排放空氣污染物之管制方式，係區分不同之空氣污染行為態樣，斟酌經濟發展與環境保護之需求，而施以不同強度之管制手段，此觀公私場所排放空氣污染物逾法定排放標準之空氣污染行為者，應依空氣污染防制法第56條第1項規定處罰之；又在各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣，非經排放管道排放者，則應依空氣污染防制法第60條第1項規定處罰之即明。因此，於各級防制區及總量管制區內之公私場所，從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事而無適當防制措施，致引起塵土飛揚或污染空氣之行為，如係經排放管道排放者，應於逾法定排放標準時，依據空氣污染防制法第56條第1項規定予以處罰；如係非經排放管道排放者，則不問其有無逾法定排放標準，均得依空氣污染防制法第60條第1項規定予以處罰。
2.其次，參諸空氣污染防制法施行細則第28條及檢查鑑定公私場所空氣污染物排放狀況之採樣設施規範第2條之規定可知，所謂排放管道，係包括煙道、煙囪及排氣管線。又空氣污染防制法第31條第2項所稱未經排放管道，係指未設置排放管道將空氣污染物收集導引至大氣排放或其排放管道未符合同法施行細則第28條第1項各款情形之一。是以，上訴人依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條第1項第3款規定所設置之密閉輸送管道，係屬為有效收集防制空氣污染物之目的，而對固定污染源空氣污染物所設置之防制設施，並非屬為將空氣污染物收集導引至大氣排放，而設置之煙道、煙囪及排氣管線之排放管道甚明。再者，依空氣污染防制法第31條第1項第2款及「空氣污染行為管制執行準則」之管制規定可知，其係針對未經排放管道排放空氣污染物之空氣污染行為實施管制。是依前揭執行準則第7條第8款規定，主管機關執行空氣污染防制法第31條第1項第2款行為管制時，除應確認污染源有引起塵土飛揚或污染空氣行為外，並應確認其雖有防制設施，但仍無法有效抑制塵土飛揚之情形。足見空氣污染防制法第31條第1項第2款規定所稱「無適當防制措施」者，係包括雖有設置防制措施，但未能有效抑制塵土飛揚之情形。準此，上訴人利用輸送管道傾倒廢棄物至地面時，確實已引起塵土飛揚，而有空氣污染行為，則原判決認定上訴人已該當空氣污染防制法第31條第1項第2款規定之要件，並無違誤。上訴人仍執其歧異之法律見解，指摘原判決以其依營建工程空氣污染防制設施管理辦法第12條第1項第3款規定設置之密閉輸送管道，並非排放管道，又認其已違反空氣污染防制法第31條第1項第2款之規定，有判決不備理由之當然違背法令情形云云，顯非可採。
3.又按空氣污染防制法第32條第1項：「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於1小時內通知當地主管機關。」規定所稱之大量排放空氣污染物，係指公私場所之固定污染源因故障、人為疏失、天災或不可抗力等因素，致不正常排放空氣污染物，短時間內即有造成空氣品質嚴重惡化、破壞生存環境、危害國民健康之虞之情形。且參諸同法第77條：「固定污染源之相關設施故障致違反本法規定時，公私場所立即採取因應措施，並依下列規定處理者，得免依本法處罰：一、故障發生後1小時內，向當地主管機關報備。二、故障發生後24小時內修復或停止操作。三、故障發生後15日內，向當地主管機關提出書面報告。」之規定，亦可知公私場所對於相關設施發生故障時，除應立即採取因應措施外，尚須依法定程序處理，始得免受處罰。惟衡諸本件上訴人利用輸送管道傾倒廢棄物至地面時引起塵土飛揚，並未達到所謂「大量排放空氣污染物」之程度。且依上訴人所述，其亦未依空氣污染防制法第77條規定辦理報備及提出書面報告事宜，而僅係事發後停止操作，並委請訴外人天盛公司於104年11月16日派工修復密閉輸送管道損壤部分，要難謂其得以已採取因應措施之事由而據以主張免受行政罰之處罰。
4.再按行為人違反行政法上義務之行為，非出於故意或過失者，固不予處罰。惟依空氣污染防制法第23條第1項規定，公私場所從事營建工程、粉粒狀物堆置、運送工程材料、廢棄物或其他工事之行為者，應負有效收集空氣污染物，並維持其空氣污染防制設施正常運作之公法上注意義務。縱認上訴人所稱本件係因受大量營建廢棄砂土之撞擊而產生微細裂縫，以致於傾倒時出現略有塵土飛揚情形云云屬實，惟其既為專業之營造公司，更應注意密閉輸送管道之承載量及耐撞力，確實維護該防制設備之正常功能，避免傾倒超出該防制設備負荷之大量營建廢棄砂土，致該防制設備因撞擊而產生微細裂縫之情形。而審酌本件事發當時，客觀上並無不能注意維持污染防制設備正常運作之情事，惟稽之上訴人卻疏於注意上情，竟仍然以該輸送管道傾倒廢棄物至地面，致無法有效抑制塵土飛揚，而發生污染空氣之情形。是綜合上情以觀，上訴人自難藉詞諉卸其過失責任。再者，徵諸上訴人於104年12月4日以（104）祥文字第028號函提出陳述意見時，已自承被上訴人至系爭工地實施噪音稽查時，係工人中午休息時間，並無人利用輸送管道傾倒廢棄物至地面乙情。則被上訴人於檢測噪音時，未予發現有塵土飛揚之情形，亦屬當然之理。故上訴人以被上訴人於檢測噪音時，並未發現有塵土飛揚之情形，執此爭執當時密閉輸送管道正常，確有達到抑制營建廢棄物之粉塵逸散至大氣之功能云云，顯難憑信。從而，上訴人主張其主觀上無預見可能性，並非出於故意或過失而有違反空氣污染防制法第31條第1項第2款規定之空氣污染行為，詎原判決竟為相反之認定，顯有違誤云云，亦不足採。
㈤綜上所述，上訴人之主張並無足採。原判決將訴願決定及原
處分均予維持，而駁回上訴人於原審之訴，於法並無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第236條之2第3項、第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 林 彥 君法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
不得上訴。
中 華 民 國 106 年 1 月 12 日
書記官 周 良 駿