高雄高等行政法院判決
105年度訴字第26號民國105年8月24日辯論終結原 告 陳蓮枝被 告 臺南市政府代 表 人 賴清德訴訟代理人 邱鈺婷
陳陽進上列當事人間土地使用編定事件，原告不服內政部中華民國104年11月23日台內訴字第1040067100號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告所有臺南市○市區○○段○○○○○段○0000○號土地（下稱系爭土地），為一般農業區農牧用地，原告於民國98年間以申請書或異議書方式向被告及其他行政機關陳情，指稱系爭土地與同段3471地號土地銜接相鄰，並共同使用同條私有農路，何以同段3471地號土地得以單獨編定為鄉村區乙種建築用地，而系爭土地則未為相同編定；又新市區擴大都市計畫案亦未將系爭土地編定為建地，並請主管機關提出說明。分別經被告以98年10月28日府地用字第0980252426號函、98年11月13日府地用字第0980265201號函及98年12月10日府地用字第0980288776號函復原告。原告不服上開函復，提起訴願，經內政部99年3月24日台內訴字第0990048043號訴願決定，認上開函文內容屬事實說明，非行政處分，而為訴願決定不受理。原告不服，提起行政訴訟，前經本院99年度訴字第254號裁定及99年度訴字第254號判決原告之訴駁回；原告不服，向最高行政法院分別提起抗告及上訴，經最高行政法院以100年度裁字第620號裁定抗告駁回及100年度裁字第611號裁定上訴駁回而告確定。原告嗣於100年間復以土地編定使用申請書及異議書向內政部營建署（下稱營建署）申請系爭土地編定為鄉村區乙種建築用地，分別經營建署以100年10月4日營署綜字第1000061822號函、100年11月14日營署綜字第1000069547號函及100年12月20日營署綜字第1000077601號函復原告，原告不服，提起訴願。經內政部101年2月21日台內訴字第1010002182號訴願決定，認上開函文內容屬事實說明，非行政處分，而為訴願決定不受理。原告復於104年5月2日以土地編定錯誤更正編定申請書向被告申請更正編定。經被告以104年6月1日府地用字第1040519362號函（下稱原處分）復略以：「‧‧‧二、依據製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第23點規定，經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。三、查本案土地重測前為同段454-4地號，係67年6月分割自同段454-1地號，非位於鄉村區範圍內，改制前臺南縣政府65年6月1日南府地丁字第50918號非都市土地用分區編定公告為特定農業區農牧用地，於74年5月逕為更正為一般農業區農牧用地，依法並無錯誤。
故本案未符合上開更正編定規定要件，歉難照辦。」原告另於104年6月6日以土地勘驗等申請書及同年月18日以土地勘驗等補敘理由申請書向被告請求勘驗系爭土地，以確認系爭土地有編定錯誤情形，而未比照0000000地號土地，一併編定為鄉村區乙種建地。經被告以104年7月13日府地用字第1040676035號函（下稱104年7月13日函）復略以：「‧‧‧
二、‧‧‧查臺端所有旨揭土地，因查未符規定，故未能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍。臺端不服提起異議，‧‧‧最終本案經最高行政法院100年度裁字第00620號裁定駁回臺端之抗告(附件7)，審結確定。三、臺端於104年5月2日再提出土地編定錯誤更正編定聲請書(附件8)，經本府104年5月29日以府地用字第1040519362號函(附件9)復臺端（日期應為104年6月1日，係被告誤繕）‧‧‧依法並無錯誤更正編定之情形，故本案應無土地勘驗之必要。」原告不服原處分及被告104年7月13日函，提起訴願，遭內政部104年11月23日台內訴字第1040067100號訴願決定以：「關於原處分機關104年6月1日府地用字第1040519362號函部分之訴願駁回。
其餘部分之訴願不受理。」原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
(一)原告100年9月26日所提出之土地編定使用申請書（下稱100年9月26日申請書）與104年5月2日提出之土地編定錯誤更正編定申請書（下稱104年5月2日申請書）其事實及理由完全不同，被告訴願決定書事實及理由，係引用原告100年9月26日申請書，其效力應不及於本件104年5月2日申請書，昭然若揭。
(二)系爭土地與0000000地號土地緊接相連並共同使用2條外圍道路(1條約5米、1條約12米)及房屋之明顯界線，與外圍其他使用分區隔絕，上開2筆土地地理環境完全相同，均符合臺灣省政府76年1月10日府地四字第96366號函訂頒之臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點（下稱檢討作業要點）劃定鄉村區之規定。惟被告只將0000000地號土地報奉臺灣省政府地政處以78年7月18日府地四字第148245號函同意劃為鄉村區，而將系爭土地排除在外，足認被告之認定標準顯然有錯誤。
(三)被告於鈞院105年5月10日10點30分赴系爭土地勘驗時已當場供出為乙種建地。又位於系爭土地前面8米道路之房屋分別為在左邊之坐落臺南市○市區○○里○○○○○里○000號訴外人○○○○所有及○○○287號訴外人○○○所有並排之二層樓房屋；另在正前方之三合院平房為訴外人○○○所有。上開3棟房屋四周全是農牧用地竟編為建地，反觀系爭土地位於○○○之平房正前方、○○○○及○○○房屋之左方，右方為0000000地號乙種建地並連接共同道路，但被告疏未察覺逕將系爭土地編為農牧用地，顯有誤編情事。縱上開3棟房屋坐落之土地係農牧用地，惟其等將全部農地蓋樓房及平房屬農地未作農用之行為，被告何以未依法加以約束、管理？另被告為替0000000地號土地逕編為乙種建地，於78年8月28日未依法徵收開闢道路，卻假重測為由自系爭土地中開闢1條4米道面積203平方公尺，而相鄰0000000地號土地竟沒有一點道路用地，且被告為掩飾其不實之重大瑕疵，於重測時除未依法通知原告到場陳述意見外，並稱原告已於該地籍調查表認章，重測後亦未依法通知原告是否提出異議，足證被告係一國兩制，逕將0000000地號土地編為乙種建地，而將系爭土地編為農牧用地，顯侵害原告之權益。被告應提出0000000地號土地78年間改劃鄉村區登記時之全部卷證，並副知原告，且請鈞院應查明0000000地號土地究由何人提出申請等情。並聲明求為判決：(1)訴願決定及原處分均撤銷。(2)被告應依原告104年5月2日之申請書，作成准予將系爭土地更正編定為鄉村區乙種建築用地之行政處分。
三、被告則以：
(一)查原告104年5月2日申請書係向被告申請更正編定系爭土地為鄉村區乙種建築用地，因原告未依製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知（下稱作業須知）第23點規定，檢具系爭土地確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件。且同段3471地號土地編定為鄉村區乙種建築用地一事，被告已以98年10月28日府地用字第0980252426號函復原告略以：「‧‧‧因其外圍有道路等明顯界線與外圍其他使用分區土地隔絕，符合臺灣省政府76年1月10日府地四字第96366號函訂頒之『臺灣省非都市土地使用分區及用地檢討作業要點』三（五）2（1）檢討劃定鄉村區之規定，並經奉臺灣省政府地政處以78年7月18日府地四字第148245號函同意改劃為鄉村區在案，‧‧‧。」系爭土地因當時未符合檢討作業要點三（五）2（1）規定，故未能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍，並非系爭土地有編定錯誤之情形。是被告依作業須知第23點及調閱78年間系爭土地與同段3471地號土地之相關資料，認系爭土地未符上開更正編定規定，否准原告就系爭土地更正編定之申請，並無不合。
(二)原告所指系爭土地附近之3棟房屋其坐落土地應分別為0000000、3466、2133地號等3筆土地，經查目前皆編定為一般農業區農牧用地。另依被告所屬地政局104年8月18日會簽意見及提供之系爭土地及0000000地號土地70年間辦理農地重劃時，併同辦理地籍圖重測，系爭土地於重測當時其所有權人並非原告，而原告卻係重測當時0000000地號土地所有權人之一，並於該土地地籍調查表上認章，自難謂有重測時未通知原告到場陳述意見及公告期間告知原告等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，業經兩造分別陳明在卷，並有原告土地編定錯誤更正編定申請書、土地勘驗等申請書、被告104年6月1日府地用字第1040519362號函、104年7月13日府地用字第1040676035號函為憑，應堪認定。本件兩造爭點為：被告否准原告申請辦理系爭土地由一般農業區農牧用地更正編定為鄉村區乙種建築用地，是否適法？茲分述如下：
(一)按「(第1項)區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」「(第1項)區域計畫完成通盤檢討公告實施後，不屬第11條之非都市土地，符合非都市土地分區使用計畫者，得依左列規定，辦理分區變更︰
一、政府為加強資源保育須檢討變更使用分區者，得由直轄市、縣(市)政府報經上級主管機關核定時，逕為辦理分區變更。」「(第1項)依本法第15條及第15條之1第1項第1款製定非都市土地使用分區圖、編定各種使用地與辦理非都市土地使用分區及使用地編定檢討之作業方式及程序，由中央主管機關定之。」為區域計畫法第15條第1項、第15條之1第1項第1款、區域計畫法施行細則第14條第1項所明定。次按「‧‧‧特依區域計畫法施行細則第14條第1項規定訂定本須知。」「經編定使用之土地，如土地所有權人檢具確於公告編定前或公告編定期間已變更使用之合法證明文件，依照第9點第2款編定原則表及說明辦理更正編定。」「三、分區檢討工作項目及檢討原則‧‧‧（五）鄉村區劃定及範圍調整之檢討原則：‧‧‧2.鄉村區毗鄰之土地有下列情形之一者，得會同農業、糧食、建設及住宅主管機關，就必要範圍劃入鄉村區：（1）鄉村區或預定劃○鄉村區○○○○○路、道路、河流、水溝或高差等明顯界線，在地形、地勢上與外圍其他分區土地隔絕且其劃入足以促進鄉村區整體發展者。」為作業須知第1點、第23點、行為時檢討作業要點三（五） 2（1）所明定。
(二)本件原告請求將系爭土地之使用編定更正編定為鄉村區乙種建築用地，無非係以系爭土地與0000000地號土地緊接相連並共同使用2條道路及房屋之明顯界線，與外圍其他使用分區隔絕，上開2筆土地地理環境完全相同，均符合檢討作業要點劃定鄉村區之規定，被告只將0000000地號土地劃入鄉村區，其認定標準顯然有誤云云。經查，系爭土地重測前為000000-0地號土地，係67年6月分割自同段454-1地號土地，原為特定農業區農牧用地（改制前臺南縣政府65年6月1日南府地丁字第50918號非都巿土地使用分區編定公告），於74年5月8日更正編定為一般農業區農業用地；其所有權人原為訴外人陳聰明，嗣於78年8月28日因分割繼承而於85年1月26日變更登記為原告等情，有臺南巿新化地政事務所104年5月25日所用字第1040052460號函、系爭土地舊編定清冊、人工登記簿、電子謄本及異動索引、土地第2類謄本、地籍調查表等影本附本院卷第203-213、123、139、255頁可稽。本件原告雖主張系爭土地符合檢討作業要點三（五）2（1）得劃入鄉村區之情形云云。惟依該款之規定，須符合①土地外圍有鐵路、道路、河流、水溝或高差等明顯界線、②在地形、地勢上與外圍其他分區土地隔絕、③其劃入足以促進鄉村區整體發展等3要件。經查，依國土規劃地理資訊圖台調閱農航所WMS分區影像圖、地籍圖(本院卷第137、385頁)及航照套繪地籍圖(本院卷第431頁)所示，系爭土地雖與0000000-0、3467-1、3467-2地號土地相鄰二側符合外圍有鄰近道路(屬鄉村區土地)之明顯界線，惟其另二側卻係與一○○○區○○○○○段○○○○○號及3459地號土地)相鄰，故僅將該一般農業區區塊其中一筆土地(即系爭土地)劃入鄉村區，並不符合「在地形、地勢上與外圍其他分區土地隔絕」之要件。對照0000000地號土地之情形，由78年分區調整圖（本院卷第387頁）可看出，3471地號土地係位於紅色斜線A區範圍內，A區在78年之前尚未劃入鄉村區範圍○○○區○○○○道路相鄰，另二側係與鄉村區土地相連，當時該鄉村區獨缺最邊緣一隅之A區仍屬農業區，是以被告於78年間經通盤檢討後將該A區土地劃入鄉村區，有使鄉村區區塊完整，俾利於整體發展之考量。故系爭土地因當時未符合檢討作業要點三（五）2（1）規定，故未能列入通盤檢討改劃為鄉村區範圍，難謂有編定錯誤之情形。是被告依作業須知第23點及調閱78年間系爭土地與0000000地號土地之相關資料，認定系爭土地未符合更正編定之規定，以原處分否准原告就系爭土地更正編定之申請，依法尚無違誤。
(三)原告雖主張系爭土地與0000000地號土地間之道路，原只到電線桿處，並未相通，0000000地號土地與一般農業區亦有連接，卻可劃為鄉村區；另坐落於系爭土地附近之○○○286、287號房屋及在系爭土地正前方之三合院平房，該3棟房屋四周均為農牧用地卻可編為建地，是以「在地形、地勢上與外圍其他分區土地隔絕」要件並非被告審查是否作為編定為鄉村區之考量云云。惟查，依72年及78年航照圖（本院卷第287、289頁），均可清楚看出系爭土地與0000000地號土地間之道路係可通行至同段3459-1地號土地，非如原告所稱只可通行至電線桿（本院卷第373頁）而已。次依原告提出之「被告逕自編定乙種建地新證據略圖」（本院卷第401頁）所示，其所指之3棟房屋坐落之土地應分別為0000000、3466、2133地號等3筆土地，經對照上開農航所WMS分區影像圖（本院卷第137頁）顯示及土地登記簿謄本（本院卷第433、435、437頁），該3筆土地目前皆編定為一般農業區農牧用地，尚無原告所稱有將之編定為建地情事。是原告上開主張，均不可採。
五、綜上所述，被告以原處分否准原告將其所有系爭土地由一般農業區農牧用地更正編定為鄉村區乙種建築用地之申請，核無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求予撤銷，並請求被告應依原告104年5月2日之申請書，作成准予將系爭土地更正編定為鄉村區乙種建築用地之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述。另原告請求被告應提出0000000地號土地78年間改劃鄉村區登記時之全部卷證，並副知原告，且本院應查明0000000地號土地究由何人提出申請，經核並無必要，均併予敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 9 月 7 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 簡 慧 娟法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 9 月 7 日
書記官 洪 美 智