高雄高等行政法院判決
105年度訴字第18號民國105年6月1日辯論終結原 告 吳銘圳被 告 高雄市立空中大學代 表 人 張惠博訴訟代理人 黃叙叡 律師
王怡雯 律師許銘春 律師上 一 人複 代理人 董志鴻 律師上列當事人間不予續聘事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原係被告科技管理系專任助理教授，並擔任嘉義縣政府環境保護局民國100年度嘉義縣廢棄物與環境衛生整體管理計畫之勞務採購案評選委員，涉有向廠商行求、期約、收受賄賂及公務員洩漏關於中華民國國防以外秘密文書消息之罪嫌，經臺灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）檢察官偵查結果，依刑法第132條第1項及貪污治罪條例第4條第1項第5款規定，以101年度偵字第22557號、第23882號、第31968號及第31969號起訴書提起公訴。被告於102年1月29日召開校教師評審委員會（下稱校教評會），決議組成調查小組依教師法第14條第1項各款進行程序及實體查證再行審議，復於102年2月1日核發原告聘書，聘期自102年2月1日起至104年1月31日止，並於聘書備註原告因案起訴，刻正依規定處理中等語，嗣被告於102年2月6日召開102年度第1次調查小組會議，決議認原告所涉犯行與其職掌之職務有關，對學校校務、聲譽均有不當影響，涉有行為時教師法第14條第1項第7款「行為不檢有損師道」之事由。被告科技管理系教師評審委員會（下稱系教評會）遂於102年6月21日召開101學年度第6次會議，決議不續聘原告。被告校教評會於102年9月5日召開102學年度第1次會議，決議依教師法第14條第1項第12款規定不續聘原告，並作成附帶決議：依據行為時教師法第14條第2項規定，通過議決原告2年內不得聘任為教師。被告乃以102年9月9日高市空大人字第10230401200號函報請高雄市政府核定，並副知原告，案經高雄市政府以102年10月4日高市府密人考字第10230994600號函核准，並敘明原告聘期應至該府核准並由被告以書面通知送達原告之日止，被告旋以102年10月9日高市空大人字第10230444800號函通知原告不續聘案業經高雄市政府核准，其暫時繼續聘任之聘期自該處分送達原告之日止，請於文到1個月內辦妥離校手續等語。原告不服，向被告教師申訴評議委員會（下稱校申評會）提起申訴，經校申評會於103年3月21日決定駁回；原告仍不服，向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱中央申評會）提起再申訴，亦經中央申評會於103年9月15日決定駁回；原告猶未甘服，向行政院提起訴願，經行政院以104年3月18日院臺訴字第1040127556號訴願決定書決定訴願不受理後，遂以行政院為被告，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，嗣於該院審理中追加教育部及高雄市立空中大學為被告，臺北高等行政法院遂將被告高雄市立空中大學部分以104年11月25日104年度訴字第491號裁定移送本院審理。
二、本件原告主張：
（一）按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。原告於102月10日16日向被告請求確認行政處分無效而經被告駁回，原告自符合提起「確認行政處分無效」之起訴要件。又原告於本院103年度訴字502號事件，並未提起確認行政處分無效之訴，依臺北高等行政法院104年度訴字第644號判決意旨，原告提起確認被告不予續聘處分無效之訴，有即受判決之法律上利益，起訴即為合法，且不受上開本院判決既判力所及，請本院予以實體審查。
（二）被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函所為不予續聘原告之處分，違反行政程序法第96條第1項第1款規定，應屬無效：原處分未依行政程序法第96條第1項第1款記載處分相對人（即原告）之出生年月日、性別、身分證統一號碼及住所地址，自未完成行政處分通知書之形式，應屬無效。且被告未於原告提起訴願救濟期間補正，原處分即有瑕疵，自應予撤銷。
（三）系爭不予續聘處分符合行政程序法第111條之要件，應屬無效：按被告102年9月9日高市空大人字第10230401500號函僅記載：「主旨：臺端涉……經本校102年9月5日102學年度第1次教師評審委員會決議予以『不續聘』，詳如說明，敬請查照。」等語，並無具體說明行政處分生效日期，惟嗣後又於102年10月9日高市空大人字第10230444800號函記載：「主旨：臺端因………經本校依法定程序議決不續聘並報經高雄市政府核准在案，臺端暫時繼續聘任之聘期至本處分書送達臺端之日終止，……。說明：……二、臺端因構成教師法第14條第1項第12款事由，經本校教師評審委員會依法定程序議決不續聘且2年內不得聘任為教師，……。」等語。則上開被告二函文前後記載已有不同，且對原告處分亦有不同，後者除明示處分生效日外，並附加2年不得為教師之處分。依最高行政法院90年度判字第2464號判決意旨，被告任意變更行政處分公文書之記載，致原告無從確認系爭處分之內容，系爭處分自非適法，且構成重大及明顯之瑕疵，系爭處分應為無效（行政程序法第111條第7款參照）。另參臺中高等行政法院89年度訴字第355號判決意旨，被告102年9月9日高市空大人字第10230401500號函並未明示不予續聘原告之處分發生效力之日期，而被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函，另提及原告暫時繼續聘任之聘期至該處分書送達原告之日終止。則因被告從未有通知或送達暫時繼續聘任原告之書面處分，原告無從由系爭處分書面判斷被告暫時繼續聘任之聘期起算日，系爭處分核有構成要素不明確，且因構成重大及明顯之瑕疵而無效。又按行政機關之垂直關係中，凡下級機關之處分須經上級機關核准使對外生效者，均屬多階段處分之例（參照吳庚，行政法之理論與實用增訂第8版，第352頁）。在理論上如先前階段之行為（如被告不予續聘原告）符合下列條件：一為作成處分之機關，二為先前階段之行為已具備行政處分之要素，三為已直接送達或以他法使當事人知悉者，則後者（主管教育行政機關之核准）依法應予尊重，僅能予以核准與否，不可能有所變更。則按此法理，主管教育機關逕予變更前階段被告不予續聘原告之處分，自非適法，且構成重大及明顯之瑕疵，系爭處分亦因之而無效。
（四）系爭不予續聘處分未經主管教育行政機關核准，具有行政程序法第111條第6款之要件，應屬無效：
1.系爭處分經被告校教評會102年9月5日決議後，應由主管教育行政機關核准。查系爭處分經高雄市政府人事處考訓000000000000市0000000000000000號函核准，固非無見，惟高雄市政府人事處考訓科之管轄權，依行政程序法第13條，其業務計有14項，其中關於停職、復職、免職案件之核辦事項，僅適用於公務員懲戒法所規定之懲戒種類，並無審議教師不續聘案之法律保留適用。其次，高雄市政府未依法授權人事處考訓科或教育局依高雄市高級中等以下學校處理不適任教師作業要點規定組成審議小組審議，系爭處分之核准已違反空白授權原則。再依臺北高等行政法院91年度訴字第563號、第4040號判決及最高行政法院92年度判字第76號判決意旨，高雄市政府人事處核准原告不續聘案，因權限授與欠缺合法要件而無管轄權，自有違反行政程序法第111條第6款規定，即系爭處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，自屬無效。又依最高行政法院102年度判字第565號判決意旨，高雄市政府人事處已非一般意義之主管教育行政機關，自無核准系爭處分之管轄權，系爭處分應屬無效。
2.按最高行政法院104年度判字第56號判決意旨，系爭處分核准單位為高雄市政府人事處考訓科（此亦經高雄市政府人事處代表於出席行政院訴願審議委員會言詞辯論程序上自承）。而高雄市政府人事處係高雄市政府一級行政機關，而考訓科則係其所屬人事處之內部單位，並非高雄市政府直屬行政機關或內部單位，依行政層級組織及分工，本件系爭處分之核准處分係由考訓科作成，其所為之處分與意思表示自屬其所屬人事處之行政處分。而訴願法第13條所規定之「顯名主義」，係為防杜行政處分作成機關不明之虞，所為之便宜性規定，且系爭處分之核准確係以「人事處考訓科」之名義所作成，而非以「高雄市政府」之名義，要無以「高雄市政府」之名義行文被告，即遽認高雄市政府為系爭處分之核准機關可言。易言之，系爭處分之核准，並無上開作成機關不明確之虞，要無訴願法第13條規定之適用，被告此項主張，殊屬誤解，要不足採。本件兩造所爭執之事項，為不續聘處分核准單位究為高雄市政府或高雄市政府人事處，參照司法院院字第705號解釋：
「下級官署呈奉上級官署核准所為之處分，仍應認為下級官署之處分。」意旨，高雄市政府人事處為核准處分之機關甚明。則本件爭執事項既為高雄市政府人事處是否為被告之主管教育行政機關，與高雄市政府人事處是否具有核准原告不續聘處分之管轄事務權限。如前所述，高雄市政府人事處並無核准教師不續聘案之事務管轄權。又依高雄市政府組織系統表（105年4月20日施行版），高雄市政府人事處與被告為平行單位，難謂其為被告之主管教育行政機關，至為明顯，系爭處分之核准自未發生效力。
（五）系爭處分關於暫時續聘之處分以行政契約（聘書）表示，惟依書面並無暫時續聘之意思，該處分即有不明確，且構成重大及明顯之瑕疵，暫時續聘之處分亦因之而無效：查被告發予原告之聘書，其上載明聘期2年，且備註部分，依校申評會評議書略以：因原告上次聘期將屆，當時調查程序尚在處理進行中，無法針對原告上開行為進行審議，依教師法第14條之1第2項規定，應予暫時續聘。惟依聘書書面意思，被告給予原告聘期2年，而於該聘任期間，被告亦調查原告是否涉有教師法第14條第1項各款事由，若有，則依教師法施行細則第16條第3款，解聘原告，則聘期立即終止，若被告不續聘原告，則聘期應至2年期滿後終止，至為顯然，該聘約自不具暫時續聘之法律效果。按臺中高等行政法院89年度訴字第355號判決意旨，行政處分之不明確，如構成重大及明顯之瑕疵，行政處分亦因之而無效（行政程序法第111條第7款參照）。
（六）系爭處分生效期日使不續聘、解聘法律效果一樣，具有行政程序法第111條第3款及第7款事由，應屬無效：本件系教評會於102年6月21日仍討論應予原告不續聘或解聘，嗣校教評會於102年9月5日作成不續聘處分，並於主管教育行政機關核准日即000年00月0日生效；則若被告作成解聘原告之處分，亦於解聘處分核准日生效，則依教師法施行細則第16條第3款，關於不續聘、解聘之法律效果，外觀上兩者相同，且解聘、不續聘之法律效果已形同具文，系爭處分違反教師法施行細則第16條第3款規定，並具有行政程序法第111條第7款其他具有重大明顯之瑕疵者之要件，且有同條第3款內容對任何人均屬不能實現者，系爭處分應屬無效等情。並聲明求為判決確認原處分（即被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函）無效。
三、被告則以：
（一）程序部分：本件原告訴之聲明所指之原處分為被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函所為之不予續聘處分，則本件起訴違反一事不再理原則，應依行政訴訟法第107條第1項第9款規定予以駁回：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……九、訴訟標的為確定判決或和解之效力所及者。」為行政訴訟法第107條第1項第9款所明文。行政法院對人民提起之撤銷訴訟以實體無理由而判決駁回確定者，因該確定判決已就人民所為行政處分之違法性予以審查，而於此範圍內發生既判力，故如人民再就同一行政處分之違法性提起確認行政處分無效訴訟，因該確認行政處分無效訴訟之訴訟標的，亦即同一行政處分之違法性，業經前撤銷訴訟之確定判決予以確認，而為該確定判決效力所及，即有行政訴訟法第107條第1項第9款規定之起訴不合法之情形（最高行政法院104年度裁字第1264號裁定意旨可資參照）。
2.本件原告前就被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函提起撤銷訴訟，業經本院103年度訴字第502號判決以實體無理由而判決駁回，原告復提起本件確認行政處分無效之訴，依上開最高行政法院裁定意旨，同一行政處分之違法性，業經前撤銷訴訟之確定判決予以確認，而為該確定判決效力所及，即有行政訴訟法第107條第1項第9款規定之起訴不合法之情形，本件原告之訴自違反一事不再理原則，應予駁回。退步言之，本院103年度訴字第502號判決雖尚未確定，惟為避免裁判矛盾並節省司法資源，上開最高行政法院裁定仍有參考價值，本件仍應從程序上予以駁回。
（二）實體部分：
1.原告主張原處分即被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函違反行政程序法第96條第1項第1款、第4款而無效，顯有誤解：
⑴學者陳敏認為「書面行政處分未依規定為記載，因而不能
辨認處分機關、相對人，或行政處分之主旨極不明確，無法經由解釋認識決定之內容，構成行政處分重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111條第1款或第7款，應屬無效。行政處分如未為救濟之告知，或告知內容有誤，僅救濟期間受影響，應依行政程序法第98條或第99條辦理。行政處分未附記理由者，依行政程序法第114條第1項第2款，得於事後補正。在其他行政處分未依規定記載之情形，原則上不影響行政處分之效力。」本院99年度訴字第640號判決亦同此旨。
⑵查原處分固未記載處分相對人即原告之出生年月日、性別
、身分證統一號碼，惟仍不影響處分相對人身分之認定，不致有識別之錯誤，依上開學說及實務見解，應不影響原處分之效力。再者，原告所收受之原處分上確實蓋有機關首長即被告代表人之印章，是原告主張原處分違反行政程序法第96條第1項第1款、第4款而無效云云，均不可採。
2.原處分即被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函並無行政程序法第111條第6款、第7款之情形，原告就此顯有誤解：
⑴按「憲法上行為是否違憲與其他公法上行為是否違法，性
質相類。公法上行為之當然違法致自始不生效力者，須其瑕疵已達重大而明顯之程度（學理上稱為Gravitaets-bzw.Evidenztheorie）始屬相當，若未達到此一程度者，則視瑕疵之具體態樣，分別定其法律上效果。……判斷憲法上行為之瑕疵是否已達違憲程度，在欠缺憲法明文規定可為依據之情形時，亦有上述瑕疵標準之適用（參照本院釋字第342號解釋）。所謂重大係指違背憲法之基本原則，諸如國民主權、權力分立、地方自治團體之制度保障，或對人民自由權利之限制已涉及本質內容而逾越必要程度等而言；所謂明顯係指從任何角度觀察皆無疑義或並無有意義之爭論存在。」司法院釋字第419號解釋理由書揭櫫甚明。
⑵次按「教師有前項第11款至第13款規定情事之一者，應經
教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；其有第12款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。」、「（第1項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」行為時教師法第14條第2項及第14條之1分別定有明文。查被告102年9月9日高市空大人字第10230401500號函係被告依據教師法第14條之1第1項規定，於校教評會作出不續聘原告之決議後，10日內報請主管教育行政機關核准，同時以書面通知原告，故該函文自未記載生效日期（蓋依最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分）。至原處分記載「臺端暫時繼續聘任之聘期至本處分書送達臺端之日終止」則係被告依據教師法第14條之1第2項規定辦理，並無違誤。另原處分說明二記載：「……經本校教師評審委員會依法定程序議決不續聘且2年內不得聘任為教師……」則係被告依據行為時教師法第14條第2項規定辦理，亦無任何違法可言，是原告主張被告任意變更行政處分公文書之記載，致其無從確認原處分之內容，構成重大及明顯之瑕疵云云，洵有誤解。
⑶再按「本法第14條所稱解聘、停聘或不續聘，其定義如下
：一、解聘：指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，終止聘約。二、停聘：指教師在聘約存續期間，經服務學校依規定程序，停止聘約之執行。三、不續聘：指教師經服務學校依規定程序，於聘約期限屆滿時不予續聘。」教師法施行細則第16條亦有明文。查原告之聘期固然至102年1月31日止，惟因斯時被告科技管理系調查小組仍就本件進行調查中，被告乃依教師法第14條之1第2項規定，並經被告101學年度第2次校教評會決議對原告予以繼續聘任。原告主張原處分違反教師法施行細則第16條第3款，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效云云。惟所謂「明顯」，依前揭司法院釋字第419號解釋理由書意旨，乃指「瑕疵的存在無論從任何角度觀察皆無疑義，或無任何有意義的爭論存在」，另參酌司法院釋字第342號解釋：「惟其瑕疵是否已達足以影響法律成立之重大程度，如尚有爭議，並有待調查者，即非明顯」。依上所述，本件情形根本不可能構成所謂「重大明顯瑕疵」，原處分自未因違反行政程序法第111條第7款規定而無效，原告就此顯有誤解。
⑷原告另主張高雄市政府人事處考訓科非被告主管教育行政
機關，所為原處分之核准即為違法，具有行政程序法第111條第6款情形云云。惟按105年4月20日施行之高雄市政府組織系統表，可知「人事處」乃高雄市政府之一級機關，「考訓科」則屬人事處之內部單位，合先敘明。次按高雄市政府組織自治條例第9條規定：「本府設空中大學，其組織規程另定之。」而被告組織規程第2條規定：「高雄市立空中大學（以下簡稱本大學），隸屬於高雄市政府。」足徵高雄市政府確為被告之主管機關。又高雄市政府所屬機關分層負責實施要點第1點規定：「……二、本府各機關分層負責明細表，層級劃分為4個層次：（一）甲表部分：1.一級機關：市長為第1層，局、處、會、中心首長為第2層，科、室（組）主管為第3層，股長為第4層。
……。」又高雄市政府人事處分層負責明細表（甲表）規定：「承辦單位：考訓科。工作項目：獎懲。工作內容：……四、因案移送法辦及移付懲戒案件之核辦事項。」由上開規定可知高雄市政府係依法授權一級機關「人事處」辦理本案，並依其分層負責明細表（甲表）將本件陳請市長核定，其所為之行政處分，係以高雄市政府名義所作成，符合訴願法第13條規定之「顯名主義」，並無違誤。本件被告所為之不予續聘處分，經送高雄市政府核定，嗣經高雄市政府102年10月4日高市府密人考字號00000000000函核准在案，上開函文既係主管機關高雄市政府所為之核定，即無原告所指之違誤。且原告此部分之主張，業經鈞院103年度訴字第502號判決認定並無理由等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、兩造之爭點為原告提起本件確認原處分（即被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函）無效之訴訟，有無違反一事不再理原則？被告對原告所為不予續聘之處分，是否為無效之處分？茲分述如下：
（一）按「（第2項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。（第3項）確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」行政訴訟法第6條第2項及第3項定有明文。則由行政訴訟法第6條第3項規定可知，確認訴訟之補充性，於確認行政處分無效之訴訟，不適用之；且原告提起撤銷訴訟後，就同一行政處分再提起確認行政處分無效之訴訟，亦無違反一事不再理原則。
（二）查，原告對於被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函不予續聘之處分不服，循序提起行政爭訟，並向本院提起行政訴訟（103年度訴字第502號不予續聘事件），求為判決㈠先位聲明：1、再申訴決定、申訴決定及原處分均撤銷。並依行政訴訟法第196條規定，請求命被告為回復原告回任教師身分之必要處置。2、被告應給付原告新臺幣（下同）4,138,670元，其中3,638,670元自起訴狀繕本送達之翌日起算至清償日止按年息百分之5計算之利息。另被告應依法補償原告於不續聘期間有關公保、健保、退撫儲金等給付。㈡備位聲明：確認原告與被告自102年2月1日起至104年1月31日止之聘任關係存在。上開事件業經本院於105年4月28日判決駁回原告之訴，現上訴中，尚未確定乙節，業經本院調取上開103年度訴字第502號不予續聘事件卷（該案卷已經掃描成PDF檔，燒錄在光碟片附在本院卷後證物袋，不再影印紙本），閱明屬實，復有上開判決書影本附本院卷（第251-277頁）可稽。則原告在上開訴訟中雖已有提起撤銷訴訟、一般給付訴訟及確認聘任關係存在訴訟，嗣再提起本件確認行政處分無效之訴訟，揆諸前揭法條規定及說明，尚無違反一事不再理原則。被告主張本件起訴違反一事不再理原則，應依行政訴訟法第107條第1項第9款規定予以駁回云云，自無可採。
（三）次按101年1月4日修正公布之教師法第14條規定：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……七、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實。……。（第2項）教師有前項第7款或第9款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員過半數之審議通過。（第3項）有第1項第1款至第8款、第10款及第11款情事之一者，不得聘任為教師；已聘任者，除依下列規定辦理外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘：……。」嗣司法院釋字第702號解釋就上開第1項第7款規定「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實」者，依同條第3項前段規定不得聘任，禁止教師終身再任教師，未針對行為人有改正可能之情形，訂定再予聘任之合理相隔期間或條件，使已改正者有機會再任教職，認與憲法第23條比例原則有違，應於解釋公布之日起1年內檢討修正，迨102年7月10日教師法第14條乃修正公布為：「（第1項）教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……十二、行為違反相關法令，經有關機關查證屬實。……（第2項）教師有前項第11款至第13款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員3分之2以上之審議通過；其有第12款規定之情事，經教師評審委員會議決解聘或不續聘者，除情節重大者外，應併審酌案件情節，議決1年至4年不得聘任為教師，並報主管教育行政機關核准。（第3項）有第1項第1款至第11款或前項後段情事之一者，不得聘任為教師；已聘任者，除依下列規定辦理外，應報主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘：…。」，被告校教評會於102年9月5日決議不續聘原告、2年內不得聘任為教師時，教師法第14條業已修正公布為前開規定，依司法院釋字第702號解釋，自應適用該新規定，合先敘明。
（四）再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」為行政程序法第111條所明定。所謂行政處分無效，係指行政處分具有一定之瑕疵而自始確定不發生效力之謂。至於行政處分無效之原因，我國行政程序法仿德國立法例，採取所謂「明顯重大理論」，亦即行政處分如有明顯而重大之瑕疵時，即構成無效。是對於行政處分無效之原因，前揭行政程序法第111條設有規定，該條第1款至第6款為無效原因例示規定，第7款則為無效原因之概括規定。又行政處分具有明顯瑕疵者，在學理上依明顯瑕疵理論被認為是無效的處分。此因認為行政處分為國家意志力之表現與私人之法律行為略有不同，違法行政處分不應如民事之法律行為一律歸為無效，而是原則上有效，僅在重大明顯瑕疵之情形下，認定其為無效。此一行政法理論為了維護法安定性，國家本身所具有的公益性以及國家權威，傾向於減縮無效行政處分的範圍，使違法行政處分不致如違法的私法行為一般，罹於無效，而行政程序法第111條乃將明顯瑕疵理論加以法定化。再以行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準。換言之，該瑕疵須「在某程度上猶如刻在額頭上般」明顯之瑕疵，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性的存在與否猶存懷疑，則基於維持法安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，只是得撤銷。
（五）原告主張被告102年10月9日高市空大人字第10230444800號函所為不予續聘原告之處分，違反行政程序法第96條第1項第1款規定，應屬無效云云。按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。」行政程序法第96條第1項第1款固有明文。然依上開行政程序法第96條第1項第1款規定，行政處分以書面為之者，應記載處分相對人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵，為此等記載之主要目的，乃為使處分相對人於收受處分書，得依據上開姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所等足資辨別之特徵，以資判斷行政處分之相對人為何人，俾受處分人得對其提起行政救濟；故書面行政處分關於處分相對人之記載是否合法，即應自其記載是否已足使人民辨別受處分人之身分判定之，而非須將相關足資辨別之特徵全部加以記載，始屬適法。
（六）查，原告原係被告科技管理系專任助理教授，並擔任嘉義縣政府環境保護局100年度嘉義縣廢棄物與環境衛生整體管理計畫之勞務採購案評選委員，涉有向廠商行求、期約、收受賄賂及公務員洩漏關於中華民國國防以外秘密文書消息之罪嫌，經高雄地檢署檢察官偵查結果，依刑法第132條第1項及貪污治罪條例第4條第1項第5款規定，以101年度偵字第22557、23882、31968號及第31969號起訴書提起公訴，被告於102年1月29日召開校教評會，決議組成調查小組依教師法第14條第1項各款進行程序及實體查證再行審議，復於102年2月1日核發原告聘書，聘期自102年2月1日起至104年1月31日止，並於聘書備註原告因案起訴，刻正依規定處理中等語，嗣被告於102年2月6日召開102年度第1次調查小組會議，決議認原告所涉犯行與其職掌之職務有關，對學校校務、聲譽均有不當影響，涉有行為時教師法第14條第1項第7款「行為不檢有損師道」之事由，被告科技管理系系教評會遂於102年6月21日召開101學年度第6次會議，決議不續聘原告，被告校教評會於102年9月5日召開102學年度第1次會議，決議依教師法第14條第1項第12款規定不續聘原告，並作成附帶決議：依據行為時教師法第14條第2項規定，通過議決原告2年內不得聘任為教師，被告乃以102年9月9日高市空大人字第102 30401200號函報請高雄市政府核定，並副知原告，案經高雄市政府以102年10月4日高市府密人考字第10230994600號函核准，並敘明原告聘期應至該府核准並由被告以書面通知送達原告之日止，被告旋以102年10月9日高市空大人字第10230444800號函通知原告不續聘案業經高雄市政府核准，其暫時繼續聘任之聘期自該處分送達原告之日止，請於文到1個月內辦妥離校手續等情，業據兩造分別陳明在卷，復有高雄地檢署101年度偵字第22557、23882、31968、31969號起訴書（訴願卷第139-192頁）、被告102年9月9日高市空大人字第10230401200號函、同日高市空大人字第10230401500號函、同年10月9日高市空大人字第10230444800號函（再申訴卷第22、26、29頁）及高雄市政府102年10○0○○市00000000000000000號函（再申訴卷第27頁）等影本在卷可稽，洵堪認定。按本件被告不予續聘原告事件，既經被告依法定程序組成調查小組，復經校教評會等決議，並送請高雄市政府核准在案，且原處分亦已載明受文者及正本為「甲○○助理教授」，則由本件處理過程及原處分之記載，已足使人辨別受處分人之身分即為原告，並無不能判定或足使人混淆誤認之虞，縱使原處分未記載原告之出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所，揆諸前揭法條之規定及說明，亦難謂有何違反行政程序法第96條第1項第1款規定，而致使原處分無效之情形。是原告上開主張，自無足取。
（七）原告另主張系爭處分經高雄市政府人事處考訓科以102年00○0○○市0000000000000000號函核准，惟高雄市政府人事處考訓科之管轄權，依行政程序法第13條規定，其業務計有14項，其中關於停職、復職、免職案件之核辦事項，僅適用於公務員懲戒法所規定之懲戒種類，並無審議教師不續聘案之法律保留適用；其次，高雄市政府未依法授權人事處考訓科或教育局依高雄市高級中等以下學校處理不適任教師作業要點規定組成審議小組審議，系爭處分之核准已違反空白授權原則；高雄市政府人事處核准原告不續聘案，因權限授與欠缺合法要件而無管轄權，自有違反行政程序法第111條第6款規定，即系爭處分未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限，自屬無效云云。按「本府設空中大學；其組織規程另定之。」、「高雄市立空中大學（以下簡稱本大學），隸屬於高雄市政府。」分別為高雄市政府組織自治條例第9條及高雄市立空中大學組織規程第2條所明定。次按高雄市政府所屬機關分層負責實施要點第1點第1款、第2款第1目第1小目及第2點第1款規定：「實施要點：一、本府各機關分層負責明細表，分為甲、乙兩表，府稿部分為甲表，局、處、會、中心、區公所稿部分為乙表。二、本府各機關分層負責明細表，層級劃分為4個層次：(一)甲表部分：1、一級機關：市長為第1層，局、處、會、中心首長為第2層，科室(組)主管為第3層，股長為第4層。」、「分層負責之界限：分層負責處理之業務，涉及對外行文時，授權層次以3層為原則，其範圍如次：一、甲表(府稿部分)：授權局、處、會、中心首長或科室(組)主管或二級機關首長代為決行。」高雄市政府人事處組織規程第3條第3款規定：「本處設下列各科、室，分別掌理各有關事項：……三、考訓科：考核、獎懲、考績（成）、服務、訓練、進修等及其有關事項。」而據高雄市政府人事處分層負責明細表（甲表）規定（詳見本院卷第341頁）：考訓科關於獎懲工作內容「因案移送法辦及移付懲戒案件之核辦事項」，其權責劃分係由第1層市長核定。綜上規定可知，被告為教師解聘、停聘或不續聘處分，其核准乃高雄市政府之職權，至於高雄市政府與高雄市政府人事處所屬考訓科間雖就「因案移送法辦及移付懲戒案件之核辦事項」定有授權由該科處審核之規定，惟此之審核僅係內部之事務分工，對外仍應以高雄市政府名義作成處分。查，本件原處分所依據之高雄市政府102年10○0○○市00000000000000000號核准函（詳見本院卷第146頁），其承辦單位雖為高雄市政府人事處所屬考訓科，惟此僅屬內部之事務分工，該函之核定及對外行文仍係以高雄市政府名義為之，此觀上開原處分之內容自明。則高雄市政府既係以自己之名義為核准之處分，尚難謂屬缺乏事務權限之行政處分，且被告屬大學性質，亦無高雄市高級中等以下學校處理不適任教師作業要點之適用。是原告上開主張，自屬無據。
（八）又按「公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師之聘任，為行政契約。惟在行政契約關係中，並不排除立法者就其中部分法律關係，以法律特別規定其要件、行為方式、程序或法律效果，俾限制行政契約當事人之部分契約自由而維護公益。公立學校教師於聘任後，如予解聘、停聘或不續聘者，不僅影響教師個人權益，同時亦影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，乃涉及重大公益事項。是教師法第14條第1項規定，教師聘任後，除有該項各款法定事由之一者外，不得解聘、停聘或不續聘，乃為維護公益，而對公立學校是否終止、停止聘任教師之行政契約，以及是否繼續簽訂聘任教師之行政契約之自由與權利，所為公法上限制。除該項教師解聘、停聘或不續聘法定事由之限制外，該法另定有教師解聘、停聘或不續聘之法定程序限制（教師法第14條第2、3項、同法施行細則第16條各款參照）。是公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會依法定組織（教師法第29條第2項參照）及法定程序決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，應係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，當事人以之作為訴訟對象提起撤銷訴訟，其訴訟固因欠缺法定程序要件而不合法。惟鑑於上開解聘、停聘或不續聘之行政處分影響教師身分、地位及名譽甚鉅，如俟主管教育行政機關核准解聘、停聘或不續聘之行政處分後始得救濟，恐失救濟實益，而可能影響學術自由之發展與學生受教育之基本權利，故法律如另定其特別救濟程序，亦屬有據。」業據最高行政法院98年7月份第1次庭長法官聯席會議決議在案。再按「（第1項）學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。（第2項）教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」教師法第14條之1亦有明文。又「有關學校依教師法第14條之1第2項規定，暫時繼續聘任教師，其暫時繼續聘任之聘期，應自前次聘約期滿之次日起至該教師解聘、停聘、不續聘案經主管教育行政機關核准並由學校以書面通知送達當事人之日止。」業據教育部101年5月21日臺人（二）字第0000000000A號函釋在案，上開函釋乃為中央主管機關教育部為協助下級機關統一解釋教師法第14條之1第2項規定，暫時繼續聘任教師，其暫時繼續聘任之聘期，而訂頒之解釋性規定，核與前揭教師法規定意旨無違，被告自得予以援用。查，本件被告於102年9月5日102學年度第1次教評會決議對原告為不續聘，被告乃以102年9月9日高市空大人字第10230401500號函通知原告：「主旨：臺端涉嘉義縣政府環保局『100年度嘉義縣廢棄物與環境衛生整體計畫』等勞務採購案，有教師法第14條第1項第12款情節，經本校102年9月5日102學年度第1次教師評審委員會決議予以『不續聘』，詳如說明，敬請查照。說明：一、依教師法第14條第2項規定，有關臺端不續聘處分，需俟主管教育行政機關核准後，由本校另函通知執行。……。」，俟上開不續聘處分經被告報請高雄市政府核准後，乃於102年10月9日再以高市空大人字第10230444800號函通知原告：「主旨：臺端因構成教師法第14條第1項第12款事由，經本校依法定程序議決不續聘並報經高雄市政府核准在案，臺端暫時繼續聘任之聘期至本處分書送達臺端之日終止，……。說明：一、依教師法第14條、第14條之1規定及教育部101年5月21日臺人（二）字第0000000000A號函釋辦理。二、臺端因構成教師法第14條第1項第12款事由，經本校教師評審委員會依法定程序議決不續聘且2年內不得聘任為教師，並經高雄市政府核准在案，有關臺端暫時繼續聘任之聘期，自本處分送達臺端之日終止。三、臺端在校期間如有經管財務，務請在文到1個月內辦妥財務交代及離校手續，逾期如有未竟事宜致影響校務行政，將依法追討。……。」等語，此有上開被告函及高雄市政府102年10○0○○市00000000000000000號函等影本附本院卷（第144-147頁）足稽。揆諸前揭最高行政法院決議及教育部函釋意旨，公立學校依法作成解聘、停聘或不續聘之行政處分，其須報請主管教育行政機關核准者，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，則被告於報請主管教育行政機關即高雄市政府核准後，再以前揭102年10月9日函通知原告因構成教師法第14條第1項第12款事由予以不續聘，且2年內不得聘任為教師，有關原告暫時繼續聘任之聘期，自該處分送達之日終止，並無不合。原告主張上開被告二函文前後記載已有不同，後者除明示處分生效日外，並附加2年不得為教師之處分，被告任意變更行政處分公文書之記載，致原告無從確認系爭處分之內容，系爭處分自非適法，且構成重大及明顯之瑕疵，系爭處分應為無效（行政程序法第111條第7款參照）云云，亦不足採。
（九）再查，本件原告之聘期原於102年1月31日屆滿，被告於同年2月1日依法發給原告聘書，此有被告102年2月1日聘書影本附本院卷（第227頁）可參，惟因原告業經檢察官起訴在案，被告乃於聘書中加註：「吳師因案起訴，經本校101學年度第2次校教評會決議，刻正依教育部94年12月29日臺人（二）字第0940168057號函暨教師法第14條第1項各款規定處理中。」等語，嗣被告校教評會於102年9月5日決議不續聘原告，並附帶決議：依據教師法第14條第2項之規定，通過議決2年不得聘任為教師，經被告報請高雄市政府於102年10月4日核准後，於同年月11日通知送達原告，是依前揭教師法第14條之1規定及教育部101年5月21日臺人（二）字第0000000000A號函釋意旨，被告自102年2月1日起至同年10月11日止對原告予以暫時續聘，並無違誤。原告主張系爭處分關於暫時續聘之處分以行政契約（聘書）表示，惟依聘書書面意思，被告給予原告聘期2年，並無暫時續聘之意思，系爭處分生效期日使不續聘、解聘法律效果一樣，具有行政程序法第111條第3款及第7款事由，應屬無效云云，亦不可取。況且，原告針對原處分另提起之撤銷訴訟，即本院103年度訴字第502號不予續聘事件審理中，亦以前揭情詞置辯，主張原處分違法應予撤銷，業經本院以其訴為無理由，判決駁回原告之訴在案，業經本院調取該案卷閱明屬實，復有判決書影本附本院卷（第251-277頁），益證原告以前揭情詞主張原處分無效，顯不可採。
（十）原告於本件行言詞辯論終結後，復於105年6月6日具狀主張被告於行政爭訟期間，始釋明發給原告之聘書為暫時續聘，該聘書之製作與發聘即有保留與虛偽表示之情形，該聘書應屬無效，從而原處分核定不續聘之生效期日亦為無效，請求依行政訴訟法第132條準用民事訴訟法第210條規定，再開言詞辯論程序。惟查，本件被告於102年2月1日依法發給原告聘書，因原告業經檢察官起訴在案，被告乃於聘書中加註：「吳師因案起訴，經本校101學年度第2次校教評會決議，刻正依教育部94年12月29日臺人（二）字第0940168057號函暨教師法第14條第1項各款規定處理中。」，嗣被告校教評會於102年9月5日決議不續聘原告，並附帶決議：依據教師法第14條第2項之規定，通過議決2年不得聘任為教師，其後經高雄市政府於102年10月4日核准後，被告再於同年月11日將通知送達原告，則被告自102年2月1日起至同年10月11日止對原告予以暫時續聘，並無違誤，已如前述。則原告復以前揭事由，主張上開聘書應屬無效，從而原處分核定不續聘之生效期日亦為無效，請求本院再開言詞辯論程序，核無必要，併此敘明。
（十一）綜上所述，原告之主張既不足取，其請求確認原處分無效，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊及防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 邱 政 強
法官 林 勇 奮法官 李 協 明以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 6 月 14 日
書記官 黃 玉 幸