高雄高等行政法院判決
105年度訴更一字第1號106年12月21日辯論終結原 告 陳堅民
陳家鴻陳顯裕陳柏甫陳柏青共 同訴訟代理人 張安琪律師
劉豐州律師被 告 屏東縣潮州鎮公所代 表 人 洪明江訴訟代理人 劉思龍律師
參 加 人 李正順訴訟代理人 柳聰賢律師上列當事人間祭祀公業事件，原告不服屏東縣政府中華民國102年6月17日102年屏府訴字第14號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院102年度訴字第319號判決後，原告及被告均不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第754號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文訴願決定主文第1項及被告民國101年12月27日潮鎮民字第1010016013號函之行政處分均撤銷。
被告應就原告民國101年10月19日申請案，作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。
第一審及上訴審發回前訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：被告為清理屏東縣潮州地政事務所檢送未依有關法令清理祭祀公業之系統初步清查清冊內數十筆土地及建物，於民國98年6月25日以潮鎮民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報。原告陳堅民、陳家鴻、陳顯裕及陳毓彬（陳毓彬於104年9月29日死亡，其繼承人陳柏甫、陳柏青於104年12月2日具狀聲明承受訴訟，詳見最高行政法院104年度判字第754號卷第88-90頁）以其為清冊中所示坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）登記「所有權人：『公號：福德祠』」之祭祀公業派下全員，並共同推舉原告陳顯裕為申報人，於100年3月10日檢附祭祀公業條例第8條規定之相關文件向被告申報祭祀公業「公號：福德祠」並申請核發派下全員證明書，經原告陳顯裕多次補正相關文件資料後，被告以100年6月9日潮鎮民字第1000008304號、100年6月22日潮鎮民字第1000009192號予以公告。公告期間，屏東縣潮州鎮泗林里公共造產委員會（下稱泗林里公共造產委員會）管理人即參加人李正順以100年6月23日申請書向被告提出異議，經被告於100年8月1日函轉異議書予原告陳顯裕，原告陳顯裕於100年8月30日提出申復書，參加人即於100年10月5日以泗林里公共造產委員會法定代理人身分為該委員會向臺灣屏東地方法院（下稱屏東地院）提起確認原告等就系爭土地之所有權不存在之民事訴訟，經屏東地院101年度重訴字第2號判決駁回其訴，並於101年10月9日確定。原告陳顯裕乃於101年10月19日依祭祀公業條例第13條規定向被告申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，經被告以101年12月27日潮鎮民字第1010016013號函（下稱原處分）復略以：「俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理。」原告不服，提起訴願，經訴願決定：「訴願駁回。屏東縣潮州鎮0000000000000鎮0000000000000號函之行政處分違法。」原告對訴願駁回部分仍不服，遂提起行政訴訟。案經本院104年8月5日以102年度訴字第319號判決（下稱原判決）：「訴願決定主文第1項及原處分均撤銷。被告對於原告民國101年10月19日申請核發祭祀公業『公號：福德祠』派下全員證明書事件，應依本判決之法律見解作成決定。原告其餘之訴駁回。」原告及被告均不服，提起上訴，經最高行政法院104年12月11日104年度判字第754號判決將原判決廢棄，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
(一)首應說明者，關於最高行政法院發回理由所指陳毓彬於本件起訴前之100年9月29日即死亡云云，應係誤會。實則陳毓彬之正確死亡日期為104年10月8日，此有原告陳柏甫、陳柏青104年12月2日行政訴訟聲明承受訴訟狀所附之戶籍謄本可稽，要無疑義。又本件原告起訴聲明不服之範圍，並未包括訴願決定主文第2項「屏東縣潮州鎮公所00000000000鎮0000000000000號函之行政處分違法」部分，該部分已確定而非本件審理範圍。原處分違法既已確定，又無訴願決定理由所稱核發派下全員證明書將對社會公益造成重大損害之情形，被告自應作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。蓋本件祭祀公業成立於日據時代之前，原告已經祭祀公業條例第8條規定所須之全部文件，並經被告審酌後予以公告，至於原始規約及派下全員戶籍謄本，依同條例第4條、第8條第1項第7款及第2項規定得免附。
(二)祭祀公業條例第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」最高行政法院91年度判字第2375號判決理由：「受理祭祀公業土地申報機關於受理祭祀公業之申報時，應僅就申請人所提文件是否具備前開規定之形式要件為審查，如已符合祭祀公業土地清理要點第2點、第3點之規定，即應辦理公告，公告期滿，無人提出異議，即發給派下員全員證明書，並無確定私權之效力。」據上可知，公所受理祭祀公業之申報後，僅得就申請人所提文件是否具備相關規定之形式要件進行書面審查，亦即審查祭祀公業條例第8條規定之管理人或其派下所推舉之代表身分證明與申請公告應檢附文件是否具齊，程式是否相符而已，此外並無實質審查之權限。準此，本件訴願決定稱被告未實際查證系爭土地是否確實存有受祭祀公業所奉祀享祀之人之疏漏云云，顯已逾越法律授權之審查範圍，其以此為由否准核發派下全員證明書，自非適法。
(三)退步言之，縱採實質審查，本件「公號：福德祠」確實為原告先祖陳登縣（陳奎）及陳登城為紀念陳興能公所設立之祭祀公業，且原告等為派下：
1、臺灣自前清時代即有祭祀公業存在，至日據時代日本政府認為祭祀公業有廣大土地，又有眾多派下，對於社會經濟影響甚鉅，乃自據臺初期即著手於祭祀公業之調查；又日本政府在土地調查工作完成後，即於明治38年公布「台灣土地登記規則」及「台灣土地登記規則施行細則」，就祭祀公業之土地亦有辦理設定及保存登記。依屏東縣潮州地政事務所104年5月7日屏潮地一字第10430390800號函復本院之系爭土地（國民政府接收後更名為四林段870地號、重測後現址為林後段520地號，下依時間背景稱四林庄870番地、四林段870地號土地○○○鎮○○段○○○○號土地）之「土地臺帳」資料可知，其業主氏名欄第一欄記載「福德祠」、事故及業主氏名第二欄記載「管理人，陳名倫」，年月日及事故第三欄記載「明治39年5月4日，公業保存」，同欄位並蓋有「相符」、「無人異議」、「依公告確定」之印文章等語，可知系爭520地號土地在日據時期之明治39年（西元1906年）開始實行土地所有權調查及登記時，即已登記為「福德祠」之私有產業，並非官署或鄉里之公有財產。
2、且「公號」一詞乃祭祀公業常見之冠名，依臺灣民事習慣調查報告記載之明治40年控民字第459號判例業已闡釋：「凡以公號名義，查定為土地之業者，苟非有反證，原則上，應推定其土地係以供為其一家之祭祀而設定」（附件9），準此，本件系爭土地於日據時代明治39年即登記為「公號：福德祠」所有（原證20號），其冠以「公號」名義，足徵系爭土地性質屬於祭祀公業之土地。更且，依照現行祭祀公業土地清查處理原則第2條第2款第2目之規定：「依本原則清查之祭祀公業土地，其分類如下：……(二)本條例施行前，未依有關法令清理之下列祭祀公業土地：……2.土地登記簿以下列祭祀公業以外名義登記，而有祭祀公業之性質及事實者：……(2)宗祠、堂號、公號、家號或其他名義。」亦可知系爭土地登記之所有權人「公號：福德祠」，確為祭祀公業無誤。
3、系爭土地曾一度作為陳家祖先塋墓地，亦足證明「公號：福德祠」為祭祀公業：系爭四林庄870番地，早期係保留予陳家作為祭祀及安葬先人之用，此有陳家留有祭祀紀錄簿，記載：「先考諱登縣葬在濫林腳園內」可稽（更原證15號）。又根據潮州鎮誌第117頁20.泗林里即載明，四林大字之林後部落位於濫林(因該地森林中沼澤綿延相連而得名)之後，嗣後更名林後(更原證16號)。故當時之祭祀紀錄簿之記載，即意指陳登縣(陳奎)葬於四林庄870番地(更原證15號)，足證「公號：福德祠」所有之系爭土地，確實為陳家先祖葬墓之地，並非供神明會使用之寺廟用地，因此日本政府在完成土地調查後，於明治39年辦理系爭土地保存登記時，將系爭土地登記「公號：福德祠」所有(更原證20號)，所指之「公號：福德祠」，自係指陳家之祭祀公業，並曾因其上有陳家祖先之塋墓，而一度將地目登記為墳墓地。嗣因日治時期之政策重視涵養水源，以第187號告示依臺灣保安林規則第1條規定，指定將系爭四林庄870番地列為「保安林之水源涵養林」(更原證32號)，不准任何人進出，陳家因此方將陳登縣(即陳奎)遷葬他處，此亦可由潮州地政事務所調得之日據時期土地臺帳資料，將地目「墳墓地」之記載刪除改為「山林地」得知(更原證17號)，然由其上之業主仍載明為「福德祠」，管理人為「陳名倫」可知，系爭四林庄870番地雖列為保安林致土地用途受有限制，然仍為「公號：福德祠」之公業，「公號：福德祠」亦仍為祭祀公業，系爭四林庄870番地亦未因此而成為鄉里或政府之公有財產。
4、「公號：福德祠」確為祭祀公業，否則不可能將原所有之四林庄697、698、700、747、872番地所有權，變更名義為當時之派下陳福種：「公號：福德祠」於日據時期所有之土地，除系爭四林庄870號番地以外，尚有緊鄰四周之四林庄697、698、700、747、872等番地，使用地目均登記為旱田，而非寺廟用地，且於日據時期均辦理保存登記為祭祀公業「公號：福德祠」所有。於日據時期之大正12年即西元1923年，四林庄697、698、700、747、及872等番地，以附記登記名義變更移轉予陳家貳房(即陳登城)派下子孫陳福種(即原告陳顯裕之祖父)；四林庄699番地併入698番地；四林庄871番地變為河川。此有屏東縣潮州地政事務所104年5月7日屏潮地一字第10430390800號函檢送本院上開番地之土地臺帳均記載地目為「畑」而非「寺廟敷地」，且均載有「業主氏名：福德祠、事故：公業保存」及「業主氏名：陳福種、事故：所有權移轉」等語，以及日據時期土地登記簿載有「公號福德祠管理人仝所陳名倫為其業主權登記、所有者名義變更…原因大正拾貳年壹月壹日名義變更所有者潮州郡潮州街四林七七二番地陳福種」(原證19號)即明。由前述「公號：福德祠」自日據時期以來之土地所有權登記及變動情形，可知且系爭四林庄870番地及四周圍土地幾乎均保存登記為「公號：福德祠」所有，管理人亦均為陳名倫，則「公號：福德祠」必為祭祀公業性質，否則豈有可能將屬於祭祀公業之土地，移轉予個別派下成員。蓋「公號：福德祠」若非陳家祭祀公業，而如參加人及被告所稱乃屬寺廟、神明會之性質，則此等土地理論上既係由信徒捐產用以供奉神明，不可能在日據時期又可將廟產以「名義變更」之方式變更為某人單獨所有？此即可佐證「公號：福德祠」確為祭祀公業，至於參加人空言主張「公號：福德祠」為神明會云云，全係穿鑿附會。
5、「公號：福德祠」為原告等之先祖陳登縣（陳奎）及陳登城為紀念陳興能公所設立之祭祀公業：
(1)「公號：福德祠」祭祀公業之沿革，係因陳興能公於清末時來台定居於潮州庄四林，因開墾有成，提供自有土地造林、開發水源，陳登縣及陳登城二人為紀念陳興能公芳德，並祈庇蔭後代子孫福德綿延，且子孫能慎終追遠、繼續宗祠，特以「公號：福德祠」之名，就四林庄697、698、699、700、
747、870(即現今系○○○鎮○○段○○○○號)、871、872番地之土地設立祭祀公業，陳登縣及陳登城即為本祭祀公業之設立人，並以陳興能公為享祀人，於明治39年間日本政府要求就土地所有權辦理登記時，由陳名倫登記為管理人。
(2)「公號：福德祠」係陳興能公之子陳登縣及陳登城，為紀念其父所設立之祭祀公業，有下列證據可循：
①昭和8年即西元1933年間，時任潮州庄長李開榮曾出具之本
件原告陳毓彬(按：於104年10月8日死亡後，由繼承人陳柏甫、陳柏青承受訴訟)之親族系統圖證明願(更原證33號)，依此親族系統圖可以看出，此證明願所溯及之共通祖先係至陳興能而未再向上追溯，而陳興能即本件祭祀公業「公號：
福德祠」之享祀者，原告陳毓彬則為「公號：福德祠」管理人陳名倫四男陳心廣之子，生於昭和5年即西元1930年。②於李開榮出具此證明願之西元1933年時，設立「公號：福德
祠」之陳登城及陳登縣均已亡故，2人之子陳名正、陳名三、陳名四、陳名傳、陳名七、陳名位與陳名倫(即「公號：
福德祠」管理人)亦均已過世，下一輩中，亦僅餘陳登縣之已過世之三房陳名位次男陳心宰仍在世，其餘同輩親族之男子陳心田、陳心法、陳心地、陳楊車及陳心廣亦均亡故。
③而祭祀公業「公號：福德祠」設立時各筆土地皆於日治明治
39年間辦理保存登記為「公號：福德祠」所有，且管理人均為陳登縣之四房陳名倫，此有日治時期之土地登記簿(更原證19-20號)及日治時期地籍圖(更原證18號、19號)可稽，再由日據時期潮州庄長李開榮出具親族系統圖證明願可以看出，臺灣光復後於民國35年辦理總登記時，陳興能之後嗣中，與原管理人即陳登縣四房陳名倫同輩者均與過世，次一輩仍在世者，僅餘陳登縣三房陳名位之次男陳心宰，其餘與陳心宰同輩者，均於潮州庄長李開榮於西元1933年出具親族系統圖證明願之前，即已過世。因陳心宰為祭祀公業「公號：福德祠」當時派下中輩份最高者，乃以當時里長簡南胡為證明人，就祭祀公業「公號：福德祠」當時所有之四林段870號土地，即目前○○○鎮○○段○○○○號土地進行申報，登記土地所有人為「公號：福德祠」，管理人雖維持為陳名倫之登記，但於申報人姓名陳心宰旁註明「管理人」字樣，以示陳心宰為「公號：福德祠」所有系爭四林870號土地之管理人。此有四林870號土地之臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書(更原證21號)可證。
④是由上述日據時期及光復後臺灣「公號：福德祠」所有之土
地登記及申報資料，與潮州庄長李開榮於西元1933年出具親族系統圖證明願相互勾稽可知，系爭四林870號土地於陳名倫過世後之管理人，係由陳興能後嗣中，輩份最高者擔任，申言之，陳心宰於35年申報「公號：福德祠」之所有權及管理人時，係因其身為以紀念陳興能而設立之祭祀公業「公號：福德祠」派下中輩份最高者，方得於里長證明之下，以「公號：福德祠」管理人身分就系爭四林870號土地辦理臺灣省土地關係人繳驗憑證申報。倘若「公號：福德祠」並非為紀念陳興能而設立之祭祀公業，殊難想像於35年間，當時里長簡南胡會同意為證明人，由陳心宰申報系爭四林870號土地為「公號：福德祠」所有，並將自己登記為管理人。
⑤又「公號：福德祠」於日據時期所有之四林庄697、698、70
0、747、872等番地，於大正12年即西元1923年時，所有權名義變更為「公號：福德祠」之派下陳福種，而陳福種為陳興能養子陳登城之曾孫(其為陳登城四子陳名四之孫，更原證1號第2頁公號福德祠派下系統表)，陳登城與為系爭土地管理人陳名倫之父、陳心宰之祖父陳登縣則為兄弟，既陳登城與陳登縣之後嗣均為「公號：福德祠」之派下，「公號：
福德祠」即無可能以陳登城或陳登縣(即陳奎)為享祀人，而係以陳登城或陳登縣之父為享祀人。
⑥且原告等家中仍保有使用蘇州碼子為記，於昭和3年至6年間
(即西元0000-0000年)為管理祭祀公業「公號：福德祠」帳目所登載「福德祠」之收支帳簿之原件(更原證25號)，倘若原告等非「公號：福德祠」之派下，家族中斷無可能保有此等文件。
⑦又「公號：福德祠」之派下即原告等之長輩，於日據時代並
共同居住於相鄰之四林庄772番號地與772-2番號地，以共同之公廳祭祀先人，此有昭和年間之公廳位置圖原件及當時地圖謄本可稽(更原證34號)。而昭和年間陳登城曾孫之陳福種(即原告陳顯裕之祖父)及陳登縣孫子之陳心宰(即原告陳堅民之祖父)，共同居於四林庄772號番地，此並有四林段870地號土地之臺灣省土地關係人繳驗憑證申報書所載陳心宰之住所(更原證21號)，以及四林庄697、698、700、747、872號等土地登記簿所載陳福種之住所均為四林庄772號番地可稽，既陳登城之後人及陳登縣之後人均居住於同處所並共同設置公廳祭祀先人，依常理而言，自不可能係在同一公廳各自分別祭祀陳登城及陳登縣(即陳奎)而不及於2人之父親陳興能公，此亦足證原告等確為「公號：福德祠」之派下，且「公號：福德祠」所祭祀者，確為陳興能公。
(三)「公號：福德祠」並非神明會：
1、系爭土地面積160,172.65平公尺，土地上根本沒有廟宇存在，唯一土地公廟在茄苳樹下，僅約半坪左右，根據泗林里公共造產委員會帳冊，參加人主張之土地公廟所供奉之福德正神乃97年間始為金身開光，亦即97年之前，系爭土地上根本沒有供奉土地公，之前民眾祭拜的是茄苳樹而非土地公廟，直到97年以後才有土地公廟的存在。然依本件土地日據時代之台帳可知（原證38-2），公號福德祠在日據時代即已存在，如何得用97年以後才有之土地公廟，用以證明至少在日據時代即已存在之公號福德祠乃神明會。
2、屏東縣政府早於97年6月26日即發文公告清理以神明會名義登記或者以神明會以外名義登記而具有神明會性質之土地及建物，經清查符合者，應由神明會管理人或三分之一以上會員或信徒推舉之代表一人，依規定提出申報（原證41-1），在原告申報公號福德祠為祭祀公業前，根本無人申報神明會，若果真本件公號福德祠乃神明會，參加人早已提出信徒名冊加以證明，參加人至今均未提出任何信徒名冊，足證其空言主張，並不足採。
3、參加人所述公號福德祠乃神明會，係由歷任里長擔任管理人，為何該土地地目從未登記成「祠」或「寺廟敷地」？又為何系爭土地之日據時代謄本上係記載管理人陳名倫，而非「保正」陳名倫？參加人主張陳名倫係以保正或里長身分代理神明會公號福德祠管理土地之說法，並無任何根據。再者，系爭土地於35年辦理土地總登記時，依當時土地關係人繳驗憑證申報書（原證15）記載，申報人乃派下陳心宰，而非當時里長簡南胡（里長簡南胡僅係證明人），亦可證明參加人所稱「公號福德祠」乃神明會，歷來均由里長擔任管理人之說法，與事實不符。況系爭土地自35年總登記後之謄本紀錄（原證17）顯示，公號福德祠之管理者，除陳名倫外，里長僅有45年許春福、72年鄭略備、83年李新川及李正順等，其餘里長均非管理人。且若如參加人所述公號福德祠乃神明會，系爭土地乃廟產，係由歷任里長擔任公號福德祠管理人，為何35年總登記時，並非登記當時之里長簡南胡為管理人，而係由陳家二房之陳心宰擔任申報人？又為何管理人並非隨里長變更而變更，而僅有許春福、鄭略備、李新川以及李正順登記為管理人？顯見參加人說法與事實不符。
4、至於參加人復又以被告74年11月27日民字第12543號函（原證43-2）提案人陳文隆有關廟地公產管理人由里長兼任案，主張原告陳堅民之父親陳文隆提案將泗林里廟地，由泗林里長兼任管理人云云，惟︰
(1)屏東縣政府早在74年12月2日即發文（原證43-1）回覆：「貴鎮泗林里75年度里民大會議決，該里廟地及公產管理人，擬由泗林里長兼任一案，所謂『公產』因內容不詳，無從核定，至廟地管理，核與監督寺廟條例第6條第1項之規定︰『寺廟財產及法物為寺廟所有，由住持管理之』之規定不符，復請查照轉知。」換言之，屏東縣政府認定由里長兼任廟地管理人不合法。
(2)又被告74年11月27日民字第12543號函記載原告陳堅民之父親陳文隆曾提案：「為本里廟地及公產管理人由泗林里長兼任案」，該件廟地指的是「四林段756-2等5筆地目建、祠、路面積0.3951公頃」之土地，足證當時陳文隆所指公產廟地並非本件系爭土地，如當初所指廟地公產包含系爭土地就超過16公頃，且本件系爭土地地目乃「林」，亦非建、祠、路土地。
(3)被告74年11月27日民字第12543號函所指四林756-2等5筆土地（原證44-1）於日據時代登記為四林農事實行組合，於86年後登記為國有財產局所有。嗣於朝林宮辦妥登記後，由朝林宮買下，登記於朝林宮名下（原證44-2）。足證被告74年11月27日民字第12543號函所附提案所指「廟地公產」指的是由「朝林宮」及朝林宮所在之四林756-2（建）、四林757（祠）、四林820（祠）、四林820-1（道）、四林820-2（祠廟）等5筆土地，與本件系爭土地毫無相關
(四)被告及參加人雖以原告等之家族已為陳興能之父陳朝棟成立祭祀公業，同一家族不可能有多個祭祀公業，主張「公號：
福德祠」並非為陳興能公設立之祭祀公業云云，惟被告及參加人關於同一家族不可能有多個祭祀公業之主張，並無法律依據。而且，事實上，同一家族為不同先人設立不同祭祀公業，所在多有且為法律所許，原告業提出原證62號等新北市中和游氏家族所設立之多個祭祀公業為證。此外，桃園市政府網頁所公告之已登記祭祀公業法人名冊，亦可查得同為同姓氏之家族設立多個祭祀公業且將祭祀公業設於相同處所之情形，例如八德區之「祭祀公業法人桃園縣呂衍斗」與「祭祀公業法人桃園縣呂蕃北」，住址均位於桃園市八德區廣興里7鄰城仔9號，桃園區之「祭祀公業法人桃園縣呂廷玉」與「祭祀公業法人桃園縣呂輝碧」，住址均位於桃園市○區○○○街○○號(更原證36號)，自不得以原告家族中有以其他先人為享祀者之祭祀公業，即否定「公號：福德祠」為為紀念陳興能公而設立之祭祀公業等情，並聲明判決：（1）訴願決定主文第1項及原處分均撤銷；（2）被告對於原告101年10月19日依祭祀公業條例第13條規定核發祭祀公業「公號：
福德祠」派下全員證明書之申請，應依法作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分。
三、被告則以：
(一)依祭祀公業條例第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為三十日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續三日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文三十日。」第13條規定：「依異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」足見必須期滿時「無人異議」或「異議人收到申復書未提起訴訟時」即無實體權利歸屬爭議時始可發給，其立法目的無非在於，因前揭清查過程並未有「祭祀公業是否存在、何時設立而成立、實體所有權是否為該申報人所有」等實體事項之審查與認定，故須待司法機關判決權利歸屬確定後，被告再依法院確定判決辦理，始無爭議。否則，以系爭土地之面積高達160,172.65平方公尺、明顯具有高度利益性與爭議性以觀，倘僅依前揭簡便之清查公告程序，毋待司法機關判決確認即率予核發派下員證明，即與祭祀公業條例欲藉由清查土地、申報、司法機關實體判決等流程以確定土地實體權利歸屬之立法設計有違。
(二)屏東地院101年度重訴字第2號民事確定判決駁回該案原告泗林里公共造產委員會之主要理由略以：「本件原告所確認之法律關係者，為系爭土地所有權不屬祭祀公業公號：福德祠之派下員全體即被告陳毓彬、陳堅民、陳家鴻及陳顯裕所有，應先究明者為系爭土地登記名義人『公號：福德祠』係原告主張之神明會，或為被告等所稱祭祀公業，此為事實問題並非法律關係，原告亦未就此事實問題提起確認之訴，就此合先敘明。又依原告所主張系爭土地為『公有土地』並非主張為原告所有，足見原告並未主張其所有權之地位有危險。
再者，本件原告之法定代理人『李正順』固登記為系爭土地登記名義人『公號：福德祠』之管理人（見本院卷第45頁之土地第一類登記謄本），然原告泗林里公共造產委員會並非系爭土地登記名義人『公號：福德祠』之管理人，姑不論原告上開所稱之管理權或占有系爭土地之事實是否實在，從上開土地登記第一類謄本觀之，原告就系爭土地並無任何物權存在，故縱認有原告所稱管理權或占有存在，顯非有對世效力之物權而僅係單純為具有相對性之債權，縱本件原告受勝訴之判決，確認判決之效力，僅及於受判決之當事人，亦不及於原告所主張所有權人即屏東縣政府，則依上開之說明，亦難認有即受確認判決之法律上利益。從而，原告提起本件確認之訴，無即受確認判決之法律上利益，自不得提起之，應予駁回。」等語，是上開民事確定判決，僅以該案由泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上利益為由，程序上駁回該委員會起訴而已。該案並未認定系爭土地為祭祀公業所有，亦未確認本件原告陳堅民等人即系爭土地之祭祀公業派下員等實體事項。故屏東地院101年度重訴字第2號係以程序為由駁回泗林里公共造產委員會請求之確定判決，實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故被告未准原告等人之申請，於法有據。
(三)關於內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函規定核發派下全員證明書部分，經查，上開行政函釋並非中央法規標準法所規定之法規命令，本無拘束法院及被告之效力，況依該函釋內容「受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴」等語觀之，並非強制規定「應」予以核發，被告就此種情形下是否核發派下全員證明，自有審查權限。況原告陳堅民等人，於99年11月申請書尚由6名派下員提出申請，100年3月時卻僅剩4人，足證究竟祭祀公業何時設立、是否存在、派下員若干，均有疑義。事實顯示，此等事項皆已產生爭議，被告主張應待司法機關判決確定實體權利歸屬，始可核發，應屬合法。
(四)被告除曾就系爭土地是否屬祭祀公業及有關派下員證明等審查程序，實際上有進行形式審查及部分實質審查，因無法形成確信原告陳堅民等人具有系爭土地派下員資格之證明，被告已盡到行政機關之審查義務，並無違法，詳述理由如下：
1、按祭祀公業條例第8條第1項第3款雖有規定「三、不動產清冊及其證明文件」，但所謂不動產之「證明文件」為何，究係需所有權狀正本或僅須土地登記謄本，抑或尚需其他「足以證明申報人為土地所有權人」等權利證明文件等，該法並未詳予規定，尚難期待被告基層承辦人員要求申報人提出謄本以外之其他具體書面證明文件始符規定，被告在此階段確實僅作形式審查而進行公告作業。
2、就是因為被告之承辦人員發現，原告陳堅民等人前曾參與另一祭祀公業派下員證明之申請，才會發函要求補正申請人屬該派下員之佐證資料，表示被告亦曾經對本案之申請進行部分之實質審查，故被告受理申請過程曾進行有關祭祀公業合理關聯性之審查。審酌祭祀公業條例之立法目的、台灣民間祭祀公業習慣、相關實務判決等，被告審酌原告等申報人所提出之相關證明文件，並無法使被告產生准予核發證明之心證。蓋透過祭祀公業條例所定有關祭祀公業派下員申報之程序，實質上會對人民之土地所有權產生變動之重大影響，故行政機關除形式上審查書面文件是否相符外，就其與祭祀公業之合理關聯性，亦應有一定審查權限，否則，倘文件資料顯然矛盾而行政機關仍核發相關證明，非但無法達到上開條例清理土地之目的，反將徒增日後爭議。
3、更何況，原告等人雖以系爭土地首任管理人為其祖先陳名倫，主張「公號：福德祠」為陳名倫之父陳登縣(即陳奎)及叔父陳登城為感念祖先陳興能所設立之祭祀公業云云。惟依卷附相關系爭土地登記資料所示，系爭土地首任管理人固為陳名倫(36年5月6日登記)，然之後歷次管理人均為泗林里里長，依次為里長許春福(45年10月29日登記)、里長鄭備略(73年5月1日登記)、里長李新川(83年10月29日登記)及參加人(92年4月30日)，形式上顯與一般民間習慣祭祀公業派下管理人之選任方式扞格，故應無法以原告祖先陳名倫曾任「公號：福德祠」管理人乙節，即認系爭土地具有祭祀祖先性質與事實之祭祀公業不動產，被告公所據此否准被上訴人派下員證明書之申請，亦有所據。
4、土地法第43條規定，土地登記有絕對效力。依照最高法院相關判例之見解，係為保護善意第三者因信賴登記而設，將登記事項賦予絕對真實之公信力。本件系爭土地之登記所有權人為「公號：福德祠」，從未經地政機關辦理變更登記，應具有絕對效力，被告自然無從僅憑原告等申請人之有限申請資料，作為核發派下員證明書之依據。
5、本件綜合相關卷證資料，審酌系爭土地之歷任管理人均為泗林里里長，且原告陳顯裕申報之派下全員系統表，與陳名倫同一輩分之兄弟或堂兄弟，除能提出陳名倫之戶籍資料外，均付之闕如，亦無設立人「陳登縣」、「陳登城」及享祀人「陳興能」之戶籍資料；實際上亦無資料可資證明，陳名倫戶籍謄本記載之父親「陳奎」如何與「陳登縣」相連結？訴外人陳家鴻復於99年間就另案出面申報「陳奎祭祀公業」，則何以本件「公號：福德祠」之設立人係「陳登縣」而不使用本名「陳奎」？又「公號：福德祠」倘若為祭祀公業，現存派下員人數又少，惟原告等人於99年11月間及100年3月10日提出之派下子孫及派下員名冊竟有不同等情，自無核發之適法理由。
6、且被告當初受理本件審核時，有發現另一個經過核准的陳家祭祀公業，承辦人員才會質疑派下怎麼會有二個祭祀公業，顯然不合常理，故在一開始有人異議的時候就去核對，發現上面有一個公共造產委員會，管理人為里長，亦與一般祭祀公業管理人為本姓子弟之情形不同，況前後任的里長對此都有不同的主張，有認為不是祭祀公業，也有認為是陳家祭祀公業，或主張係神明會者，而原告等人自始至終均未提出相關文件，如祭祀公業原始規約以實其說，且實際上運作者係公共造產委員會，不管是造林或是造產，均非神明會之性質，故也無法確定係神明會，準此，本件祭祀公業及神明會均無法提出相關確認文件以茲證明其主張，被告由形式上無法直接認定為祭祀公業，故無法核准原告等人申請，自屬適法。
(五)再者，森林可為國有、公有或私有，換言之，私人可為森林之所有權人，此觀森林法第7條及第12條規定自明。而森林法第22條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：……二、為涵養水源、保護水庫所必要者。」第24條第1項規定：「保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。」森林法上開條文明確指出保安林之管理經營以社會公益為目的，則系爭土地既屬保安林地，即與社會公益有關，系爭土地其中高達
3.85公頃曾經出租於屏東縣政府供作苗圃使用迄至93年底租約期滿，此亦即與公益有關。又系爭土地之歷次之管理人均係以里長擔任泗林里造林或公共造產委員會之主任委員之身分辦理變更登記，而非以一般居於私人地位或身分辦理辦更登記，泗林里公共造產委員會雖非直接由縣(市)或鄉(鎮、市)興辦，仍為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事業。對照上述該委員會之組織章程，其收取之租金有資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，其結餘款歸該委會員自行運用，雖與目前法制有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同，但與特定私人資產而不具公益性質顯有不同，仍具公益性質。另系爭土地於日據時代曾列為國土保安林，且其後經潮州鎮泗林里造林委員會、泗林里公共造產委員會管理使用，更由里長擔任系爭土地之管理者，使用收益均歸當地里民，已行之有年，由此足徵系爭土地與一般財產權係由特定人享有而自由使用顯然不同，以具公益性質及公共利益。系爭土地面積又高達160,172.65平方公尺，倘被告任意撤銷原處分並作成核發祭祀公業之證明書，系爭土地即可任由原告自由處分，甚至移轉予第三人，勢必對泗林里不特定人多數里民利益造成衝擊，影響公益甚鉅!
(六)系爭土地在日治時代即以業主「公業福德祠」管理人陳名倫或「公號福德祠」管理人陳名倫登記於卷附相關土地登記簿，並於36年間完成土地總登記，其後管理人並隨泗林里里長之更迭，而完成歷次管理人之變更。可見系爭土地所有權人，自日治時代登記之始迄今，均為業主「公業福德祠」或「公號福德祠」，在日治時期應屬實質上屬於具有公共造產性質之習慣法人，於36年完成土地總登記以後，系爭土地之業主即所有權人仍為「公號福德祠」，性質上仍具有公共造產性質，管理人之歷次變更登記才會一直由泗林里里長擔任，且經由地政機關審理後完成變更登記迄今。原告等人雖辯以公號福德祠名下除系爭土地，其他土地當時都是以名義變更方式移轉給其中一名派下員「陳福種」云云，惟此種名義變更之方式，係將土地由從公同共有轉為分別共有，應非僅限於祭祀公業所獨有的制度，且日據時期只要意思表示就可以發生物權變動的效力，不能以僅以日據時期土地名義之變更即認定為祭祀公業，況授權名義為「福德祠」，一般而言「福德祠」應該是土地公的名號，亦難憑此認定亦為祭拜祖先，原告等人所辯應無理由等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。
四、參加人則主張：
(一)原告等100年3月10日申報祭祀公業之文件虛偽不實或欠缺，並未提出陳登城、陳登縣設立以陳興能為享祀人之祭祀公業之鬮分書或合約書，以證明其有置祭田、出資設立祭祀公業之事實；未提出祭祀公業之「規約」，也未提出陳興能、陳登城、陳登縣規範祭祀公業、派下員之鬮分字或合約字；未提出系爭土地係陳登城、陳登縣買受或出資設為祭田之買賣契約或日據時代土地登記台帳，也未能提出土地所有權狀以佐證；未提出陳興能、陳登城、陳登縣、陳名正、陳名二、陳名三、陳名傳、陳名七、陳名位、陳名倫（即繼承系統表上陳名倫之兄弟及祖先）之日據時代戶籍謄本，以證明其間之親屬關係，以致出現戶籍資料上之斷層，無法從原告所提出之戶籍謄本證明原告即為陳興能之派下子孫之事實；亦未舉證證明其有定期祭祀之事實；不僅沒有祠堂，且祖先全部在潮州鎮公所北勢里第二公墓納骨塔，原告從未提出日據時代迄今有在祠堂祭祀之相片。
(二)且依地籍清理條例第3條之規定及泗林里公共造產委員會組織章程第15條規定，本件應依地籍清理條例之規定嚴格把關，不能放任一個地方鎮長以一己之私，圖利原告等人。系爭土地自民國前3年12月26日（明治42年）即以民國前3年12月26日第187號編入為「泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養」之保安林地，係水源地、國土保安林，且係潮州地區唯一綠地，長期以來作為公益使用，依土地法第24條第1項、森林法第22條第2款規定，自應依行政訴訟法第198條規定判決駁回原告之訴等語。
五、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造陳明在卷，並有被告98年6月25日潮鎮民字第0980009063號公告（第97-103頁）、原告陳顯裕100年3月10日祭祀公業派下全員證明書申請書（第18頁）、100年5月2日及5月18日說明書（第69、87頁）、被告100年6月9日潮鎮民字第1000008304號公告（第88頁）、100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告（第92頁）、參加人李正順100年6月23日異議申請書（第94頁）、原告陳顯裕100年8月30日申復書（第109-112頁）附原處分卷二，及屏東地院101年7月19日101年度重訴字第2號民事判決（第51-56頁）、確定證明書（第64頁）、原告陳顯裕101年10月19日申請書（第65-66頁）、原處分（第19頁）、訴願決定書（第30-32頁）附本院102年度訴字第319號卷一可稽，應堪認定。
六、本件爭點：原告於101年10月19日依祭祀公業條例第13條規定向被告申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，是否有理由？茲就本院之判斷說明如下：
（一）按祭祀公業條例第6條規定：「第1項本條例施行前已存在，而未依祭祀公業土地清理要點或臺灣省祭祀公業土地清理辦法之規定申報並核發派下全員證明書之祭祀公業，其管理人應向該祭祀公業不動產所在地之鄉（鎮、市）公所（以下簡稱公所）辦理申報。第2項前項祭祀公業無管理人、管理人行方不明或管理人拒不申報者，得由派下現員過半數推舉派下現員一人辦理申報。」第8條規定：「（第1項）第6條之祭祀公業，其管理人或派下員申報時應填具申請書，並檢附下列文件：推舉書。但管理人申報者，免附。二、沿革。三、不動產清冊及其證明文件。四、派下全員系統表。五、派下全員戶籍謄本。六、派下現員名冊。七、原始規約。但無原始規約者，免附。（第2項）前項第5款派下全員戶籍謄本，指戶籍登記開始實施後，至申報時全體派下員之戶籍謄本。但經戶政機關查明無該派下員戶籍資料者，免附。」第10條第1項規定：「公所受理祭祀公業申報後，應就其所附文件予以書面審查；其有不符者，應通知申報人於30日內補正；屆期不補正或經補正仍不符者，駁回其申報。」第11條規定：「公所於受理祭祀公業申報後，應於公所、祭祀公業土地所在地之村（里）辦公處公告、陳列派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊，期間為30日，並將公告文副本及派下現員名冊、派下全員系統表、不動產清冊交由申報人於公告之日起刊登當地通行之一種新聞紙連續3日，並於直轄市、縣（市）主管機關及公所電腦網站刊登公告文30日。」第12條規定：「（第1項）祭祀公業派下現員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內，以書面向公所提出。（第2項）公所應於異議期間屆滿後，將異議書轉知申報人自收受之日起30日內申復；申報人未於期限內提出申復書者，駁回其申報。（第3項）申報人之申復書繕本，公所應即轉知異議人；異議人仍有異議者，得自收受申復書之次日起30日內，向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，並將起訴狀副本連同起訴證明送公所備查。」第13條第1項規定：「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書；其經向法院起訴者，俟各法院均判決後，依確定判決辦理。」第20條規定：「祭祀公業申報時所檢附之文件，有虛偽不實經法院判決確定者，公所應駁回其申報或撤銷已核發之派下全員證明書。」由上開規定可知，祭祀公業本質上為私人權利及財產之歸屬問題，主管機關依上開條例辦理祭祀公業不動產清理案件，於受理祭祀公業之申報時，應就申請人所提文件是否符合祭祀公業條例第8條規定之要件為書面審查，其有不符者，應通知申報人於30日內補正，如已符合規定，即應辦理公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，公告期滿若無人提出異議，則核發派下全員證明書，該證明書並無確定私權之效力；若祭祀公業派下現員或利害關係人對公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向公所提出，由公所將異議書轉知申報人，由申報人提出申復書，異議人仍有異議者，應向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴，公所應依法院確定判決辦理。又「祭祀公業公告徵求異議期限屆滿後，尚未核發祭祀公業派下全員證明前，如有人提出異議書或接到異議人訴請法院訴訟之證明者，受理機關仍可一方面核發派下全員證明，一方面函復異議人向法院起訴，若所發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。」亦經內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋在案。
（二）經查，被告為清理潮州地政事務所檢送之系統初步清查清冊（未依有關法令清理祭祀公業）內數十筆土地及建物，以98年6月25日潮鎮民字第0980009063號公告辦理祭祀公業申報（公告期間98年7月1日至98年9月30日，申報期間：98年7月1日至101年6月30日）。本件原告陳顯裕於100年3月10日提出祭祀公業「公號：福德祠」之申報，並依祭祀公業條例第8條之規定填具申請書，檢附推舉書、沿革、「享祀人：陳興能，設立人：陳登城、陳登縣（號奎）」之派下全員系統表、派下全員名冊、不動產清冊及系爭土地登記第2類謄本、派下全員系統表、派下全員戶籍謄本、派下現員名冊等相關資料，經被告以100年6月9日潮鎮民字第1000008304號及100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告，此有原告陳顯裕100年3月10日祭祀公業派下全員證明書申請書（第18頁）及其檢附之推舉書（第20頁）、沿革（第17頁）、不動產清冊（第91頁）、派下現員名冊（第19頁）、派下全員系統表（第89頁）、派下員（含日據時期與現行）戶籍謄本（第33-67頁）、系爭土地登記第2類謄本（第68頁）、100年5月2日及5月18日說明書（第69頁、第87頁）、被告100年6月9日潮鎮民字第1000008304號公告（第88頁）、100年6月20日潮鎮民字第1000009192號公告（第92頁）附原處分卷二可稽。次查，前開公告期間，泗林里公共造產委員會管理人即參加人李正順於100年6月23日提出異議，經被告於100年8月1日函轉異議書予原告陳顯裕，原告陳顯裕嗣於100年8月30日提出申復書，參加人即於100年10月5日以「泗林里公共造產委員會」法定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認原告就系爭土地之所有權不存在之訴，經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決以該案由泗林里公共造產委員會名義提起訴訟，難認有即受確認判決之法律上利益為由，駁回該委員會之訴，並於101年10月9日確定在案，亦有參加人李正順100年6月23日異議申請書（第94頁）、原告陳顯裕100年8月30日申復書（第109-112頁）附原處分卷二及屏東地院101年7月19日101年度重訴字第2號民事判決（第51-56頁）、確定證明書（第64頁）附本院102年度訴字第319號卷一可按。準此，參加人以泗林里公共造產委員會法定代理人身分為該委員會向屏東地院提起確認原告就系爭土地之所有權不存在之訴，既經屏東地院101年度重訴字第2號民事判決予以駁回，並於101年10月9日確定，則原告陳顯裕於101年10月19日向被告申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，依前開祭祀公業條例第13條第1項規定，被告即應依該確定判決核發派下全員證明書。被告主張屏東地院101重訴字第2號確定判決並未認定系爭土地為祭祀公業所有，亦未確認本件原告等人即祭祀公業派下員等實體事項，故該確定判決實與祭祀公業條例第13條所規定之確定判決迥然不同，故被告未准原告等人之申請，於法有據云云，並不足採。蓋本件原告申請案，若無人異議或異議人未向法院提起確認派下權、不動產所有權之訴者，依祭祀公業條例第13條前段「異議期間屆滿後，無人異議或異議人收受申復書屆期未向公所提出法院受理訴訟之證明者，公所應核發派下全員證明書」之規定，被告即應核發派下全員證明書，依舉輕明重之法理，異議人向法院提起確認不動產所有權之訴既經判決駁回確定，公所當更無不核發派下全員證明書之理。再者，參加人雖另於101年9月25日以「公號：福德祠」名義向屏東地院提起確認原告派下權及不動產所有權不存在之訴，經屏東地院以101年度重訴字第85號受理（嗣其訴訟代理人於105年5月20日具狀撤回該訴，經該案被告即本件原告等5人於105年5月27日同意撤回等情，業經本院向屏東地院調取該案卷宗閱明屬實），惟依前開祭祀公業條例第20條規定及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋意旨，被告仍應依原告之申請核發派下全員證明書，若所發祭祀公業派下全員證明與將來法院確定判決有出入部分，再行依法院確定判決辦理。然本件被告卻以「俟各級法院均判決後，再行依確定判決辦理」為由，以原處分駁回原告之申請，揆諸前揭規定及說明，於法即有不合。
（三）訴願決定主文第2項雖確認原處分違法，然主文第1項依訴願法第83條規定為情況決定而駁回原告所提課予義務訴願。按訴願法第83條第1項規定：「受理訴願機關發現原行政處分雖屬違法或不當，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌訴願人所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原行政處分之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回其訴願。」上開規定之情況決定既須具備「原處分或決定之撤銷或變更，於公益有重大損害」及「原處分之撤銷或變更顯與公益相違背」之要件，則本件所應審究者為訴願決定認為撤銷原處分對於公益有重大損害，及其經公、私益衡量結果，認為私益之保障明顯劣於公益而須以犧牲法治維護公益所為之涵攝，是否適法？經查：
1、系爭土地（日據時期地號為四林870番地，光復後重測前為四林段870地號，重測後編為林後段520地號）依據潮州地政事務所104年5月7日屏潮地一字第10430390800號函檢送日據時期地籍圖資料答覆本院略以：「林後段520地號（重測前四林段870地號）土地現為八大森林樂園用地，又參照日據時期地籍圖資料，臺糖舊（廢）鐵道似無經過該筆土地範圍內。」（本院102年度訴字第319號卷四第72、74-75頁），復經本院會同兩造及潮州地政事務所赴現場勘驗結果，確認臺糖運輸貨物鐵道用地並未通過系爭土地（本院102年度訴字第319號卷四第50-51頁），故訴願決定認定系爭土地於日據時期作鐵路用地乙節已有違誤。
2、次查，系爭土地目前登記所有權人雖為「公號：福德祠，管理人：李正順（即參加人）」，惟係由泗林里公共造產委員會管理使用，該委員會固曾將其中3.85公頃出租予屏東縣政府作苗圃使用，惟嗣因屏東縣政府另開闢公有地餉潭林業苗圃，故於93年12月31日租約期滿後不再續租，此部分土地之後則由福榮育樂有限公司接手承租，並將之整併於該公司自72年間向泗林里公共造產委員會所承租之系爭土地之其他部分土地，而將原苗圃地作為該公司於系爭土地經營之八大森林樂園之停車空間，此經本院勘驗現場明確，製有勘驗筆錄（本院102年度訴字第319號卷二第14-15頁），復經證人即福榮育樂有限公司董事長曾秋良於本院審理時證述明確（本院102年度訴字第319號卷四第183-186頁），此外，並有屏東縣政府71年9月18日71屏府農林字第96364號函(附苗圃合約書)、77年9月23日77屏府農林字第108708號函(附苗圃合約書)（本院102年度訴字第319號卷三第119-124頁）、屏東縣政府94年1月4日屏府農林字第0940005733號函（本院102年度訴字第319號卷四第57頁）附卷為憑。是系爭土地現並無供苗圃使用之事實，應堪認定。訴願決定認定系爭土地供苗圃使用，亦與事實不合。
3、又系爭土地於民國前3年經公告編入水源涵養保安林，作為泗林一帶耕地之灌溉用水水源涵養，固有保安林登記簿及土地登記簿謄本記載系爭土地為一般農業用地，地目，使用地類別為國有保安土地等附卷可稽（本院102年度訴字第319號卷一第394頁、卷四第108頁）。惟查，森林可為國有、公有或私有，換言之，私人可為森林之所有權人，此觀森林法第7條及第12條規定自明。次依森林法第22條規定：「國有林、公有林及私有林有左列情形之一者，應由中央主管機關編為保安林：……二、為涵養水源、保護水庫所必要者。」第24條規定：「（第1項）保安林之管理經營，不論所有權屬，均以社會公益為目的。各種保安林，應分別依其特性合理經營、撫育、更新，並以擇伐為主。（第2項）保安林經營準則，由中央主管機關會同有關機關定之。」第30條規定：「（第1項）非經主管機關核准或同意，不得於保安林伐採、傷害竹、木、開墾、放牧，……。（第2項）除前項外，主管機關對於保安林之所有人，得限制或禁止其使用收益，或指定其經營及保護之方法。」再按區域計畫法第15條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。……。」區域計畫法施行細則第13條第1項第16款規定：「直轄市、縣（市）主管機關依本法第15條規定編定各種使用地時，應按非都市土地使用分區圖所示範圍，就土地能供使用之性質，參酌地方實際需要，依下列規定編定，且除海域用地外，並應繪入地籍圖；其已依法核定之各種公共設施用地，能確定其界線者，並應測定其界線後編定之：……十六、國土保安用地：供國土保安使用者。」及非都市土地使用管制規則第3條規定：「非都市土地依其使用分區之性質，編定為甲種建築、乙種建築……農牧、林業、……國土保安……等使用地。」另參照非都市土地使用管制規則第6條附表一等規定，可知國土保安用地係依該附表第16項規定加以管制，容許其作水源保護及水土保持設施、林業使用等十種用途之使用。此外，保安林需經地政單位依事業主管機關核定之計畫，方編定為國土保安用地；或經農業主管機關查定為「加強保育地」後，始據內政部頒「製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」九、㈡說明⒏規定，予以補註為國土保安用地。綜上可知，保安林之使用係受森林法之管制，而保安林如經法定程序編入國土保安用地者，其復受區域計畫法等規定之使用管制。惟無論何者，均祇是對所有權行使之限制，與所有權歸何人所有無涉。換言之，是類土地所有權屬單獨所有、共有、公有、私有，其所受森林法及區域計畫法之管制並無不同。因此系爭土地縱於民國前3年作為水源涵養保安林地，迄至目前編定為國土保安林地，均不會因所有權之變動而異其使用管制。再者，系爭土地既未供大眾運輸鐵路或苗圃使用，而是出租予訴外人福榮育樂有限公司經營八大森林樂園，故系爭土地究屬原告所稱之祭祀公業或參加人所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，其應受上開法規限制使用之情形既無分軒輊，受影響者充其量祇是福榮育樂有限公司之承租權，及應由何者收取租金之私益而已，故本件縱使撤銷被告否准核發祭公業派下全員證明書予原告之原處分，其結果應無公益受損害或與公益相違背可言。訴願決定以系爭土地現由泗林里公共造產委員會使用，如核發祭祀公業派下全員證明書予原告，將會失共同所有及公共利用之現況而影響公益甚鉅云云，要無可採。
4、第按地方制度法第3條規定：「（第1項）地方劃分為省、直轄市。（第2項）省劃分為縣、市『以下稱縣（市）』；縣劃分為鄉、鎮、縣轄市『以下稱鄉（鎮、市）』。（第3項）直轄市及市均劃分為區。（第4項）鄉以內之編組為村；鎮、縣轄市及區以內之編組為里；村、里『以下稱村（里）』以內之編組為鄰。」次按47年修正公布之臺灣省各縣市暨鄉鎮（市）公共造產實施辦法第4條規定：「公共造產事業在縣市由各縣市政府民政局（科）主辦，在鄉鎮（市）由各該鄉鎮（市）公所民政課（股）主辦，並依其業務性質由各該主管單位協助辦理造產事業。如需二縣市鄉鎮（市）以上共同經營者，得協商共同經營之。」第5條規定：「各縣市暨鄉鎮（市）推行公共造產得分別於縣市政府鄉鎮（市）公所設置縣市暨鄉鎮（市）公共造產委員會負促進協調之責。」（本院102年度訴字第319號卷三第226-236頁）另62年公布施行之臺灣省公共造產實施辦法第1條規定：「臺灣省政府（以下簡稱本府）為促進各縣市暨鄉鎮縣轄市公共造產之推行，以充裕自治財源、發展地方經濟建設起見，特制定本辦法。」第3條規定：「縣市政府暨鄉鎮縣轄市公所公共造產需由各該主辦單位提出有關資料，並擬具實施計畫，由本府民政廳策劃輔導縣市政府暨鄉鎮縣轄市公所推行實施。鄉鎮縣轄市公所辦理公共造產業務受縣政府之監督。」第5條規定：「縣市暨鄉鎮縣轄市為促進協調公共造產之推行，得視需要設置公共造產委員會。其委員由縣市暨鄉鎮縣轄市長就造產有關人員聘任之。均為無給職。」（本院102年度訴字第319號卷三第237-246頁）。復按「縣（市）、鄉（鎮、市）應致力於公共造產；其獎助及管理辦法，由內政部定之。」為地方制度法第73條所規定，內政部據此於89年8月25日發布公共造產獎助及管理辦法，其第1條規定：「本辦法依地方制度法第73條規定訂定之。」第2條規定：「本辦法所稱公共造產，係指縣（市）、鄉（鎮、市）依其地方特色及資源，所經營具有經濟價值之事業。」第3條規定：「（第1項）公共造產得由縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所自行經營、委託經營或合作開發經營。（第2項）前項經營方式，經各該立法機關議決後，縣（市）政府應報內政部（以下簡稱本部）備查；鄉（鎮、市）公所應報縣政府備查，並副知本部。」第4條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理公共造產，應儘先利用公有土地。」第5條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所為辦理公共造產業務之協調、諮詢，得設公共造產委員會，置召集人1人，由地方行政機關首長擔任，置委員8人至12人，由召集人就各該相關單位主管、地方公正人士、學者專家聘（派）兼任之，任期4年，為無給職。」及第10條規定：「縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所公共造產所得賸餘，除留供縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所所設置之公共造產基金需用外，其餘解繳各該公庫。」準此可知，公共造產乃縣（市）及鄉（鎮、市）經營的一種公營事業，乃拓展地方自治事業，充裕自治財源，加速經濟建設，促進地方繁榮之方法。故如非依照上開規定由縣（市）、鄉（鎮、市）興辦者，縱其名稱為公共造產，即非上開規定所稱具有充裕地方自治財源之公共造產甚明。況且，即便是上開規定所稱之公共造產，然其目的既在拓展自治財源，縱其營運所得是供地方自治團體使用，亦難謂必然與公益有關。猶如國營或公營事業，除非其營運項目是攸關人民生存所必需，例如水、電等事業，此或可謂與公益極甚關聯，否則如祇是為增加國家或機關財源而興辦事業，可能反而其營利性質大於民生政策導向，即難謂必與公益有關，而公共造產既是事業之經營，道理相同。
5、查，泗林里公共造產委員會固有一定之辦公場所，設有管理人，並以系爭土地為該委員會帶來使用收益，而有一定之財產。然有關泗林里公共造產委員會之組成，⑴其於51年間設立時名稱為「潮州鎮泗林里造林管理委員會」，嗣該委員會於59年間修訂組織章程，茲摘錄其中第1條：「本會定名為潮州鎮泗林里造林管理委員會（以下簡稱本會）」第2條：「本會為加強管理泗林里保安林示範造林座落泗林段870號（福德祠）並間作造產提高收益，資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利為宗旨。」第3條：「本會委員定為21人，由里鄰長、農事小組長、前屆卸任里長為委員外，本會造林創辦人列為當然委員。」第5條：「本會職權如左：……③財產管理及處分。④盈餘虧損之處理。……。」及第9條：「本會置幹事1人管理員2人，承主任委員之命辦理左列事務：①幹事辦理本會事務及金錢物品收支出納事項。②管理員1人辦理造林造產並巡視監護事項，另1人專司廟宇一切業務。」等規定，經該委員會將修訂之組織章程送請潮州鎮公所核轉屏東縣政府，經屏東縣政府59年10月27日屏府民行字第84317號令略以：「……『造林』二字應改為『造產』外，餘照准。」有屏東縣潮洲鎮泗林里造林管理委員會函、○○縣○○○○鎮00000000000鎮00000000號函、屏東縣泗林里造林管理委員會組織章程、泗林里公共造0000000000000000000000號卷三第108-114頁、卷一第291-293頁）可稽。⑵又系爭土地總登記時「公號福德祠」管理人為陳名倫（36年5月6日登記），惟其後管理人依次變更為里長許春福（45年10月29日登記）、里長鄭略備（73年5月1日登記）、里長李新川（83年10月29日登記）及參加人（92年4月30日），並由許春福等上開里長擔任泗林里造林或公共造產委員會之主任委員等情，此觀系爭土地登記簿謄本、潮州鎮公所72年10月19日潮鎮民字第15380號函、83年10月15日83潮鎮民字第12629號函、92年4月25日潮鎮民字第0920006235號函即明（本院102年度訴字第319號卷一第90頁、第391-393頁、卷二第41頁）。由此可知，泗林里公共造產委員會並非直接由縣（市）或鄉（鎮、市）興辦，充其量祇為潮州鎮以內之編組即泗林里辦理之事業。參以泗林里公共造產委員會自72年起迄今係將系爭土地出租予福榮育樂有限公司經營八大森林樂區，經營項目包括住宿、餐廳、遊樂機械、花園、動物區等，業經證人即福榮育樂有限公司董事長曾秋良到庭證述明確（本院102年度訴字第319號卷四第183-186頁），足見泗林里公共造產委員會對系爭土地實係以出租為其營運內涵，對照上述該委員會之組織章程，雖知其收取之租金固有資助里政，促進教育，興建里內公益事業，圖謀地方福利之用途，惟其結餘款仍歸該委會員自行運用，此並有該委員會現金簿（本院102年度訴字第319號卷一第374-375頁）可參，顯與依前引有關公共造產法規成立之公共造產組織之結餘款應繳交公庫者不同。是以泗林里公共造產委員會並非依前引法規成立之公共造產甚明，此復經證人即屏東縣政府民政處自治科科員施啟東於本院審理時證稱略以屏東縣本身沒有經營公共造產，而潮州鎮經營的公共造產項目為游泳池、行道樹、作物及養殖事業，均不在系爭土地上，系爭土地目前是由福榮育樂有限公司承租經營八大森林樂園，均非屏東縣及潮州鎮之0000000000000000000000號卷三第33-36頁、第206頁以下筆錄）屬實，此外，復有屏東縣政府100年8月24日屏府民行字第1000219106號函、103年2月20日屏府民行字第10304241400號函、103年4月2日屏府民行字第10308931600號函、被告103年3月18日潮鎮民字第10330259400號函等說明甚詳（本院102年度訴字第319號卷一第98頁、卷三第15、51-52頁)；另參以屏東縣政府前於72年10月26日以屏府民事字第108060號函表明：「……公共造產事業，依照省府公共造產實施辦法規定，由縣市政府及鄉鎮市公所辦理，並不包括村里在內。且本案泗林段870地號土地面積15.5316甲，屬私有保安林地，所有權人為公號福德祠，管理人為許春福，自不屬公共造產範圍。惟基於發展觀光事業立場，交由貴鎮予以輔導。」（本院102年度訴字第319號卷四第56頁）亦採相同見解。從而綜上各情，堪認泗林里公共造產委員會充其量僅是一個以造福地方為宗旨而成立之團體，其名稱雖冠有「公共造產」四字，但既非依前引法規成立之屬於屏東縣或潮州鎮直接興辦之公共造產，要難以其名稱雷同，即謂其為前引法規所稱之公共造產，洵堪認定。
6、再者，系爭土地是登記於「公號：福德祠」名下，屬私有財產，而泗林里公共造產委員會又非「公共造產」，則該委員會將系爭土地出租予福榮育樂有限公司經營八大森林樂園，縱其收取之租金收益有用於地方建設或回饋里民，此資助行為本身或屬善舉，惟究其根本仍屬該委員會就系爭私有土地使用收益如何運用之範疇，尚難因其運用之對象及於地方或里民，即將該委員會對系爭土地之使用收益以公益視之。況且，人民之財產權應予保障，為憲法第15條所明定，因此，系爭土地所有權之歸屬，不論是屬於原告或者參加人所稱之神明會或泗林里公共造產委員會所有，都不應因為系爭土地目前之使用收益狀況有資助地方或里民之情形，致使系爭土地所有權人日後之使用收益權能遭到該用途的永遠限制，換言之，即使撤銷被告以本件應待各級民事判決確定後為由否准核發派下全員證明書予原告之原處分，產生地方或里民目前接受自系爭土地收益之澤惠於日後產生變化之可能，核亦是地方或里民得自私人資助金錢之善款縮減，難謂對公益有造成損害，且亦無所有權之保障明顯劣於公益維護，而應犧牲私益成全公益之情況存在及必要，洵堪認定。
7、綜上，泗林里公共造產委員會縱將管理系爭土地之金錢收益用於泗林里相關公共建設或回饋里民，僅係將私人收益（金錢）作為額外的公益用途，難認對公益有何重大損害或顯與公益相違背。本件訴願決定以系爭土地於日據時期（明治45年）作鐵路用地、民國前3年為水源涵養保安林地、72年供屏東縣政府作林業苗圃等公共造產之使用，並於19年由屏東縣潮州鎮泗林里歷任里長擔任該公共造產管理人至今已逾80年，如遽改為核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明與原告，而失現況共同所有、公共利用之結果，對於國家社會之公義即因信賴已依日據時期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅云云，除所認定之事實與現況不符，亦與訴願法第83條所稱公益無關，難謂與訴願法第83條情況決定之要件相符。
（四）本件訴願決定既認為原告與參加人所代表之泗林里公共造產委員會間之屏東地院101年度重訴字第2號確認系爭土地所有權不存在事件，既經判決駁回確定，被告即應本諸祭祀公業條例第13條及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函等規定核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，惟被告未依此方式處理，而以本件應待各級法院法判決確定後為由否准原告之申請，係屬違法。然而，訴願決定未將原處分撤銷，卻以前述錯誤之事實認定及所謂將對國家社會公義因信賴已依日據時期經民國政府相關規定長久以來取得之土地權利義務關係影響甚鉅云云，遽謂與對公益有重大損害並違背公益，而依訴願法第83條規定為情況決定，駁回原告之訴願，其決定自有基於錯誤事實及裁量濫用之違法，本院自應將訴願決定主文第1項及原處分均予撤銷，以資適法。
（五）綜上各節所述，本件原告申請核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書，符合祭祀公業條例第13條及內政部97年12月2日內授中民字第0970732952號函釋之規定，原處分否准所請，顯有違誤。訴願決定既認定原處分違法，卻未將原處分撤銷，而以前述理由依訴願法第83條規定為情況決定，惟其作成之情況決定存有如前所述基於錯誤事實認定及裁量濫用之違法，原告訴請撤銷訴願決定主文第1項及原處分，並求為判決被告應就其101年10月19日申請案作成核發祭祀公業「公號：福德祠」派下全員證明書之行政處分，均有理由，且本件事證明確，爰依行政訴訟法第200條第3款，命被告作成如主文第2項所示之行政處分。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
七、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 邱 政 強
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 楊 曜 嘉