高雄高等行政法院判決
105年度訴字第241號民國105年10月26日辯論終結原 告 一級棒大飯店股份有限公司代 表 人 丁進益訴訟代理人 陳家暄 律師被 告 高雄市政府代 表 人 陳菊訴訟代理人 黃健源
謝金河林慧芳上列當事人間違反發展觀光條例事件，原告不服交通部中華民國105年3月25日交訴字第1050004476號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告經人於民國104年10月6日向被告檢舉，其在高雄市○○區○○○路○○○號（下稱系爭地址）13、14樓違規經營旅館業務。被告於104年10月9日派員前往訪查，查得該址大樓外牆掛有「新□飯店」及「一級棒大飯店」招牌，1樓櫃檯懸掛「新大大飯店」之旅館業登記證及旅館專用標識，13、14樓共設有57間客房，房門皆掛有房號，其中20間正整修中，其餘37間客房（下稱系爭37間客房）設備完善，因認有經營情事。嗣被告所屬觀光局分別請訴外人新大大飯店股份有限公司（更名為新晨大飯店股份有限公司，下稱新晨公司）代表人龔武容及原告說明後，被告審查相關事證，於104年11月25日以高市府觀產字第10430587800號函請原告陳述意見，經原告陳述意見後，被告認原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項規定，以104年12月15日高市府觀產字第10430625800號執行違反發展觀光條例事件處分書（下稱原處分），裁處原告新臺幣（下同）50萬元罰鍰，並立即停業。原告不服，提起訴願，經訴願決定駁回，原告仍表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）被告認原告於104年10月9日提供系爭37間房間予不特定人以日或週住宿，並收取費用，無非以被告所屬觀光局業務查訪紀錄為其唯一依據。惟系爭37間房間原為訴外人新晨公司所有，在訴外人新晨公司將系爭37間房間連同其他房間共計171間於出租原告前，其已擴大營業場所，即於原核准經營樓層外之13樓、14樓增設客房37間，經被告以104年3月5日高市府觀產字第10430717200號執行違反發展觀光條例事件處分書，處訴外人新晨公司罰鍰5萬元在案。因訴外人新晨公司提供不合法之房間出租予原告，原告與其於104年4月15日簽立協議書，將系爭37間房間排除在營運範圍之外，不計租金，俟訴外人新晨公司將系爭37間房間修繕完成，可供合法房間營運後，始計租金，此有雙方簽定之協議書將計付租金之出租房間由171間更改為110間，及訴外人新晨公司律師函明確承認上開協議書，並依協議書履行可證。是系爭37間房間自承租迄今，均按訴外人新晨公司之原狀，原告並未作任何改變或裝修，而承租之其餘有作營業使用之房間（9樓至12樓）均已重新裝修以供房客住宿使用，足證系爭37間房間未供營業使用。系爭37間房間於104年10月9日既不在原告營運範圍之內，原告即未將系爭37間房間列為房客住房之用，亦即未有將之提供不特定人以日或週住宿並收費圖利之情事，僅在原告公司員工，值班因身體狀況有臨時休息之必要時，始或有偶爾使用，但絕無收費供房客住宿情事，被告認原告將系爭37間房間提供不特定人住宿且收費圖利，顯與事實不符。
（二）被告所屬觀光局於104年10月9日查核系爭37間房間時，並未發現有供不特定人即房客住宿之情事，此有當日之查核紀錄及當時在場即在紀錄簽名之證人即原告業務經理蔡苑庭可證，並請傳訊該證人到庭證明真相。況原告於104年10月9日接受房客之住宿房數為95間，有列印電腦之104年10月9日之住宿房間數影本可證。而原告當時營運之總房間數為110間，除容納該日之旅客房間95間外，尚有15間客房為空房，根本無必要且不可能將訴外人新晨公司不合格且未裝修，並已排除在原告營運範圍之系爭37間房間提供予不特定人士住宿收取費用之用。倘謂原告提供該不合格之房間供不特定人即旅客住宿，實屬違反論理及經驗法則，且違背旅館業慣例，違反常情。被告雖稱訪查是日於櫃檯所查獲之團客訂房資料顯示，有旅客入住房號1304等系爭37間房間，被告訪查人員更於13樓當場遇見入住旅客，並附有現場照片云云。然原告否認被告提出之鈞院卷第75頁左上角第1張照片為系爭地址13樓照片，且原告否認被告提出之鈞院卷第77頁、78頁訪查照片所示之資料為原告之團客訂房資料。被告迄今無任何證據，證明原告確有於104年10月9日提供系爭37間房間供不特定人住宿、收取費用之情事。原處分認原告於104年10月9日被告所屬觀光局人員訪查時，有將系爭37間房間供不特定人住宿，收取費用之情事云云，依上開說明，顯非適法。
（三）訴願決定雖認原告有未領取旅館業登記證即擅自經營旅館業務之情事。惟系爭37間房間自原告承租迄今，皆未供營業使用，已如前述，系爭訴願決定未予斟酌，亦有不當。又團客訂房資料及原告開立與旅行社存根聯，均足證當日房客住房之房間數為95間，原告之110間房間已足使用，根本無須安排房客至系爭地址13、14樓房間住宿。另原告104年11月9日至被告所屬觀光局說明所出具之零用金支付憑證記載內容，係指47間房間供房客住宿使用，系爭地址
13、14樓共設有57間，其中20間客房因浴室管線維修，可供住宿使用之房間僅為37間，則豈有47間房間供房客住宿使用之理，足見上開費用支付憑證所載內容，並非記載系爭地址13、14樓房間供房客住宿使用之情形，自屬無法證明原告有於104年10月9日提供系爭37間房間供房客住宿使用之事實，系爭訴願決定憑此認定原告有提供37間房間供人住宿之情事，自非適法。
（四）被告主張發展觀光條例於104年2月4日修正，就未領取登記證而經營旅館業務之罰鍰額度，自9萬元以上45萬元以下，提高至18萬元以上90萬元以下，然發展觀光條例裁罰標準及其第6條附表二之「旅館業與其僱用之人員違反本條例及旅館業管理規則裁罰標準表」（下稱旅館業裁罰標準表）未同時修正，且依交通部觀光局104年3月17日觀賓字第1040903643號函（下稱交通部觀光局104年3月17日函）建議各縣市政府依原來裁罰金額乘以2倍，被告遂依據該函釋乘以2倍云云。惟發展觀光條例裁罰標準係中央主管機關交通部依發展觀光條例第67條規定之授權訂立，乃法規授權制定之命令，為執行法律之細節性、技術性之次要事項，其附表二之旅館業裁罰標準表項次一規定按房間數定處罰之基準，乃考量違規行為之態樣及情節之輕重而為，合於發展觀光條例母法規定之意旨，且該旅館業裁罰標準表乃為使下級機關辦理此類違規案件之裁罰金額有客觀標準可循，以避免因行政機關之恣意決定或專斷致有輕重之差別待遇而訂定，被告自應遵守行為時旅館業裁罰標準表規定予以裁罰。準此，縱然原告違反發展觀光條例於104年2月4日修正第55條第5項規定（原告仍否認），而行為時旅館業裁罰標準表未修正變更，仍為9萬元以上至45萬元以下，違規營業之房間數為31間至50間者得裁處25萬元，在無特殊情況下，被告尚不得恣意加重處罰。況被告提出之交通部觀光局104年3月17日函僅為內部函釋尚非授權制定之命令，一般人民很難得知，被告擅自將罰鍰金額提高至50萬元，已破壞人民正當合理之信賴。從而，被告依交通部觀光局內部函釋，逕行將行為時旅館業裁罰標準表項次一規定之裁罰金額乘以2倍，顯屬恣意決定或專斷，悖於比例原則及平等原則，更違反法律保留原則，自應予撤銷。至於被告提出之臺中高等行政法院105年度簡上字第38號判決，係有關民宿業者違反發展觀光條例案件，與本件有關飯店業者是否違反發展觀光條例案件並非相同事件，且所涉事實及違法情節均與本件不同，尚無法比附援引等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以︰
（一）依104年10月9日被告派員訪查結果，系爭地址13、14樓共設有57間客房，其中20間客房因浴室管線整修，未完全設置完備，餘37間客房設備完善，抽查其中1305、1410號房，房內有床舖、寢具、盥洗備品等一應俱全，訪查紀錄並經原告受訪代表現場簽認。參照鈞院101年度訴字第369號判決意旨可知，所謂「經營」旅館業之意，並非以具體營業結果產生始足認定，舉凡為達旅館營業目的所為之行為或方式，均該當經營之意，是系爭37間客房住宿軟硬體設施設置完備，處隨時可供營業之狀態，洵已達經營旅館之目的。且訪查是日於櫃檯所查獲之團客訂房資料顯示有旅客入住房號1304、1310、1401、1408……等系爭地址13、14樓客房，被告訪查人員更於13樓當場遇見入住旅客，足證原告無照於系爭地址13、14樓經營旅館業務之事實明確。又原告前到場說明略謂：「與新晨公司書面協議改為13、14樓有使用時，再以每房每天800元另付費予新晨公司（並附零用金支付憑證乙紙為證）；另13、14樓客房僅提供予領隊、司機、導遊免費入住。」後改陳：「僅有數間供本公司員工值班臨時休息之用。」說辭前後不一，多所矛盾，即不足為採。更況倘如原告所陳，其與訴外人新晨公司協議系爭地址13、14樓客房合法後始計租金，則未計租金該等客房如何提供員工休息用云云，則由原告所附之協議書與律師函觀之，其上不僅無記載前揭字句，更有「禁止占用」字句。原告與新晨公司更因系爭地址9至14樓遭原告侵占使用，兩造正訴訟中，原告訴訟代理人開庭時亦承認原告並未返還系爭地址13、14樓。又原告104年11月9日至被告所屬觀光局說明所出具之零用金支付憑證記載：「日期104年4月1日……住13、14F客人住宿費付新大飯店47間×800=33,600元」等語。系爭地址13、14樓客房共計有57間，104年10月9日訪查是日，因部份浴室管線整修，故當日可供營業客房數為37間，前揭零用金支付憑證記載日期為104年4月1日，無論所表述係指104年4月1日當日系爭地址13、14樓有實際使用客房數為47間，或何幾日共使用47間客房數，皆足證原告確於系爭地址13、14樓無照經營旅館業務，提供旅客入住。至原告所陳營運總房間數為110間，除容納該日旅客95間外，尚有15間客房為空房，根本無必要將不合格之系爭37間房間提供予不特定人士住宿乙節。訴外人新晨公司所准經營旅館客房數110間（9、10、11樓每層樓各32間，12樓14間），訪查是日原告代表表示12樓正全面整修中，故是日12樓客房並未開放營業，9至12樓可營業客房僅有96間，並非110間，且綜上所述系爭37間客房接受旅客入住之事實已屬顯然，至於原告是否為調配區分各團旅客住宿，將總計95間住房部分安排至系爭37間客房，抑或其他規劃，應非所問。
（二）參照臺中高等行政法院105年度簡上字第38號判決意旨，可知行為時旅館業裁罰標準表因未隨同發展觀光條例第55條第5項於104年2月4日一併修正，仍維持原裁罰金額，該裁罰標準表既未及更正，自不得當然適用，而應回歸行政罰法第18條規定。本件無照經營旅館違規客房數有37間，營業所在客房總數更高達57間，且恐自104年2月起即違法經營；更況，旅館乃供不特定人士住宿之公共使用場所，建築、消防安全要求甚嚴，原告無照經營旅館業務，危害人民身心健康及交易安全，影響公共安全甚鉅，違法程度嚴重。被告審酌原告無照經營規模、時間、所得利益及原告資力等因素，依行政罰法第18條第1項規定並參考交通部觀光局104年3月17日函，裁處50萬元罰鍰，並無不合。
（三）原告一再陳稱104年10月9日系爭37間客房並無提供住宿，並聲請傳喚當時在場之蔡苑庭到場作證乙節，然蔡苑庭任職於原告，為其受僱人，依行政訴訟法第151條第3款之規定屬得不命具結之人，實難期待渠為真實完足之陳述。更況被告為求行政行為之正確性，於稽查當時就稽查過程均存有影音紀錄，核其內容益可知被告於訪查紀錄表之記載為真，如有必要亦請法院勘驗其內容等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、上揭如事實概要欄所載之事實，已經兩造分別陳明在卷，並有被告所屬觀光局104年10月9日高雄市旅館訪查紀錄表（本卷院第69頁）、同日稽查照片32幀（本院卷第71頁至第78頁）、新大大飯店旅館業登記證（本院卷第81頁）、被告所屬觀光局104年10月19日高市觀產字第10431719200號函（本院卷第91頁至第92頁）、104年10月30日高市觀產字第10431771100號函（本院卷第95頁）、被告所屬觀光局104年10月30日及11月9日業務訪查訪問紀錄（本院卷第99頁至第100頁、第115頁至第116）、被告104年11月25日高市府觀產字第10430587800號函（本卷院第123頁至第124頁）、原告104年12月4日陳述意見書（本卷院第127頁至第132頁）及原處分（本院卷第19頁）附卷可稽，洵堪認定。本件之爭點厥為原告是否有經營旅館之事實，被告所為原處分是否適法？茲分述如下：
（一）按「本條例所用名詞，定義如下：……八、旅館業：指觀光旅館業以外，以各種方式名義提供不特定人以日或週之住宿、休息並收取費用及其他相關服務之營利事業。」「經營旅館業者，除依法辦妥公司或商業登記外，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。」「未依本條例領取登記證而經營旅館業務者，處新臺幣18萬元以上90萬元以下罰鍰，並命其立即停業。經命停業仍繼續營業者，得按次處罰，主管機關並得移送建築主管機關，採取停止供水、供電、封閉、強制拆除或其他必要可立即結束營業之措施，且其費用由該違反本條例之經營者負擔。」分別為發展觀光條例第2條第8款、第24條第1項及第55條第5項定有明文。
（二）經查，被告接獲民眾檢舉派員於104年10月9日至系爭地址訪查，發現系爭地址外牆掛有「一級棒大飯店」招牌字樣，1樓櫃檯掛有「新大大飯店」之旅館業登記證（非原告之旅館登記證）、旅館專用標識及原告名片。被告依訪查結果製作訪查紀錄表略載：「1、13樓設有30間客房，惟其中1318～1324、1325～1330（13間客房）正整修中，餘17間客房設備完善。2、14樓設有27間客房，其中1414～1420號房（7間客房）正整修修繕中，餘20間客房設備完善。3、抽查1305、1410號房，房內有床鋪、寢具、盥洗用品等備品。4.另受訪業者代表表示12樓正全面整修中。
」等語，經在場之原告業務經理蔡苑庭簽名及加蓋原告之收發專用章予以確認，此有上開被告104年10月9日高雄市旅館訪查紀錄表、訪查照片足憑。原告在場之業務經理蔡苑庭業已確認13、14樓設備完善可供經營旅館之房數。又依卷附所攝之照片（本院卷第76頁）所示，「住房日期2015/10/ 09」「房號1401、1408、1409、1413、1425、140
5、1402、1403、1404、1407」及「1304、1306、1310、1
311、1312、1313、1314、1301、1302」等，由該代號所示，顯為13樓及14樓之房號。再者，原告代表人於104年11月9日前往被告所屬觀光局說明：「（一級棒大飯店（股）公司有於本市○○○路○○○號經營旅館業務？）自本年2月起即於該址經營旅館業務，於1樓、9至14樓經營，共計171間客房。（請問『新晨大飯店（股）公司』有無實際參與前揭地址旅館之經營？）無。（是否有其他說明？）1、原與新晨大飯店（股）公司承租1樓、9至14樓，然於104年3月間知道13、14樓為違規範圍後，已於104年4月15日與新晨大飯店（股）公司書面協議改為13、14樓有使用時，再予付費（每間每天800元另為付費）。另13、14樓之客房僅提供予領隊、司機、導遊免費入住。2、會再補提供本案返還租賃物訴訟之出庭筆錄予本局。」等語（本院卷第115頁至第116頁），核與訴外人新晨公司代表人龔武容104年10月30日於被告所屬觀光局訪查訪問內容相符，並依卷附之零用金支付憑證（本院卷第117頁）登載「日期104年4月1日」「住13、14樓客人住宿費付新大飯店47間800＝7600元」內容，可認13、14樓確有供客人住宿之事實，且有收取住宿費再付新大飯店情事。另本院於105年8月23日勘驗訪查錄影光碟如下：
（14樓部分）（1：17）當日原告受訪代表蔡經理即證人蔡苑庭（下稱
蔡苑庭）：「可是14樓沒有空房可以看，要到9樓、11樓。」（1：31）被告林姓訪查員（下稱訪查員）：「所以14樓
現在都滿房嗎？」「你有手機可以打嗎？我們就直接看了，就不用跑上跑下了。聽起來是都有聲音。」（1：46）蔡苑庭：「有。有住人，我看一下空房。」（2：20）蔡苑庭以行動電話詢問：「幫我看14樓哪裡有
空房可以看房間裡面。」（13樓部分）（8：04）訪查員：「抽1間」（8：05）蔡苑庭：「等一下，我問一下。」（8：18）訪查員：「這裡有房門是開的。」（8：19）蔡苑庭：「開的就是管道的問題，就是管道不
通，所以我們沒有賣。」（8：24）訪查員：「所以這邊也是有沒有辦法賣的房間
就對了？」（8：26）蔡苑庭：「對對對。這邊也都不行。就6間。」蔡苑庭並數了6間房間。
（8：33）訪查員：「1325到1330」（9：14）訪查員拍攝1325房號之照片，並進入房間訪視及拍照。
（10：39）蔡苑庭以行動電話詢問：「我要13樓的空房。
」（10：49）蔡苑庭前往空房。
（10：58）訪查員隨蔡苑庭前往空房稱：「1305」並進入房間訪視及拍照。
（11：10）蔡苑庭：「4人房」（即1305房號）（12：24）有身穿綠色上衣及粉色短褲女子、身穿藍色上
衣男子、身穿黑色上衣及短褲女子站在房門口的走廊說話。
（12：27）訪查員：「旅客」依前開勘驗結果原告業務經理亦不否認13、14樓提供住宿之事實，又客觀上亦有提供住宿情事，足認原告爭執13、14樓無提供旅客住宿事實，尚非實在。況縱如原告所稱13、14樓之房間僅提供領隊、司機、導遊免費入住屬實，此亦屬原告經營旅館業整體服務項目，亦無礙本件違章行為之認定。至證人蔡宛庭於105年8月17日準備程序到院證稱訪查當日無旅客住宿與前揭證據不符，要難採憑。
（三）另查，本件原告原於104年2月11日與訴外人新大大飯店股份有限公司訂立房屋租賃契約（本院卷第102頁），於104年4月15日立協議書，更改契約內容為房間數110間（本院卷第111頁），復依被告核發予新大大飯店之旅館業登記證登載，經登記之營業所在地為「高雄市○○區○○○路○○○號9、10、11樓、12樓之5、6、8（9、10、11樓每樓層客房32間，12樓客房數14間，共110間）」（本院卷第81頁），則原告可請求訴外人新大大飯店協同其向被告申請核發旅館業登記證及辦理旅館名稱變更登記部分，至多亦僅該110間房間，本件違章行為所在之13樓及14樓顯不在內。況原告對所承租之110間房數迄未取得旅館業登記證，嗣於105年9月6日始經臺灣高雄地方法院105年度訴字第813號民事判決新晨飯店（新大大飯店）應協同辦理申請，並有該民事判決附卷足佐（本院卷第345頁至350頁），本件13樓及14樓部分顯未曾取得旅館業登記證，是被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同法第55條第5項規定裁處原告罰鍰，並立即停業，自屬有據。
（四）原告另爭執行為時旅館業裁罰標準表未修正變更，在無特殊情況下，被告尚不得恣意加重處罰，主張被告逕依交通部觀光局104年3月17日函之非法律授權命令之內部函釋，將旅館業裁罰標準表項次一規定之裁罰金額乘以2倍，已破壞人民正當合理之信賴，且悖於比例原則及平等原則並違反法律保留原則云云。然查，行為時發展觀光條例裁罰標準第6條附表二項次一所規定之裁罰範圍為9萬元以上45萬元以下，係因未隨同發展觀光條例第55條第5項於104年2月4日修正時一併修正，仍維持原裁罰標準，則該裁罰標準表既未隨同修正，屬修正前之裁罰標準，對於修正後之新法，自不得當然適用，而應回歸發展觀光條例第55條第5項及行政罰法第18條之規定，審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力等因素，予以裁罰。本件原處分裁處法規即依新法發展觀光條例第55條第5項規定裁處，未再援引舊法之裁罰標準表，尚無違誤，自無違法律保留原則。又被告審酌原告違規經營旅館房間數達37間，裁罰原告50萬元罰鍰，既未逾越裁處時發展觀光條例第55條第5項之裁罰範圍，且已考量原告違規行為之態樣及情節之輕重，亦無裁量逾越、裁量濫用（包括裁量錯誤及裁量怠惰）等情事，尚無違比例原則及平等原則。原告執前詞主張原處分違法，亦無可採。
五、綜上所述，原告之主張並不可採。被告以原告違反發展觀光條例第24條第1項規定，依同條例第55條第5項規定，裁處法定範圍內之罰鍰，並命其立即停業，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張核與判決之結果無影響，爰不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 10 月 31 日
書記官 凃 明 鵑