高雄高等行政法院判決
105年度訴字第122號民國105年7月21日辯論終結原 告 黃吳鳳珠被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 李建寬
黃雅琴上列當事人間區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國104年12月28日台內訴字第1040090350號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項︰原告經合法通知未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
二、事實概要︰緣原告所有坐落高雄市○○區○○段○○○○○○號土地（下稱系爭土地）為非都市土地特定農業區交通用地，經高雄市大樹區公所（下稱大樹區公所）自民國104年3月23日起，多次派員赴現地勘查結果，向被告函報系爭土地上堆置數輛無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆，經被告審認非屬交通用地之容許使用項目，已違反區域計畫法第15條第1項之管制使用，乃依同法第21條第1項規定，以104年9月2日高市府地用字第10432455600號裁處書處原告新臺幣（下同）6萬元罰鍰，立即停止使用並限期於104年10月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張︰
㈠、系爭土地上所堆置之廢棄車輛等物品，均非原告所有，亦非原告放置於系爭土地上，故被告以原告為裁處對象實有違誤。又依被告所提出現場照片，僅能認定系爭土地上有堆置廢棄車輛物品，亦無從認定係原告所有或原告所放置，被告實屬臆測且有速斷之嫌。再者，被告未盡調查確認放置行為人，率以系爭土地所有人為裁罰對象，顯已違反區域計畫法所採之行為責任為原則，狀態責任為例外之裁罰原則。
㈡、被告依據區域計畫法及非都市土地使用管制規則（下稱管制規則）作成系爭處分，而管制規則係基於區域計畫法第15條第1項之授權而制定，所規範之事項均涉限制或影響人民之財產權，則依司法院釋字第443號解釋意旨，其授權目的、範圍及內容應具體明確。惟區域計畫法第15條第1項僅有簡略之概括授權，使一般人難以預見且亦侵害人民之權益，違反授權明確性原則及法律保留原則。
㈢、系爭土地雖為非都市土地特定農業區交通用地，然經被告工務局多次函覆原告系爭土地目前無開闢及徵收計畫，且認定系爭土地並非既成道路性質，顯見系爭土地並無作為道路使用之計畫。又放置系爭土地上之車輛，僅係暫停行駛而停放該處，並未防礙交通，對公共利益毫無損害。況原告多次請求被告徵收系爭土地，均未獲置理，顯見系爭土地雖劃歸交通用地，然供公眾通行之公共利益極微。從而，被告既無使用及徵收系爭土地之計畫，則原告本於所有權人之地位，自可於無礙公共利益之範圍自由使用收益。是以，原告基於合理信賴基礎且合法地使用系爭土地，被告所為裁罰破壞人民對行政機關之信賴，違反信賴保護原則。再者，被告不願徵收系爭土地或給予相當補償金，卻限制土地之使用收益，無異強迫原告提供自身財產供公眾使用，原處分顯然過於保護公共利益而忽略原告財產權保障，有違比例原則等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以︰
㈠、系爭土地於65年6月1日公告編定為特定農業區之交通用地，則不論是否為私人土地、有無道路開闢、徵收計畫或是否屬既成道路，即應依交通用地之容許使用項目、許可使用細目及附帶條件為合法使用，惟原告於系爭土地上堆置系爭物品，顯有未按現況為容許使用項目而違反區域計畫法第15條第1項之情事。
㈡、依大樹區公所及高雄市地政局現勘照片顯示，現場無牌照廢棄車輛數目有所增加，尚難認定非原告所為；至其磚塊等物品擺放於廢棄車輛輪胎底下，亦難認定非原告所有。縱原告並非行為人，惟由原告陳述書表示已請行為人把鐵架及圍籬等物品移除乙節，顯見原告知情實際之行為人。是以，原告基於土地所有權人之地位，本即應負土地使用管理之責，請行為人將無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆等阻礙通行之障礙物移除。況就原告自陳於收受原處分後，已依處分意旨將車輛移除，原告基於土地所有權人之地位，行土地實際使用之實，並無困難之處。是原告違章事實明確，被告依區域計畫法第21條第1項規定裁處，並命改善，並無違法或不當之處等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件如事實概要欄所載之事實，有非都市土地違規使用案件處理查報表（第175頁）、現場照片（第119-125頁、第151-152頁、第155-156頁）附原處分卷，土地登記第二類謄本（第83頁）附訴願卷，及原處分（第65-68頁）、訴願決定（第69-73頁）附本院卷可稽，可信為真實。茲就被告所為原處分有無違法？分述如下：
㈠、按「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」區域計畫法第15條第1項及第21條分別定有明文。又「本規則依區域計畫法（以下簡稱本法）第15條第1項規定訂定之。」「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。」「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及其附帶條件如附表一。」行為時非都市土地使用管制規則第1條及第6條第1項前段、第3項亦有明文。又依上開管制規則第6條第3項附表一（下稱附表一）「各種使用地容許使用項目及許可使用細目表」規定：「使用地類別：十一、交通用地。容許使用項目：(一)按現況或交通計畫使用。(二)交通設施(特定農業區除外)。(三)公用事業設施(限於點狀或線狀使用。點狀使用面積不得超過六百六十平方公尺)。(四)再生能源相關設施。(五)戶外遊憩設施。(六)農村再生設施。」綜合上開規定可知，就交通用地之使用行為，有違反附表一容許使用項目之規定者，主管機關即得依區域計畫法第21條第1項規定，對違反管制使用土地者，裁處「罰鍰」，並得命「限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀」之限期改善處分。
㈡、經查，原告所有之系爭土地，係非都市土地，經編定為特定農業區交通用地，有土地登記第二類謄本在卷可證。次查，大樹區公所派員於104年3月23日前往系爭土地現場勘查，發現土地上堆置多輛無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆等情，製有非都市土地違規使用案件處理查報表函報被告處理等情，有大樹區公所104年3月26日高市樹區民字第10430391800號函及查報表附卷為證（原處分卷第173-176頁）。大樹區公所復於104年5月22日派員現場勘查，發現系爭土地仍有堆置廢棄車輛等物品，乃檢附現場拍攝之照片4幀函報被告處理等情，有該區公所104年5月25日高市○區00000000000000號函及照片在卷可證（原處分卷第153-156頁）。嗣高雄市政府地政局於104年6月16日會同各單位及原告到場會勘，會勘結論認現況放置無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆等物，此有原告簽名之會勘紀錄、現場照片6幀在卷可參（原處分卷第149-152頁）。嗣大樹區公所又派員於104年8月17日現場勘查，發現系爭土地上仍作堆置廢棄車輛等物品使用，再檢附現場拍攝之照片10幀函報被告處理，而依該等照片所示，堆置之廢棄車輛共有5部等情，有該區公所104年8月19日高市○區00000000000000號函及照片在卷可參（原處分卷第117-125頁）。又依上開現況照片所示，系爭土地上放置者確為廢棄之無牌照車輛，長期間堆置而未遷移，且車輛輪胎前後堆置有磚塊，難謂僅係暫停行駛而停放該處之車輛。綜合上開證據資料，足認系爭土地自104年3月間起，長期間供作堆置無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆使用而無法通行之事實，應可認定。
㈢、次查，系爭土地分割自重測○○○區○○○段○○○○○○號土地，而姑婆寮段487-1地號土地於編定前為「道」地目，嗣經高雄縣政府編定為特定農業區交通用地，並於65年5月31日公告確定，此有臺灣省高雄縣土地登記簿影本備考欄註記、原始編定圖、土地使用編定清冊、高雄市地籍圖資查詢系統表（原處分卷第11-21頁）在卷可證。是系爭土地於編定前，即屬道地目土地，供作道路使用，於編定為交通用地公告後，開始實施土地使用管制。則依附表一規定交通用地得容許項目㈠「按現況使用」者，自須繼續作可供往來通行之從來使用，而不得有妨礙通行之行為，否則，即非「按現況使用」。本件原告因買賣取得系爭土地，於103年12月3日移轉登記完竣，自104年3月間起，有上開長期間堆置無牌照廢棄車輛、磚塊及花盆情形，已妨礙公眾進出道路之通行，其使用方法顯然非屬容許項目㈠所指之「按現況」使用。又系爭土地係屬特定農業區，依附表一所示，不得作容許項目㈡交通設施使用；而原告堆置廢棄車輛之使用方法，亦顯然非屬上開附表一容許項目之㈠所指「按交通計劃使用」、㈢公共事業設施、㈣再生能源相關設施、㈤戶外遊憩設施、㈥農村再生設施。綜上所述，足認原告就系爭土地之使用方法，係未經容許使用之項目，已違反土地使用管制之規定，堪可認定。又參諸本件違規使用期間逾半年之久，雖經附近居民抗議、被告多次勘查、告誡，原告均拒不改善，足以認定原告應有違規之故意。是被告認原告違反區域計畫法第15條第1項規定，依同法第21條規定，以原處分裁處6萬元罰鍰，命立即停止使用並限期於104年10月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，於法並無違誤。
㈣、原告雖主張伊僅係土地所有人，將系爭土地借給朋友放置廢棄車輛使用，並非違法使用行為人，非屬裁罰對象云云。惟查，自104年3月間發現系爭土地違規使用時起，迄於同年9月原處分作成時，原告接獲被告多次告誡函，並曾依被告通知到場參加會勘，惟均遲未遷移改善，亦未要求其朋友改善或出面處理，且拒不供出該朋友姓名，致被告無法查證，則是否確有其他違規使用人存在，欠缺具體證據而難以確信。再參諸原告自承於此期間，曾在系爭土地上設置鐵欄杆圍籬，準備做生意等情（本院105年6月14日準備程序筆錄），並有現場照片在卷可證（原處分卷第346、368頁），可見當時系爭土地仍由原告實際使用中。綜合上開各情，足認原告應係違反土地管制之使用行為人，上開主張洵屬卸責之詞，不可採信。退步言之，縱認原告確係將系爭土地借由他人違法堆置車輛使用，惟衡諸原告接獲被告多次告誡，遭附近居民抗議，歷經逾半年之久，惟仍未向借用人收回作合法使用，且於被告現場會勘時亦曾親自到場，足認原告與該借用人間有共同違規使用系爭土地之共同決意，核屬渠等故意共同實施違反行政法上義務之行為，依行政罰法第14條規定，被告亦得分別處罰之。
㈤、原告另主張依區域計畫法第15條第1項訂定之管制規則，違反授權明確原則、法律保留原則；原處分亦有違反信賴保護原則、比例原則云云。惟按如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許，為司法院釋字第443號解釋理由書所闡明。又立法機關得以委任立法之方式，授權行政機關發布命令，以為法律之補充，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，始符憲法第23條之意旨。至於授權條款之明確程度，則應與所授權訂定之法規命令對人民權利之影響相稱，則為司法院釋字第522號解釋理由書所闡明。是以，法律授權條款是否明確，其審查仍非不能有寬嚴之分，於不涉及生命與人身自由之剝奪，對人民權利影響較輕之情形，自可採較寬鬆審查之標準。故倘依一般法律解釋方法，從授權條款相關法條文義，參照整體法規之規範意旨及關連體系之立法目的，可推知授權之目的、內容及範圍為何，即符合寬鬆標準之授權明確原則。本件區域計畫法第15條第1項僅涉及土地使用管制，係對人民財產權之使用限制，對人民權利影響較輕，可採較寬鬆審查之標準。經核該條文內容，已就「分區使用計畫」「使用分區圖」「使用地類別」三個層級之土地編定結果，實施土地使用管制，明定授權中央行政機關訂定管制規則，綜合其整體法規意旨，可知欲藉由土地分類編定，依其類別定其不同之使用管制方法，以達保護國土永久利用之規範目的，透過法規目的解釋，亦可探知其授權範圍、內容，核與授權明確原則、法律保留原則無違，故管制規則為有效之法規，本院自可適用。又被告就原告構成區域計畫法第15條第1項違反土地使用管制規則之違章行為，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響，及恢復土地使用原狀之必要性，對原告裁處罰鍰並課予以限期改善義務，核與比例原則、信賴保護原則並無違反。原告此部分主張，亦無可採。
六、綜上所述，原告之主張，均無可採。被告以原處分對原告裁處6萬元罰鍰，並命立即停止使用及限期於104年10月20日前恢復原狀或作依法容許使用項目之使用，於法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與判決之結果不生影響，爰不再逐一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，第218條、民事訴訟法第385條第1項前段，判決如
主文。中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 李 協 明法官 孫 奇 芳以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 8 月 4 日
書記官 江 如 青