高雄高等行政法院判決
105年度訴字第114號106年11月30日辯論終結原 告 黃協山訴訟代理人 胡高誠律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳 菊訴訟代理人 巫慶仁
曾祥耿陳祥穎上列當事人間重測事件，原告不服高雄市政府中華00000000000市0000000000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（即重測前牛食坑段65地號，下稱系爭土地），屬高雄市104年度大社區地籍圖重測區範圍內之土地，被告於所屬地政局仁武地政事務所（下稱仁武地政所）完成地籍調查、地籍測量等作業程序後，以民國104年9月15日高市府地發字第10471159400號函檢送同日高市府地發字第10471159401號公告（下稱被告104年9月15日公告）予仁武地政所及高雄市大社區公所據以公告地籍圖重測結果，公告期間30日（自104年9月30日至104年10月30日止），原告不服，於公告期間內以104年10月23日陳情書提出異議並申請地籍圖重測異議複丈，經仁武地政所派員實地檢測，核對相關圖冊結果，確認該成果無誤，乃以104年11月11日高市地仁測字第10470969200號函（下稱仁武地政所104年11月11日函）檢送地籍圖重測異議複丈結果通知書予原告。原告仍表不服，提起訴願，經遭訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依行政訴訟法第111條第3項規定：「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」本件原告對於土地重測事件，不服被告105年2月4日高市府法訴字第10530107400號訴願決定而提起本件訴訟，原係以仁武地政所為被告，惟依地籍測量實施規則之相關規定，本件土地重測之主管機關應為高雄市政府，因此變更被告為高雄市政府，且有關訴之聲明，雖本件訴願及起訴時係表達不服仁武地政所104年11月11日函復之複丈結果，而請求予以撤銷之旨。惟原告之真意係對被告重測結果之公告不服，因此請求撤銷之標的係包含被告104年9月15日公告、仁武地政所104年11月11日函及被告之訴願決定。
(二)原告於重測日期均有到場指界，鄰地所有人僅重測前牛食坑段217地號土地所有人到場，重測人員卻未依土地法第46條之2第1項後段：「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：鄰地界址。現使用人之指界。參照舊地籍圖。地方習慣。」之規定施測，被告104年9月15日公告之重測結果與仁武地政所104年11月11日函復之地籍圖重測異議複丈結果，無異否定先前於90年2月13日及92年5月29日兩次土地鑑界之界址等情。並聲明求為判決：被告104年9月15日公告、仁武地政所104年11月11日函及訴願決定均撤銷。
三、被告則以︰被告是重測業務的主管機關，本件原告提起訴願時，是因為不服仁武地政所的二個函文，即104年10月29日高市地仁測字第10470924800號函及系爭104年11月11日函，而提起訴願，如果原告認為屬於重測事件的話，應該先撤銷該訴願決定，再向內政部提起訴願。經與法制局討論後，這類的案件都是循異議複丈程序來處理，所以我們會尊重法院的判決來協助原告處理相關後續程序等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件事實概要欄所載之事實，業經兩造各自陳述在卷，並有系爭土地登記謄本（第219頁）、被告104年9月15日高市府地發字第10471159400號函（第55頁）、104年9月15日公告（第56頁）、原告104年10月23日陳情書（第29頁）、地籍圖重測異議複丈申請書（第59頁）、仁武地政所104年11月11日函暨地籍圖異議複丈結果通知書（第63-64頁）及訴願決定書（第23-27頁）附本院卷可稽，洵堪認定。
五、本院按：
(一)地籍重測之主管機關，在直轄市為直轄市政府，此觀諸土地法第45條規定：「地籍測量，如由該管直轄市……政府辦理，其實施計畫應經中央地政關之核定。」及內政部依土地法第47條規定之授權而訂定之地籍測量實施規則第2條規定：
「本規則所稱主管機關：中央為內政部；直轄市為直轄市政府；……。」甚明（另參最高行政法院85年度判字第1703號判決、94年度裁字第2679號裁定）。又有關地籍重測之原因、實施之正當程序、結果之公告及錯誤之更正等事項，土地法第46條之1至第46條之3依序明定：「已辦地籍測量之地區，因地籍原圖破損、滅失、比例尺變更或其他重大原因，得重新實施地籍測量。」「重新實施地籍測量時，土地所有權人應於地政機關通知之限期內，自行設立界標，並到場指界。逾期不設立界標或到場指界者，得依左列順序逕行施測：鄰地界址。現使用人之指界。參照舊地籍圖。地方習慣。土地所有權人因設立界標或到場指界發生界址爭議時，準用第59條第2項規定處理之。」「重新實施地籍測量之結果，應予公告，其期間為30日。土地所有權人認為前項測量結果有錯誤，除未依前條之規定設立界標或到場指界者外，得於公告期間內，向該管地政機關繳納複丈費，聲請複丈。經複丈者，不得再聲請複丈。逾公告期間未經聲請複丈，或複丈結果無誤或經更正者，地政機關應即據以辦理土地標示變更登記。」另依土地法第47條規定授權訂定之地籍測量實施規則第199條：「地籍圖重測結果公告時，直轄市或縣（市）主管機關應將前條所列清冊、地籍公告圖及地籍調查表，以展覽方式公告30日，並以書面通知土地所有權人。前項公告期滿，土地所有權人無異議者，直轄市或縣（市）主管機關，應據以辦理土地標示變更登記，並將登記結果，以書面通知土地所有權人限期申請換發書狀。」第201條第1項：「土地所有權人認為重測結果有錯誤，除未依土地法第46條之2之規定設立界標或到場指界外，得於公告期間內，以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出異議，並申請複丈。複丈結果無誤者，依重測結果辦理土地標示變更登記；其有錯誤者，應更正有關簿冊圖卡後，辦理土地標示變更登記。」等規定可知，直轄市政府辦理地籍圖重測後所為重測結果之公告，為直轄市政府之行政處分，土地所有權人就地籍重測之原因、實施之正當程序、結果之公告及錯誤之更正等事項，如有不服，應依土地法第46條之3規定之先行程序，於公告期間內，申請複丈，以資救濟；經複丈結果無誤或更正者，其無誤或更正之決定，可供地政機關據以辦理重測結果登記，有其法律上之效果，亦屬直轄市政府之行政處分；土地所有權人對複丈結果如猶不服，自得於收受複丈結果通知書後，以直轄市政府之重測結果公告及複丈結果之處分為對象，依法提起訴願及行政訴訟。
(二)經查，原告提起訴願及行政訴訟時，其訴願書及起訴狀雖僅記載不服仁武地政所104年11月11日函知地籍圖重測異議複丈結果之行政處分文號，然綜觀其104年10月23日陳情書（本院第29頁）、地籍圖重測異議複丈申請書（本院卷第59頁）、訴願書及起訴狀全文，業已明示其係對被告未依土地法第46條之2規定之程序施測，致系爭土地重新實施地籍測量之結果有誤而不服，循序複丈，未獲變更，因而提起訴願及行政訴訟，有上述原告陳情書、訴願書（訴願卷第96-109頁）及起訴狀（本院卷第13-19頁）在卷可稽，足認原告提起行政救濟不服之程序標的，係包括被告104年9月15日公告及地籍圖重測異議複丈結果。依前揭規定及說明，原告不服被告所為之地籍圖重測結果，業已依法循序提起異議，申請複丈，並提起訴願及行政訴訟，則其於行政訴訟程序中將被告104年9月15日公告增列為訴訟審理之程序標的，僅係補正使原起訴聲明不服之標的範圍趨於完足。又依行政訴訟法第24條規定可知，行政訴訟法關於訴訟對象，原則上係採原處分主義。是以，土地所有權人如對地籍圖重測異議複丈結果仍有不服，即應以原處分機關為對造，循序提起訴願及行政訴訟，始足以除去不利益而達保障權利之訴訟目的。是以，原告原先雖誤以仁武地政所為被告，嗣已補正適格之被告，即以作成地籍圖重測結果公告之高雄市政府為被告，於法即無不合，應先指明。
(三)次查，依原告主張被告重新實施地籍測量時，並未遵守土地法第46條之2規定之程序，因認被告104年9月15日公告之地籍圖重測結果為違法之行政處分，乃提起本件行政爭訟等情，可知原告主張之訴訟標的及原因事實，係就主管機關重新實施地籍重測行政程序中，是否遵守正當行政程序有所爭議，並循序對地籍圖重測結果提起行政救濟，則該爭議事件之性質，核屬公法上之爭議事件，行政法院對之自有審判之權限。又仁武地政所104年11月11日函送地籍圖重測異議複丈結果通知書，既係原告對於地籍圖重測結果公告不服，於提起訴願前依法所踐行之先行程序，則該重測異議複丈結果之作成自屬行政救濟程序中所為具有規制效力之行政處分。從而，原告對該異議複丈結果如仍不服，自得接續提起訴願及行政訴訟。因本件被告重新實施高雄市104年度大社區地籍圖重測作業程序，而作成重測結果公告及複丈結果之處分機關為被告，參諸訴願法第4條5款：「訴願之管轄如左：……不服直轄市政府之行政處分者，向中央主管部、會、行、處、局、署提起訴願。」第58條第1項、第3項：「（第1項）訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。……（第3項）原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」等規定可知，本件法定訴願管轄機關應為內政部。又「訴願管轄權為法定權限，不具法定管轄權者所為之訴願決定屬管轄錯誤，原判決如予維持者，本院應廢棄原判決並撤銷訴願決定，以維護當事人權利。」（最高行政法院99年度6月份庭長法官聯席會議㈡決議意旨足資參照）。準此，訴願管轄為法定管轄，管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院認訴訟事件之訴願管轄錯誤，即應為撤銷訴願決定之判決。從而，本件被告對於原告不服被告104年9月15日公告之地籍圖重測結果所提起之訴願，未依訴願法第4條第5款、第58條第3項等規定，送交訴願管轄機關內政部，而自居於訴願機關之地位作成105年2月4日高市府法訴字第10530107400號訴願決定，於法即有未合，自應予以撤銷。
(四)綜上所述，本件法定訴願管轄機關應為內政部，並非被告，從而原告訴請撤銷被告作成之訴願決定，為有理由，應予准許。至原告訴請撤銷重測結果公告及複丈結果處分之實體上主張，因前置訴願程序未完成，尚無審究之必要。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張及訴訟資料，經核於本判決結果不生影響，爰不逐一論列，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 14 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 106 年 12 月 14 日
書記官 楊 曜 嘉