高雄高等行政法院判決
105年度訴更一字第4號105年12月8日辯論終結原 告 陽明海運股份有限公司代 表 人 謝志堅訴訟代理人 劉昌坪律師
李劍非律師被 告 財政部關務署高雄關代 表 人 楊崇悟訴訟代理人 陳丁嘉
王淑錦盧國仕上列當事人間違反海關緝私條例事件，原告不服財政部中華民國103年12月23日臺財訴字第10313971210號訴願決定，提起行政訴訟，前經本院104年度訴字第66號判決後，原告提起上訴，經最高行政法院104年度判字第781號判決廢棄，發回本院更為審理，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告及被告之代表人原為盧峯海及謝連吉，於本件訴訟審理中各變更為謝志堅及楊崇悟，均已具狀聲明承受訴訟，核無不合，先此敘明。
二、事實概要：原告於民國95年3月23日經核准在高雄港自由貿易港區70號及120號碼頭經營轉口、轉運事業，嗣於100年4月1日終止租賃120號碼頭，經被告於101年2月6日派員會同原告專責人員執行實地盤點原告在120號碼頭通報進儲之貨物，查得原告於96年9月11日委由勝昌報關股份有限公司以F1（外貨進儲自由港區）進口報單（報單號碼：第BE/96/Y780/1118號）向被告通報供在高雄港自由貿易港區120號碼頭營運自用免徵關稅之堆高機1部（稅則號別8427.20.12.00-1，稅率8％，完稅價格新臺幣〈下同〉1,470,000元，下稱系爭堆高機），原告未以F2（自由港區貨物進口）報單辦理通關，即於100年3月15日將系爭堆高機輸往課稅區高雄港108號碼頭，供原告轉投資之高明貨櫃碼頭股份有限公司（下稱高明公司）使用，迄至被告查獲後，原告始將系爭堆高機轉運至其70號碼頭自由港區事業內使用，乃認原告違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，依同條例第38條第3項、海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，以103年3月12日103年第00000000號處分書處貨價（系爭堆高機折舊後價值）1倍之罰鍰796,250元，併沒入系爭堆高機。原告不服，循序提起行政訴訟，前經本院104年度訴字第66號判決駁回後，原告猶表不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第781號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
三、本件原告主張：
(一)原告於96年9月11日依自由港區事業名義，自國外進口系爭堆高機，運入原告位於已獲得自由貿易港區事業許可之高雄港第120號碼頭營運。嗣原告以BOT方式投資高雄第六貨櫃中心完工營運，基於整體營運需求評估，決定不再續租第120號專用碼頭，遂於100年4月1日終止碼頭租賃契約。因原告需處理置於120碼頭之機器設備物料，適逢當時高雄分公司之船務支援組有於108碼頭課稅區使用堆高機之作業需求，遂於100年3月15日派員將系爭堆高機直接駕駛至第108碼頭課稅區使用。至101年2月6日被告聯合查核小組至120碼頭進行盤點查核，發現系爭堆高機未置於120碼頭，但由於當時120碼頭已結束營運，故原告乃將系爭堆高機運返原告所屬70號專用碼頭自用。惟原告將系爭堆高機運離120碼頭時，係因認為進儲系爭堆高機業已辦理通報，系爭堆高機即已處於事實上被管理監督之狀態，因此無須再辦理通報，此際縱有過失，情節亦屬輕微，況且，原告殊無從預見此種輕微違規而未涉及規避管制或運送管制物之情形，即當然會被認定為構成自由貿易港區設置管理條例及海關緝私條例所規定之「私運貨物」，原告顯然欠缺理解法律規定之期待可能性，依行政罰法第8條前段「不得因不知法規而免除行政處罰責任」之規定，原告雖不能因此種「法律見解錯誤」而認定無故意或過失，但仍因具有「超法定之阻卻責任事由」，而不受行政罰。另被告未就個案衡量原告違規情節輕微，事實上有較海關緝私條例第36條第1項及第3項之規定更輕微之處罰手段可供被告選擇，諸如同條例第36條第4項：「不知為私運貨物而有起卸、裝運、收受、貯藏、購買或代銷之行為，經海關查明屬實者，免罰。」以及海關緝私案件減免處罰標準第17條：「於海關或其他協助查緝機關接獲檢舉或進行調查前，因違法行為人主動陳報或提供違法事證，並因而查獲或確定其違法行為者，免予處罰。」等規定，逕依海關緝私條例第36條第1項及第3項之規定，以原處分裁處系爭堆高機貨價之1倍罰鍰796,250元及沒入系爭堆高機，顯已違反比例原則、行政罰法第8條及第18條第1項之規定。
(二)行政訴訟法第260條第3項規定：「受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。」故本件自應以最高行政法院104年度判字第781號發回判決（下稱發回判決）所為之法律上判斷為判決基礎，而依照發回判決，被告對於自由貿易港區設置管理條例第38條第3項「私運行為」之認事用法，顯有違誤：
1、原告就系爭堆高機係自高雄120號碼頭暫時轉運至課稅區高雄108號碼頭，再進儲於原告所屬70號專用碼頭自用，被告以原告於轉運時未予辦理通關，而依自由貿易港區設置管理條例第17條第2項之規定予以裁罰，惟該項規定乃係就「自由港區貨物輸往課稅區」之情形，系爭堆高機最終係由自貿港區運往自貿港區之情形，顯非本條項規定之自貿港區輸往課稅區情形，故原處分之認事用法已顯有錯誤，就此發回判決亦已有明揭指摘。況且，系爭堆高機為原告自用之機器、設備，原告自始不知其為須依自由貿易港區設置管理條例應申報通關之「貨物」，系爭堆高機係原告高雄遠端船務支援組由120號碼頭經由過港隧道並途經70碼頭後駛至課稅區108碼頭，嗣經被告通知後，原告隨即將系爭堆高機依同途徑運返70碼頭。再者，自由貿易港區設置管理條例規定之「貨物」顯與「機具」不同，前者並不包括後者，此由該條例第24條第1項及第25條第1項規定，皆將貨物及機器區分並分別規定，即徵明確；系爭堆高機為原告自用之機器、設備，並無從構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項之私運「貨物」之行為，此亦經發回判決所明確指摘。
2、又自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」因此，適用海關緝私條例規定處罰之前提，須同時該當下列要件：(1)自由港區事業；(2)違反第17條第1項或第2項之通報或通關程序；(3)將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區；以及(4)有私運行為之情事。故單純違反第17條第2項之行為，即漏未通關之行為，而未涉及私運貨物之情事者，因此時欠缺上述要件(4)，而無從依第38條第3項規定適用海關緝私條例，此時所應適用者，乃係視個案違法情節適用同條例第38條第1項或第39條之規定裁處。被告認為第38條第3項私運行為乃指未向海關通關，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而言，顯係刻意忽略第38條已明定「而有私運行為者」之文義，架空立法所明確規定之構成要件，顯與處罰法定原則相違。
3、另海關緝私條例第3條前段規定：「本條例稱私運貨物進口、出口，謂規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進、出國境。」故私運貨物行為，須至少有：
(1)規避檢查、逃漏關稅或逃避管制行為；(2)未經向海關申報；(3)運輸貨物進出國境。另依懲治走私條例第2條第1項規定：「私運管制物品進口、出口者，處七年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金。」該條所稱「管制物品」，並規定於同條第3項，該條立法理由則明揭：「本條之目的在以刑罰手段處罰走私行為，阻絕管制物品之進口或出口。」本件原告所轉運系爭堆高機，係從自由貿易港區至自由貿易港區，故無涉逃漏稅捐之情事；系爭堆高機並非管制物品，故亦無逃避管制之情形。是故，被告將未向海關辦理通關之行為，一律視為私運行為，顯已與海關緝私條例第3條規定及懲治走私條例第2條第1項規定牴觸，除明顯逾越立法者於自由貿易港區設置管理條例第38條第3項所規定之文義外，更造成各立法間私運行為定義之不一致，與體系解釋原則不符，更造成法律之不明確，構成處罰法定原則、法律明確原則之違反。
4、就此，發回判決明揭：「(五)次按自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要件，除自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區外，尚須合併有私運行為，始足當之。且依海關緝私條例第3條規定，所謂私運係指規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未向海關申報而運輸貨物之行為。揆諸被上訴人前身財政部高雄關稅局曾於101年3月29日以高關興字第1011006308號函陳報改制前財政部關稅總局謂『本案堆高機雖非零關稅物品，惟並非管制物品，最終復運回自由貿易港區，似欠缺偷漏關稅、逃避管制之企圖。又其輸出入亦無相關簽審規定，且轉運至同一自由貿易港區內僅須以F3報單向海關通報，海關亦無需介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機。』等語(參見原處分卷第58至60頁)，似認本案堆高機從原作業場地高雄港第120號碼頭輸往同一自由港區之第70號碼頭繼續供自用，係作為高雄港自由港區事業之上訴人於同一自由港區內同一事業範圍之移動，並不生逃漏關稅的疑慮；又非管制物品，且轉運至同一自由貿易港區內僅須以F3報單向海關通報，海關亦無需介入查核，亦不生逃避管制或規避檢查的問題。對此有利於上訴人之見解是否可採，原審恝置不論，徒以被上訴人向上級機關陳報案情後，改制前財政部關稅總局101年5月21日臺總局保字第1011009244號函仍然認為上訴人之行為屬於私運行為，遽認被上訴人據此對上訴人為裁罰，並無不合。其判決理由尚難謂完備。」
(三)被告以被證14原告高雄分公司「存倉動態查詢清表」主張原告曾向海關申報，故具備漏未通報之故意云云。惟本件原處分所載原告違法事實發生於000年0月00日，該表上所記載之最早出倉紀錄乃係101年3月30日，且該表所載系爭堆高機向海關申報記錄，係原告於103年5月8日依照被告要求而嗣後補辦申報出倉記錄（該表第1頁項次5）。基此，被告以該表主張原告於實施系爭堆高機運送時，屬明知應通報卻未通報，自無可採。另該表之報單數量並無法代表原告實際向海關申報之次數，蓋一筆申報報單如有多項物品需申報，於存倉動態查詢清表上即會分欄臚列而有多個申報報單項次，故被告所主張之原告700餘次「申報紀錄」，實為700餘項「物品編號」，「存倉動態查詢清表」所列之報單中，進倉報單約為35筆，出倉報單約為23筆，故原告於101年3月30日後僅自動申報最多23次，非如被告所曲解之700餘次。
(四)被告曾於101年3月29日以高關興字第1011006308號函(更一審原證9號)向財政部關稅總局表示本件是否應裁罰轉運系爭機具未予辦理通關之情形「於法令適用上發生疑義」，其表示「另本案堆高機雖非零關稅物品，惟並非管制物品，最終復運回自由貿易港區，似欠缺偷漏關稅、逃避管制之企圖。又其輸出入亦無相關簽審規定，且轉運至同一自由貿易港區內僅須以F3報單向海關通報，海關亦無需介入查核，似亦欠缺逃避檢查之動機……凡此情形是否均應視為已構成私運行為而依自由貿易港區設置管理條例……第38條第3項由海關依海關緝私條例規定處罰，本局於法令適用上發生疑義」。職此，本件單純漏未辦理通關之行為，是否得逕行解釋為私運行為，被告原本亦採否定立場，則如何可能期待人民有得以預見行政機關嗣後逕行逾越法條可以理解之文義解釋範圍及體系連結，作出認定係構成私運行為之結果？足見本件原告於顯然欠缺違反自由貿易港區設置管理條例相關規定之故意或過失，更無預見可能性。則被告未就原告不具備私運貨物行為過失之情形予以考量，即逕依海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，作成本件裁罰處分，顯然不符有責任始有處罰及罰責相當原則等情。並聲明判決：原處分、復查決定及訴願決定均撤銷。
四、被告則以：
(一)自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」又揆諸自由貿易港區設置管理條例第17條立法理由揭有自由港區為「境內關外」之區域，復參酌同條例第38條第3項立法理由為自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理，本條例不另定處罰規定，爰於第1項予以渡定，俾資明確。故因自由港區為「境內關外」之區域，凡貨物進出自由港區跨越此境內關外領域之界線者，自由港區事業即負有誠實申報及辦理貨物通報或通關之義務，俾利海關執行邊境管制。若未履行上述義務而有私運行為，自應依海關緝私條例之規定辦理，而非僅依貨物最終流向論斷有無私運情事。本件系爭堆高機係原告自國外進儲高雄港120號碼頭自由貿易港區之貨物，其卻未依規定辦理通關擅將貨物運出自由港區，逕予移運至非屬自由港區108號碼頭，為私運貨物之行為，參酌自由貿易港區設置管理條例第38條第3項立法理由，即應依海關緝私條例辦理，而非僅依貨物最終流向論斷有無私運情事。原告雖辯稱其目的地僅係同一自由港區內70號碼頭云云，然自120號碼頭運至同區70號碼頭，距離約4公里，分處高雄港過港隧道兩端，從旗津端經由過港隧道後，自前鎮端之貨櫃中心查驗站進入70號碼頭，6分鐘即可抵達；而非屬自由港區之108號碼頭則處於鄰近大林火力發電廠之南星路一帶，方位上更已與高雄市最南端之林園區接壤，彼此顯非必經之地。若如原告所辯其目的地僅係同一自由港區內70號碼頭，為何其需先將系爭堆高機自120號碼頭繞道運至非屬自由港區之108號碼頭，復折返運回70號碼頭，整段路程多達34公里，途中需由台17線西部濱海公路橫越小港區、經過高雄臨海工業區及台灣中油公司大林煉油廠，顯與經驗法則不符。況原告於系爭堆高機上之財產標籤標有「放置高明（即位於非屬自由港區之108號碼頭原告之子公司高明貨櫃碼頭股份有限公司），倘目的地僅為同一自由港區內70號碼頭，何需大費周章於系爭堆高機「經過」非屬自由港區108號碼頭時，仍為其繕印「放置高明」之財產標籤？被告移運系爭堆高機之目的地，根本非為同區70號碼頭，彰彰甚明。則原告未依自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，以F2報單向海關辦理通關程序，並脫逸海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，甚未繳納關稅，即擅將系爭堆高機逕予移運至非屬自由港區之108號碼頭，不僅該當規避檢查及偷漏關稅而成立私運行為，更令由原告轉投資之高明貨櫃碼頭股份有限公司無庸另行耗費大量成本購置堆高機，便得自本件私運行為中獲取利益。因此，被告認定原告擅將系爭堆高機逕予移運至非屬自由港區之108號碼頭，涉有未依自由貿易港區設置管理條例第17條第2項辦理通關，亦有規避檢查及偷漏關稅之私運情事而予以裁處，於法並無不合。
(二)原告主張其移運堆高機之行為，並未涉及逃漏關稅或管制物品之情形，顯係捨棄發回判決文脈，所得背離判決文義之結論。蓋發回判決第14頁第27行以下乃稱「其間轉運至高雄港第108號碼頭（課稅區）是否僅係前往目的地第70號碼頭需要經過的路徑，或另有用途？……此攸關系爭運輸行為究應適用自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定『自由港區貨物輸往課稅區……應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜』……進而決定是否符合前揭自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之處罰要件，由海關依海關緝私條例規定處罰？」，是倘經查明系爭堆高機移運至課稅區108號碼頭，並非至70號碼頭需要經過之路徑，自足證本件毫無認屬「同一自由港區內同一事業範圍之移動」之餘地，當然應適用自由貿易港區設置管理條例第17條第2項及第38條第3項規定，方符發回判決之意旨。另原告一開始移運之目的地即為高明貨櫃碼頭股份有限公司，其辯稱系爭堆高機係從自由貿易港區運至自由貿易港區而無涉逃漏稅捐云云，顯為推諉卸責之詞。又貨物涉有規避檢查、偷漏關稅或逃避管制之情事之一，未向海關申報而運輸貨物，即應以海關緝私條例第3條私運行為論處，要不因貨物非屬行政院公布懲治走私條例之管制品而可免責。是以，原告指摘被告所為裁處牴觸海關緝私條例第3條及懲治走私條例第2條第1項規定云云，顯係曲解法令規定。
(三)至發回判決理由略以在自由貿易港區設置管理條例、海關緝私條例及相關法規命令就何謂「貨物」均無定義的情形下，一般人理解為「貨物」與「機具」不同，前者並不包括後者，尚非無據一節，惟原告乃係依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項國外「貨物」進儲自由港區之規定，向海關通報進儲系爭堆高機，顯見原告於本案緝獲前即知系爭堆高機屬於貨物，而應有自由貿易港區設置管理條例第17條之適用，自不得以禁止錯誤脫免其責：
1、按「（第1項）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。（第2項）自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。」自由貿易港區設置管理條例第17條第1、2項分別定有明文，是凡屬該條所稱之「貨物」，自由貿易港區設置管理條例即分就（1）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，與（2）輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區等態樣，課予自由港區事業向海關通報或通關之義務。故國外「貨物」進儲自由港區時，應依該條第1項規定向海關通報F1（國外貨物進儲自由港區）報單，嗣該「貨物」輸往課稅區時，亦無從卸免同條第2項所課予之通關義務，且此處所稱之「貨物」應屬同義，否則倘將同一條文中相同之「貨物」二字割裂解釋，顯悖於體系解釋之法律解釋原則。
2、次按「自由港區事業關於貨物之進儲、提領、重整、加工、製造或遭竊、災損等，應按其作業性質，辦理有關之登帳、除帳、查核銷毀、補繳稅費除帳、稅費徵免及其他與帳務處理相關之自主管理事宜。」、「依本條例第十八條第二項規定，自由港區事業辦理有關貨物進儲、提領之帳務處理事項如下：一、貨物進儲及提領時，應即登錄貨物帳，依供營運貨物及自用機器、設備二類分設帳冊。」自由貿易港區設置管理條例第18條第2項、自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款分別定有明文。據此，貨物進儲及提領時，應即登錄「貨物」帳（自由貿易港區設置管理條例第18條第2項參照），並依「供營運貨物」及「自用機器、設備」二類分設帳冊（自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款參照）。故縱使最高法院發回意旨認為自由貿易港區設置管理條例、海關緝私條例及相關法規命令（例如自由貿易港區貨物通關管理辦法），並無就「貨物」為定義性規定，然依自由貿易港區設置管理條例第18條第2項及自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款規定之體系解釋，即可輕易推知無論「供營運貨物」或「自用機器設備」均屬「貨物」，皆應適用自由貿易港區設置管理條例第17條規定，須向海關通報或辦理通關程序後，始得進出自由港區。
3、原告於96年9月5日自國外進儲系爭堆高機時，即有依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項國外「貨物」進儲自由港區之規定，向海關通報F1（國外貨物進儲自由港區）報單，顯見原告於本案緝獲前即知系爭堆高機屬於「貨物」，而有自由貿易港區設置管理條例第17條之適用，應向海關通報或辦理通關程序後，始得進出自由港區。是以，原告顯非屬最高行政法院發回意旨中所稱本案「似係基於『機具非貨物』的主觀理解，而未向海關申報」，自不得以禁止錯誤脫免其責。
4、次查原告自貿港電子帳冊稽銷系統紀錄，原告於「本案緝獲前（101年2月6日）」，更曾據自由貿易港區設置管理條例第17條第1項國外「貨物」進儲自由港區之規定，向海關申報多達300次F1（國外貨物進儲自由港區）報單進儲「自用機器設備」（更審被證14、附表1），且均以電腦連線設備控管其自用機器設備之儲位、數量，踐行登錄「自用機器設備帳」等檢查措施，顯見原告不僅知悉自用機器設備屬於「貨物」，對於海關就通關系統面、貨物控管面、帳務稽核面所設計之檢查措施，更是知之甚詳，至為灼然。
5、又上開電子帳冊稽銷系統紀錄中之進倉資料均係發生於「本案緝獲前（101年2月6日）」，且僅有本案系爭堆高機及另案3部門式起重機在經海關查獲有私運行為並予以扣押後，原告方在電子帳冊中補登出倉資料J（盤虧出倉）。故原告辯稱其向海關申報記錄均係發生於原處分所載原告違法事實之後，其中並含有原告補申報系爭堆高機云云，斷無足取。
6、況高雄港自由貿易港區專責人員訓練講義中已提及「按貨物進儲目的，分設帳冊登錄自用機器、設備帳及營運貨物帳」（更審被證15），即已清楚宣導自由貿易港區之貨物分為營運貨物及自用機器設備，原告主張自由貿易港區專責人員之訓練課程並未加以宣導顯屬推諉卸責，不足採信。
(四)原告既已自認系爭堆高機於96年9月11日向海關通報F1外貨進儲自由港區報單，並於報單上納稅辦法代碼填具9B（自用機器、設備），且經被告查核完成並核定稅率後始加以進儲自由港區，是原告對於自用機器設備依法需向海關辦理通報或通關程序，並接受海關查核及核定稅費後始得進出自由港區知之甚詳。且原告經營貨物運輸及倉儲業務時間甚長、經驗甚豐，本應詳查通關相關法令，倘若於行為前對法令有疑，應立即向關務主管機關查詢釐清法令適用疑義，始得將系爭堆高機運出自由貿易港區。詎原告全未踐行查詢義務，待經被告機關查得違法情事後，辯稱具有不知法令之禁止錯誤云云，欲求減輕或免除處罰，原告如此閉門造車之情形，如何得稱對於禁止錯誤不可避免？其至少有應注意、能注意、而不注意之情節，殆無疑義。又系爭堆高機關稅稅率為百分之8、營業稅稅率為百分之5、推廣貿易服務費為萬分之4.25，僅係因原告依據自由貿易港區設置管理條例第17條第1項規定，向海關通報F1報單，將系爭堆高機進儲自由港區，並於報單上納稅辦法代碼填具9B（自用機器、設備），因而依據同條例第21條第2項本文規定享有租稅優惠而免徵上開稅費。因此，原告辯稱系爭堆高機經被告核定稅率為零，係誤解「法定稅率」與「因進儲自由港區而免徵稅費」兩者間之關係，殊無足採。至海關緝私條例第36條第4項所謂不知為私運貨物，而有起卸、裝運、收受、儲藏、購買或代銷之行為，經海關認為屬實者，免罰，係指私運貨物進口出口或經營私運貨物者以外之人而言。原告為私運貨物進口之主體，自不能諉為不知而邀免罰等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。
五、上揭事實概要欄所載事實，業據兩造分別陳明在卷，並有95年3月23日（95）高雄港自貿字第002號高雄港自由港區事業營運許可證（第17頁）、系爭堆高機之進口報單（第15頁）、101年2月6日談話紀錄（第46-47頁）、103年3月12日103年第00000000號處分書（第221頁）附原處分卷可稽，應堪認定。兩造之爭點：原告以F1（外貨進儲自由港區）進口報單通報免徵關稅之系爭堆高機進儲高雄港120號碼頭自用，嗣未以F2（自由港區貨物進口）報單辦理通關，即於100年3月15日將系爭堆高機輸往高雄港108號碼頭（課稅區），供其轉投資之高明公司使用，被告乃認原告違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，依同條例第38條第3項、海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，以103年3月12日103年第00000000號處分書處貨價（系爭堆高機折舊後價值）1倍之罰鍰796,250元，併沒入系爭堆高機，是否適法？茲分論如下：
(一)按自由貿易港區設置管理條例第1條規定：「為發展全球運籌管理經營模式，積極推動貿易自由化及國際化，便捷人員、貨物、金融及技術之流通，提升國家競爭力並促進經濟發展，特制定本條例。」第3條規定：「本條例用詞定義如下：一、自由港區：指經行政院核定於國際航空站、國際港口管制區域內；或毗鄰地區劃設管制範圍；或與國際航空站、國際港口管制區域間，能運用科技設施進行周延之貨況追蹤系統，並經行政院核定設置管制區域進行國內外商務活動之區域。二、自由港區事業：指經核准在自由港區內從事貿易、倉儲、物流、貨櫃（物）之集散、轉口、轉運、承攬運送、報關服務、組裝、重整、包裝、修理、裝配、加工、製造、檢驗、測試、展覽或技術服務之事業。……。」第21條規定：「（第1項）自由港區事業自國外運入自由港區內供營運之貨物，免徵關稅、貨物稅、營業稅、菸酒稅、菸品健康福利捐、推廣貿易服務費及商港服務費。（第2項）自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後五年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」其立法理由為：「一、自由港區為『境內關外』之區域，自由港區事業自國外輸入貨物，得以電腦連線或電子資料傳輸方式向抵達口岸之海關通報，經海關電子訊息回復已完成檔案紀錄後，即得進出自由港區。貨物既尚未進入關內，爰於第一項明定自由港區事業自國外運入自由港區內供營運之貨物，有關之關稅、貨物稅、營業稅、菸酒稅、菸品健康福利捐、推廣貿易服務費及商港服務費均應予免徵。二、自國外輸入供自由港區事業使用之機器或設備，尚未進入關內，有關之關稅、貨物稅及營業稅亦應予免徵。惟如於短期（5年內）使用後復輸往課稅區者，仍應以進口貨物之規定，課徵進口時應徵之稅捐，以符公平。至使用超過5年之機器設備，已提列相當之折舊，為簡化稽徵查定作業，爰於第2項明定該機器設備輸往課稅區時，免予課徵進口稅捐、貨物稅及營業稅。」由上開規定及立法理由可知，自由港區為「境內關外」之區域，自由港區事業自國外輸入供自用之機器或設備，因尚未進入關內，故免徵關稅，惟如於5年內輸往課稅區者，仍應以進口貨物之規定，課徵進口時應徵之關稅。
(二)次按自由貿易港區設置管理條例第17條第1項及第2項規定：「（第1項）國外貨物進儲自由港區、自由港區貨物輸往國外或轉運至其他自由港區，自由港區事業均應向海關通報，並經海關電腦回應紀錄有案，始得進出自由港區。（第2項）自由港區貨物輸往課稅區、保稅區，或課稅區、保稅區貨物輸往自由港區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜。」其立法理由為：「二、自由港區為『境內關外』之區域，貨物由國外或國內其他自由港區進儲自由港區，或自由港區之貨物輸往國外或其他自由港區，僅須依照規定之標準格式或書表向海關通報，經海關電子訊息回復已完成檔案紀錄後，即可將貨物進儲或運出港區，爰作第1項規定。三、自由港區之貨物與國內課稅區或保稅區間之流通，已跨越關外關內之界限，故應依相關輸出入之規定辦理，並向海關辦理通關，始得進出自由港區，爰作第2項規定。」同條例第38條第3項規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，由海關依海關緝私條例規定處罰。」其98年7月8日立法理由為：「本條與原條文第41條第1項所定罰責，均係針對違反修正條文第17條規定所定，爰將原條文第41條第1項規定移列至本條第3項，並酌作文字修正。」而原條文第41條第1項係規定：「自由港區事業違反第17條第1項或第2項規定，擅將貨物運往其他自由港區、課稅區或保稅區而有私運行為者，海關應依海關緝私條例規定處罰。」其立法理由為：「自由港區事業未依規定程序通報或申請核准擅將貨物運出自由港區，為私運貨物之行為，應依海關緝私條例辦理，本條例不另定處罰規定，爰於第1項予以明定，俾資明確。」綜上法條及立法理由之闡明，足認自由港區為「境內關外」之區域，自由港區內之免稅貨物輸往課稅區，已跨越此關外關內之界限而進入關內，應視為進口貨物，自由港區事業應依現行國外貨物直接進入課稅區之規定辦理通關並繳納進口稅費，始得將貨物輸往課稅區，自由港區事業未依規定程序向海關辦理通關事宜，即擅將貨物運出自由港區，即為海關緝私條例第3條規定「規避檢查、偷漏關稅或逃避管制，未經向海關申報而運輸貨物進入國境」之私運貨物進口行為，依同條例第36條第1項及第3項規定：「（第1項）私運貨物進口、出口或經營私運貨物者，處貨價一倍至三倍之罰鍰。……（第3項）前2項私運貨物沒入之。」
(三)經查，原告係被告轄管之自由港區事業，因原告於100年4月1日終止120號碼頭之自由港區租約，被告乃於101年2月6日赴120號碼頭進行盤點查核，經會同原告專責人員全面清點其自設立後通報進儲免徵關稅之貨物，查得原告於96年9月11日以F1（外貨進儲自由港區）進口報單通報進儲免徵關稅之系爭堆高機，未依自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，即於100年3月15日擅將系爭堆高機轉運至高雄港108號碼頭（課稅區）供其轉投資之高明公司使用，迄至被告查獲後，始將系爭堆高機轉運至其70號碼頭自由港區事業內使用等情，業據原告於歷次行政訴訟陳報狀自認：「108碼頭並非原告所有，而係高明公司所有，原告高雄遠端船務支援組斯時為於108碼頭作業，有使用堆高機之需求，但當時適逢120碼頭結束營運，故由原告高雄遠端船務支援組同仁駕駛將其移至108碼頭供該組作業使用，而因本件堆高機為原告財產，暫放於108碼頭時，為與其他放置108碼頭之高明公司堆高機區辨，故貼上『放置高明』字樣以辨別為原告自用機具。」（參本院卷第525-526頁）、「當時高雄分公司之船務支援組有於108碼頭使用堆高機之作業需求，原告准予留用系爭堆高機後，遂由船務支援組於100年3月15日派員將系爭堆高機直接駕駛至108碼頭使用迄101年2月6日受被告聯合查核小組查核為止，原告因被告通知前開移運行為未合乎規定，但由於當時120碼頭已結束營運，故將系爭堆高機運返70碼頭」等語（參本院卷第593頁），並有高明公司資料查詢單附本院卷（第539-541頁）可稽。參以高雄港自由貿易港區120號碼頭至同區第70號碼頭，距離約4公里，分處高雄港過港隧道兩端，從旗津端經由過港隧道後即可抵達；而非屬自由港區高雄港108號碼頭則處於鄰近大林火力發電廠之南星路一帶，方位上更已與高雄市最南端之林園區接壤（參本院卷第187頁高雄港總圖），彼此顯非必經之地等情。則原告將系爭堆高機逕移運至非屬自由港區之課稅區高雄港108號碼頭之目的，並非係欲將系爭堆高機運往原告同一自由港區之70號碼頭，而係為供其轉投資之高明公司在課稅區高雄港108號碼頭使用，應堪認定。原告辯稱系爭堆高機係從自由貿易港區運至自由貿易港區而無涉逃漏稅捐云云，即顯不足採。次查，本件原告並非辦理通關時其申報事項有虛報或不實，而係自始未向海關辦理通關程序，被告以原告涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，違反自由貿易港區設置管理條例第17條第2項規定，乃依同條例第38條第3項規定轉據海關緝私條例第36條第1項及第3項規定，裁處原告貨價（已參照行政院頒布之「固定資產耐用年數表」予以折舊，計算式詳如被告證物卷第62頁）1倍之罰鍰計796,250元，併沒入系爭堆高機，揆諸前揭法條之規定及說明，並無違誤。
(四)原告雖主張系爭堆高機為原告自用機器、設備，並無從構成自由貿易港區設置管理條例第38條第3項之私運「貨物行為。然按自由貿易港區設置管理條例第五章租稅措施中之第21條第1項、第2項：「（第1項）自由港區事業自國外運入自由港區內供營運之貨物，免徵關稅、貨物稅、營業稅、菸酒稅、菸品健康福利捐、推廣貿易服務費及商港服務費。（第2項）自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後5年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」乃為鼓勵自由港區事業賡續擴大投資，而賦予自由港區事業自國外進儲自用機器設備，除與營運貨物同享一樣租稅優惠外，更設計5年後輸往課稅區免徵稅捐之特殊獎勵，自難據此限縮同條例第三章貨物自由流通中之第17條「貨物」之解釋。況上開第21條第2項但書既已明揭自用機器設備如5年內輸往課稅區者，仍應依進口「貨物」規定補徵相關稅費，故自由貿易港區設置管理條例中所稱之「貨物」包含自用機器設備，已至為明灼。職是之故，自由貿易港區設置管理條例第五章租稅措施中之第21條第1項、第2項將自由港區貨物分設「供營運之貨物」與「自用機器設備」，及於同章中之第24條第1項、第25條第1項採相同之立法體例，均係為達前述租稅優惠措施之政策目的，此觀其立法體系甚明，此與定於同法第三章貨物自由流通中之第17條自屬有間，要難逕行比附援引，而將自用機器設備排除於自由貿易港區設置管理條例第17條之外。況且，自由貿易港區設置管理條例第18條第2項及自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款分別規定：「自由港區事業關於貨物之進儲、提領、重整、加工、製造或遭竊、災損等，應按其作業性質，辦理有關之登帳、除帳、查核銷毀、補繳稅費除帳、稅費徵免及其他與帳務處理相關之自主管理事宜。」「依本條例第18條第2項規定，自由港區事業辦理有關貨物進儲、提領之帳務處理事項如下：一、貨物進儲及提領時，應即登錄貨物帳，依供營運貨物及自用機器、設備二類分設帳冊。」據此，貨物進儲及提領時，應即登錄「貨物」帳（自由貿易港區設置管理條例第18條第2項參照），並依「供營運貨物」及「自用機器、設備」二類分設帳冊（自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款參照）。故依自由貿易港區設置管理條例第18條第2項及自由貿易港區貨物通關管理辦法第17條第1款規定之體系解釋，即可推知無論「供營運貨物」或「自用機器設備」均屬「貨物」，皆應適用自由貿易港區設置管理條例第17條規定，須向海關通報或辦理通關程序後，始得進出自由港區。原告於96年9月5日自國外進儲系爭堆高機時，即已依自由貿易港區設置管理條例第17條第1項國外「貨物」進儲自由港區之規定，向海關通報F1（國外貨物進儲自由港區）報單，顯見原告並非不知系爭堆高機屬於「貨物」，而有自由貿易港區設置管理條例第17條之適用，應向海關通報或辦理通關程序後，始得進出自由港區。況高雄港自由貿易港區專責人員訓練講義中已提及「按貨物進儲目的，分設帳冊登錄自用機器、設備帳及營運貨物帳」（本院卷第245頁），即已清楚宣導自由貿易港區之貨物分為營運貨物及自用機器設備，原告主張自由貿易港區專責人員之訓練課程並未加以宣導，亦非可採。
(五)至原告主張僅單純漏未向海關辦理通關之行為，若不涉及逃避管制或課稅，即不構成「私運行為」云云。惟按自由貿易港區設置管理條例第21條第2項規定：「自由港區事業自國外運入自由港區內之自用機器、設備，免徵關稅、貨物稅、營業稅、推廣貿易服務費及商港服務費。但於運入後5年內輸往課稅區者，應依進口貨物規定補徵相關稅費。」查系爭堆高機依上開行為時自由貿易港區設置管理條例第21條第2項規定，享有免徵相關稅費之優惠，故系爭堆高機未經向海關申報而運輸進入課稅區，即有偷漏關稅之問題，核屬海關緝私條例第3條所指未經向海關申報而運輸貨物進入國境偷漏關稅之私運貨物行為，要無不合。原告上開主張，並無可採。原告又主張其無從預見被告對於自由貿易港區設置管理條例第38條第3項規定之解釋前後不一，並無違反自由貿易港區設置管理條例第38條第3項及海關緝私條例第36條第1項或第2項規定之故意或過失云云。然按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。所謂「過失」，係指行為人雖非故意，但按其情節應注意並能注意，而不注意者，為過失。查，原告資本額高達240億元，營運規模龐大，組織健全，長年經營海運業務、熟悉國際貿易業務之背景，為國內知名之航運公司，且原告於成立高雄港自由港區事業時亦派員參加自由港區事業專責人員訓練，原告並有兩名專責人員負責辦理相關業務等情，此有高雄港自由貿易港區事業營運許可證、被告自由貿易港區聯合查核小組查核報告及交通部高雄港務局自由貿易港區事業專責人員訓練結業證書等影本附被告證物卷（第4、5、8頁）及原處分卷（第41、42頁）。故原告就其自由港區貨物輸往課稅區，應依貨品輸出入規定辦理，並向海關辦理通關事宜，自無不知之理，則其應注意並能注意，卻疏未注意，而將系爭堆高機自高雄港120號碼頭自由港區，轉運至高雄港108號碼頭（課稅區）供高明公司使用，卻未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，縱非故意，亦難辭應注意並能注意而不注意過失之責。至被告101月3月29日高關興字第1011006308號函行文改制前財政部關稅總局，其主旨記載：「高雄港自由貿易港區事業陽明海運股份有限公司高雄分公司前以F1報單通報進儲高雄港第120號碼頭之自用機器、設備堆高機1台及門式起重機4台，未分別以F2、F3及F4報單向本局辦理通關、通報即分別運往該公司所屬高雄港第70號碼頭、基隆港自由貿易港區事業及轉售予臺灣日郵碼頭股份有限公司，本局於法令適用上發生疑義，謹報請鑑核。」乃係基於行政程序法第9條對於原告有利不利之情事一併注意，故將原告之主張及對原告有利之部分，陳報上級機關核示，該函並未認定原告之行為非屬私運行為，且經被告向上級機關陳報案情後，改制前財政部關稅總局101年5月21日臺總局保字第1011009244號函（詳見原處分卷第78頁）仍然認為原告之行為屬於私運行為，被告據此對原告為裁罰，並無不合。
(六)又原告主張依海關緝私條例第36條第4項規定：「不知為私運貨物而有起卸、裝運、收受、貯藏、購買或代銷之行為，經海關查明屬實者，免罰。」本件原告無從預見單純未辦理通關之行為竟被解釋為構成私運行為，因而不具備違法之故意過失，則本件亦已同時構成「不知為私運貨物」之情形，而應認定為免罰云云。惟按「海關緝私條例第21條第5項（即現行海關緝私條例第36條第4項）所謂『不知為私運貨物而有起卸、裝運、收受、儲藏、購買或代銷之行為，經海關認為屬實者，免罰。』係指私運貨物或經營私運貨物者以外之人而言」（最高行政法院43年判字第10號、46年判字第65號判例意旨參照）。換言之，海關緝私條例第36條第4項規定可得免罰之主體，係私運行為事件之第三人（例如：船員、貨車司機），而有具體事證經海關查明後，方得免罰。本件原告自始為私運行為之主體，直接著手實行私運行為，並非海關緝私條例第36條第4項所稱可得主張免罰事由之主體甚明。是原告上開主張，亦無可取。原告復主張原處分顯然未依行政罰法第18條之規定，就本件原告違反行政法上義務之程度及相關法規是否有得以減輕或免除裁罰之規定為適當、充分之衡酌，而形成過苛之處罰，違反罪責相當原則及比例原則云云。按「（第1項）裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。（第4項）其他種類行政罰，其處罰定有期間者，準用前項之規定。」查，原告將系爭堆高機自高雄港120號碼頭自由港區，轉運至高雄港108號碼頭課稅區據點時，卻未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，且原告並無法定得減輕或免除處罰之事由，被告乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，從輕裁處原告貨價1倍之罰鍰796,250元，併沒入涉案貨物，被告已審酌原告過失情節、違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響等一切情狀，原處分並無違反罪責相當原則及比例原則。是原告上開主張，亦不足取。
(七)綜上所述，原告之主張均無可採，被告以原告將系爭堆高機自高雄港120號碼頭自由港區，轉運至高雄港108號碼頭（課稅區），未以F2（自由港區貨物進口）報單向海關辦理通關，涉有將進儲自由港區之免稅貨物擅自運入課稅區之違章情事，乃依自由貿易港區設置管理條例第38條第3項轉據海關緝私條例第36條第1項、第3項規定，裁處原告貨價1倍之罰鍰計796,250元，併沒入系爭堆高機，並無違誤。復查決定及訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述，不影響本件判決之結果，爰不再逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 29 日
書記官 楊 曜 嘉