高雄高等行政法院判決
105年度訴字第268號民國105年11月2日辯論終結原 告 恆懋五金加工廠有限公司代 表 人 吳銘源訴訟代理人 郭俐瑩 律師被 告 高雄市政府都市發展局代 表 人 李怡德訴訟代理人 王存偉
廖才德上列當事人間都市計畫法事件，原告不服高雄市政府中華民國105年5月27日高市府法訴字第10530403200號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要︰緣高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）使用分區為都市計畫農業區，高雄市政府農業局（下稱農業局）於民國104年2月3日派員前往勘查，發現原告於系爭土地鋪設水泥地面堆置大量鐵材並興建建物，疑似作五金加工廠使用，爰於104年2月5日移請高雄市政府經濟發展局（下稱經發局）及被告查處。經發局於104年3月17日派員至系爭土地稽查結果，原告將系爭土地（地上建物門牌：高雄市○○區○○路○○號）作為金屬堆置場所使用，尚非屬工廠範疇，並於104年3月20日通知被告，被告即於104年4月10日予以舉發，並請原告於文到之次日起30日內改善及給予陳述意見之機會，惟原告未提出意見陳述。嗣經發局及被告於104年12月15日派員至系爭土地複查發現仍未改善完成，被告經審酌調查事實及證據後，核認原告違反都市計畫法高雄市施行細則（下稱高市施行細則）第18條規定之事實明確，乃依都市計畫法第79條第1項規定，裁處新臺幣（下同）6萬元罰鍰並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張︰
(一)依都市計畫法第79條第1項規定裁處罰鍰及勒令停止使用者，必是原告主觀上有故意或過失(刑法第13條、第14條、行政罰法第7條第1項、司法院釋字第275號及第648號解釋參照)之可歸責，並違法使用農業區土地，始具備構成要件該當性。本件原告承租使用之系爭土地，除大部分種植樹木、植物、植栽以為綠美化外，亦將小部分用以放牧牲畜。且原告承租使用系爭土地，僅將部分土地作為貨物(金屬盤元)運輸轉運用地，並非作為金屬盤元之堆置場所，故未違反都市計畫法第79條第1項都市計畫範圍內土地之使用違反高市施行細則第18條之農業區休閒農業設施使用之規定。被告未依訊問證人等證據調查方法詳查，逕自外觀上認定原告違反都市計畫法農業區使用之規定，更於裁處前未給予原告說明陳述之機會，顯有違誤。況且，系爭土地之所有人係繼受自前手，並由原告向所有人承租，且該前手早於系爭土地鋪設水泥地面，並經營汽車旅館多年，早已無法回復原狀，續作為農業或農業設施之使用，更無任何水利設施供作農業生產灌溉之用，則承租人基於土地充分利用之概念，承租系爭土地堆置金屬盤元並放牧牲畜，及作部分造林美化之用途，其行為並無故意或過失之可歸責。
(二)再者，原告已依工廠管理輔導法第34條第1項之規定於落日期限屆滿日104年6月2日前，向被告申請臨時工廠登記，並補正各類文件中，則原告承租使用系爭土地，並作為金屬盤元之轉運用地，其行為並未違反都市計畫法第79條第1項及高市施行細則第18條附表一之規定，已屬明確。另依工廠管理輔導法第34條第4項規定：「經補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款處罰之規定。」其立法理由係以：「六、為鼓勵未登記工廠補辦臨時登記並給予合法經營之緩衝空間，爰於第4項規定經同意補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款處罰之規定。」則工廠管理輔導法第34條第4項排除都市計畫法第79條有關違反土地使用之處罰規定，乃是以原告是否以系爭土地申請經補辦臨時登記之工廠為要件，且如經補辦核准臨時工廠之登記，且該登記未失效前，均不適用都市計畫法第79條有關違反土地使用之處罰規定。則原告就系爭土地已於104年5月29日向被告申請臨時工廠登記，並經備案完成，已符合經補辦臨時登記工廠之要件。則原告於系爭土地上堆置金屬盤元，屬於符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者之無污染事業，自對於系爭土地之使用並無故意或過失，則被告再依都市計畫法第79條第1項規定作成原處分即屬違法。另原告已繳納本件罰鍰6萬元予被告，於勝訴判決範圍內，被告自應依行政程序法第131條第1項規定負返還不當得利之義務等情。並聲明求為判決(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)被告應返還6萬元予原告，並自訴狀送達次日起至清償日止，以年息百分之五計算利息。
三、被告則以︰依經濟部商業司公司登記資料，原告並未經營汽車運輸業，又原告迄未提供目的事業主管機關核准文件且被告亦查無相關核准文件，故未符合高市施行細則第18條附表一農業區項次八所定汽車運輸業允許使用條件；縱使系爭土地僅有部分作為貨物(金屬盤元)運輸轉運用地，仍違反農業區使用管制規定。另依工廠管理輔導法第34條第1項及第4項規定，97年3月14日前既有低污染之未登記工廠，其符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，於104年6月2日前得向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記；經補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用都市計畫法第79條有關違反土地使用之處罰規定。準此可知，得不適用都市計畫法第79條有關違反土地使用處罰規定之工廠，須符合下列要件：﹙一﹚屬97年3月14日前之既有低污染之未登記工廠；﹙二﹚該工廠符合環境保護等法規；﹙三﹚於104年6月2日前繳交登記回饋金，並已取得臨時工廠登記證，且該登記證未失效，始足當之。查本件原告縱使於工廠管理輔導法第34條第1項規定之104年6月2日落日期限前，向高雄市政府工廠主管機關提出臨時工廠登記之申請，惟依經發局104年3月20日高市經發工字第10431577800號函所示，系爭土地為堆置盤元物品之場所，非屬工廠範疇，已不符合工廠管理輔導法第34條第1項所定，屬97年3月14日前既有低污染之未登記工廠。又原告迄未提供工廠主管機關核發之臨時工廠登記證，且被告亦查無相關核准登記文件，故系爭土地上並無工廠管理輔導法第34條第4項所定，經補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用都市計畫法第79條等處罰規定之適用，而應予處罰等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本件如事實概要欄所載之事實，有被告、農業局、經發局上開各函、被告105年1月21日高市都發開字第10530244400號函、都市計畫書圖查詢單、現勘照片、高雄市政府土地使用管制稽查紀錄表等附本院卷可稽，堪認屬實。是本件兩造之爭點為：被告以原告於系爭土地作為金屬(盤元)堆置場使用，違反高市施行細則第18條附表一農業區管制規定，依都市計畫法第79條第1項規定處6萬元罰鍰，並勒令停止使用，是否適法？
(一)按都市計畫法第79條第1項規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」第85條規定：「本法施行細則，在直轄市由直轄市政府訂定，送內政部核轉行政院備案；在省由內政部訂定，送請行政院備案。」高雄市政府依據上揭都市計畫法第85條規定之授權，遂訂定發布高市施行細則，該施行細則第1條規定：「為促進本市土地合理使用及均衡區域發展，並依都市計畫法（以下簡稱本法）第85條規定訂定本細則。」第18條規定：「本市都市計畫範圍內劃定下列使用分區，分別管制其使用；其使用管制項目及內容如附表一。但其他法律、法規命令、自治條例或都市計畫書另有規定者，從其規定：‧‧‧十一、農業區。‧‧‧。」其附表一高雄市都市計畫土地使用分區管制項目一覽表規定：「十一、農業區：管制事項：農業區之土地及建築物，除右列規定外，不得為其他使用：項次
一、農業生產。項次二、農舍。備註：1.高度不得超過3層或10.5公尺，建築面積不得超過興建農舍之該宗農業用地面積百分之10，建築總樓地板面積不得超過660平方公尺。2.與道路境界線之距離不得小於8公尺。但合法農舍申請立體增建者，不在此限。3.農業用地已申請建築者，建築主管機關應於地籍套繪圖上著色標示（包括百分之10農舍面積及百分之90之農業用地）；該百分之90之農業用地嗣後分割與否，均不得再行申請興建農舍。4.項次二至項次四合計建蔽率不得超過百分之60。項次三、農業產銷必要設施。備註：1.其項目由農業主管機關認定並依其相關法令規定辦理。2.不得供為居室、工廠及其他非農業產銷必要設施使用。但經核准工廠登記之農業產銷必要設施，不在此限。3.建蔽率不得超過百分之60，且項次二至項次四合計建蔽率不得超過百分之60。項次四、休閒農業設施。備註：1.其項目由農業主管機關認定並依其相關法令規定辦理。2.建蔽率不得超過百分之20，且項次二至項次四合計建蔽率不得超過百分之60。項次五、農村再生相關公共設施。備註：1.依農村再生條例規定，並經目的事業主管機關核准。2.建蔽率不得超過百分之10。項次六、公用事業設施【(一)變電所、鐵塔、連接站及其他電力事業相關設施。(二)抽水站。(三)自來水供應相關必要設施。(四)煤氣(天然氣)加(整)壓站。(五)廢(污)水處理設施、環境檢驗測定相關設施。(六)電信、廣播、有(無)線電視相關設施】。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且面積在0.3公頃以下。但因情形特殊，並經目的事業主管機關核准，面積得放寬至1公頃以下。2.建蔽率不得超過百分之10。項次七、土石方資源堆置處理場、廢棄物資源回收貯存場。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且廢棄物資源回收貯存場面積在0.3公頃以下，土石方資源堆置處理場面積在1公頃以下。但本細則103年10月23日修正發布前已核發設置許可之土石方資源堆置處理場，得依原核准面積興建營運。2.建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺，建蔽率不得超過百分之10。項次八、汽車運輸業停車場（站）、客（貨）運站與其附屬設施。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且面積在0.3公頃以下。2.建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺，建蔽率不得超過百分之10。項次九、社會福利設施、幼兒園、兒童課後照顧服務中心。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且面積在0.3公頃以下。2.建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺，建蔽率不得超過百分之40。3.社會福利設施經目的事業主管機關審查符合面臨8公尺以上道路。但總樓地板面積未達800平方公尺者，得面臨6公尺以上道路。4.幼兒園經目的事業主管機關核准，得兼供國民小學兒童課後照顧服務使用。項次十、加油（氣）站。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且面積在0.3公頃以下。2.建築物高度不得超過2層樓或7公尺，建蔽率不得超過百分之40。項次十一、運動場館業。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准，且面積在0.3公頃以下。2.建築物高度不得超過3層樓或10.5公尺，建蔽率不得超過百分之40。項次十二、政府重大建設所需之臨時性設施。備註：1.經目的事業主管機關徵詢農業主管機關意見後，並審查核准。
2.建蔽率不得超過百分之10。項次十三、毗鄰農業區之建築基地，為建築需要依其建築使用條件無法以其他相鄰土地作為私設通路連接建築線者，得經農業主管機關同意後，以農業區土地興闢作為連接建築線之私設通路使用。備註：私設通路長度、寬度及使用條件等相關事項，應符合建築法相關規定。項次十四、農業區土地在都市計畫發布前已為建地目、編定為可供興建住宅使用之建築用地，或已建築供居住使用之合法建築物基地者。備註：1.建蔽率不得超過百分之60，容積率不得超過百分之180。建築物簷高不得超過10.5公尺，並以3層為限。但寺廟、教堂、宗祠經本府核准依原合法建築樓地板面積興建者，其高度不受限制。2.土地及建築物除作居住使用及建築物之第1層得作小型商店及飲食店外，不得違反農業區有關土地使用分區之規定。3.原有建築物之建蔽率已超過第1款規定者，得就地修建。但改建、增建或拆除後新建，不得違反第1款之規定。」
(二)經查，系爭土地使用分區為都市計畫農業區，經農業局於104年2月3日派員前往勘查發現，原告於系爭土地鋪設水泥地面堆置大量鐵材並興建建物，疑似作五金加工廠使用，爰移請經發局及被告查處。嗣經發局派員至系爭土地稽查結果，原告將系爭土地作為金屬堆置場所使用，且非屬工廠範疇，遂以104年3月20日高市經發工字第10431577800號函通知被告，被告爰予以舉發，並限期原告改善及給予陳述意見之機會。104年12月15日經發局及被告再派員至系爭土地複查發現仍未改善完成等情，有都市計畫書圖查詢資料單、農業局000000000市000000000000000號函、現勘照片、經發局104年3月20日高市經發工字第10431577800號函、被告104年4月10日高市都發開字第10431146500號函、稽查紀錄表及存證照片等附本院卷第63-81頁可稽，堪可認定。則原告既於高雄市都市計畫農業區之系爭土地上設置金屬(盤元)堆置場，惟該使用非屬高市施行細則第18條附表一所列農業區土地及建築物允許使用之項目，違反高市施行細則第18條之規定，故被告審認原告違反前開土地使用分區管制規定之事實，客觀上明白足以確認，爰依都市計畫法第79條第1項規定，裁處6萬元罰鍰並勒令停止使用，於法並無不合。
(三)原告雖主張其係系爭土地之承租人，該土地於所有權人之前手期間即鋪設水泥地面，經營汽車旅館多年，已無法回復原狀續作為農業或農業設施之用，原告承租系爭土地後，大部分範圍係種植綠美化植物及放牧牲畜，僅小部分範圍作貨物（金屬）運輸轉運用地使用，並非作為金屬盤元之堆置場所，故未違反高市施行細則第18條規定云云。惟因原告訴訟代理人於本院105年8月9日行準備程序時已承認原告係承租系爭土地作為金屬盤元轉運用地，有上開筆錄附本院卷第15 2頁可稽，則原告確有於系爭土地上為違反高市施行細則第18條附表一所列農業區土地及建築物允許使用項目之違章使用行為，並經農業局、經發局及被告派員前往現場勘查屬實，已如上述，故原告確有違反高市施行細則第18條規定之事實，洵堪認定，被告依都市計畫法第79條第1項規定予以裁處，即無違誤。故原告以系爭土地於所有權人之前手即已變更地面，已無法回復原狀作為農用，則原告於承租系爭土地堆置金屬盤元並放牧牲畜，及作部分造林美化之用途，其行為並無故意或過失之可歸責云云，顯屬卸責之詞，並不可採。又按都市計畫法第79條第1項既規定，於都市計畫範圍內土地，有為違反規定之使用者即應予處罰。故只要有違反規定之使用行為，無論使用面積之大小均應予裁罰。則原告雖主張系爭土地僅小部分土地作違規項目使用，亦屬違反高市施行細則第18條規定之情形，仍應處罰。另被告依據上開農業局104年2月5日函、經發局104年3月20日函及存證照片，核認原告違反高市施行細則第18條規定，即以104年4月10日高市都發開字第10431146500號函說明四請原告以書面方式向被告提出陳述意見，惟原告並未提出，應認已給予原告陳述意見之機會，是原告主張被告於裁處前未給予其說明陳述之機會，顯有違誤云云，亦不可採。
(四)至原告主張其前已依工廠管理輔導法第34條第1項規定，向經發局申請臨時工廠登記，故未違反都市計畫法等規定云云。惟按工廠管理輔導法第34條第1項及第4項規定：「(第1項)中華民國97年3月14日前既有低污染之未登記工廠，其符合環境保護、消防、水利、水土保持等法律規定者，於中華民國104年6月2日前，得向地方主管機關繳交登記回饋金，申請補辦臨時工廠登記，不受第15條第2款、第3款規定之限制。(第4項)經補辦臨時登記之工廠，於臨時工廠登記失效前，不適用區域計畫法第21條第1項、都市計畫法第79條有關違反土地或建築物之使用及建築法第86條第1款、第91條第1項第1款處罰之規定。」由上開規定可知，得不適用都市計畫法第79條有關違反土地使用之處罰規定者，須符合下列要件：﹙一﹚屬97年3月14日前之既有低污染之未登記工廠；
﹙二﹚該工廠須符合環保等相關法規之規定；﹙三﹚於104年6月2日前繳交登記回饋金，並已取得臨時工廠登記證，且該登記證未失效，始足當之。惟查，原告雖提出其已於104年5月29日申請之臨時工廠登記申請書影本(本院卷第23頁)，然該申請臨時工廠登記尚未經主管機關核准，亦經原告訴訟代理人於本院105年8月9日行準備程序時所自承。故系爭土地上堆置盤元物品之場所尚非屬工廠管理輔導法第34條第4項所定得不適用都市計畫法第79條處罰規定之「經補辦臨時登記之工廠」。另依經發局104年3月20日高市經發工字第10431577800號函(本院卷第71頁)亦已載明，系爭土地為堆置盤元物品之場所，「非屬工廠範疇」。亦不符合工廠管理輔導法第34條第1項所定，屬97年3月14日前既有低污染之未登記工廠。則原告將系爭土地作為金屬盤元轉運用地，既不符合工廠管理輔導法第34條第1項及第4項之規定，則原告主張其已依法申請補辦臨時登記，自對於系爭土地之使用並無故意或過失，應可排除都市計畫法第79條第1項之處罰規定云云，亦無足採。
五、綜上所述，原告所述並無足採，被告所為原處分核無違誤。訴願決定予以維持，並無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。原告據此基於公法上之不當得利法律關係，請求被告返還原告業已繳納之6萬元罰鍰及其法定利息，自亦失所附麗，應併駁回。且本件事證已臻明確，兩造其餘主張舉證，經核於判決結果不生影響，爰不一一論駁，併此說明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 11 月 15 日
高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 邱 政 強
法官 黃 堯 讚法官 吳 永 宋以上正本係照原本作成。
一、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
二、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
三、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│ 所 需 要 件 ││代理人之情形 │ │├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││ 之一者，得不│ 格或為教育部審定合格之大學或獨││ 委任律師為訴│ 立學院公法學教授、副教授者。 ││ 訟代理人 │2.稅務行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備會計師資格者。 ││ │3.專利行政事件，上訴人或其法定代││ │ 理人具備專利師資格或依法得為專││ │ 利代理人者。 │├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││ 列情形之一，│ 二親等內之姻親具備律師資格者。││ 經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││ 院認為適當者│ 。 ││ ，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││ 審訴訟代理人│ 依法得為專利代理人者。 ││ │4.上訴人為公法人、中央或地方機關││ │ 、公法上之非法人團體時，其所屬││ │ 專任人員辦理法制、法務、訴願業││ │ 務或與訴訟事件相關業務者。 │├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。 │└──────────────────────────┘中 華 民 國 105 年 11 月 15 日
書記官 洪 美 智