高雄高等行政法院判決
105年度訴字第244號民國105年9月21日辯論終結原 告 顏朝慶訴訟代理人 葉錦郎 律師被 告 屏東縣東港鎮公所代 表 人 徐志雄訴訟代理人 鄭順陽
林玫君
參 加 人 王福財上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服屏東縣政府中華民國105年3月31日105年屏府訴字第10號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣原告（即承租人）與參加人（即出租人）簽訂屏東縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）私有耕地三七五租約（租約號碼：東字第1024號，下稱系爭租約），參加人於民國104年6月1日以擴大家庭農場經營規模為由向被告申請收回自耕；原告亦於同日申請續訂租約。經被告以104年12月4日東鎮民字第10431624900號函檢送系爭租約相關資料至屏東縣政府備查，嗣被告以105年1月5日東鎮民字第1043175500號函（下稱原處分）准由參加人依耕地三七五減租條例（下稱減租條例）第17條第2項第1、2款補償原告後收回自耕，惟原告不服上開處分，於105年1月25日向被告提起訴願，遭訴願決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
（一）參加人假擴大農場規模之名，實質上並無自耕能力與經營計畫，不符收回耕地規定。
1、依最高法院51年台上字第582號判例意旨，減租條例第19條第1項第1款之「有無自耕能力」係屬事實認定問題，且「其立證方法非得由第三人出具保證書代之」。故被告受理本件申請後仍應依據具體事件就參加人事實上是否得自任耕作為實質審查。參加人年已79歲，其自耕地屏東縣○○鎮○○段○○○○○段○0000○號土地依會勘紀錄表記載目前無作農業使用，足見參加人連原來所有之大埔段1013地號土地都未耕作，要如何再耕作系爭土地。參加人雖設籍於屏東縣東港鎮，惟其向來居住在雲林縣斗六市○○里○○路○○○號，距系爭土地甚遠，縱予收回，亦屬鞭長莫及，且參加人迄今未提出擴大家庭農場經營計畫，足徵其僅係假擴大家庭農場經營之名，並無自耕之事實、能力與計畫，不符減租條例第19條第1項第1款、第2項規定。
2、被告引內政部90年5月9日台內地字第0000000號函，主張出租人能自任耕作之審核，得由出租人自行切結為之。惟內政部此項函釋與最高法院51年台上字第582號判例意旨顯然相悖。該函釋性質係屬內政部為利其下級行政機關為減租條例第19條規定之執行，所訂事實認定準則，若出租人能否自任耕作無須就具體事實做審查，而得以一紙切結書代之，則減租條例第19條第1項第1款對出租人收回自耕之限制規定形同具文，是被告所引函釋顯已違背減租條例第19條第1項第1款規定，被告仍應就參加人自耕能力核實認定。
（二）參加人收回系爭土地，將致原告失其家庭生活依據，不符減租條例第19條第1項第3款規定。
1、被告雖引內政部私有出租耕地103年租約期滿處理工作手冊（下稱工作手冊）（2）審核標準A後段規定，然此乃內政部基於其主管權責，作為下級機關事實認定準則之行政規則。惟所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體；所謂「戶」，參諸戶籍法第3條規定可知，戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同；亦即於戶籍登記是否屬同一戶，固得作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考，但尚非於戶籍法上之同一戶者即當然屬民法所稱之同一「家」，或非同一戶籍者即當然非屬民法所稱之同一「家」。減租條例第19條第1項第3款規定，以出租人因收回耕地，是否致承租人失其家庭生活依據為要件，故此款要件是否該當，應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍。就此，工作手冊關於「承租人失其家庭生活依據」，即以承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親為判斷依據，而被告未以與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，與前揭說明尚有未合。此有臺北高等行政法院101年度訴更一字第116號、最高行政法院101年度判字第682號判決參照。
2、本件原告與配偶顏碧育有2子顏飛龍、顏飛漢，顏飛漢在80幾年間經商失敗，致原告所有家產均遭變賣，原告與配偶乃依恃顏飛龍，並將戶籍遷至顏飛龍購置登記在其太太謝易暻名下坐落高雄市○○區○○○路○○巷○○號房屋；90幾年間顏飛龍的子女已漸長，原告購買高雄市○○區○○路○○巷○○○號房屋，供原告與配偶居住，另搬入顏飛漢兒子顏晟安及6歲曾孫顏語呈，互相照應。故原告戶籍雖仍設於高雄市○○區○○○路○○巷○○號，惟事實上係與配偶顏碧、孫子顏晟安及曾孫顏語呈共同生活在高雄市○○區○○路○○巷○○○號，而未與顏飛龍、顏于婷、顏家祥一家人共同生活。依上揭所述，是否該當減租條例第19條第1項第3款規定，應以承租人「一家」，即與承租人永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，則與原告共同生活之親屬僅有配偶顏碧、孫顏晟安、曾孫顏語呈等3人。計算原告103年度收入分別為原告新臺幣（下同）43,447元、配偶顏碧42,260元、孫子顏晟安302,578元、曾孫顏語呈0元，4人合計收入為388,285元，4人全年生活費支出為491,712元（10,244元×12月×4人），收支相抵，尚須透支103,427元，不足以維持原告一家生活，故本件顯有減租條例第19條第1項第3款出租人不得收回自耕之情事。
（三）綜上所述，參加人以擴大家庭農場經營規模為由，申請收回系爭土地，有減租條例第19條第1項第1款與第3款情事，被告未察，竟准由參加人收回自耕之處分，訴願決定未予撤銷，均屬違法不當等情。並聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。（二）被告應依原告之申請，就坐落屏東縣○○鎮○○段○○○○號土地作成准予原告續訂租約之行政處分。
三、被告則以︰
（一）參加人申請收回系爭土地所依據之大埔段1013地號土地，為擴大家庭農場經營規模之耕地，雖該自耕地目前未作農、漁、牧使用，但只須該地其後仍可為農、漁、牧使用即可，並不限於目前作農、漁、牧使用。且參加人要求收回之系爭土地及大埔段1013地號土地，經東港地政事務所協助查詢，兩地距離相距4.63公里，並未超過15公里，故與內政部89年8月3日台內地字第0000000號函、102年1月25日台內地字第1020083900號函無違。又依內政部90年5月9日台內地字第0000000號函意旨，減租條例第19條第1項第1款規定「出租人能自任耕作者」之審核，得由申請人自行切結為之，所謂不能自任耕作，係屬事實認定問題，故類此案件應由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，依具體事件實質審查認定；且為便利基層執行審查認定，能否自任耕作之情形，得由申請人自行切結為之。因不能自任耕作係屬事實認定問題，大埔段1013地號土地現地既未有建築房屋或其他以致無法耕作之事由，故尚不能以參加人無法自任耕作，而拒絕參加人以擴大家庭農場方式收回耕地，況參加人願自行切結，被告便以此憑辦。
（二）減租條例已明確規範，若以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地，不須審查出租人之收益，即不受同條例第19條第1項第2款之限制。另內政部88年10月22日台內地字第0000000號函以租約期滿前1年，本案為104年5月底租約期滿，回溯前1年計算之，核算戶內人口收入，原告本人43,447元、其他家屬4,927,751元，原告103年全年收入為4,971,198元整；000年生活費用支出部分：全年生活費用總計為860,496元（依內政部工作手冊準用衛生福利部公告之最低生活費，屏東縣適用臺灣省10,244元/月），因原告未再提供生活必要之支出費用證明，故僅計算最低生活費。綜上，原告全戶人口收入（4,971,198元）支出（860,496元）相抵為4,110,702元，足以維持一家生活，故准參加人補償原告後收回自耕。本件目前進度為參加人於105年5月30日將補償費513,523元提存於臺灣高雄地方法院提存所，被告辦理核定完竣，以105年6月6日東鎮民字第10530776700號函送屏東縣政府進行備查等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人未提出書狀，惟到庭陳稱：參加人先前即是務農，有自任耕作能力，參加人收回土地係要一起和兒子從事耕作。
五、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造分別陳明，並有系爭租約（訴願卷第38頁）、參加人104年6月1日私有耕地租約期滿收回耕地申請書（本院卷第136頁）、原告104年6月1日私有耕地租約期滿續訂租約申請書（本院卷第143頁）、被告104年12月4日東鎮民字第10431624900號函（訴願卷第39頁至第43頁）、105年1月5日東鎮民字第10431785500號函（本院卷第132頁至第133頁）附卷為憑，洵堪認定。本件兩造爭點厥為：被告核認參加人申請收回原告所承租之系爭土地，符合減租條例第19條第2項規定，且無同條第1項第1款及第3款規定情形，而以原處分准由參加人收回系爭耕地自耕（即否准原告續訂租約），是否適法？本院判斷如下：
（一）按「（第1項）耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第2項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2款規定之限制。」減租條例第19條第1項及第2項定有明文。準此，出租人申請收回出租耕地者，應受該條第1項各款之限制；惟倘出租人係為擴大家庭農場經營規模而申請收回自耕，且無該條第1項第1款「出租人不能自任耕作」及第3款「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」情形之一者，應准予收回與其自耕地同一或鄰近地段內之出租耕地自耕，不受該條第1項第2款規定之限制。
（二）再者，前揭減租條例第19條第1項第3款規定，須無「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據」之情形，始得准予收回，準此，是否致承租人失其家庭生活依據，應以「家」為單位。又所謂「家」者，依民法第1122條規定，乃以永久共同生活為目的而同居之親屬團體。至所謂「戶」，依戶籍法第3條規定：「戶籍登記，以戶為單位。在1家，或同一處所同一主管人之下共同生活，或經營共同事業者為1戶，以家長或主管人為戶長；單獨生活者，得為1戶並為戶長。1人同時不得有2戶籍。」可知，戶籍法「戶」之意涵與民法所稱之「家」，並非完全相同，從而，是否該當減租條例第19條第1項第3款之規定，應以「一家」，即以永久共同生活為目的而同居之親屬作為核算之範圍，並應核實認定之。惟戶籍登記同戶，則係可供作為認定是否以永久共同生活為目的而同居一「家」之參考資料。
（三）經查，本件兩造與參加人就系爭租約於104年5月底租約期滿之事實，並不爭執。又參加人於申請收回系爭土地時，業已提出鄰近地段內之共有自耕地即大埔段1013地號土地為憑，該地地目為田、使用分區為農業區，有土地所有權狀、土地建物查詢資料、屏東縣東港鎮都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書及地籍圖查詢資料（訴願卷第14頁至第17頁）可證，足認大埔段1013地號土地確屬可供自耕無訛。又該自耕地與系爭土地之距離經實地測量約為6公里，並有被告105年6月29日東鎮民字第10530873100號函附會勘紀錄表、兩地實測距離照片（本院卷第204至第211頁）為證，足資作為擴大家庭農場經營規模之用，被告認大埔段1013地號土地與系爭土地可擴大家庭農場經營規模，尚非無據。復按司法院釋字第580號解釋：「減租條例第19條第1項第1款之規定，為實現憲法第143條第4項扶植自耕農之意旨所必要，惟另依憲法第146條及憲法增修條文第10條第1項發展農業工業化及現代化之意旨，所謂出租人之自任耕作，不以人力親自實施耕作為限，為農業科技化及企業化經營之自行耕作或委託代耕者亦屬之。」另農業發展條例第3條第15款明定：「本條例用辭定義如下：……十五、委託代耕：指自行經營之家庭農場，僅將其農場生產過程之部分或全部作業，委託他人代為實施者。」亦即出租人或承租人，得委託代耕，且其委託代耕範圍尚可包含全部農場生產作業，只要該農場作業之經營權掌握於出租人或承租人手中，即難謂其即無自耕能力。準此，所謂出租人「不能自任耕作」，應包括其無以人力親自實施耕作之能力，亦無為農業科技及企業化經營之自行耕作能力或委託代耕之能力而言，尚非僅以出租人能否從事實際種植判定之。又減租條例第19條第1項第1款所稱之「自任耕作」，實指「將來對收回土地自耕耕作」之客觀可能性及主觀意願，自得以切結書為證，最高行政法院101年度裁字第955號裁定足資參照。本件參加人既可委託代耕，又出具「出租人自任耕作切結書」（訴願卷第13頁），切結其確能自任耕作，自已具自任耕作之客觀可能性及主觀意願。另參加人到庭陳述：其從以前就是務農，有自任耕作能力，收回土地是要一起和兒子耕作（本院卷第254頁至第255頁、第349頁）等語，亦已述明自耕意願及收回自耕之客觀可能性，是縱依最高法院51年台上字第582號判例，就是否自任耕作為事實認定，本件參加人亦具自耕能力。從而，被告以參加人有自耕能力及系爭土地與大埔段1013地號土地可作為擴大家庭農場經營規模，而准予收回自耕，即無不合。至原告指摘參加人向被告向申請收回自耕時，未提出擴大家庭農場經營規模計畫書，不符收回耕地規定云云。然出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回自耕，並無規定應提出擴大家庭農場經營規模計畫書為要件，原告上揭主張，自無可採。
（四）又查，本件原告於103年間與其子顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥共同設籍在高雄市○○區○○○路○○巷○○號，原告配偶顏碧則與孫顏晟安、曾孫顏語呈設籍於高雄市○○區○○路○○巷○○○號，原告於105年1月12日始變更戶籍遷至高雄市○○區○○路○○巷○○○號，此有原告103年1月至103年12月全年生活費用明細表（本院卷第155頁）、原告及其配偶顏碧戶口名簿3份（訴願卷第21頁至第22頁、第23頁、第35頁）在卷可佐，亦堪認定。原告對配偶顏碧、孫顏晟安及6歲曾孫顏語呈等共同生活並不爭執，惟主張其與子顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥實際上自90幾年間已未共同居住，故計算其103年度收入，不得將其子顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥等人計入，僅應將其配偶顏碧、孫顏晟安、曾孫顏語呈列入計算云云。然查，原告於103年度除與子顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥同戶外，於103年度復經同戶之孫女顏于婷列報為受扶養親屬，此有顏于婷103年度綜合所得稅結算申報國稅局審核專用申報書（本院卷第340頁）足憑，足證原告與顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥於103年間，確有共同生活之事實，原告空言否認，尚無可採。
（五）關於原告一家103年度支出及收入情形如下：
1、原告一家103年度收入部分：原告之收入包含老人年金42,000元（計算式3,500元/月×12個月＝42,000元）及利息所得1,447元；原告配偶顏碧有老農年金收入42,000元（計算式3,500元/月×12個月＝42,000元）及利息所得260元；孫顏晟安之各類所得則為302,578元，此有原告、顏碧、顏晟安103年度綜合所得稅各類所得資料清單可稽（本院卷第150頁、第153頁、第154頁）。原告子顏飛龍、孫女顏于婷、孫顏家祥103年度綜合所得稅各類所得則分別為2,518,512元、1,010,369元、1,054,032元，亦有顏飛龍等人103年度綜合所得稅各類所得資料清單附本院卷（第149頁、第151頁、第152頁）可憑，堪信為真。
2、原告一家103年度支出部分：被告係依工作手冊六（三）5
（2）B出、承租人生活費用審核標準之規定，生活費用之計算，應準用衛生福利部（原內政部）公告之102年度臺灣省最低生活費即每月10,244元，核計一家之生活費用，並以加計醫藥費、生育費、勞工保險、全民健康保險等各項生活必要之支出費用，須提出單據作為審核依據。惟衛生福利部已於102年9月27日以衛部救字第1021380650號公告103年度臺灣省最低生活費為10,869元，本件計算103年度原告一家之最低生活費，自應以103年度每人每月10,869元為計算依據，被告依102年度每月10,244元計算全年支出860,496元（計算式：10,244元/月×12個月×7人＝860,496元），固有未洽。然原告一家103年度全年收入為4,971,198元（計算式：42,000元＋1,447元＋42,000元＋260元＋302,578元＋2,518,512元＋1,010,369元＋1,054,032元＝4,971,198元），縱以103年度最低生活費每人每月10,869元為計算依據，及加計於103年度綜合所得稅結算申報扣除額所列之醫藥及生育費用額：原告2,302元、原告配偶6,422元、原告之子顏飛龍42,090元、原告之孫顏家祥2,272元（本院卷第233頁、第234頁、第238頁、第242頁），原告一家之103年全年收入，減去全年支出，仍為正數，是原告足以維持一家生活。被告認定參加人收回系爭土地，原告仍足以維持一家生活，並無違誤。
（六）綜上所述，參加人並無不能自任耕作之情形，其為擴大家庭農場經營規模，於系爭租約期滿時，向被告申請收回系爭土地自耕，並不致使原告家庭失其家庭生活依據。是以，被告以原處分核准參加人收回系爭土地自耕之申請並否准原告續訂系爭租約之申請，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告起訴意旨，請求撤銷訴願決定及原處分，並請求被告應依其申請，就系爭土地作成准予續訂租約之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及訴訟資料，經本院審酌後核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官 蘇 秋 津
法官 李 協 明法官 張 季 芬以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 30 日
書記官 凃 明 鵑