高雄高等行政法院判決
105年度訴字第255號105年11月17日辯論終結原 告 林清香訴訟代理人 孫大昕律師被 告 勞動部勞工保險局代 表 人 羅五湖訴訟代理人 劉月萍
鄭吉村上列當事人間勞工保險條例事件，原告不服勞動部中華民國105年5月6日勞動法訴字第1050002576號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰原告為高雄縣鐵工業職業工會被保險人，因於民國103年8月14日工作時從高處滑倒墜落致「腰椎第1節骨折併下肢無力」，於104年9月7日檢據申請職業傷害失能給付，經被告審查後，認原告失能程度符合勞工保險失能給付標準第3條附表第2-4項第7等級，乃以104年10月8日保職核字第000000000000號函（下稱原處分）核定按該等級發給職業傷害失能給付660日，計新臺幣（下同）528,000元。原告不服，申請審議遭駁回，復提起訴願，經遭駁回後，提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告於104年9月7日向被告申請發給職業傷病失能給付，已於勞工保險爭議審議期間檢具其分別於103年8月19日、104年6月9日、7月7日、11月17日在長庚醫療財團法人高雄長庚紀念醫院（下稱高雄長庚醫院）腦神經外科就醫之診斷證明書四紙為證，後三紙診斷證明書載明原告有雙下肢自膝以下無力及感覺障礙，雙側足踝肌力為零分，需輪椅代步，大小便失禁，日常生活大部分需他人協助，無法從事勞動力工作，因中樞神經機能損害，終身無法從事勞動力工作。縱令被告及審議機關勞動部皆送請特約專科醫師審查而改認原告終身僅可從事輕便工作云云，惟上開特約專科醫師據以審認之書面資料皆係以高雄長庚醫院於104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書為憑，而該失能診斷書之填載醫師為鄭敏雄，但高雄長庚醫院於104年6月9日、7月7日、11月17日三次出具之診斷證明書，醫囑欄內容載明原告終身無法從事勞動力工作之診治醫師亦係鄭敏雄，為何同一病患，親自為原告實施治療之鄭敏雄醫師卻有歧異之判斷，應要求高雄長庚醫院腦神經外科對原告進行醫療行為之主治醫師鄭敏雄就原告身體失能之狀況提出報告以說明其為何在診斷證明書醫囑欄內容與其失能診斷書所寫之結論大異其趣，否則即有調查不備之違誤。
(二)按「公約所揭示保障身心障礙者人權之規定，具有國內法律之效力。」「一、締約各國應當確保身心障礙者在與其他人平等的基礎上切實獲得司法保護，包括通過提供程序便利和適齡的措施，以便利他們在所有法律訴訟程序中，包括在調查和其他初步階段中，切實發揮直接和間接參與者以及證人的作用。」身心障礙者權利公約施行法第2條及身心障礙者權利公約第13條分別定有明文。又勞工保險失能給付標準附表「神經」失能審核1略謂：「……審定時，應綜合其全部症狀，對於永久喪失勞動能力與影響日常生活或社會生活活動狀態及需他人扶助之情況定其等級。」審議機關既知悉原告所提供之高雄長庚醫院診斷證明書有關原告日後得否從事勞動工作之能力與失能診斷書、特約專科醫師審查意見有異，此攸關原告之失能等級為何與其得向被告申請職業傷病失能給付之多寡，則原告主張其失能等級屬第2等級失能是否屬實，被告或審議機關應審酌原告目前因職業傷害所致其日常生活或社會生活活動受影響之程度、狀態及需他人扶助之情況，如：是否需輪椅代步、大小便失禁、日常生活大部分需他人扶助等情，而應派員實地訪查原告平日居家生活情況以詳細取得具體（第一手）審定原告失能等級及給付之憑據資料，俾確實履踐行政機關之職權調查原則及保障人民之權益，被告或審議機關亦漏未詳加調查，則認事用法亦有疏漏之處。
(三)被告於105年9月2日行政訴訟陳報狀檢附之「特約醫師審查意見」略謂：「截癱為雙下肢無力……1.必須為雙下肢（股、膝、踝部）之肌力均為0分，且無工作能力，始為2等級之標準。2.雙側股部肌力尚有4分，且尚可從事輕便工作，故為7等級標準，若確無工作能力，為2-3項3等級標準。」復勾稽高雄長庚醫院「腦神經外科」104年6月9日、7月7日、11月17日原告就診之診斷證明書均載明原告「有雙下肢自膝以下無力及感覺障礙，雙側足踝肌力為零分，需輪椅代步，大小便失禁，日常生活大部分需他人協助，無法從事勞動力工作，因中樞神經機能損害，終身無法從事勞動力工作」，及原告於105年8月2日準備程序筆錄陳稱：「（原告是否有持續做復健？）有。」「（復健結果有無進步？）沒有。」「（原告復建的項目為何？）腳無法行走，也站不起來，偏癱部分：尿不出來，需要導尿，肛門也無法控制排便，性功能失能，所以下半身已經癱。」「（原告行動是否都需要坐輪椅？）大小便都必須要看護幫我換尿布。」「（拿枴杖可以站的起來嗎？）靠手的力量支撐慢慢站起來，不做的話會萎縮，現在也已經有萎縮。」「（經過四次的復建後有無進步？或有經過評估？）症狀已經固定，也沒有什麼進步。」等語。
(四)原告現今之身體狀況完全無法行走，且有腳部萎縮之現象，每週三日須至高雄長庚醫院進行復建，其餘時間則須至住家附近之骨科或在家自行復建，而復建效用僅係避免原告下肢萎縮而已，並無使其雙下肢經復健後漸趨好轉而得行走。此外，原告雙手固尚能活動，然其發生職災前從事鐵工之高勞動力工作，並無受其他較為行政文書工作之靜態職業訓練。況原告現大小便失禁、須看護專責照料協助原告換尿布，尤有甚者，原告因職災傷勢致身體長期受異常之疼痛，嚴重時尚須吃藥克制止痛。換言之，縱令首開特約醫師審查意見所稱原告尚可從事輕便工作，及高雄長庚醫院於105年9月20日函略以:「……研判病人無法從事勞動力工作（如需行走搬運勞務），但可從事輕便工作（如使用手處理事務之工作），惟以上仍應依病息實際病情為準。」係指販賣彩券或手工藝等工作，但該意見未審酌原告上述身體病痛之實際情況根本無法長時間在無人協助之狀態下，獨自從事任何輕便工作，否則將有危及其生命存續之重大風險。
(五)觀之上開原告身體狀況，衡諸勞工保險失能給付標準附表「神經」失能審核1之意旨，客觀上確已達終身無法從事勞動力工作程度。縱原告失能程度未達「截癱」所示雙下肢（股、膝、踝部）之肌力均為零分之標準，然仍符合勞工保險失能給付標準第2-3項「中樞神經系統機能遺存顯著失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動尚可自理者」之第3等級失能程度等情。並聲明求為判決訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷；被告對於原告104年9月7日之申請，應作成准予核付1,500日職業傷病失能給付1,200,000元，即扣除已發之528,000元，再補發672,000元之行政處分。
三、被告則以︰
(一)本件原告於104年9月7日（被告收文日期）因腰椎第1節骨折併下肢無力申請勞工保險職業傷害失能給付，假若原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第2-2項「中樞神經系統機能之病變，引起截癱或偏癱，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助者。」第2等級，職業傷害失能給付標準為1,500日，按其診斷永久失能之當月起前6個月平均日投保薪資800元計算其失能給付金額為1,200,000元（即其診斷永久失能之當月起前6個月平均投保薪資24,000301,500日＝1,200,000元），扣除前已領取660日失能給付528,000元後，固應補發672,000元。
(二)惟經被告將原告所提高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書並調取原告於該院就診之完整病歷資料，送請被告特約專科醫師提供醫理見解：「兩下肢無力（肌力0-4分），MRS（失能評估）4級，為第2-4項第7等級標準。」。據此，被告乃於104年10月8日以保職核字第000000000000號函核定原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第2-4項第7等級，發給660日職業傷害失能給付計528,000元。
原告不服上開核定之失能等級申請審議，案經審議機關勞動部於105年1月4日以勞動法爭字第1040027226號保險爭議審定書審定駁回，理由略以「本部為求審慎，將本案再送請本部特約專科醫師審查，據醫理見解略以，依高雄長庚醫院失能證明載『原告雙股肌力4分，雙膝肌力1分，雙踝肌力0分，可自行操控輪椅代步，起臥正常，終身僅可從事輕便工作』依原告下肢肌力：股關節4分，尚不符截癱，以其終身可從事輕便工作，勞保局（即被告）依第2-4項第7等級核付為合理。」本件經被告及勞動部特約專科醫師依上開勞工保險失能診斷書及相關病歷資料審查，咸認原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第2-4項第7等級。被告參酌醫理見解所作成之原處分應無不當。
(三)又失能症狀程度常涉醫理，依改制前行政院衛生署89年3月17日衛署醫字第00000000號書函：「診斷書之內容，係由醫師依病人病情或依該病人之病歷據實填載，……至於該診斷書所載之病情，是否符合殘障給付標準，係由該殘障給付主管機關逕依權責認定。」至原告主張據高雄長庚醫院104年6月9日、7月7日及11月17日出具之診斷證明書載有原告無法從事勞動力工作，而被告卻核定第2-4項「終身僅能從事輕便工作」，認被告審查係依高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書為憑，未對原告有利或不利證據詳查乙節。查勞工保險失能診斷書係勞工保險條例施行細則第68條明定請領失能給付應備書件，是以被告據此審查原告所請失能給付應無違誤；另依上開失能給付標準附表「神經」失能審核規定，神經失能審定時，應「綜合」其全部症狀認定失能等級，非僅依單一症狀為認定依據，且被告為求妥慎，除依勞工保險失能診斷書所載，又向高雄長庚醫院調取原告完整就診病歷資料，送請被告特約醫師詳加審查並提供醫理見解資為被告審查依據，是以，被告業已就原告失能情況有利或不利證據詳加審查。
(四)依照勞工保險條例第53、54條及同條例施行細則第68條第1項規定，被保險人因傷害或疾病致身體遺存失能，經治療後症狀固定，再行治療仍不能期特其治療效果，經醫療院所診斷永久失能，出具失能診斷書送交被告審查其失能等級。是以，原告所附高雄長庚醫院105年8月23日出具之診斷證明書非上開細則第68條所明定之失能診斷書。又據所送高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書載明，失能部位：下肢，失能詳況：意識狀態、呼吸狀態、肢體痙攣、平衡協調皆正常，兩側上肢肌力5分（按肌力為正常），兩側下肢0-4分（按未達截癱），需他人操控輪椅代步，起臥、進食及言語皆正常，終身僅能從事輕便工作。嗣經被告及審議機關特約專科醫師據上開失能診斷書及原告於上開醫院就診完整病歷予以詳加調查，咸認原告失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第2-4項第7等級，屬終身僅能從事輕便工作之失能項目。原告之失能程度未達同附表第2-1項、2-2項或2-3項「終身無工作能力」之程度，是以被告原處分所為之核定應無不當等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載事實，業經兩造各陳在卷，並有原告104年9月4日勞工保險失能給付申請書（第1頁）、勞工保險失能診斷書（第2-4頁）、原處分（第6頁）、勞動部105年1月4日勞動法爭字第1040027226號爭議審定書（第7-10頁）、訴願決定書（第11-18頁）附原處分卷可稽，洵堪認定。
而原告提起本件訴訟，係以高雄長庚醫院於104年6月9日、7月7日、11月17日出具之診斷證明書均載明原告「有雙下肢自膝以下無力及感覺障礙，雙側足踝肌力為零分，需輪椅代步，大小便失禁，日常生活大部分需他人協助，無法從事勞動力工作，因中樞神經機能損害，終身無法從事勞動力工作」之情形，符合勞工保險失能給付標準第2-2項規定之第2等級：「中樞神經系統機能之病變，引起截癱或偏癱，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助者。」；縱認原告失能程度未達第2等級之「截癱」所示雙下肢（股、膝、踝部）之肌力均為零分之標準，然仍符合勞工保險失能給付標準第2-3項「中樞神經系統機能遺存顯著失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動尚可自理者」之第3等級失能程度，為其論據。是以，本件爭點在於原告之失能情形究屬勞工保險失能給付標準第2-2項規定之第2等級，或第2-3項之第3等級，抑或第2-4項之第7等級失能？本院判斷如下：
(一)按「被保險人遭遇職業傷害或罹患職業病，經治療後，症狀固定，再行治療仍不能期待其治療效果，經保險人自設或特約醫院診斷為永久失能，並符合失能給付標準規定發給一次金者，得按其平均月投保薪資，依規定之給付標準，增給百分之50，請領失能補償費。」「前2條失能種類、狀態、等級、給付額度、開具診斷書醫療機構層級及審核基準等事項之標準，由中央主管機關定之。」分別為勞工保險條例第54條第1項、第54條之1第1項所明定。次按「本標準依勞工保險條例第54條之1第1項規定訂定之。」「失能種類如下：……神經。」「前條所定失能種類之狀態、等級、審核基準及開具診斷書醫療機構層級如附表。」勞工保險失能給付標準第1條、第2條第2款、第3條各有明文。而依上述勞工保險失能給付標準第3條附表有關神經之失能種類，在失能項目第2-2項所規定之失能狀態：「中樞神經系統機能之病變，引起截癱或偏癱，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動之一部須他人扶助者。」為第2等級；在失能項目第2-3項所規定之失能狀態：「中樞神經系統機能遺存顯著失能，終身無工作能力，為維持生命必要之日常生活活動尚可自理者。」為第3等級；在失能項目第2-4項所規定之失能狀態：「中樞神經系統機能遺存顯著失能，終身僅能從事輕便工作者。」則為第7等級。
(二)又依勞工保險條例第28條：「保險人為審核保險給付或勞工保險監理委員會為審議爭議案件認有必要者，得向被保險人、受益人、投保單位、各該醫院、診所或領有執業執照之醫師、助產士等要求提出報告，或調閱各該醫院、診所及投保單位之病歷、薪資帳冊、檢查化驗紀錄或放射線診斷攝影片（Ｘ光照片）及其他有關文件，被保險人、受益人、投保單位、各該醫院、診所及領有執業執照之醫師或助產士等均不得拒絕。」第56條第1項前段：「保險人於審核失能給付，認為有複檢必要時，得另行指定醫院或醫師複檢，……」及勞工保險條例施行細則第68條第2項：「保險人審核失能給付，除得依本條例第56條規定指定全民健康保險特約醫院或醫師複檢外，並得通知出具失能診斷書之醫院或診所檢送相關檢查紀錄或診療病歷。」等規定可知，勞工是否具有失能症狀程度，涉及醫理專業領域，被告為審核保險給付案件，確定失能等級、情況及給付與否，除以失能診斷書為依據外，尚得調查有關文件、另行指定醫院或醫師複檢、通知出具診斷書之醫院診所檢送必要之有關診療病歷資料，及特約專科醫師提供之專業意見等，以為審核之依據。
(三)經查，本件原告以其在工地2樓高處滑落地面造成背部及下肢鈍傷、腰椎第1節爆裂性骨折及脊髓損傷為由，於104年9月7日檢據申請失能給付，據其所提高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書記載略以：原告經診斷失能之傷病名稱為「腰椎第1節骨折併下肢無力」；治療經過「於103年8月14日住院，接受腰椎減壓內固定術、椎骨融合術，103年9月18日出院，目前仍復健治療中」；失能部位「下肢」；神經失能詳況（勾選）：⒈意識狀態：正常，⒉呼吸狀態：呼吸正常，⒊肢體肌力：（分為0～5共六等級）原告左、右兩側上肢之肩、肘、腕及手均為第5級，左、右兩側下肢之股均為第4級、膝均為第1級、踝則均為0級，⒋肢體痙攣：正常，⒌平衡協調：正常，……⒎行動能力：自行操控輪椅代步，⒏起臥能力：起臥正常，⒐工作能力：終身僅能從事輕便工作，⒑攝食狀態：自行進食，⒒言語狀態：正常，……⒔失能評估：第4級：中重度失能，無法不依賴協助而獨立行走及照料自身所需等語，為兩造所不爭執，並有前述原告之勞工保險失能給付申請書及高雄長庚醫院勞工保險失能診斷書可稽，足堪信實。而觀諸上開原告所提高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書有關神經失能詳況之其中「⒐工作能力」一欄，共有⑴正常；⑵通常無礙勞動，但由醫學上可證明遺存神經症狀；⑶終身僅能從事輕便工作；⑷終身無工作能力等4種選項可供勾選，足見如屬終身僅能從事輕便工作者，縱勞動能力明顯低下，惟非全無，即非終身無工作能力，定義明確。
(四)次查，被告受理原告申請後，即以104年9月10日保職失字第10460350960號函向高雄長庚醫院調取原告因腰椎第1節骨折併下肢無力而就醫之全份病歷影本暨相關檢查報資料，併將申請書件、高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書等件，送請其特約審查醫師提供醫理見解略以：「雙下肢無力（肌力0-4分），MRS（即失能評估）4級，為2-4項7等級標準。」有被告特約醫師審查意見及相關病歷資料（原處分卷第5、21-138頁）可稽。嗣勞動部保險爭議審定時，亦送其特約專科醫師審查表示略以：「依高雄長庚醫院失能證明『雙股肌力4、雙膝肌力1、雙踝肌力0，可自行操控輪椅代步，起臥正常，終身僅可從事輕便工作』，申請人下肢肌力：股關節4，尚不符截癱，以其終身可從事輕便工作，勞保局依第2-4項第7等級核付為合理。」有勞動部104年勞動法爭字第1040027226號保險爭議審定書及該案卷可憑。
從而，被告審認原告失能程度終身僅能從事輕便工作，符合失能給付標準附表第2-4項所規定之失能狀態：「中樞神經系統機能遺存顯著失能，終身僅能從事輕便工作者。」而發給第7等級之職業傷病失能給付，並無違誤。
(五)原告雖主張依高雄長庚醫院於104年6月9日、7月7日、11月17日出具之診斷證明書均載明原告終身無法從事勞動力工作，應符合勞工保險失能給付標準第3條附表第2-2項規定之第2等級，或第2-3項規定之第3等級終身無工作能力之失能程度等語。然查，原告所提高雄長庚醫院於104年6月9日、7月7日、11月17日出具之診斷證明書載明其有「雙下肢自膝以下無力及感覺障礙，雙側足踝肌力為零分，需輪椅代步，大小便失禁，日常生活大部分需他人協助，無法從事勞動力工作，因中樞神經機能損害，終身無法從事勞動力工作」之情形，核與上述原告所提高雄長庚醫院104年9月1日出具之勞工保險失能診斷書所載之失能情狀並無不同，至診斷證明書所謂無法從事勞動力工作，係指無法從事需行走搬運之勞務，但可從事輕便工作，如使用手處理事務之工作而言，業經高雄長庚醫院以105年9月20日(105)長庚院高字第F84493號函（本院卷第95、113頁）復甚明，衡以勞工保險失能診斷書所謂終身僅能從事輕便工作者，即非屬終身無工作能力，業如前述，原告主張終身無法從事勞動力工作即等同於終身無工作能力，尚非的論。
(六)綜上所述，原告之主張均非可採，被告以原告所受「腰椎第1節骨折併下肢無力」之失能程度符合勞工保險失能給付標準附表第2-4項第7等級，以原處分核定按該等級發給職業傷害失能給付660日計528,000元，其認事用法，核無違誤；爭議審定及訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請均予撤銷，並請求被告應作成准予核付1,500日職業傷病失能給付1,200,000元，即扣除已發之528,000元，再補發672,000元之行政處分，均無理由，應予駁回。因本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，於判決結果並無影響，爰不逐一論列。本件原告業經財團法人法律扶助基金會指派孫大昕律師為其訴訟代理人進行本件訴訟程序，在程序及實體面，均符合身心障礙者權利公約施行法第2條及身心障礙者權利公約第13條確保原告在平等的基礎上切實獲得司法保護之要求。至原告聲請傳訊高雄長庚醫院醫師鄭敏雄到庭就其在勞工保險失能診斷書及診斷證明書醫囑欄記載之內容說明原告是否屬「終身無法從事勞動力工作」失能等級一節，因依兩造所提證據及高雄長庚醫院答詢復函已足為判斷，本院認為此項聲請並無必要，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 12 月 1 日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 戴 見 草
法官 孫 奇 芳法官 孫 國 禎以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 12 月 1 日
書記官 楊 曜 嘉