高雄高等行政法院判決
105年度訴字第105號民國107年1月25日辯論終結原 告 新龍光塑料股份有限公司代 表 人 洪介文訴訟代理人 林重宏律師被 告 高雄市政府經濟發展局代 表 人 曾文生訴訟代理人 顏紹宇
林秀臻吳佳真上列當事人間使用費事件，原告不服高雄市政府中華民00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告設在高雄市○○區○○○○路○號之工廠（下稱系爭工廠），於民國98年12月28日向合併改制前高雄縣政府岡山本洲工業區服務中心（合併改制後改稱高雄市岡山本洲產業園區服務中心並納入被告，下稱本洲服務中心）申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核同意聯接使用，並請其○○○區○○道使用管理規章（下稱管理規章）規定事項辦理。嗣本洲服務中心派員於100年6月間至系爭工廠之廢水採樣井採樣進行水質檢測8次，其中6月13日、15日、17日及22日所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為884mg/L、1,210mg/L、6,680mg/L、830mg/L，未符合進廠限值（710mg/L），乃按採樣檢測所得水質及原告100年6月用水量計算原告100年6月份污水處理系統使用費，並於同年7月11日開具「高雄市0000000區0000000000000號A000823，下稱原處分）通知原告應繳納污水處理系統使用費總計新臺幣（下同）2,502,137元（含基本處理費217,605元、COD處理費2,087,613元及SS處理費196,919元）。原告不服，誤以高雄市政府為原處分機關，提起訴願，高雄市政府亦誤將其移請經濟部訴願審議委員會審議，該會復誤予以決定駁回，原告不服，以高雄市政府為被告，提起行政訴訟，案經本院101年度訴字第113號判決以訴願管轄錯誤為由，撤銷訴願決定，高雄市政府不服，提起上訴，經最高行政法院104年度判字第234號判決駁回上訴確定，重回高雄市政府審理訴願。嗣原告提起之訴願，經高雄市政府以105年1月13日高市府法訴字第10530049100號訴願決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)本洲產業園區之廢污水排放系統確存有障礙：
1、原告前於本院101年度訴字第113號行政訴訟程序中聲請工業技術研究院（下稱工研院）鑑定，經工研院102年1月31日作成「新龍光塑料公司污水排放調查評估成果報告書」（下稱調查報告書），其第1頁即記載：「本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司排放口。」「新龍光公司污水排放量約佔污水廠進廠水量的1/5～1/6左右，為污水廠污水來源之大宗，依其檢測出6/17日COD值高達6,680mg/L來推估，6/17或後續幾日污水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上污水廠6/17日及其後續幾日進廠水質之COD值並無明顯升高情形，此一現象十分不合理，故100年6/17所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。」「HDPE管發生變形之情形有2處，且變形值大於設計標準值5％，達到20％以上。」
2、依調查報告書認定內容，足證100年6月17日檢測所得COD值數據係受園區排放水系統異常而致失真，且系爭工廠排水量占園區處理總排水量之大宗（被告主張原告100年6月份排水量達園區總處理排水量之98.7％），是倘原告排水COD值果真如檢測結果，則在當日及後續幾日之污水廠進廠水質必然隨之呈現COD值升高之現象，然此經鑑定100年6月17日及其後數日並無任何異常現象。更可確證100年6月17日檢測結果並不正確。然被告卻以「是否有污水因迴水，而逆流至其排放口，業已無法從現有資料予以證明」「此次所進行管線檢視……業距本件100年6月間之時程，有18個月之久，故亦難以據此即認做或代替當初採集時之管線狀況」云云，作為飾詞，不足採信。
3、再依調查報告書第9頁記載：「由於該廠處理效能不彰致放流水水質不佳，故環保署環境督察總隊南區環境督察大隊曾於100年3月21日至27日駐廠進行放流水水質監測，判定該廠15項主要設備中有14項長期故障未修復，致廢水處理功能長期不足……。」第10頁記載：「依據『高雄縣本洲工業區既設污水下水道管線改善工程設計監造案工程技術服務』終止契約結案報告書之評估成果，本洲園區污水管結構正常管段長度為11,924m，佔全區管線54.7％。其中符合水理者約5,934m僅佔全區管線27.2％。換言之，全區結構異常或水理功能不佳者共計15,861m，約佔管線總長72.8％。部分污水人孔甚至經常發生污水溢流情形。圖7顯示本洲園區污水水質水量異常管段情形，其中新龍光公司之污水排放口A14-9*人孔亦屬常冒水人孔。綜上所述，本洲園區污水管線系統無論在結構上或水理功能上，皆具有足以嚴重影響輸水能力之障礙情形。」則本洲園區污水處理廠及污水管線之功能均有如上嚴重瑕疵，自無法負擔處理園區實際所生大量污水，故於100年6月17日在系爭工廠採樣檢測所得COD值數據自無正確之可能。然被告卻無視前揭瑕疵，仍以「污水處理廠進流水質之COD值不具即時變化、污水處理廠進流COD濃度變化與影響天數及其超標濃度成正相關」為由，否認調查報告書之調查結果，明顯意圖脫免其管理責任。
4、又政府出版品「審計部專案審計報告高雄市岡山本洲產業園區污水處理設施興建及使用管理維護情形」，亦證明本洲園區內之污水管確有結構功能異常情形，且行政院環境保護署（下稱環保署）環境督察總隊南區環境督察大隊於100年間稽查發現本洲園區污水處理廠違反多項法令規定情事，並經該署認定污水處理廠自95年4月起，長期利用雨後及假日將其未經妥善處理之廢(污)水偷排染紅阿公店溪，經以本洲服務中心未善盡管理之責，任其設備損壞，長期未予修復，惟仍向區內廠商收費納排廢(污)水，且未經妥善處理而排放，受有利益遠高於水污染防治法罰鍰上限等由，依行政罰法第18條規定，加重處以本洲服務中心7,000餘萬元之罰鍰。足徵原告主張本洲園區內污水處理廠處理系統無法收納負荷區內廠商排放之廢水，而致有污水管逆流溢流之情事發生，確屬真實。
(二)本件使用費爭議縱認屬特別公課而無須具備故意或過失之要件，惟100年6月間本洲園區污水處理廠及污水管線之功能均有嚴重障礙，故稽查人員於100年6月17日在系爭工廠採樣檢測所得COD值數據自無正確之可能：
1、本件系爭工廠廢水排放縱有稽查人員所檢測出之COD值，然檢測程序違反行政程序法第42條規定未通知當事人到場，且此乃因該採樣地點為原人孔編號A14-09，在正常情況下，工廠排放之廢污水會向廠外排放，然該污水排放系統未能正常排放且有回流致其他廠商排放之廢水到灌，致造成原告系爭工廠取樣之廢污水有超過標準值之情形。而此情形，絕非原告短時間內可以改善，故訴願決定稱有行政程序法第42條第2項但書之適用云云，誠有悖於例外情形應嚴格解釋之法理，更未慮及本件個案之特殊性，而有違誤。
2、原告就同一原因、同一條件自行檢測COD值僅760.3mg/L，與本洲服務中心測得數值差異甚大。原告絕無違○○○區○○道使用管理規章（下稱管理規章）第20條及第23條等相關規定之故意或過失，核諸司法院釋字第275號解釋，自不該當於核定課徵一般公共設施維護費及污水處理系統使用費之要件。原處分核定課徵原告上揭費用，而未對原告實際有無故意過失詳予認定，實有不當。又本洲服務中心取水時雖有原告公司之人員在場，然所選擇之檢驗採樣方式並未予衡酌該地點有他公司廠房污水混合回流倒灌之情形，縱被告認該倒灌情形影響輕微，仍應選擇在非同時排放污水時檢驗採樣，以示公允。惟被告竟均未考量上開情形，逕自於同一地點進行檢驗採樣，且未提出任何證據加以佐證該證據取得之連續性，實難認該證據非屬偽造、變造或更改替換之證據，自不能肯認採取之水樣具有證據能力，則自無從認定原告有何違法或排放廢污水逾越標準之情事，亦自不能要求原告繳交高額污水處理費。縱認本件係特別公課，而無須具備故意或過失，亦非謂被告得恣意且無限制對原告課處一定數額之罰鍰，仍應依法行政，諸如平等原則、比例原則、不當連結禁止原則，亦須注意於裁量權限內為決定。
(三)被告雖以下列主張，辯稱本件所採水樣進廠限值不合格之原因乃原告所致，原處分並無違誤云云，惟：
1、被告辯稱進行採樣時，原告現場人員未向稽查人員反應云云。然原告公司乃首次碰到此問題，承辦人員又缺乏經驗，尚難就此即斷定原告並無任何意見，更況被告並未向原告公司指派之在場人員告知得陳述意見。
2、被告主張在100年間對系爭工廠採樣65次，其中有17次不合格，比率達26.2％，然尚難據此即認造成本件所採水樣進廠限值不合格之原因乃原告所致。蓋依工研院前開鑑定結果，本洲園區污水處理廠及污水管線之功能存有瑕疵，被告反將進廠限值不合格不利之結果全轉嫁由原告負責，顯非實在。
3、再者，被告以協調會議紀錄之內容，認定原告明顯知曉本身之前處理設備功能不佳且容易造成水質異常之情事。惟原告當時接獲被告通知進行協調會議時，因初次碰到該情形，且尚未對系爭工廠進行相關設備之檢測，故誤以為水質異常是由系爭工廠設備不佳所導致。然經原告嗣後檢驗結果，並非出於原告設備所致。
4、被告另以原告100年6月排水量高達98.7％，難謂有其他廠區工廠廢水迴水逆流造成云云。然排水量是否為園區之最大宗，與是否產生廢水迴水之情形顯無必然之關連。縱然原告之排水量屬最大宗，亦無從就此即認定不可能在A14支線產生廢水迴水之情形。從而，被告之主張顯忽略具體事實及鑑定結果，並無可採。況原告於申請納管時業已提出使用排水量，且被告亦已接受，故本洲園區所提供之相關系統即應令原告得以順利排放廢水，不應發生逆流之情事，詎原告完成接管排放廢水時依然有逆流之情形，顯不可歸責於原告，被告辯稱系爭工廠廢水超過進廠限○○○區○○道系統無涉云云，並無理由。
5、被告又辯稱本洲園區污水處理廠每日廢水處理容量功能不足與本件無任何關連云云。惟前開工研院所作成之調查報告係以本件所爭執之檢測時即100年6月間為鑑定基準，經鑑定人調查報告認定100年6月被告園區有若干瑕疵，諸如：管線淤積或阻塞、管線變形、接管處脫開、管線破損等，導致原告之COD值明顯異常，是除非被告舉證至本件事實發生時點即100年6月該等瑕疵均已改善，否則本洲園區應仍存有鑑定報告所舉諸多瑕疵而同樣會致原告之COD值產生異常。更何況被告所辯稱之納管口變更乙節，係經兩造協議後雙方同意由原告自費作成之變更，而本件鑑定報告仍係依據該變更後之事實所作成，仍認定本洲園區排水系統具有該等瑕疵。故而，原告提出另案鑑定報告作為本件之資料，應有其關連性。
(四)原處分所列污水處理系統使用費用2,502,137元，係取決於所檢測COD值，系爭污水處理系統使用費係在被告認定原告有違反標準的情況下，依原告超出標準之狀況計算應繳金額，因此當有行政罰的性質存在，又原告向被告申請使用本洲服務中心之污水下水道系統，經被告核准使用之法律關係，乃屬「須經當事人申請之行政處分」，並非「行政契約」，故因異常排放計收之違規使用費，應係對人民違反行政法上義務之「裁罰性行政處分」。縱認使用費性質屬特別公課者而無須具備故意或過失者，仍非謂被告得恣意且未經法律明確授權即得要求原告繳納費用。被告雖主張原告應繳納系爭污水處理系統使用費乃依據產業創新條例（下稱產創條例）第53條第1項第2款規定、費率是由高雄市政府核定、管理規章係費率之規範依據云云，惟本洲園區並非經濟部工業局管理之工業區，被告所引用為系爭費用費率計算基礎之管理規章亦顯非被告或高雄市政府就本洲園區所訂定。又「高雄市岡山本洲○○○區○○道管理辦法」發布日期為105年3月17日，足證被告作成原處分時，高雄市政府顯尚未頒布訂定公告系爭費用之費率計算規範，被告確有違反下水道法第19條第1項之情事。從而原處分於100年7月11日作成時，高雄市政府並無就本洲園區內申請使用下水道之廠商收取所謂繳納污水處理系統使用費之法律依據，被告僅依管理規章命原告繳納鉅額使用費，顯違依法行政之法律保留原則、授權明確性原則，其處分實有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第110條第7款規定，應屬自始當然無效。縱認被告得援用管理規章規定計算原告應繳金額，於100年7月11日開立原處分收取系爭處理費用，然下水道法第19條第1項，並未明定如排放污水可向使用人收取如何計算之污水處理費用，則被告以上開管理規章要求原告繳納使用費，顯然欠缺法源依據。另依下水道法第25條、第32條規定，下水道用戶如排放之水質超過容許之標準係限令改善，母法下水道法條文內並無應繳納形同罰鍰之污水處理費用規定。而繳納使用費如係下水道用戶之義務，依中央法規標準法第5條第2款規定，應以法律定之，而下水道法第26條並未明定排放於下水道之水質，如超過容許之標準，應另繳納所謂使用費予下水道機構，被告依管理規章命原告繳納鉅額之使用費，顯違法律保留原則。被告逾越法律授權以原處分要求原告繳納使用費，實有重大明顯之瑕疵，應屬自始當然無效，被告應返還原告所繳納之污水處理系統使用費用2,502,137元。
(五)原告系爭工廠排放之廢水水質是否異常，所涉爭議複雜，原告雖於訴願理由竭力陳述各項事實，然難免有未能以文字完全表達之處，因此訴願決定機關自應依訴願法第65條規定由兩造進行言詞辯論，為理由之補充與實體說明。詎料，訴願決定機關在未詳加調查的情況下即遽行決定，且所持結論有諸多違誤，於法實有重大違誤。又對原告主張違反禁止恣意原則及行政程序法第36條等規定未為說明，亦有理由不備之違法。
(六)本件就客觀舉證責任部分，應由被告就其處分適法、原告具有違法事實等節負舉證責任。而本件檢驗，係委託正修科技大學檢驗，據查正修科技大學於104年間因投標不實被處以禁止參與公家單位委外承攬投標，故本件檢驗是否委託合格機構檢驗，該檢驗採樣過程是否合法，該機構再委外檢驗之實驗室或公司是否依法得擔任鑑驗工作之機構，猶值存疑，被告就該對其有利事項及檢驗過程一切合法乙節應舉證實說。被告主張本件客觀舉證責任應由主張非常態事實（即變態事實者）之原告負擔云云，顯有誤會，而不可採等情，並聲明判決：⑴訴願決定及原處分撤銷。⑵被告應返還原告已繳納之2,502,137元。
三、被告則以：
(一)產創條例第53條第1項第2款規定不僅為系爭使用費之法律依據，且同條第3項出現「滯納金」之文字，足證該費用具有公法上金錢給付義務之性質，性質上為「特別公課」，亦即在租稅、規費、受益費以外獨立之公課收入。蓋使用費係本於使用者付費及污染者付費之原則，納入「產業園區開發管理基金」專款專用，並非納入市庫之預算「統籌統支」。藉此達成行為制約功能，使廠商排放污水進入園區之污水處理系統以前，藉由前處理程序，改善污水水質。而租稅、規費、受益費、特別公課等「公課收入」，性質上並不以對行為人之懲戒為目的，並非「處罰」，故不適用行政罰法第7條第1項「主觀上行為人須有故意或過失」規定之適用，更無司法院釋字第275號解釋之問題，是「僅須公課收入、公法上金錢給付義務之構成要件具備」，無須審酌上訴人有無故意或過失。
(二)依管理規章第10條規定，被告對於申請聯接使用污水下水道系統之廠商，得隨時於污水排放口之採樣井進行水質檢測，其污水排放須符合進廠限值，且採樣時亦必須會同廠商人員至該廠商廠區內之採樣井取樣並簽名，並委託環境保護署環境檢測所認可之檢測機構檢驗水樣，故其檢驗數值應具有公信力。本件原處分所核定金額，係依據管理規章第21條規定計收，採樣過程均由原告代表會同採樣，採樣與檢測程序均無誤，若採樣現場發現有異常狀況，均會詳實登載於廠商採樣分析紀錄表內。倘若原告發現採樣口有污水逆流狀況，應當場立即向提出反映請原處分機關記載於分析紀錄表上，以為佐證。惟採樣分析紀錄表內，廠商代表人員係無異議而簽名其上，足認採樣數據正確無誤。
(三)被告係依法於原告所有且有事實管領力之廠區內，於其所自行設置並專供機關採樣之採樣井採樣，被告檢測方法及儀器均正常無誤，而採得「發泡級聚苯乙烯（保麗龍顆粒）之原色：乳白色」之廢水，因本洲園區內僅原告生產發泡級聚苯乙烯（保麗龍顆粒），故以屬於原告所產出為「常態」。從而被告已經就產業創新條例第53條之「權利存在事實」及「常態事實」負舉證責任。原告雖主張係因有回流致其他廠商排放之廢水倒灌，故可能為同一A14支線之鄰近廠商即訴外人五詮精密科技股份有限公司（下稱五詮公司）或其他廠商所產出之廢污水，惟原告自行設置之採樣井卻採得五詮公司或其他廠商所產出之廢水，非屬常態事實，依據客觀舉證責任分配之法則，自應由「主張非常態事實（即變態事實者）」之上訴人負客觀舉證責任。且原告之總排水量佔A14支線總排水量91.1%至98.9%之高度比例，故鄰近其他廠商所排廢污水性質及水量，自所產出「水量比例」及行業別及製造過程觀之，對原告公司之影響不大，倘原告認有影響之情事，自應由其依據客觀舉證責任分配之法則提出主張並舉證之。再者，若有其他公司之廢污水溢流，因溢流情形屬肉眼可見，依經驗法則被告採樣人員必將停止採水，原告現場會同採樣人員亦將當場異議。又本洲園區僅有原告所產出之廢水水體為乳白色，而五詮公司係「鋼線鋼纜製造業、螺絲、螺帽、螺絲釘及鉚釘等製造業、五金批發業」，所產出之廢水係「黑褐色、鐵鏽色」，依經驗法則及論理法則，如採得之水體非乳白色而係其他顏色，方有可能據此推論該廢水係系爭工廠以外之其他廠商之廢水，惟實際上採樣之水體為保麗龍顆粒之原色（乳白色），故依據經驗法則以及論理法則，原告尚難推諉係其他公司之廢水溢流所致。故原告若無法舉證上述「權利消滅、障礙、排除事實」之不利益，風險應由原告負擔。
(四)至原告雖聲請工研院鑑定並作成調查報告，惟該報告之「基準地」，係「原告廠區之圍牆外」，與本件於「原告廠區圍牆內之『採樣井』」採得之水體有所不同，該調查報告自無法作為本件認定事實之基礎。另參酌本院104年度訴字第512號判決理由，與本件相關聯者，摘述如下：「(三)……惟查：１、查園區內廠商設廠時必須在廠區內設置污水採樣井，再以排放管接到園區設置的人孔及其下方之下水道系統，故各廠自己在廠區內設置之採樣井並不相通；……使用A14支線納管之廠商計有嘏億(A14-2*)、貫申(A14-3*)、翔一(A14-4*)、星禾(A14-5*)、原告(A14-8*)、大吉(A14-9*)、五詮(A14-10*，後改由商后公司管理使用)等公司，而原告之排水量占該A14支線排水量9成以上，衡諸100年1月起至100年12月止，原告排水量每月少則3千立方公尺，大多處於高檔約1萬多立方公尺左右，至其上游之五詮公司(A14-10*)及大吉公司(A14-9*)，同期每月排水量均不及3百或在4百立方公尺左右，至其他下游廠商排水量更微，原告排水量為其他公司數十倍，有自來水公司抄錶資料及被告製作之排水量表可佐。尤其原告生產的是「發泡級聚苯乙烯」(即保麗龍顆粒)，為原告所不爭，並有原告申請納管時提出之製程、原物料及產品明細表可佐。徵諸被告100年3月16日曾對同一採樣井所採水樣，原告水色為白色混濁狀(水質鹼性)與被告100年3月17日在原告上游數十公尺之五詮公司(金屬製品製造業)採得該公司之水體為「褐色」(鐵銹色，水質酸性)，明顯不同，有各該採證照片可參(本院卷二第101-11 9頁)，……該案判決(本院103年度訴字第283號判決)亦認定本洲服務中心稽查人員當日對五詮公司採樣合法，並其水色為鐵銹色、黑褐色等情確定在案。綜合上情，……加以原告排水量占A14支線9成以上，為其他廠商排水量之數十倍，其他廠商之排水量不足與原告之排水相抗衡，則常情祇有原告之排水溢流至其他廠商之排水孔之可能，再者，如有從其他廠商排水自A14支線溢流至原告廠區內採樣井之情形，原告何以未於被告令其陳述意見時表明其事，……，從而，原告主張本件是其他工廠向外排放污水，而園區污水排放系統未能正常排放且有回流，致其他廠商排放之廢水倒灌，造成本次採樣之污水超標云云，並無可取。２、至本院101年度訴字第113號案件審理時雖於101年9月6日勘驗現場並委託工研院進行鑑定（見該案卷一第115頁），……其進行管內CCTV電視攝影檢視工作及管底高程測量時間為101年12月26日至101年12月27日，距離本件涉及者為100年11月21日之水質已1年……，並不能據此證明原告100年11月21日之污水排放情形（距離本件事實100年6月已經過「1年半」）。綜上，原告之請求及主張均無理由等語，資為抗辯。並聲明判決：駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明在卷，並有100年6月17日水質檢驗報告及廠商採樣分析紀錄表（訴願卷第194-208頁）、原告100年6月份污水費計算表及污水處理費計算公式（訴願卷第72-75頁）及原處分（訴願卷第235頁）等文件影本可稽，應堪認定。兩造之爭點為被告以原告系爭工廠100年6月13日、15日、17日及22日之水質採樣檢驗結果COD值未符合進廠限值710㎎/L，乃以原處分通知原告繳納COD處理費2,087,613元，是否適法？本院判斷如下：
(一)查，本洲服務中心係促進產業升級條例規定，奉經濟部85年3月13日核定公告編定為岡山工業區。並於86年9月17日更名為岡山本洲工業區。開發工程於86年開工，89年完工。99年12月25日高雄市縣合併後更名為高雄市岡山本洲產業園區。
按「本條例所稱工業主管機關︰在中央為經濟部工業局；在直轄市為直轄市政府建設局；在縣(市)為縣(市)政府。」「(第1項)依第63條第2項設置之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用︰一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費用之費率，以自用自足為原則，由各該工業區管理機構擬訂，工業區屬中央工業主管機關開發者，應報請經濟部核定；屬地方工業主管機關、公民營事業或土地所有權人開發者，應報請直轄市或縣(市)政府核定。(第3項)污水處理系統使用費之費率，得按各使用人排入之廢水量及水質，訂定差別級距。……。」88年12月31日促進產業升級條例第4條第1項及第65條所明定（促進產業升級條例99年5月12日公告廢止，並制定公布產業創新條例）。次按產業創新條例（下稱產創條例）第50條第1項第1款規定：「產業園區應依下列規定成立管理機構，辦理產業園區內公共設施用地及公共建築物與設施之管理維護及相關服務輔導事宜：一、中央主管機關或直轄市、縣（市）主管機關開發之產業園區，由各該主管機關成立，並得委託其他機關或公民營事業成立或經營管理。」第52條規定：「(第1項)本條例施行前開發之工業區，得依第50條規定成立管理機構。……。」第53條規定：「(第1項)依第50條規定成立之管理機構，得向區內各使用人收取下列費用：一、一般公共設施維護費。二、污水處理系統使用費。三、其他特定設施之使用費或維護費。(第2項)前項各類費用之費率，由管理機構擬訂，產業園區屬中央主管機關開發者，應報中央主管機關核定；屬直轄市、縣（市）主管機關、公民營事業開發者，應報直轄市、縣（市）主管機關核定。……。」高雄市政府乃依據產創條例第52條第1項規定訂定「高雄市岡山本洲產業園區服務中心設置要點」設置本洲服務中心，由該中心執行收費業務。次按「中央、直轄市及縣(市)主管機關，為建設及管理下水道，應指定或設置下水道機構，負責辦理下水道之建設及管理事項。」「(第1項)下水道機構，應於下水道開始使用前，將排水區域、開始使用日期、接用程序及下水道管理規章公告週知。(第2項)下水道排水區域內之下水，除經當地主管機關核准者外，應依公告規定排洩於下水道之內。」「下水道可容納排入之下水水質標準，由下水道機構擬訂，報請直轄市、縣(市)主管機關核定後公告之。」「本辦法依水污染防治法（以下簡稱本法）第18條、第19條準用第18條、第20條第3項、第22條、第31條第2項及第32條第4項規定訂定之。」「(第1項)事業廢水類別如下：一、作業廢水：指事業於製造、加工、修理、處理、操作、冷卻、沖洗、逆洗、治療、提供服務、畜殖、自然資源開發過程或其他作業時，與人或物直接接觸之廢水。」「本機構○○○區○○道系統之使用管理，依據下水道法第19條第1項規定訂定本規章。」「本規章之用語定義如下：一○○○區○○道機構：經直轄市、縣（市）主管機關指定建設及管○○○區○○道之機構（以下簡稱本機構）。二、用戶：於公告處理區域內之事業用戶、一般用戶，或非屬公告處理區域內之特定用戶，依下水道法、水污染防治法及本規章接用或使用下水道者稱之。
三、一般用戶：非屬水污染防治法所規範之事業，且僅排放生活污水者稱之。四、事業用戶：非屬一般用戶之用戶稱之。五、特定用戶：經本機構特予核可廢（污）水納入之用戶稱之。……七、排放口：指用戶排放廢（污）水進○○○區○○○○道前，所設置之固定放流設施。……十、進廠限值○○○區○○○○道可容納排入之廢（污）水水質標準稱之。……十三、污水處理系統使用費（以下簡稱使用費）：下水道機構為正常營運污水處理系統所需之操作、維護及管理成本，依經濟部、直轄市或縣（市）政府核定之費率，向用戶所收取之費用。」「(第1項)用戶使用下水道，其使用費之計收方式如下：一、設置流量計者，按所排放廢（污）水之水量及水質計收。二、未設置流量計者，按使用自來水、地下水及其他用水之總量百分之80及排放廢（污）水水質計收。」「(第1項)用戶排放廢(污)水超過進廠限值時，當月使用費之計收方式如下：一、收費日數：……（二）、經查獲用戶違規排放者：自當月檢測合格紀錄之次日起至本機構經用戶通知改善完成且查驗其排放水質符合進廠限值之前1日止。倘用戶當月違規排水前，無檢測合格紀錄且未能舉證違規排放日者，則追溯至當月1日起算。二、收費水量：（一）、設置計量設備者：依前款收費日所抄錄之起訖讀數計算。（二）、未設計量設備者：依當月排放廢（污）水量之日平均值乘以異常排放廢（污）水之收費日數計算。三、收費水質：本機構接獲用戶通知異常排放廢（污）水或查獲用戶違規排放廢（污）水當日，經採樣檢測所得之水質。(第2項)本機構按月向用戶計收之使用費，依所排放廢（污）水符合進廠限值之水質、水量，加計前項異常或違規排放廢（污）水之水質、水量經分級計費後之總和。」為下水道法第9條、第19條、第25條第1項、水污染防治措施及檢測申報管理辦法第1條、第3條第1項第1款、管理規章第1條、第2條、第14條第1項、第21條第1項、第2項所明定（105年3月17日高雄市政府訂定高雄市岡山本洲○○○區○○道管理辦法亦為相同收費規定）。準此，本洲工業區係依促進產業升級條例由經濟部核定由地方工業主管機關設置之工業區，並經地方下水道主管機關指定○○○區○○道機構，於產創條例公布施行後再由高雄市政府依產創條例第52條規定更名為本洲服務中心，則該工業區（產業園區）依據地方主管機關核定之管理規章，按各使用人排入之廢水量及水質之差別級距及污水處理費計算公式，向區內用戶收取污水處理系統使用費，核與促進產業升級條例第65條及產創條例第53條規定無違。其據此向區內事業收取一般公共設施維護費、污水處理系統使用費及其他特定設施之使用費或維護費，依促進產業升級條例第56、57條、產創條例第49條、產業園區開發管理基金收支保管及運用辦法第3條第4款及第4條規定，可知係產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，及產業園區管理機構之營運等之用途，乃為對區內事業實現前述塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢之負擔，將之使用於與該群體有密切關聯之共同利益事務，並無必要針對被課徵之個別公課義務人有利，僅需其收益間接有利於義務人為已足，其收入與用途間並不存在對價關係，屬達成特定國家任務之特別公課。原告主張被告向原告收取系爭COD處理費，屬裁罰性行政處分，而本洲產業園區並非經濟部工業局管理之工業區，故管理規章無適用於本洲產業園區之餘地，被告無向原告收取系爭COD處理費之法律依據云云，並非可取。
(二)次查，原告於98年12月28日向本洲服務中心申請聯接使用該中心所設置之污水下水道系統，經該中心審核同意聯接使用，並請其依管理規章規定事項辦理。嗣本洲服務中心派員於100年6月間至原告系爭工廠之廢水採樣井採樣進行水質檢測8次，其中6月13日、15日、17日及22日所採取之水質樣本經化驗其COD（化學需氧量）值分別為884mg/L、1,210mg/L、6,680mg/L、830mg/L，未符合進廠限值（710mg/L），有採樣分析紀錄表及水質檢驗報告、污水費計算表等影本附卷可稽（訴願卷第194-208頁、第72-75頁）。且上開8次之採樣係於原告廠區內採樣井取樣（詳見本院101年度訴字第113號卷第125-126頁），採樣過程亦有原告代表人員蕭獻章、蘇誠維、黃嘉皇、余麗貞會同採樣並於採樣紀錄表簽名確認，並為原告所不否認（本院卷一第496頁），原告如對採樣程序有異見，原告現場人員得隨時表示意見，經核上開採樣程序符合法定程序，原告主張檢測程序違反行政程序法第42條規定未通知當事人到場，採樣地點為原人孔編號A14-09*，被告未盡客觀舉證責任，以及被告未給予原告重新採樣檢測機會，違反行政程序法第7條比例原則、第8條誠信原則、第9條對有利不利原告事項均應注意及第36條職權調查等規定云云，均非可採。又被告對100年6月17日採樣檢測結果CO D值6,680mg/L不符限值一事，隨即以100年6月27日高市四維經發工字第1000020785號函（訴願卷第236頁）通知原告限期改善，原告雖以100年7月4日龍新（環）字第1000704001號函聲明異議（訴願卷第240頁），惟經雙方於100年7月21日協調會作成結論（訴願卷第209頁）略以：「……4.針對一個月改善期限，本場改善方法首先於8月5日增設純水回收設備，另外將與污水前處理設備廠商協調是否可提高處理效率，穩定廢（污）水水質同時增加處理效率，以達到符合……進廠限值。」原告雖於本院審理中改稱上開協調會議紀錄之內容，係因其接獲被告通知進行協調會議時，因初次碰到該情形，且尚未對系爭工廠進行相關設備之檢測，故誤以為水質異常是由系爭工廠設備不佳所導致云云，惟查，原告被通知自其廠內採集之水樣檢驗結果超標，事關自身權益重大，則原因是否出於其自己的處理設備異常，理當確認再三，焉有未加查證，隨便自承是其設備異常造成並提出改善計畫之理？況依本院卷一（第523-527頁）原告104年1月22日新龍（環）字第1040121001號函所檢附之廠商改善輔導委員意見回覆對照表，原告自承「（委員意見：目前處理設施是能量〈容量〉不足或是操作不良的問題）原告說明：目前處理設施已呈老舊，且因厭氧系統處理效能，會隨時間週期性之慢慢遞減，……造成入水量不平均而影響厭氧處理效能降低……。」等語，足證原告迄至104年間，其廠內廢水處理設施尚未全部完成改善，致發生其排放之廢水未完全符合進廠限值之情事，故原告於本院審理中改稱100年間是因原告當時接獲被告通知進行協調會議時，因初次碰到該情形，且尚未對系爭工廠進行相關設備之檢測，故誤以為水質異常是由系爭工廠設備不佳所導致云云，亦非可採。至原告稱本件檢驗係委託正修科技大學檢驗，據查正修科技大學於104年間因投標不實被處以禁止參與公家單位委外承攬投標，故本件檢驗是否委託合格機構檢驗，該檢驗採樣過程是否合法，該機構再委外檢驗之實驗室或公司是否依法得擔任鑑驗工作之機構，猶值存疑一節，業經其訴訟代理人於105年11月9日準備程序中表明不需再由本院查證（本院卷一第487頁）。
(三)再查，原告對原處分所列基本處理費217,605元並不爭執（本院卷二第36頁、第66頁），而SS處理費196,919元部分，則因原告當月份經水質檢測結果SS值均未超標，故亦僅依原告用水量予以計算（訴願卷第73頁），而原告對於其用水量亦不爭執（本院卷二第68頁）。惟原告對於COD處理費2,087,613元部分，則主張在正常情況下，工廠排放污水會向廠外排放，然因園區污水排放系統未能正常排放且有回流，致其他廠商排放之廢水倒灌，因而造成本次採樣之污水超標，此並經另案即本院101年度訴字第113號案件審理時委託工研院鑑定在案；另「審計部專案審計報告高雄市本洲產業園區污水處理設施興建及使用管理維護情形」一文亦可證明系爭產業園區污水管結構異常，被告亦遭環保署認定系爭園區自95年4月起，長期利用雨後及假日將未經妥善處理之廢(污)水偷排染紅阿公店溪，而以本洲服務中心未善盡管理之責，任其設備損害，長期未修復，惟仍向區內廠商收取使用費，其所受利益高於水污染防治法上限等由，裁罰被告在案，足見本件所採樣品不得作為認定原告工廠排放廢水超標云云。惟查：
１、本洲園區內廠商設廠時必須在廠區內設置污水採樣井，再以排放管接到園區設置的人孔及其下方之下水道系統，故各廠自己在廠區內設置之採樣井並不相通，且地理位置必高於其所申請聯接納管至廠區外○○○區○○○道系統。本件原告廠房污水管竣工後於99年間申請聯接納管至廠區外○○○區○○○道系統A14-9*，經本洲服務中心99年7月9日核准在案，嗣原告又獲本洲服務中心同意自行施工於100年11月14日變更納管至A14-8*，A14-9*則封管，並於100年11月15日完工等情，已經兩造陳明在卷。而○○○區設○○○○道系統，原告污水採樣井與A14-10*、A14-9*、A14-8*人孔排放口之相對位置，A14支線納管廠商排水量及各人孔位置，則有工研院鑑定報告（本院101年度訴字第113號卷一第146頁）、101年9月6日勘驗圖及照片（本院101年度訴字第113號卷一第125-131頁）、「原告公司排水量及A14支線排水量評估」及「A14支線納管廠商100年6月～101年5月排水量表」（本院101年度訴字第113號卷一第240-241頁）可參。依上開資料顯示，原告廠內採樣井之排放口於本件採樣時原納管至A14-9*，後才變更納管至A14-8*，此外，使用A14支線納管之廠商計有翔一、星禾、原告、大吉、五詮等公司，而原告之排水量占該A14支線排水量9成以上，衡諸100年6月起至101年12月止，原告排水量每月少則3千立方公尺，大多處於高檔約1萬多立方公尺左右，至其上游之五詮公司同期每月排水量均不及2百立方公尺，原告對面之大吉公司同期每月排水量至多僅10立方公尺，至其他下游廠商排水量更微，原告排水量為其他公司數十倍，亦有自來水公司抄錶資料及被告製作之排水量表可佐（本院卷一第477頁、本院卷二第75-105頁），並為原告所不爭。尤其原告生產的是「發泡級聚苯乙烯」（即保麗龍顆粒），徵諸前開本院101年9月6日勘驗照片（本院101年度訴字第113號卷一第126頁），原告水色為白色混濁狀（水質鹼性），與被告100年3月17日在原告相鄰上游之五詮公司(金屬製品製造業)納管口及採樣井採得該公司之水體為「褐色」（鐵銹色，水質酸性），明顯不同，有各該採證照片可參（本院101年度訴字第113號卷一第126頁、本院卷二第113頁)。綜合上情，原告工廠污水原自A14-9*納管連○○○區○○道系統，已於100年11月14日動工變更納管管線至A14-8 *，並於100年11月15日完工，然無論納管至A14- 8*或A14-9*，均有污水水質超過進廠限值之情形（原告100年11月21日經採樣檢驗結果COD值為2,590㎎/L、SS值為2,240㎎/L，原告僅對SS處理費1,957,405元部分不服，提起行政訴訟，業經本院104年度訴字第512號及最高行政法院107年度判字第23號判決駁回確定），加以原告排水量占A14支線9成以上，為其他廠商排水量之數十倍，其他廠商之排水量遠遠不及原告之排水量，衡諸常情祇有原告之排水溢流至其他廠商之排水孔之可能，再者，如有從其他廠商排水自A14支線溢流至原告廠區內採樣井之情形，原告何以從未向本洲服務中心或被告表明其事（原告僅主張其曾向本洲服務中心反應A14-8*或A14-9*人孔有溢流情形，詳見本院卷二第221頁），從而，原告主張本件是其他工廠向外排放污水，而園區污水排放系統未能正常排放且有回流，致其他廠商排放之廢水倒灌，造成本次採樣之污水超標云云，並無可取。
２、至本院101年度訴字第113號案件審理時雖於101年9月6日勘驗現場並委託工研院進行鑑定（見該案卷一第115頁），其102年1月31日出具調查報告書雖表示「六、結論與建議：㈠根據既有文獻、照片、CCTV檢視成果、水理分析檢核成果等各方面資料進行評估，本案之目標管段常有淤積阻塞情形，水理檢核亦發現有瓶頸管段，因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司排放口。然而，此一迴水情形並非持續發生，而是在瞬間流量過大時才發生，100年6月間新龍光公司排放口進行採樣之前或採樣當日是否有污水因迴水而逆流至其排放口，無法從現有資料得知，但不排除此可能性。㈡在水質COD方面，6/17日新龍光公司污水排放量416噸，約佔污水廠進廠水量2,447噸的1/6左右，為污水廠污水來源之大宗，依其檢測出COD值高達6,680mg/L來推估，6/17日或後續幾日污水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上污水廠6/17日及其後續幾日進廠水質之COD值均相當穩定，大約在320～427之間起伏，並無明顯升高情形。此為不合理之現象，若污水廠進廠水質COD無誤，則100年6/17所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性。……。」等語（本院卷一第132頁）。惟如前所述，從A14支線各公司所在位置及排水量情形，原告所佔排水量為9成以上，並無證據足以證明其他廠商有排放污水溢流至原告採樣井之情形，此外，依該調查報告書第20頁（即本院卷一第108頁）表7「電視攝影檢視目標管段基本資料」所示，A14支線逆坡之區段僅A14-9*至A14-9以及A14-10至A14-9，是衡情僅有原告對向之大吉公司所排放之污水有可能逆流原告所接管之A14-9*排放口，然依本院101年度訴字第113號卷一（第240-241頁）所附之「原告公司排水量及A14支線排水量評估」及「A14支線納管廠商100年6月～101年5月排水量表」，大吉公司每月水量不及10立方公尺，是其所排放之污水自無逆流至原告公司排放口之可能，是上開調查報告書雖表示「因此在100年期間確實有可能因迴水導致A14-9*人孔積水，進而逆流至新龍光公司排放口。然而，此一迴水情形並非持續發生，而是在瞬間流量過大時才發生，100年6月間新龍光公司排放口進行採樣之前或採樣當日是否有污水因迴水而逆流至其排放口，無法從現有資料得知，但不排除此可能性」等語，尚難據為原告有利之認定。又採樣水質係以稽查人員於稽查時，在採樣井所採水樣為檢測對象，檢測結果並非代表原告平均一日排水之污染值，是上開調查報告書表示「依其檢測出COD值高達6,680mg/L來推估，6/17日或後續幾日污水廠進廠水質之COD應受到此大量高濃度COD污水之影響而有較明顯之升高。但實際上污水廠6/17日及其後續幾日進廠水質之COD值均相當穩定，大約在320～427之間起伏，並無明顯升高情形。此為不合理之現象，若污水廠進廠水質COD無誤，則100年6/17所檢測出新龍光公司排放水之COD值是否可代表其所有排放水之水質仍存有相當之不確定性」等語，亦難據為原告有利之認定。原告執上開工研院調查報告主張本件應是其他廠商溢流至原告使用之A14-9*再溢流至原告廠區內之採樣井，故COD值超標並非原告排放之污水造成云云，亦無可取。
３、另「審計部專案審計報告高雄市本洲產業園區污水處理設施興建及使用管理維護情形」一文（本院卷一第381頁以下）雖表示本洲園區污水處理設施遭環保署認定自95年4月起，長期利用雨後及假日將未經妥善處理之廢(污)水偷排染紅阿公店溪，而以本洲服務中心未善盡管理之責，任其設備損害，長期未修復，惟仍向區內廠商收取使用費，其所受利益高於水污染防治法上限等由，裁罰被告在案等情（本院卷一第404頁），惟綜觀全文，其認定主軸仍在於本洲服務中心未落實監督管理污水處理廠代操作廠商營運作業情形，且對廠商異常排放廢(污)水行為，未及時採取有效管制措施，多以加計處理費或要求限期改善、複檢等即予結案，對於屢次違規廠商亦僅派員予以輔導，長期縱容廠商違規排放未符納管限值之廢(污)水，導致園區之污水處理系統設施阻塞、下陷，而有未盡責之情（本院卷一第400-401頁），換言之，縱依其認定本洲服務中心有縱容廠商排放未符納管限值之廢(污)水致使排放系統有阻塞、下陷情事，然而，本件是在原告所能掌握之原告廠區內之採樣井採取水樣，並非從A14支線之A14-9 *納管口採取水樣，自與審計部上開報告係就本洲園區整區之檢視可以分開判斷，不因上開審計報告而受影響。故原告執審計部報告爭執其排放之污水乃是○○○區○○○道系統異常造成云云，亦無足取。
(四)又本件係地方主管機關依據前述法令規定訂定之管理規章按各使用人排入之廢水量及水質差別級距及污水處理費計算公式，向原告收取系爭COD處理費，並該費用是產業園區開發管理基金之來源，以作為產業園區或其周邊相關公共設施之興建、維護或改善，塑造有利投資環境之公共任務所需經費，而以區內群體為共同義務人，對之課予繳納金錢負擔之特別公課，並非行政罰。原告身為本洲園區廠商，本應遵守污水排放限值標準，卻未為之，以致COD值超標，故被告依原告污水呈現之COD值向原告收取相對應之COD處理費，自無須審酌原告有無故意或過失及其可責難程度，原告主張被告未審酌原告有無故意過失及可受責難程度，逕行裁處原告系爭COD處理費，違反行政罰法相關規定，且縱本件係特別公課，但被告恣意對原告系爭COD處理費，亦違反平等原則、比例原則、不當連結禁止原則云云，均無可取。至原告主張其製成所產生之事業廢水COD值不可能高達6,680mg/L一節，迄言詞辯論期日均未提出證據以實其說，附此敘明。
(五)被告按採樣檢測所得水質計算原告應繳納之COD處理費，並以原處分通知原告應繳納COD處理費計2,087,613元，既屬有據，原告訴請撤銷，即無理由，則被告據以向原告收取COD處理費2,087,613元，即有法律上原因，原告請求被告返還其已繳納之上開COD處理費，亦屬無據。
五、綜上所述，原告前揭主張，均無足取，則被告按採樣檢測所得水質計算原告應繳納之基本處理費217,605元、COD處理費2,087,613元及SS處理費196,919元，合計2,502,137元，並以原處分通知原告繳納，並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，並請求退還上開已繳金額，均無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核於判決結果不生影響，爰不逐一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 107 年 2 月 8 日
書記官 楊 曜 嘉